El nuevo Código Civil y Comercial de la Nación (2015) consideró que, en la delegación a la Nación, que las Provincias han realizado conforme el marco de los arts. 121 y 126 de la Constitución Nacional, no se encuentra comprendida la responsabilidad del Estado y la prescripción de las obligaciones emergentes del derecho público local, que el codificador Vélez Sarsfield incluyera en el Código Civil argentino (1869).
Innovó en la materia en tanto los arts. 1764 a 1766 excluyeron al capítulo de daños de su aplicación como también a la responsabilidad del Estado y los arts. 2532 y 2560 “permitieron” a las provincias legislar en materia de prescripción, cuando se trate de la aplicación del derecho público, conforme una delegación, en principio, no permitida por tratarse de facultades indelegables.
Esta concepción innovadora de las competencias provinciales, que conduciría a una profundización del federalismo frente al unitarismo propugnado por la legislación de fondo, que ha sido delegada por las provincias en el art. 75 inc. 12 de la Constitución, plantea un tema estrictamente constitucional en relación a las facultades delegadas y los principios generales del derecho que deben ser aplicados en un sistema jurídico. No se trata de reivindicar o no las facultades legislativas provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sino de vislumbrar si el sistema puede soportar esta profundización.
El tema comenzó a tener su desarrollo a través de un precedente de la Corte Justicia de la Nación, el caso Barreto[1], donde consideró que si una demanda de daños y perjuicios contra una provincia se fundaba en una norma de derecho público local, no correspondía su sustanciación en el ámbito de la competencia originaria de la Corte prevista en el art. 117 de la Constitución por no tratarse de una causa civil.
No se trató de un precedente que reivindicaba el federalismo sino de restringir la jurisdicción originaria que se había ampliado a partir del precedente De Gandia, Beatriz Isabel[2], del 6 de octubre de 1992, que interpretó los alcances previstos en el art. 24, inc. 1°, del Decreto-Ley N°1285/58, que ocasionó un incremento de asuntos que se ventilaban en el ámbito de la competencia originaria del Tribunal y que esta última doctrina afectaba:
“los siempre limitados recursos humanos y materiales existentes que en gran medida están siendo destinados al conocimiento y decisión de asuntos que, por su naturaleza y más allá de su fuente, son ajenos a la trascendente e insustituible atribución institucional de este Tribunal como intérprete final de la Constitución” (Cfr. Consid. 7).
Para fundamentar el cambio jurisprudencial, en el considerando 8, se reconoció la existencia de la aplicación del régimen de responsabilidad estatuido por el derecho privado reconociendo su insuficiencia cuando se requiere para su solución la aplicación de normas de derecho público provincial, en el caso, el análisis de la falta de servicio en el ejercicio de la policía de seguridad cuyo tratamiento es de naturaleza provincial, entendido como una “potestad pública” propia del Estado, la regulación de esta materia le corresponde al campo del derecho administrativo y por ende es de resorte exclusivo de los gobiernos locales.
La clave para dirimir el ámbito de la competencia delegada, prevista en el art. 126 de la Constitución, se la encuentra en el considerando 12 del precedente Barreto ya mencionado en cuanto la Corte expresó:
“12) Que no obsta a tal conclusión la circunstancia de que para resolver el sub lite se invoquen eventualmente disposiciones contenidas en el Código Civil, pues todos los principios jurídicos entre los que se encuentra el de la responsabilidad y el resarcimiento por daños ocasionados aunque contenidos en aquel cuerpo legal no son patrimonio exclusivo de ninguna disciplina jurídica y menos aún del derecho privado, pues constituyen principios generales del derecho aplicables a cualquiera de ellas, aunque interpretándolos teniendo en cuenta el origen y naturaleza de la relación jurídica de que se trate (Fiorini, op. cit., primera parte, págs. 90 y sgtes.).
