La evolución de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en materia de Empleo Público Transitorio, con posterioridad a “Ramos” y “Sánchez”

Silvina Capdevila

El contexto [arriba] 

El presente trabajo tiene por objeto el análisis de la evolución de la jurisprudencia del Alto Tribunal nacional, referido a la problemática del empleo público transitorio, a partir del año 2010.

Para contextualizar el tema, resulta conveniente recordar que en materia de empleo público, si bien la regla la constituyen los agentes permanentes, cuyo régimen jurídico se caracteriza –entre otras notas- por la estabilidad, se admite, también, la figura de los agentes no permanentes –por utilizar una denominación genérica-, a la que se recurre, en general, para atender a exigencias temporales que, al cesar, determinan la extinción de la relación[1].

Ahora bien: la utilización de estas figuras para incorporar personal a la Administración Pública -originalmente pensadas, como se dijo, para atender a necesidades extraordinarias- ha sido objeto de un verdadero abuso en la práctica que ha conducido a la distorsión del sistema. Distorsión que no es nueva[i], ni privativa de alguna instancia o jurisdicción en particular: puede afirmarse sin lugar a dudas que la misma se verifica a todo nivel, tanto nacional, como provincial y municipal o comunal.           

El fenómeno responde a una multiplicidad de factores, cuyo análisis excede el propósito del presente trabajo, pero entre los que pueden mencionarse en primer lugar las férreas restricciones impuestas al ingreso de personal a las plantas permanentes de las Administraciones Públicas por sucesivos regímenes de “emergencia económica” y “reforma del Estado”[2] –mediante el mecanismo conocido en el lenguaje común como “congelamiento”-, y la pesadez y complejidad del sistema de concurso, previsto como procedimiento normal de selección para la designación en dicha planta. La consecuencia ha sido, en definitiva, que las Administraciones han recurrido elusiva y reiteradamente a las figuras no permanentes para reclutar personal, de manera que éste se ha ido transformando en un verdadero mecanismo “para-normal”[3] de ingreso a la Administración, cuyo funcionamiento puede describirse someramente como sigue: se hace ingresar temporariamente a los agentes, y se les va renovando sucesivamente el vínculo, con la promesa, o la esperanza, de una ulterior designación en planta permanente, la que, en ocasiones y tras el transcurso de plazos por lo general bastante extensos, finalmente se concreta.

La distorsión mencionada reconoce, además, otra vertiente, que es la que ha originado la serie de fallos a cuyo comentario dedicamos el presente trabajo, y que puede describirse como sigue: la Administración designa personal no permanente en gran número, o sin respetar la exigencia de que las tareas que se les atribuyan sean de naturaleza distinta a las asignadas a los agentes permanentes, y sucesivamente va renovando esas vinculaciones temporarias, de manera que en los hechos tales relaciones se extienden por varios años. Cuando finalmente se dispone el cese de la vinculación, los agentes se oponen a tal decisión administrativa, pretendiendo en esa ocasión, o los efectos propios de la estabilidad en el empleo, o la percepción de una indemnización, invocando en esta última alternativa diversos fundamentos jurídicos: la ley laboral común, la ilegitimidad del obrar administrativo al aplicar con fraude las normas estatutarias, o directamente el artículo 14 bis de la Constitución nacional.

Pues bien, tales planteos han obtenido respuestas disímiles en la jurisprudencia.

Así, en cuanto a la pretensión de estar alcanzados por la estabilidad, la Corte ha seguido invariablemente un criterio riguroso, según el cual, ni la índole de las tareas, ni la prolongación del desempeño luego del vencimiento del plazo de la contratación, se consideran suficientes para provocar una modificación en el título por el cual el agente ingresó a la Administración, y por ende, para transformar a la relación de empleo en permanente, con la consecuente estabilidad[4].

Respecto del segundo de los enfoques expuestos, esto es, cuando los recurrentes pretenden el cobro de alguna indemnización, la posición del Alto Tribunal ha ido variando con el tiempo.

Inicialmente, y más allá de dos aislados precedentes que trasuntaron una tesitura favorable a los agentes[5], la Corte adoptó en 1991 una postura restrictiva en este tema, en el caso “Leroux de Emede c. Municipalidad de Buenos Aires”[6], al sostener que

frente a un régimen jurídico específico que reglamenta los derechos de los dependientes de la demandada y la disposición del artículo 2 inciso “a” de la ley de contrato de trabajo no es admisible sostener que la relación de empleo se hallaba regida por la ley laboral común.

