Riesgos del trabajo
Modificaciones al régimen de la Leyes N° 24.557, N° 26.773, N° 27.348 y N° 14.997
Proyecto de Ley de Prevención de Riesgos del Trabajo
Dr. Juan P. Casco Amione
Subdirector Instituto de Derecho del Trabajo del Colegio de Abogados de La Plata
Asesor CGT
En el marco de las Jornadas Bonaerenses de Derecho del Trabajo
El tema que nos convoca es el Anteproyecto de ley que ha sido elevado por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, de Ley de Prevención de Riesgos del Trabajo, proyecto que fue elaborado en el marco del Comité Consultivo Permanente, dentro de la SRT. Del mismo participaron distintos representantes tanto del sector trabajador como empleador, mientras que el sector de las Aseguradoras de Riegos del Trabajo participó a título de invitado, no obstante la oposición de todos los primeros.
No desarrollaré en su totalidad el proyecto, pero sí quiero tocar dos o tres temas que me parecen interesantes para considerar.
Para poder analizar este proyecto tenemos que considerar cuál es el marco normativo internacional que regula la materia y cuáles son las bases o pilares sobre los cuales se estructura la prevención de riesgos del trabajo. Los tres pilares que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) desarrolla a través de sus Convenios internacionales son: el compromiso, la información y la participación. Los mismos se encuentran expresados en los Convenios que podríamos llamar madre o fundamentales en materia de prevención como son el 155 y el Convenio 187 (ambos ratificados por la Argentina), y el Convenio 161, que a pesar de todavía no haber sido ratificado por nuestro país, debe ser considerando no solo por su trascendencia normativa sino porque el Proyecto tratado en el Comité Consultivo tiene muchos elementos del mismo. Sin lugar a dudas, dentro del marco normativo no debemos olvidar que existen otros Convenios específicos como ser el 184 sobre prevención en materia de agricultura; el 115 sobre la protección contra las radiaciones, etc.
El Convenio 155 de la OIT se estructura sobre estos tres pilares, y el pilar de la participación es fundamental. Por su parte, la participación tiene una doble faceta o dos niveles, estando uno de ellos a nivel nacional y otro a nivel de empresa. A nivel nacional la promoción de la participación de los actores sociales (empleadores y trabajadores) se plasmaría en nuestro país, por ejemplo, a través del Comité Consultivo Permanente dentro de la SRT, el cual resulta el espacio organizado para la intervención de ambos sectores junto con el Estado, es decir la participación tripartita, en el tratamiento de las materias de la seguridad y prevención de riesgos del trabajo. Al mismo tiempo, a nivel de empresa, los Convenios internacionales de OIT y distintos modelos normativos internacionales, generalmente giran sobre dos posibles figuras, que son el comité mixto o el delegado de prevención en el establecimiento.
La estructura del proyecto de ley sobre la cual se trabajó en el Comité Consultivo Permanente fue desarrollada por la SRT y contenía muchos de los elementos que provienen de los Convenios internacionales ratificados por nuestro país, pero que en sus aspectos gremiales o sindicales se encontraba vaciado de contenido. Así, el antes citado pilar de la participación del sector trabajador, principalmente a nivel de la empresa, se encontraba sumamente afectado.
En este aspecto de la participación quiero hacer un paréntesis, en especial por el colega que me acompaña [en alusión al Dr. Gastón Valente abogado asesor de la Central de Trabajadores Argentinos]. Creo que hay que considerar que la participación del sector trabajador dentro del Comité Consultivo Permanente es una participación cuya representatividad y representación deben ser reconsideradas, en especial porque las dos Centrales de Trabajadores Argentinos no se encuentran representadas en el Comité. Ello resulta de suma trascendencia además, considerando que el ámbito de aplicación del proyecto de ley en cuestión alcanza tanto a trabajadores del Estado como del ámbito privado, e incluso pretende alcanzar a figuras no laborales, cuestión que no alcanzaremos a analizar aquí pero que resulta de suma trascendencia. En ese sentido, el art. 2 del proyecto de ley, incorpora los sujetos que van a estar alcanzados por esta ley y que exceden más allá de los ámbitos de las relaciones y vínculos laborales. De tal modo, ese aspecto de la representación y la representatividad dentro del propio Comité Consultivo Permanente debe ser revisado a la luz del principio de la participación de los actores sociales. Por su parte a nivel de empresa, veremos que el proyecto de ley no contenía originalmente una participación de la organización sindical o gremial, y finalmente la incorporará de una forma que podría ser cuestionada constitucionalmente a la luz, reitero, de la propia Constitución y de los Convenios internacionales ratificados por nuestro país.