“Tampoco obsta a lo expuesto la circunstancia de que, ante la ausencia de normas propias del derecho público local se apliquen subsidiariamente disposiciones de derecho común, toda vez que ellas pasan a integrarse en el plexo de principios de derecho administrativo en el que, prima facie, se encuadra el presente caso (Fiorini, op. cit., primera parte, pág. 92 y sgtes.; Fallos: 187:436; 306:2030; 307:1942; 312:1297; 314:620; 315:1231)” (el subrayado es nuestro).
La restricción de la competencia del tribunal continuó en el caso Anadón[3], del 20 de agosto de 2015, cuando declaró la inconstitucionalidad del recurso ordinario de apelación, previsto en el art. 24, inc. 6º, ap. a) del Decreto-Ley N° 1285/58.
El sistema jurídico argentino que propugnó Alberdi es federal, pero con normas típicas unitarias, que se centran en el art. 75, inciso 12 de la CN, cuando dispone que al Congreso Nacional le corresponde el dictado de los códigos de fondo sin alterar las jurisdicciones locales en cuanto a su aplicación, por lo que se trata de una jurisdicción delegada e indelegable, conforme lo dispuesto en el art. 126, que conlleva la prohibición de su ejercicio.
Alberdi dio preeminencia a los principios generales del derecho respecto del ordenamiento federal pues tuvo conciencia que:
“La constitución debe dar garantías de que sus leyes orgánicas no serán excepciones derogatorias de los grandes principios consagrados en ella, como se ha visto más de una vez… Es preciso que el derecho administrativo no sea un medio falaz de eliminar o escamotear las libertades y garantías constitucionales”[4].
La alusión a los principios generales aplicables al sistema jurídico argentino no constituye un patrimonio exclusivo de una disciplina, sino que alcanza a todo el sistema jurídico; es la base para fundamentar sus alcances.
Es necesario advertir que los principios generales del derecho adquirieron una gran importancia con posterioridad a la finalización de la segunda guerra mundial, reflejada, por ejemplo, en la constitución italiana, 1947, en la ley federal de Bonn, 1949, en la constitución española, 1978 y en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que reconoce la preeminencia de los derechos fundamentales por sobre la normativa positiva[5].
Los principios pertenecen al conjunto general del derecho y la interrelación del derecho privado con el derecho público debe respetarlos; los conflictos deben ser salvados conforme las distintas herramientas de interpretación, ya sea de manera directa, subsidiaria o analógica, dependiendo la prevalencia de uno sobre otro en cuanto esta modalidad interpretativa no los desnaturalice.
Lo importante es estudiarlos en su conjunto y no como compartimientos que puedan desacoplarse del sistema jurídico al cual pertenecen mediante el ejercicio de una actividad reglamentaria. De esta manera, los primeros arts. tanto del Código Civil como del CCyCN establecen principios generales de interpretación y, a su vez, la prescripción liberatoria, como una manera de extinguir las obligaciones, es una institución que forma parte del sistema y no es exclusiva del derecho privado; forma parte del sistema general.
Cabe recordar que los principios generales del derecho que nos rigen encuentran su fundamento en los derechos fundamentales, incorporados por nuestra constitución en el art. 75 inc. 22 mediante la incorporación de los tratados de derechos humanos, pudiendo mencionarse el precedente de la Corte IDH, 2006, Almonacid Arellano[6], que dispuso el control de convencionalidad por parte de los órganos nacionales por lo que es necesario el respeto de los principios de progresividad[7] y pro homine[8], entre otros derechos fundamentales que deben prevalecer por sobre la actividad reglamentaria que se desarrolle[9].
Como afirma Cassagne, ya el juez no se encuentra sometido a la limitación de la mera aplicación de la norma sin tener en cuenta los valores[10]; estos valores no pueden ser soslayados por la pertenencia a una determinada rama del derecho.
Los constituyentes de 1994 ratificaron el principio de la unidad legislativa al establecer, en el art. 41 de la Constitución, que “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección [en materia de ambiente], y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”. La directiva constitucional de interpretación, de complementación y/o integración, en materia de protección ambiental que el constituyente estableció claramente, puede ampliarse a todo el derecho público ya que es una reiteración de lo expresado en el art. 75 inc. 12. Conforme a ello, el legislador nacional debe establecer los presupuestos mínimos que se la complementan con la jurisdicción local[11].