Tal criterio fue posteriormente mantenido por el Alto Tribunal nacional, mientras que, en instancias ordinarias, las distintas Salas de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo fueron adoptando posturas diversas.

Así, las Salas I[7], II[8], IV[9], VIII[10] y IX[11] han negado, en general, con invocación de “Leroux de Emede”, la aplicación analógica de la ley de contrato de trabajo, de no mediar una clara expresión de voluntad por parte de la Administración en el sentido de incluir a la relación en dicho régimen.

Mas en algunas Salas se fue lentamente abriendo camino otra postura, que -en síntesis- reconoce a estos trabajadores derecho a indemnización, por aplicación directa del artículo 14 bis de la Constitución nacional, en cuanto consagra la protección contra el despido arbitrario, recurriendo sólo como método de cálculo a la aplicación analógica de la ley de contrato de trabajo.

En tal tesitura, podemos mencionar las Salas III[12], V[13], VI[14] y X[15], en cuyos pronunciamientos se destaca que se trataba de contrataciones irregulares efectuadas por la Administración, por la naturaleza de las tareas y el plazo prolongado, con el efecto de privar de todo derecho de estabilidad a los trabajadores; y se enfatiza que en todo contrato por tiempo indeterminado, sea en el régimen público o en el privado, la protección contra el despido arbitrario es un derecho constitucionalmente protegido, lo que torna necesario aplicar la norma de rango superior que garantiza a todo trabajador un resarcimiento en caso de despido arbitrario.

En algunos fallos se habla derechamente de “fraude” perpetrado por la propia Administración[16], y se justifica el apartamiento del criterio “Leroux de Emede” argumentando que, al haber cambiado la integración de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, existen miembros que no se han pronunciado sobre el tema, ni en ese precedente ni en otros posteriores de aristas similares[17] .

Y bien, así preparado el terreno, finalmente el Alto Tribunal, en el año 2010, se pronunció sobre esta problemática en las célebres causas “Ramos”[18] y “Sánchez”[19]. 

Los fallos Ramos y Sánchez [arriba] 

En palabras de María Lucía JACOBO DILLON[20], “la herida constituida por la espinosa cuestión relativa a la problemática del personal contratado en el ámbito de la Administración Pública, que parecía que nunca iba a comenzar a cerrarse", empezó a cicatrizar a partir del fallo “Ramos”, en que se reconoció una indemnización a un agente que había trabajado para la Armada Argentina durante veintiún años bajo figuras no permanentes.

En dicho precedente, la Corte entendió -en síntesis- que la Administración había incurrido en una evidente desviación de poder al encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado, lo que había generado una legítima expectativa de permanencia laboral que merecía la protección contra el despido arbitrario del artículo 14 bis de la Constitución Nacional; y utilizó como argumento fuerte la violación del plazo máximo de contratación (cinco años) previsto por la figura específica que regía el caso (artículo 17, decreto 4381/73), inobservancia ésta que desplazaba su aplicación.

Por tales razones, reconoció derecho a una indemnización; mas no la prevista por la ley de contrato de trabajo, sino la contemplada por el artículo 11 de la ley marco de regulación del empleo público nacional, nro. 25.164 (indemnización por reestructuración, equivalente a un mes de sueldo por año de servicio o fracción mayor a tres meses), a la que consideró aplicable por analogía.

Es menester considerar, por otra parte, el caso "Sánchez" -resuelto el mismo día-, en que el Alto Tribunal (por mayoría) negó –en definitiva- indemnización a un contador de la Auditoría General de la Nación que se había desempeñado durante ocho años, siendo que el ordenamiento aplicable no preveía límite temporal alguno.

Una primera conclusión fuerte podía, pues, extraerse: al resolver el mismo día y en sentido contrario “Ramos” y “Sánchez”, la Corte quiso dejar en claro que no todos los casos eran “Ramos”, es decir, que había que analizar específicamente en cada uno de ellos los extremos fácticos y el ordenamiento aplicable, a fin de concluir en la procedencia, o improcedencia, de una indemnización.