Continuando con el articulado, el art. 8 del proyecto bajo análisis se encarga de regular todo lo atinente a los derechos de los sujetos trabajadores receptando ejemplos y experiencias del derecho internacional. Así, además de referirse a aspectos fundamentales como son la participación y el derecho a la información de los trabajadores entre otros, el proyecto recepta a través del inciso d una facultad de suma trascendencia como es el derecho de “interrumpir una situación de trabajo por entender que existen motivos razonables que entrañan un peligro inminente y grave”. De esa forma, se incorpora un derecho en cabeza del sujeto trabajador que claramente cuestiona el poder empresario y rompe con una estructura de poder dentro del establecimiento que probablemente generará roces y conflictos. Por supuesto, esto no implica o no pretende ser una posibilidad de suspensión de las tareas en cualquier condición, sino simplemente en aquellos casos de riesgo inminente y grave. Así específicamente lo regula el Proyecto e incluso la reglamentación, posteriormente, en ese sentido debiera profundizar.
En el mismo art. 8, se establece quiénes son los sujetos que están alcanzados, o cómo son operativos estos derechos reconocidos, y se establece que “los trabajadores, por sí y, en su caso con la asistencia de la representación gremial signataria del Convenio Colectivo de Trabajo –de conformidad y con el alcance de las facultades legales de estas últimas–”. Del análisis de dicha norma, a la luz de los Convenios internacionales, de la jurisprudencia de la Corte Suprema de nuestro país y del propio espíritu que emana del régimen internacional en materia de prevención, se evidencia que en definitiva se está circunscribiendo –de manera cuestionable– la posibilidad de ejercicio y participación de estos derechos a un sector, o a un colectivo de trabajadores sumamente reducido. Considerando lo establecido por el Convenio 87 de la OIT y los propios Convenios en materia de seguridad e higiene en el trabajo –como ser el 155 y demás– en ninguno de ellos se formula una limitación semejante al tipo de organización sindical en cabeza de la cual se encontrarían esos derechos. Reitero por lo tanto, que esta cuestión debe ser analizada a la luz de la jurisprudencia emanada de la CSJN desarrollada en “ATE 1”, “ATE 2” y “Rossi”. De la propia esencia y doctrina que surge de la jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación en materia de derecho colectivo –donde podemos reconocer con exclusividad y de manera excluyente en cabeza de los representantes de las organizaciones sindicales con personería gremial solamente aquellas cuestiones relativas a la designación de delegados ante los organismos internacionales, la representación en las negociaciones colectivas y la consulta ante las autoridades– pareciera que la norma bajo análisis podría ser cuestionada desde el punto de vista de su constitucionalidad.
Sin lugar a dudas, y más allá de la crítica antedicha, considero que la incorporación del derecho de interrumpir las tareas en caso de riesgo grave e inminente tanto en cabeza de cada sujeto trabajador como de la organización sindical signataria del convenio colectivo, resulta ser una norma progresiva y fundamental y que, en todo caso, estará sujeta al control de constitucionalidad y convencionalidad posterior.
Retomando el análisis integral del proyecto de ley en cuestión, reitero que el proyecto original de la Superintendencia de Riesgos de Trabajo se vertebra sobre dos cuestiones principales. En primer lugar una estructura normativa fundada en la representación de los trabajadores, que no recepta la figura del comité mixto o del delegado de prevención, muy utilizado en el ámbito europeo o en otros espacios internacionales, sino que el proyecto lo incorpora a través del art. 8 antes referenciado.
La otra cuestión sobre la cual se vertebra principalmente el Proyecto –y sobre lo que se ha hecho mucho hincapié– es la cuestión de los servicios de salud y seguridad. Debemos remarcar que el proyecto de ley prevé que no todos los empleadores deberán contar con estos servicios, principalmente ya que no todos los establecimientos tienen idénticas requerimientos y características y, al mismo tiempo, no todos los empleadores van a tener las condiciones técnicas y económicas para desarrollarlo. De tal modo, será a partir de la reglamentación de la ley que se definirá cuáles van a ser los empleadores o tipo de establecimientos donde sí será obligatorio contar con los servicios de seguridad e higiene.
El Proyecto prevé que son tres los sujetos que podrán hacerse cargo de estos servicios. En primer lugar se establece la posibilidad que el propio empleador se haga cargo de dicha obligación organizándolo a través de sus propios medios; en segundo lugar, la provisión del servicio por medio de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo y finalmente la incorporación de un tercer sujeto como serían las empresas proveedoras del servicio salud y seguridad. Aquí debemos hacer un especial comentario a la luz de las cuestiones referidas a la responsabilidad en materia de incumplimiento de las cuestiones de higiene y seguridad en el marco del contrato de trabajo y las posibles consecuencias dañosas que de dicha situación se generan. La posibilidad de colocar los servicios de seguridad de seguridad e higiene en el trabajo en cabeza de empresas tercerizadas, incorporaría un nuevo sujeto pasible de responsabilidades más allá del empleador y de la ART, y tendrá como consecuencia una natural complejización en materia de reclamos a la hora del incumplimiento de las obligaciones.