El constituyente de 1994 continuó con la recepción de la unidad legislativa y ello, claramente, surge de la normativa de la Constitución analizada en su conjunto; es parte de nuestro sistema jurídico y su alteración legislativa no puede ser soslayada ni aceptada.
El Derecho público, es indudable, tiene especificidades propias ya que su finalidad se diferencia del derecho privado pues se ocupa de las estructuras organizativas de la administración y del ejercicio de las potestades previstas en las leyes, persiguiendo el interés público; su actuación requiere ajustarse al ámbito de competencias que le son propias y que se encuentran previamente autorizadas por la ley. Asimismo, debe reconocerse que existen asimetrías en las relaciones jurídicas con los individuos pero éstas, si bien las encontramos usualmente, no permiten afirmar que el Derecho público, y especialmente el Derecho administrativo, se encuentren fuera del resto del ordenamiento jurídico o no se integran dentro de su contexto[12].
En el reciente caso Montamat[13] nos encontramos con la ley de procedimientos de la Provincia de Neuquén, Ley N° 1284, que estando en vigencia el Código Civil que estableciera el plazo de prescripción liberatoria decenal para las obligaciones contractuales, lo estableció en 5 años, por lo que se rechazó la demanda de cobro al hacerse lugar a la excepción de prescripción. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, siguiendo el dictamen de la Procuradora Fiscal, Dra. Laura Monti, argumentó que no obstante la actual vigencia del CCyCN., que estableció la prescripción liberatoria en la materia en 5 años y posibilitó a las provincias reglamentar la prescripción en cuanto a la aplicación del derecho público, sostuvo que el caso debía ser analizado de acuerdo con el régimen jurídico vigente al momento en que se sucedieron los hechos. Es decir, conforme la normativa vigente en el Código Civil por aplicación de la noción de consumo jurídico.
La Corte Suprema, en el considerando 2), brindó una pauta de lo que podría opinar en un caso que se planteara en la actualidad y ya vigente el CCyCN en tanto, al remitirse a los fallos citados en el Dictamen de la Procuradora Fiscal. Mencionó, en forma expresa, que la prescripción no es un instituto propio del derecho público local sino un instituto general del derecho, lo que justifica que se lo considere contemplado dentro del dictado de los códigos de fondo. Se trata de un régimen destinado a comprender a la generalidad de las acciones susceptibles de extinguirse por esa vía y que, en consecuencia, las legislaturas locales no se encuentran habilitadas para dictar leyes incompatibles con las previsiones que, al respecto, contengan los citados códigos.
Cabe hacer mención que, entre otros precedentes citados, se encuentra Filcrosa[14], donde se resolvió la preeminencia de las normas del Código Civil por sobre las de derecho público en materia de prescripción que se dictaba, en general, para colocar a la administración en una situación de mayor prevalencia y en desmedro de los derechos de los administrados, tal cual sería el caso que se ampliara, por ejemplo, el plazo de prescripción liberatoria a 10 años en base a la autorización contenida en el art. 2532 del CCyCN, cuando esta establece un plazo de 5 años para la prescripción liberatoria en materia contractual y de 3 años en materia de ilícitos civiles. Esta doctrina jurisprudencial ha sido mantenida desde entonces por nuestro más Alto Tribunal[15].
La disidencia del Dr. Rosatti, que no comparte el fallo de la mayoría, se sustenta en que la prescripción en materia de derecho público, no se trata de una materia delegada por lo que no le corresponde al Congreso, conforme lo dispuesto en los arts. 126 y 75 inc. 12 y de la Constitución Nacional, legislarla con tal alcance. Sostiene que las Provincias conservan todo el poder para legislar en la materia, por aplicación del art. 121 y para ello considera que su análisis no puede ser realizado a través de una única unidad de enfoque, ya que esta interpretación es propia del Derecho Privado que no se condice con el modelo de Estado Federal; sin embargo, esta argumentación contrapone a ambas ramas del derecho como antitéticas.