Es decir que la nueva posición adoptada por el Alto Tribunal no significaba que, de por sí y automáticamente, todo cese de una relación en que la utilización de las figuras no permanentes hubiera sido distorsiva, generaba derecho a indemnización, sino que eso iba a depender de un exhaustivo análisis casuístico.

La evolución posterior de la jurisprudencia [arriba] 

1. Primera etapa: de “Ramos” y “Sánchez” a “Cerigliano”:

A partir de entonces se suceden varios casos en que la Corte resuelve por simple remisión a "Ramos"[21], hasta que dicta sentencia en “Cerigliano”[22].

Este precedente marca, a nuestro juicio, un hito, porque resuelve el principal problema que presentaban “Ramos” y “Sánchez”.

Es que el Tribunal, como señalamos, confirió indemnización al señor Ramos, teniendo especialmente en cuenta que la norma aplicable preveía expresamente un plazo máximo de cinco años, y la relación se había extendido por veintiuno. En cambio en “Sánchez”, tras analizar el ordenamiento aplicable –artículo 64 de la Ley Complementaria de Presupuesto, que, como dijimos, no contenía un límite temporal para la contratación-, la mayoría entendió que dicho régimen no incluía el requisito de que las tareas fueran de distinta naturaleza que las del personal de planta permanente; y, por lo tanto, consideró que tal cuestión -la naturaleza de las tareas- no bastaba para tornar procedente la indemnización -como sí lo había entendido la Cámara Laboral que había dictado el pronunciamiento recurrido ante la Corte-, sino que era menester que se demostrara la desviación de poder. Por esa razón –sintéticamente explicada- anuló el fallo atacado.

De ello puede extraerse que en “Ramos” la desviación de poder –principal fundamento para indemnizar- se producía en los hechos, por violación de una norma que aparece como válida, en el sentido de recoger los tradicionales notas de una relación verdaderamente temporaria: la limitación en el tiempo (tope máximo de cinco años) y la naturaleza diferente de las tareas respecto del personal de planta permanente.

En cambio en “Sánchez”, era la propia norma (según la interpretó la mayoría del Tribunal) la que admitía trabajadores temporarios sin que estuvieran claramente delineadas esas notas tradicionales, es decir: sin tope máximo en el tiempo, y sin exigir tareas diferentes.

Entonces, el accionar del Estado, cuestionado –en “Ramos”- cuando infringe una norma específica, es admitido (por mayoría) –en “Sánchez”- cuando crea normativamente un sistema completamente laxo por el cual se admite a trabajadores sin estabilidad y sin derecho a indemnización, pero sin que se exija la concurrencia de las notas que realmente justifican que se recurra a ese tipo de figuras[ii].

Esta disonancia, como adelantamos, se soluciona en “Cerigliano”, porque el caso era –en cuanto aquí interesa, y salvando otras diferencias- similar a “Sánchez”, y la Corte, sin embargo, le aplica “Ramos”.

En efecto: el actor era un trabajador que durante siete años había trabajado para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como operario, mediante la suscripción de sucesivos contratos de locación de servicios. Tales contratos tenían sustento normativo en un decreto por el cual se autorizaba “la celebración de todos aquellos contratos que, bajo el régimen de locación de servicios o de obra, se encuentren vinculados con el objeto de la Unidad Ejecutora” (artículo 12, decreto 2138/01).

Y al respecto dice la Corte[23]:

los contratos agregados a la causa no son idóneos para encuadrar válidamente la relación ... porque el enunciado normativo en que se amparan, por su extrema generalidad, puede ser idóneo para concertar relaciones de muy diversa índole; pero no parece eficaz para enmarcar vínculos como los aquí descriptos, ajenos a toda noción de transitoriedad y, que, por el contrario, se muestran aptos para generar razonables expectativas de permanencia .

Entonces: sin declarar la inconstitucionalidad de la norma, sino por vía interpretativa, considera que tales figuras legales no alcanzan para revestir de legitimidad a vinculaciones que encubren relaciones carentes por completo de toda transitoriedad.

Conclusión de lo expuesto es que, de “Cerigliano” en adelante, corresponderá indemnización tanto si la desviación de poder se produce en los hechos, como mediante la norma misma.

