Blanco, Sindulfo 01-12-2001 - Aspectos impositivos de las empresas de transporte aéreo y marítimo 01-12-2001 - Libertad de prensa y tributos 01-12-1999 - Las resoluciones fictas en el procedimiento tributario administrativo 01-03-2007 - Ensayo crítico de posibles antinomias constitucionales 01-12-2019 - Hitos en la jurisprudencia contenciosa-administrativa y tributaria
Se plantea en este trabajo la cuestión relativa a la naturaleza procedimental del sumario administrativo establecido en la Ley 1626/2000 de la Función Pública, en relación con su ajuste a los principios del procedimiento administrativo; interpretados en concordancia con los elementos del debido proceso previstos en el Art. 17 de la Constitución Nacional. En otros términos, nos preguntamos si el sumario administrativo previsto en la Ley de la Función Pública se encuentra o no exageradamente “judicializado” o “burocratizado”, adelantando que de ser positiva la respuesta, estaríamos frente a serios vicios que desnaturalizan los fines propios y particulares del procedimiento administrativo.
Como cuestión previa y a fin de delimitar conceptos, hablaremos sobre las diferencias que acostumbran dar los doctrinarios entre el proceso administrativo y el procedimiento administrativo. Entretanto se realiza la distinción, también se irá discurriendo sobre las diferencias existentes entre la actividad administrativa y la actividad jurisdiccional o judicial.
Una vez aclarada la cuestión semántica, analizaremos la naturaleza misma del procedimiento administrativo así como sus particulares principios que lo hacen estructural y teleológicamente diferente al proceso judicial. Luego, nos referiremos a la denominada “judicialización” administrativa y delimitaremos los alcances del debido proceso en esa sede. Entendemos que todo este prefacio es necesario para analizar y calificar en su justa medida el sumario administrativo contenido en la Ley 1626 de la Función Pública.
Queda claro que esta exposición tiene el fin de aportar ideas para el momento de reformulación del artículo constitucional citado -si así fuere el caso- en alguna Convención Nacional Constituyente, así como para la modificación de la Ley 1626/200 en lo pertinente.
II. Distinción entre “proceso administrativo” y “procedimiento administrativo” [arriba]
Manuel María Diez distingue el “proceso administrativo” del “procedimiento administrativo”, entendiendo este último como la sucesión de actos ordenados y consecutivos, vinculados causalmente entre sí, por cuya virtud uno es precedente necesario del que le sigue y este, a su turno, consecuencia imprescindible del anterior. Refiere que existe procedimiento en toda actividad (privada o pública) que necesite una consecución de actos. Entre estos debemos mencionar el “administrativo” 1.
Por tanto, -prosigue el citado autor- deben reconocerse diferencias entre las funciones judiciales y las administrativas a consecuencia de la diversa naturaleza de las partes y de la distinta posición y carácter de los órganos: “La Administración, a diferencia del Poder Judicial, no actúa „directamente‟ para la aplicación de la ley. A aquella le preocupa, en primer lugar y de modo directo, la consecución de fines prácticos del interés general (satisfacer el bien común). Ello se refleja también en el procedimiento administrativo, que es el cauce formal de la función administrativa, donde no siempre el órgano resuelve un conflicto entre un particular y la Administración”.
Concluye, entonces, que en el procedimiento administrativo no hay dos partes y un órgano imparcial que resuelve. En múltiples oportunidades el particular actúa como un verdadero colaborador de la Administración; por ello preferentemente se lo denomina “interesado” y no “parte”. No siempre hay un conflicto entre un particular y la Administración, ya que no siempre se utiliza el procedimiento administrativo como un presupuesto de la impugnación judicial.
En el proceso, en cambio, el juez actúa como un tercero imparcial e independiente. En el caso del procedimiento administrativo es la propia Administración la que resuelve la cuestión que se le plantea, aunque esta sea un conflicto surgido entre un particular y ella. La decisión del órgano administrativo carece de la fuerza de verdad legal o cosa juzgada, de que goza la decisión judicial. Siempre toda decisión administrativa puede ser cuestionada ante un órgano judicial.
La función que se ejercita en el proceso es pues “judicial”; la que se realiza en el procedimiento es “administrativa”. Es importante entender, a los fines de dilucidar nuestro planteamiento inicial, que entre ambos no rigen los mismos principios.
Finalmente, el autor citado reserva la noción de “proceso” para la función juridicial y la de “procedimiento” para la administrativa.
Por su parte, Roberto Dromi también distingue los vocablos “procedimiento administrativo” y “proceso administrativo”: “Nosotros mismos, en varios proyectos de leyes, usamos el vocablo „proceso‟ para indicar el proceso judicial, el proceso administrativo, equivalente judicial del proceso civil, comercial, penal, laboral, y reservamos el vocablo procedimiento para referirnos al trámite administrativo previo.
La solución idiomática no es satisfactoria, pero como el uso del lenguaje es también un convencionalismo, creemos que esta delimitación de „materia y sede‟ entre proceso y procedimiento administrativo es conveniente, práctica y útil”2.
Aclara, además, que el procedimiento es en rigor respecto de la voluntad administrativa, “lo que el acueducto al agua”, el conducto por el que transita la actuación administrativa, y distingue dentro de este dos etapas procedimentales: una primera, de formación de la voluntad administrativa; y otra de fiscalización, control e impugnación, que comienza cuando concluye la primera… Comprende tanto el procedimiento que regula la formulación del acto (constitutivo) como su cuestionamiento y fiscalización (impugnativo)3.
De lo expuesto, valga decir, reservaremos en este trabajo la voz de “proceso administrativo” o “contencioso administrativo” al control judicial de los actos de la administración o a los “juicios” en sí mismos, en tanto que utilizaremos la voz de “procedimiento administrativo”, para los actos o secuencia de actos realizados por la Administración.