Cabe mencionar que la regla de interpretación la podemos encontrar en la disidencia de los Dres. Petracchi y Maqueda, habiendo este último votado con la mayoría en Montamat, en el ya citado caso Filcrosa cuando se afirma:
“11) Que, en suma, las obligaciones impositivas no están enteramente regidas por las leyes provinciales, ni tampoco lo están enteramente por las leyes nacionales; todo depende de qué aspecto de la relación jurídica se trate en cada caso. Para ellas valen los mismos principios que se aplican a las demás obligaciones nacidas de las leyes provinciales: cuando resulte admisible permitir al Estado un comportamiento distinto del de un sujeto privado (como claramente sucede con la creación de tributo, la determinación de los hechos imponibles, y las formalidades y procedimientos de percepción), rige el Derecho Público local. Pero cuando, valorativamente considerada, la solución pueda encontrarse en el régimen común a todas las provincias, porque éste es idóneo para resolver el conflicto, la legislación nacional debe prevalecer”.
La solución arribada en el CCyCN, mediante la incorporación en el art. 2532, permite la regulación de la prescripción por parte de las legislaturas locales, restringido únicamente a la cuestión tributaria, lo cual conduce a interpretar desde ese contexto que cualquier otra obligación se encuentra regulada por la normativa del código, incluyendo cualquier otro supuesto del derecho público local. Sin embargo, esta restricción se encontraría ampliada en el art. 2560 que establece el plazo de prescripción genérico de cinco años, excepto que se encuentre uno diferente en la legislación local. Sin embargo, en la medida que la legislatura local amplíe el plazo de la prescripción liberatoria, afectará el derecho a la igualdad y esta ha sido una de las razones por las cuales la CSJN ha debido, usualmente, intervenir por alterar el régimen común de todo el país.
Aún si se aceptara la constitucionalidad de estos preceptos, la legislación local no puede ir más allá de los límites establecidos en el código de fondo ya que no resistirá el control de razonabilidad[16], en tanto se incurrirá en una violación al principio de igualdad ante la ley, que obliga a que frente a antecedentes iguales se imputen consecuencias iguales, incurriendo en la interdicción de arbitrariedad[17] e irrazonabilidad agraviando los principios consagrados en los arts. 28 y 31 de la Constitución Nacional.
La Constitución Nacional ha establecido las competencias nacionales y provinciales de manera razonable en tanto establece que los códigos de fondo serán aplicados por las jurisdicciones y normas de procedimiento locales, lo cual permite conciliar esta normativa unitaria con el modelo federal de nuestra Nación.
Más allá de su ubicación en un código que regula el derecho privado, la CSJN ha venido sosteniendo, y que la mayoría en el caso comentado reitera, que la prescripción es una institución que no se encuentra reservada a una sola rama del derecho sino que constituye una institución abarcativa de todas ellas, por lo que las características propias del derecho público no son, en principio, antitéticas con el derecho privado[18].
El mismo argumento que ahora discutimos podría ser aplicado para el resto de los códigos de fondo que contienen normas relativas a la prescripción lo cual devendría en una situación irrazonable, tal el caso de alterar la prescripción en materia penal y/o laboral. En consecuencia, considerar comprendida la prescripción en la delegación del dictado en los códigos de fondo no observa contradicción alguna con la distribución de competencias realizada por la Constitución Nacional y, por el contrario, fortalece la seguridad jurídica, aunque la doctrina se ha mostrado dividida[19].
Por otra parte, es necesario remarcar que el CCyCN ha integrado a su normativa principios ius publicistas que no pueden ser desconocidos ya que integran nuestro sistema jurídico y, como tal, la interpretación debe ser realizada en forma armónica pudiendo modularse, en tanto el derecho público puede completar el sistema contenido en las normas civiles[20].
De lo que se trata es de considerar a ambas ramas del Derecho no como compartimientos estancos o contrapuestos o que prevalezca uno sobre el otro, sino de encontrar vías de pertenencia a un único sistema jurídico; existe una complementación que permite la interrelación entre ambas ramas, no en un plano de subordinación sino dentro de un plano de convergencia y, dentro de este ámbito, no vemos que sea posible considerar que la prescripción sea una materia no delegada por nuestros constituyentes al Congreso nacional.