En otro aspecto, “Cerigliano” vino también a intentar aportar mayor precisión[24] en el tema de la fundamentación dogmática de la indemnización, que –en verdad- adolecía de cierta promiscuidad en “Ramos”. Así, en este último precedente, se invocaron las figuras de la responsabilidad por actividad ilícita –concretamente, por violación normativa-, la desviación de poder[iii], la expectativa legítima, la protección contra el despido arbitrario y el principio de realidad.

Para lograr tal propósito, la Corte dice en “Cerigliano” que su doctrina se sustenta en dos circunstancias fundamentales: la primera, el principio de realidad, según el cual la naturaleza jurídica de una institución debe ser definida, fundamentalmente, por los elementos que la constituyen, con independencia del nombre que el legislador o los contratantes le atribuyan. Tal fundamentación, en verdad, sólo surge explícitamente del voto minoritario en “Ramos” (considerando 8 in fine), siendo que en el voto mayoritario sólo puede considerársela implícitamente incluida (considerandos 5 y 6).

La segunda circunstancia fundamental a que se alude, es la de que hay una evidente desviación de poder si se contratan servicios por tiempo determinado con el objeto de encubrir vinculaciones laborales de carácter permanente. En este caso la referencia sí conduce al voto mayoritario de “Ramos”.

En el considerando 6to. por su parte, se menciona una cuestión subyacente: la concerniente a que estos trabajadores gozan también de la protección conferida por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional.

Y si bien, como se dijo en algún blog[25], lo que hace en verdad el Alto Tribunal es “una maniobra acrobática que requiere varios saltos mortales para su realización, transformando, en verdad, su jurisprudencia”, la conclusión es que lo que en definitiva se impone es la posición mayoritaria de “Ramos”, enfoque bajo el cual se resolverán las causas que sigan llegando a sus estrados.

El fallo “Cerigliano” reviste asimismo importancia en relación a otros tres aspectos: por un lado, declara enfáticamente que la ratio decidendi de “Ramos” alcanza a todos los trabajadores que se encuentren ligados por un vínculo como el allí considerado, sea con la Administración Pública nacional, provincial, municipal, o con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Por otro lado, señala que, si bien el caso correspondería la competencia contencioso administrativa (en el caso, Justicia local de la Ciudad de Buenos Aires), el carácter alimentario y el avanzado estado de la causa determinan que siga tramitando ante la Justicia Nacional en lo Laboral[iv]. Y por último, establece que, en caso de corresponder, la indemnización deberá ser fijada en el ámbito del derecho público y administrativo, remitiendo al considerando 9 de la mayoría y 10 del voto concurrente en “Ramos”, en el cual la Corte dispuso –como se dijo- la aplicación por analogía del artículo 11 de la ley 25.164 (ley marco de empleo público nacional), que establece la “indemnización por disponibilidad”, grosso modo, en un mes de sueldo por cada año de antigüedad. La Corte remarcó que "la finalidad reparadora de la indemnización dentro de ese marco específico exigirá un riguroso apego a pautas razonables que garanticen el principio de suficiencia".

2. Segunda etapa: de “Cerigliano” a “Kek”

Luego de “Cerigliano”, la Corte siguió resolviendo de conformidad a las pautas diseñadas en dicho precedente.

En algunos casos se destacaron algunas particularidades dignas de mención.

Así, in re “Iribarne, Rodolfo”[26], en que el actor se había desempeñado como Director del Instituto Federal de Estudios Parlamentarios durante siete años, y el estatuto del personal legislativo –aplicable- establece expresamente la prohibición de que los transitorios desempeñen tareas propias del personal permanente, la Corte anula el fallo de la a quo –que había rechazado la demanda, por falta de prueba de cuáles eran las tareas que realizaba, y por entender que "el hecho de que se hubiera desempeñado en una estructura orgánica de carácter permanente no demostraba por sí que las tareas que desarrollaba fueran también de carácter permanente”- . Para así resolver el Alto Tribunal consideró que el razonamiento de la Cámara era arbitrario, ya que extraía una conclusión claramente opuesta a la que corresponde derivar de una recta interpretación: si el actor fue designado Director del Instituto Federal de Estudios Parlamentarios, la presunción que correspondía extraer era que había cumplido tareas concernientes al funcionamiento normal del organismo que dirigía.