Así el Proyecto establece: “los empleadores que deban contar con servicios de salud en el trabajo podrán desarrollar por personal propio, servicios de terceros o contratado por la ART. En este último caso, la aseguradora asumirá las obligaciones y responsabilidades correspondientes a los servicios de salud y seguridad en el trabajo”. Este último aspecto merece una especial crítica en materia de responsabilidades, situación que se ve repetida a lo largo del proyecto, el cual adolece de claridad y profundidad en materia sancionatoria, dejando muchas materias sujetas a la reglamentación posterior. Por su parte, el articulo antedicho en particular, violenta en definitiva todo los principios relativos a la doctrina de la responsabilidad objetiva y trata de quitar al sujeto empleador de toda responsabilidad cuando se delegue dichas cuestiones a la ART contratada. Ello asimismo complejizará los reclamos en materia de incumplimientos, principalmente a la hora de la determinación de los legitimados pasivos, traduciéndose en un Proyecto que pareciera ir en paralelo con la Ley de Riesgos del Trabajo sin coincidir en su lógica en materia de sujetos y responsabilidades, pudiendo tener como resultado final poca claridad para el ejercicio y la materialización de sus obligaciones.
Otra cuestión que considero interesantes tratar sobre el Proyecto es acerca del art. 3 el cual establece que: “queda establecido que cuando la prestación de trabajo se ejecute por terceros, en establecimientos, centros o puestos de trabajo del empleador principal o con maquinarias, elementos, herramental o dispositivos por él suministrados, éste será solidariamente responsable del cumplimiento de las disposiciones de esta ley. En función de lo indicado en el párrafo anterior, el cumplimiento de las disposiciones por cualquiera de los obligados solidarios liberará a los otros coobligados”. Este art. 3 viene a receptar cuestiones consideradas por los Convenios internacionales (por ejemplo a través del art 17 del Convenio 155 de OIT, entre otros), relativas a las medidas de seguridad e higiene en aquellos establecimientos en los cuales existan distintos sujetos obligados que desarrollan sus actividades de manera tempo-espacial conjuntas. Así por ejemplo en aquellos lugares donde un sujeto es el dueño del establecimiento y otros terceros prestan servicios en el mismo, o incluso la posibilidad de prestaciones en terceros lugares y entonces la pregunta que se presenta es ¿quién es el responsable por la prevención y la seguridad? Lo que incorpora este artículo en definitiva es la responsabilidad solidaria de todos ellos. De todas formas, el final de este articulado establece que “en función de lo indicado en el párrafo anterior, el cumplimiento de las disposiciones por cualquiera de los responsables solidarios liberará a los otros coobligados”. Esto, nuevamente, podría conllevar grandes dificultades frente a la existencia de accidentes o enfermedades laborales y la determinación del sujeto pasivo responsable por el incumplimiento de las normas de higiene y seguridad en el trabajo. Ello atento a la posibilidad de que un tercero, que no es el empleador ni el dueño del establecimiento donde se desempeña la víctima del infortunio laboral, haya cumplido con las obligaciones en materia de higiene y seguridad pudiendo liberar de responsabilidades al resto de los sujetos alcanzados dentro del establecimiento, dificultando la determinación de los sujetos pasivos en el marco del reclamo judicial.
Finalmente, otro aspecto que considero interesante del Proyecto de ley resulta ser la incorporación dentro de las obligaciones a cargo de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo de la obligación de llevar un registro de siniestralidad por establecimiento. Ello principalmente facilitaría la posibilidad de poder relevar cuál es la situación o circunstancia de cada establecimiento, permitiendo determinar la existencia de factores de riesgo a considerar. Al mismo tiempo, se establece que en caso de que exista un traspaso de ART, dicho registro de siniestralidad por establecimiento deberá ser transferido a la nueva ART contratada. Dicho registro tendrá un respaldo a través de una copia que deberá ser enviada a la Superintendencia de Riesgos de Trabajo el cual servirá, en definitiva, como un resguardo documental de dicha sensible información y evitar así cualquier tipo de pérdida o destrucción de los mencionados registros.
En resumen, he intentado analizar brevemente algunos aspectos de este Proyecto de ley, el cual es pasible de ser objeto de varias críticas desde el punto de vista sancionatorio y de responsabilidades, dejándose pasar una oportunidad para poder avanzar con otros modelos que incluyen responsabilidades de tipo penal sobre el empleador incumplidor, dejando principalmente dicha materia sancionatoria sujeta a la reglamentación posterior de la ley, cuestión que es sumamente preocupante y riesgosa. Finalmente, como ya dijéramos, el Proyecto contiene una regulación en materia de representación colectiva de los trabajadores que, a la luz de la normativa internacional y de la jurisprudencia de la CSJN, sería pasible de fuertes cuestionamientos.
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