Es necesario proteger la unidad legislativa como medio de respeto de las garantías a los derechos individuales, tal como se encuentra estructurado actualmente en los códigos de fondo[21], por tratarse de principios generales que regulan cualquier disciplina jurídica[22] y que hacen a la seguridad jurídica.
* Doctor de la Universidad de Buenos Aires, área Derecho Administrativo. Profesor Ordinario Adjunto de Derecho Administrativo - Facultad de Derecho - UBA -. Ex -Profesor Titular de Derecho Administrativo - Universidad de Belgrano-. Ex Presidente de la Asociación Argentina de Derecho Comparado. Miembro del Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional de Derecho.
[1] Se afirmó que “La competencia originaria de la Corte Suprema es exclusiva e insusceptible de extenderse, y sólo procede en razón de las personas cuando a la condición de vecino de otra provincia -o de extranjero- se une el requisito de que el litigio asuma el carácter de “causa civil”, calificación atribuida a los casos en que están en juego disposiciones de derecho común, o sea el régimen de legislación contenido en la facultad del art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional… Quedan excluidos del concepto de causa civil los supuestos en los que, a pesar de demandarse restituciones, compensaciones o indemnizaciones de carácter civil, se requiere para su solución la aplicación de normas de derecho público provincial o el examen o revisión, en sentido estricto, de actos administrativos, legislativos o judiciales de las provincias en los que éstas procedieron dentro de las facultades propias reconocidas por los arts. 121 y sgtes. de la Constitución Nacional”. CSJN, “Barreto, Alberto D. y otra c. Provincia de Buenos Aires”, sentencia del 21/3/06. Fallos: 329:759.
[2] Fallos: 315:2309.
[3] Fallos: 338:724.
[4] ALBERDI, Juan Bautista, Bases y Puntos de Partida para la Organización Política de la República Argentina, Ángel Estrada y Cía. S.A. Editores, Buenos Aires, 1943, Cap. XVI, pág. 97/98.
[5] CASSAGNE, Juan Carlos, Los Grandes Principios del Derecho Público, Constitucional y Administrativo, La Ley, 2015, Bs. As., pág. 3.
[6] Almonacid Arellano y otros vs. Chile, Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, del 26-9-06, serie C, Nº 154.
[7] El mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida. Cfr. Informe anual Corte IDH 1993.
[8] Frente a la existencia de dos normas, se debe aplicar la más favorable. Cfr. O.C. 5/58
[9] ABERASTURY, Pedro - GOTTSCHAU, E. Patrizia, Interrelación del derecho supranacional en el procedimiento administrativo nacional, en Tendencias Actuales del Procedimiento Administrativo en Latinoamérica y Europa, Coordinadores ABERASTURY, Pedro - BLANKE, Hermann-J., ed. Eudeba-Fundación K. Adenauer, 2012, Bs. As., pág. 116.
[10] CASSAGNE, Juan Carlos, Los Grandes Principios del Derecho Público, constitucional y Administrativo, La Ley, 2015, Bs. As., pág .27.
[11] Hemos sostenido: “no se puede admitir la total delegación legislativa contenida en el CCyCN, no sólo en cuanto a la Responsabilidad del Estado sino también en materia de prescripción y se considera que, en este aspecto, no puede avanzarse como lo hizo la Ley N° 26.944 pues contraviene a la Norma Fundamental”. ABERASTURY, Pedro, El Código Civil y Comercial De La Nación y la Responsabilidad del Estado, en Los Aspectos Constitucionales del CCyCN, Directores: Alberto Dalla Via y Alberto García Lema, ed. Rubinzal Culzoni, Bs. As., 2015, pág. 338.
[12] ABERASTURY, Pedro, El Código Civil y Comercial De La Nación y la Responsabilidad del Estado, en Los Aspectos Constitucionales del CCyCN, Directores: Alberto Dalla Via y Alberto García Lema, ed. Rubinzal Culzoni, Bs. As., 2015, pág. 339.