Asimismo, la Corte anula lo resuelto en baja instancia en la causa “González, Lorenzo”[27], quien había sido contratado sucesivamente durante veintitrés años para desempeñar tareas de seguridad en el Banco de la Provincia de Buenos Aires. La Suprema Corte de Justicia provincial había rechazado la demanda por aplicación del criterio “Leroux de Emede”. El Alto Tribunal considera arbitrario ese decisorio, por “asignar un sentido que desvirtúa y torna inoperantes a las normas aplicables a la solución del caso. En efecto, la Corte local funda su sentencia en que el Estatuto distingue entre personal permanente y personal contratado (artículos 1 y 6). De ese modo, supone, implícitamente, que las normas mencionadas admiten la renovación sucesiva de los contratos a lo largo de veintitrés años, aunque sin dar razón alguna que justifique esa interpretación… De ese modo… admite implícitamente que las categorías normativas de ‘personal permanente’ y ‘personal contratado’ resultan indistintamente aplicables a las relaciones laborales que perduran en el tiempo, sin advertir que dicha finalidad no puede presumirse en el Estatuto, si se lo interpreta en armonía con el 14 bis de la Constitución Nacional”

Tales consideraciones se inscriben, a nuestro juicio, en la buena senda ya marcada por “Cerigliano”, en el sentido de que las categorías normativas no pueden operar con un completo desapego a la realidad subyacente.

3. “Kek”

Y así llegamos a "Kek"[28], precedente en el cual la Corte adosa la línea “Ramos” a una problemática diferente a la de la distorsión de la figura del personal no permanente, esto es, a de la anulación en sede administrativa, o autoanulación, de nombramientos dispuestos en planta permanente, por incumplimiento de requisitos legales, concretamente, la falta de concurso.

Se trataba de quince agentes que se habían desempeñado durante ocho años –salvo una, que lo había hecho durante cuatro años- como personal transitorio de la Municipalidad. Por ordenanza 375/03 se los nombró en planta permanente. Pocos meses después se sanciona la ordenanza 383/03, de autoanulación de la 375, con fundamento en violación de la ley, concretamente, del artículo 60 inciso “e” de la ley orgánica de municipios nro. 4.233, según la cual “el Concejo sancionará ordenanzas que aseguren el ingreso a la administración municipal por concurso”.

Tres años después (según surge de la sentencia del Superior Tribunal de Justicia de Chaco, y previo amparo) formularon reclamo de indemnización, el que, rechazado en sede administrativa, dio lugar a la posterior demanda judicial.

Luego de transitadas las instancias ordinarias, el Superior Tribunal de Justicia de Chaco –en definitiva- rechaza la demanda (o sea, convalida lo actuado por la Administración al autoanular el nombramiento en planta permanente), por entender, básicamente, que el ordenamiento jurídico vigente en la Provincia de Chaco a la fecha del acto impugnado habilitaba a autoanular actos viciados, como en el caso, por falta de concurso.

Tal conclusión podía resultar discutible, ya que si bien es cierto que en el año 2003 no había acción de lesividad en la Provincia de Chaco (recién incorporada en el año 2006, mediante una modificación al código de procedimientos administrativos, ley 5759, por la cual se exige la acción de lesividad para dejar sin efecto actos nulos que hubieran generado derechos subjetivos), no era del todo claro si existía la potestad autoanulatoria, por vicios de ilegitimidad, aun de actos ya notificados: en sentido afirmativo, podía esgrimirse la interpretación a contrario del artículo 125 del código de procedimiento administrativo, y en sentido negativo, el artículo 7 de la ley 848, código contencioso administrativo.

Y bien: la Corte nacional deja sin efecto la sentencia del Superior Tribunal de Justicia de Chaco, y reenvía para un nuevo juzgamiento, por entender que “la Municipalidad de Du Graty no podía dejar sin efecto la ordenanza 375/03 por no concurrir en este caso los supuestos excepcionales que habilitan la autoanulación”.

Y aquí recurre a la línea “Ramos” como una razón más para concluir que el acto administrativo de nombramiento en planta permanente de agentes que se desempeñaron en planta transitoria durante más de ocho años, era legítimo, y por ende no podía autoanularse, porque -según la Corte- implicó concretar la intención de cumplir con la manda constitucional del 14 bis de la Constitución Nacional, teniendo en cuenta que, según “Ramos”, la conducta de la Municipalidad “podría haber generado en los actores una legítima expectativa de permanencia laboral, merecedora de la protección contra la ruptura discrecional del vínculo por parte de la Administración”.

Pues bien: gran perplejidad nos causa esta decisión, ya que, si esto es así ¿por qué entonces en "Ramos" la Corte no resolvió otorgando estabilidad al trabajador? Por el contrario, en dicho antecedente el Tribunal se ocupó de dejar tajantemente aparte el tema de la estabilidad, y de "preservar adecuadamente las normas que imponen mecanismos de selección para el ingreso a la carrera administrativa"[29]. Así, dijo:

“…la solución propuesta no significa que el mero transcurso del tiempo haya modificado la situación irregular del actor, que tiene derecho a la reparación de los perjuicios derivados del obrar ilícito de la demandada, pero no podría solicitar su reincorporación al empleo… En particular, no puede sostenerse que el actor tenga derecho a la reincorporación en el cargo. Esa conclusión vulneraría el régimen legal de la función pública, y el principio constitucional que prevé que corresponde al Congreso autorizar anualmente el presupuesto general de gastos de la Administración Nacional… En tales condiciones, si se atribuyera estabilidad a quien no ha sido incorporado con los requisitos y medios de selección previstos para el ingreso a la carrera administrativa, no sólo se estaría trastocando el régimen previsto por la ley 25.164…”

Por otra parte, el fallo –según estimamos- es doblemente lesivo de la autonomía provincial.

Ello así, en primer lugar, por resolver sobre la potestad de autoanulación de una Provincia con fundamento exclusivo en citas de fallos de la propia Corte, para colmo vetustos (baste con advertir que se cita el célebre "Carman de Cantón", que data de 1936, y es anterior, incluso, a la ley nacional de procedimientos administrativos) y de dudosa traslación a una situación distinta a aquélla que motivó su dictado (“Carman de Cantón” refería a un acto que concedía una jubilación ordinaria, anulado por la autoridad administrativa veinte años después por considerar que había mediado un cómputo erróneo de unos servicios prestados por el causante como Decano y Profesor de la Facultad de Medicina), y sin mencionar siquiera –y mucho menos analizar- la normativa provincial, que era la base del fallo local.

Y en segundo lugar, por considerar que la exigencia de concurso no surge con claridad de las normas que rigen el ingreso a la Administración comunal, ya que el mencionado art. 60, inciso "e", de la ley orgánica de municipalidades nro. 4.233 “no ha sido reglamentado en la Municipalidad de Du Graty y no hay una norma específica en la Comuna que lo imponga”, siendo que el Poder Judicial local había interpretado en sentido diverso el ordenamiento jurídico local, en una cuestión de claro derecho público local que a nuestro juicio debió merecer otra deferencia del Alto Tribunal nacional.

En fin: estimamos que esta última aplicación jurisprudencial del criterio “Ramos” no respeta la autonomía provincial, y no guarda coherencia con la línea misma. Creemos que el caso debió resolverse convalidando la interpretación del derecho público local que había hecho el Superior Tribunal chaqueño, y por ende dando validez a la ordenanza autoanulatoria, pero confiriendo a los trabajadores una indemnización, dotando de esta forma al pronunciamiento de coherencia con la línea iniciada en "Ramos".

Conclusión [arriba] 

La problemática de la distorsión del empleo no permanente en la Argentina es sumamente compleja.

Se aúnan para determinar tal resultado diversos factores, entre los que podemos mencionar, a título meramente ilustrativo: su extensión en el tiempo, la dificultad de la cuantificación del fenómeno, la heterogeneidad de regímenes jurídicos aplicables en las distintas jurisdicciones (nacional, provincial y municipal o comunal), e incluso el interés de todos los gobiernos, cualquiera sea su signo político, de que la información sobre estos aspectos trascienda lo menos posible, lo que -por ejemplo- determina que, en general, las partidas presupuestarias con las que suelen atenderse las erogaciones respectivas, lleven denominaciones de difícil identificación con el fenómeno.

Pues bien, haciéndonos cargo de todas esas dificultades, no podemos menos que reconocer, desde nuestra propia experiencia personal, que la mencionada distorsión es una dolorosa realidad en el panorama actual de nuestro empleo público.