[13] CSJ 000159/2017/RH001. Montamat y Asociados S.R.L. C/ Provincia De Neuquén s/ Acción Procesal Administrativa, del 08/10/2020.
[14] Fallos 326:3899. Sostuvo la CSJN: “5) Que esa cuestión ya ha sido resuelta por esta Corte en varias oportunidades, en las que declaró que las legislaciones provinciales que reglamentaban la prescripción en forma contraria a lo dispuesto en el Código Civil eran inválidas, pues las provincias carecen de facultades para establecer normas que importen apartarse de la aludida legislación de fondo, incluso cuando se trata de regulaciones concernientes a materias de Derecho Público local (Fallos 175:300; 176:115; 193:157; 203:274; 284:319; 285:209 y 320:1344; 6) Que esa doctrina debe ser ratificada, puesto que la prescripción no es un instituto propio del Derecho Público local, sino un instituto general del derecho, lo que ha justificado que, en ejercicio de la habilitación conferida al legislador nacional por el citado art. 75 inc. 12, éste no sólo fijará los plazos correspondientes a las diversas hipótesis en particular, sino que, dentro de ese marco, estableciera también un régimen destinado a comprender la generalidad de las acciones susceptibles de extinguirse por esta vía”.
[15] Fallos: 235:571; 275:254; 311:1795; 320:1344; 326:3899; 327:2631, 3187; 332:2108, 2250; entre muchos otros.
[16] LINARES, Juan Francisco Razonabilidad de las leyes, 2º ed., Astrea, 1970, Buenos Aires, págs. 108/109.
[17] CASSAGNE, Juan Carlos, El principio de razonabilidad y la interdicción de arbitrariedad, La Ley del 25/9/2020.
[18] FABIANO, Aidilio G., “La responsabilidad del Estado en el nuevo Código Civil y en la Ley N° 26.944, desde el diseño constitucional santafesino”, en Derecho Administrativo, Revista de Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica, Nº 97, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2015, pág. 25. Es muy interesante lo que afirma este autor cuando pues la propia constitución santafesina realiza un reenvío al derecho común, en su art. 18.
[19] ABALOS, María Gabriela, ¿El fin de la doctrina “Filcrosa”? A propósito de la sanción del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, - La Ley 2015-B, 804; LOPEZ HERRERA, Edgardo, La prescripción liberatoria en la reciente ley de responsabilidad del Estado, La Ley 2014-D-1063; PADULO, Adriana María, El Código Civil y Comercial y la facultad de las provincias y de la Ciudad Autónoma para regular la prescripción en el derecho tributario, La Ley del 09/01/2015;, PALACIO DE CAEIRO, Silvia B., El Código Civil y Comercial de la Nación y el federalismo, La Ley del 6-5-2015; PERRINO, Pablo E., La Responsabilidad del Estado y los Funcionarios Públicos - Código Civil y Comercial, Ley N° 26.944 Comentada, La Ley, Buenos Aires, 2016, pág. 201; ROSATTI, Horacio, Análisis exegético de la Ley N° 26.944, con la colaboración de Gisela ZINGARETTI, en Ley N° 26.944 de Responsabilidad del Estado. Análisis crítico y exegético ROSATTI, Horacio, Director, Rubinzal-Culzoni Editores, Santa Fe, 2014, pág. 593 y ss.; SPISSO, Rodolfo R., Prescripción liberatoria de tributos provinciales en el Código Civil y Comercial, La Ley 2014-F-1237.
[20] SÁENZ, Jorge A., “Sistema de responsabilidad por incumplimiento obligacional del Estado (llamada responsabilidad “contractual”) en el derecho administrativo argentino”, en Ley N° 26.944 de Responsabilidad del Estado. Análisis crítico y exegético, Director ROSATTI, Horacio, Rubinzal-Culzoni Editores, Santa Fe, 2014, pág. 401.
[21] Fallos: 235:571.
[22] Fallos: 335:2333.