Entonces: si tenemos en cuenta toda esta inmensa complejidad, tal vez tengamos que discrepar con María Lucía JACOBO DILLON[30], en cuanto a que “la herida empezó a cicatrizar con ‘Ramos’”.

O tal vez no, si tomamos consciencia de que se trata de un problema no susceptible de ser resuelto exclusivamente en sede judicial, y respecto del cual la jurisprudencia sí hizo lo que estaba a su alcance, que era, nada más ni nada menos, velar por la justicia del caso del señor Ramos, del señor Cerigliano, del señor Iribarne, y de tantos trabajadores que fueron a buscarla a los Tribunales.

Para soluciones más abarcadoras y completas, debemos involucrarnos todos: las Administraciones, mediante la aplicación del ordenamiento jurídico; los legisladores, mediante la sanción de normas realistas y ajustadas a las necesidades de los entes públicos; y también los sindicatos, actores éstos cuyo protagonismo en la problemática que nos ocupa suele ser olvidado, y quienes, lejos de conformarse con lograr periódicamente pases “en masa” de trabajadores temporarios a planta permanente, deberían trabajar activamente para que paulatinamente la distorsión fuera disminuyendo, por ejemplo, mediante la puesta en funcionamiento de los mecanismos de selección previstos normativamente.

Sólo así se podrá reencauzar una verdadera política en materia de empleo público, que respete lo que quiso el constituyente, esto es, que la estabilidad propia sea la regla, y las contrataciones temporarias, la excepción.

Notas [arriba] 

[1] Fallos 310:1390; 310:2927.
[2] Vg., ley 24.447, artículo 11. Decreto 92/95.
[3] Gordillo, Agustín. 2012 [1982]. La administración paralela. Buenos Aires: FDA, pág. AP-II-2.
[4] Fallos 301(I):1390; 310(I):195
[5] Fallos 310:464; 311:2803.
[6] Fallos 314:376.
[7] “Maciel, Emma v. Instituto de Obra Social para el Personal de los Ministerios de Salud y Acción Social y Trabajo y Seguridad Social s/ despido”. 22.8.2002.
[8] “Bordone, Claudia v. Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y otro s/ despido”. 26.12.2003.
[9] “Tevélez, Yamila v. Estado Nacional - Ministerio de Economía s/ daños y perjuicios”. 29.8.2003.
[10] “Rosas, Oscar Apolinario c/ Gob. Cdad. Bs. As.”. 26.4.2004.
[11] “Galbarsanini, Claudio v. ISSB. y otro s/ cobro de salarios”. 24.3.2003.
[12] “Zelaschi, Jorge Leopoldo c. Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos ORSNA s. despido”, 9.8.2004, y “Tedin de Lanusse, Angélica c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s. despido”. 26.7.2005.
[13] “González Dego, María L. v. Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos y otro”. 28.4.2006, pdo. en RDLSS 2006-B-1455.[14] “Zabalza, Mirta c. Instituto de Obra Social para el Personal de los Ministerios de Salud y Trabajo”. 29.4.1994; “Núñez, Dora Ester c. Dirección de Remonta y Veterinaria Ejército Argentino s. despido”. 13.5.2004. Cabe destacar que en este último caso, que refiere a una costurera y planchadora del Ejército que trabajó por más de dieciséis años, se consideró expresamente inaplicable el criterio “Leroux de Emede” a las particulares circunstancias del caso, en que no se había procurado incluir a la agente en normativa laboral alguna.
[15] “Bertachini, Cora S. y otros v. Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente”. 12.5.2005; “Borda, María Soledad c. Fuerza Aérea Argentina Dirección General de Sanidad s. despido”. 12.4.2006; “Mazzina, Constanza c. Consejo Nacional de la Mujer”. 30.4.2007.
[16] Así, en el citado en nota 12.
[17] Así, en “Bertachini”, citado en nota 15.
[18] Fallos 333:311. “Ramos, José L. v. Estado Nacional s/ indemnización por despido”, del 6.4.2010.
[19] Fallos 333:335. “Sánchez, Carlos P. v. Auditoría General de la Nación s/ despido”, del 6.4.2010.
[20] Jacobo Dillon, María Lucía. 2011. El empleo informal en la administración pública. En L.L. 2011-D, 450.
[21] “González, Silvia Viviana y otro c/ Instituto Nacional del Teatro s/ despido”, 7.12.2010; “Amoresano, Úrsula c/ Sindicatura General de la Nación”, 7.12.2010; “Rodríguez, Leonel Darío c/ Ministerio de Economía y Producción de la Nación y otro”, 9.3.2011; “Colobig, Lucas Leonardo c/ Ferrocarriles Metropolitanos S.A.”, 9.3.2011; “País Abrantes, Antonio c/ Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia s/ despido”, 9.3.2011; “Estruch, Jorge Francisco c/ Empresa Ferrocarriles Argentinos (en liquidación) y otros”, 15.3.2011; “Canessa, Eduardo Jorge c/ Instituto de Obra Social del Ejército IOSE s/ despido”, 15.3.2011; “Kandel, Vanesa Judith c/ Estado Nacional – Poder Ejecutivo Nacional – Ministerio de Economía”, 22.3.2011; “Barros, Oscar Rubén c/ Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –Unidad Polivalente de Inspecciones- Ex Dirección de Verificación y Control”, 22.3.2011; “Fernández, María del Carmen c/ Instituto de Obra Social del Ejército s/ despido”, 22.3.2011; “Idiart Borda, Carina Fabiana c/ Fuerza Aérea Argentina – Dirección General de Bienestar del Personal”, 12.4.2011.
[22] Fallos 334:398. “Cerigliano, Carlos c. Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, del 19.4.2011.
[23] V. considerando 4.
[24] V. considerando 5.
[25] “Todo sobre la Corte”, post del 4.5.2011, “Cuando la minoría se transforma en mayoría, o una relectura de ‘Ramos’”.
[26] Fallos 335:729. “Iribarne, Rodolfo Antonio c/ Estado Nacional (Honorable Senado de la Nación)”, del 22.5.2012.
[27] G. 617. XLVI. “González, Lorenzo Ramón c/ Banco de la Provincia de Buenos Aires”, del 8/10/2013.
[28] K. 35. XLIX. “Kek, Sergio Leonardo y otros c/ Municipalidad de Coronel Du Graty", del 25.3.2015.
[29] V. considerando 8.
[30] Jacobo Dillon, María Lucía. 2011. El empleo informal…, cit.
[i] A ella se dedicaron -a manera de ejemplo- dos editoriales del diario “La Nación” de fines de la década del ’60, v. “Sistema distorsionado”, edición del 31.1.1967, y “Reiteración comprobada”, edición del 7.2.1968.
[ii] En tal sentido, el Observatorio de Derecho Social de la Central de Trabajadores Argentinos expresó, al comentar el fallo "Sánchez", que parecía que "sólo procede la indemnización si la Administración Pública no se ajusta, en la contratación de personal, a las reglas que ella misma fija, independientemente de que dichas reglas sean compatibles o no con la Constitución Nacional", destacando que "el voto mayoritario de la Corte en "Sánchez" omitió analizar si la legislación que habilitaba los contratos en la Administración Pública, tal como la estaba interpretando, era o no compatible con la Constitución Nacional; por lo que le otorgó al Estado un amplio margen de maniobra para recurrir a este tipo de contratos, que podrían renovarse eternamente con el solo requisito de que ello no estuviera prohibido en la reglamentación". V. http://www.cefja.org.ar/IMG/doc/acerca_de_la_Estabilidad_Laboral.doc
[iii] Figura que encuentra su quicio tradicional en la teoría de la invalidez y la consecuente anulación del acto administrativo, atribuida en este caso no a un acto administrativo individual, sino a la utilización por parte de la Administración de una figura jurídica prevista para casos excepcionales, en casos normales.
[iv] Similar criterio, aunque sin incluir el argumento del carácter alimentario, se había adoptado en la causa "Kandel, Vanesa c/ Estado Nacional - Poder Ejecutivo Nacional - Ministerio de Economía", del 22.3.2011: "si bien el encuadre jurídico formulado determinaría que situaciones como la presente sean de la competencia del fuero contencioso administrativo federal, razones análogas a las que llevaron a enunciar la doctrina de la causa ‘Tellez’ aconsejan que el sub lite, dado su avanzado estado de tramitación, continúe y finalice ante el fuero laboral" (=no está el argumento del carácter alimentario).