Gordillo, con didáctica claridad, refiere que existe un concepto amplio y otro restringido de la voz “proceso”4. En el primero, habría proceso en cualquier función estatal y podríamos hablar entonces de proceso judicial, proceso legislativo y proceso administrativo; pero esta aplicación del vocablo no sería conveniente. Razones históricas y políticas le han dado al proceso un concepto más restringido, como secuencia de actos que tienen por fin decidir una controversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad imparcial e independiente (juez), con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa juzgada).
Concluye el citado autor, sobre la distinción que “la terminología en sí no es fundamental: lo importante es señalar que participando en algo de lo esencial del proceso judicial, -hace relación al procedimiento administrativo- en el sentido de afectar los derechos de un individuo, le son de aplicación los mismos principios y las mismas garantías que están destinadas a la protección formal de esos derechos en el proceso judicial.
De allí entonces que rechazar la calificación de „proceso‟ no implica en absoluto desechar la aplicación analógica, en la medida de lo compatible, de todos los principios procesales; ni tampoco dejar de sustentar la aspiración de que el procedimiento administrativo sea objeto de regulación jurídica expresa y formal para la Administración, que encauce su trámite y determine con precisión los derechos de los individuos durante la evolución del procedimiento”5.
Extraemos de la transcripción una reflexión clave a los fines de este trabajo: debe darse la aplicación analógica de todos los principios procesales del proceso judicial al procedimiento administrativo, pero siempre y cuando sea en la medida de lo compatible.
¿Y cuál será la medida de lo compatible? Solamente se llegará a este resultado si alcanzamos a comprender adecuadamente la naturaleza, fines y principios especiales y particulares del procedimiento administrativo.
III. Naturaleza, fines y principios especiales del procedimiento administrativo [arriba]
Gordillo define el procedimiento administrativo como la parte del derecho administrativo que estudia las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e impugnación de la voluntad administrativa6.
El fin del proceso –con la denominación que hemos adoptado- es dictar una sentencia para decidir una causa. El procedimiento administrativo en cambio puede tener diversos fines: decidir una cuestión, aplicar una sanción disciplinaria, seleccionar a un contratista, nombrar a un profesional, comprar suministros, etc.
Hay que entender que el procedimiento administrativo, con la acepción así aceptada por la doctrina mayoritaria, es decir, como conjunto ordenado de actuaciones desplegadas por la administración (anterior a la sede contencioso administrativa), tiene principios que le son propios y particulares, tales como el de la legalidad, el de la oficialidad, el de la verdad material, el informalismo, la celeridad y la eficacia.
1.- Principio de legalidad objetiva: En virtud del cual, el procedimiento tiende a la defensa de la norma jurídica objetiva, con el fin de mantener el imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento administrativo, por lo que se explica la existencia del interés público en su sustanciación. De este principio se desprenden, por así decir, el carácter oficioso e instructorio de la administración, y la primacía de la verdad material sobre la formal7.
2.- Principio de oficialidad: Por el cual la autoridad administrativa tiene una función “inquisitiva” de dirigir e impulsar el procedimiento y ordenar la práctica de cuanto sea conveniente para el esclarecimiento y resolución de la cuestión planteada. El principio inquisitivo o de impulsión de oficio domina en el procedimiento administrativo; en tanto el principio dispositivo o instancia de parte prevalece en el proceso administrativo (judicial). La autoridad administrativa, en virtud de este principio, debe investigar la verdad material y no solo limitarse a la producción de pruebas por las partes interesadas8.
De este principio se desprende también que el desistimiento del recurrente no exime a la administración de la obligación de determinar si existe o no la legitimidad aducida y resolver el recurso, y que incluso el fallecimiento del recurrente no varía tal conclusión9.
Al comentar el carácter oficioso del procedimiento, Agustín Gordillo refiere que su impulsión queda en manos de la administración porque en la actuación de los órganos administrativos no debe satisfacerse simplemente un interés individual sino también un interés colectivo, y el propio interés administrativo: de allí que la inacción del administrado no puede determinar normalmente la paralización del procedimiento. Por eso el citado autor desaconseja la “creación legislativa” de una caducidad o perención de instancia10, manifestando que estas nociones son “incompatibles” con el principio de impulsión de oficio.
3.- Principio de la verdad material: Se da por oposición al principio de la verdad formal, que campea en los procesos judiciales de tipo civilista. Mientras que el proceso civil se mueve con la actividad desplegada por las partes y el juez debe juzgar según las pruebas aportadas por ellas, en el procedimiento administrativo el juez instructor debe resolver según el principio de verdad material o real; por ejemplo, puede utilizar pruebas que no han sido producidas por las partes como ser hechos de público conocimiento, o que estén en expedientes paralelos que la administración conozca de su existencia y pueda verificarlos11.
4.- Principio de informalismo procesal: En virtud del cual – a decir de Roberto Dromi- el procedimiento administrativo es elástico y flexible, y otorga una mirada benéfica hacia las partes que no están así “atadas” al rigorismo procesal que predomina en sede judicial. Es muy importante aclarar que este principio es pro-administrado, es decir, que el procedimiento es informal solo para el particular, quien es el único que puede invocar este principio a su favor; no así la Administración.
Como ejemplo, una calificación errónea de las pretensiones puede ser corregida; hasta los recursos pueden ser calificados erróneamente por las partes y deben ser interpretados no de acuerdo a la letra de los escritos sino conforme a la intención del recurrente. Otro ejemplo es que la equivocación del destinatario del recurso no debería afectar su procedencia12.
5.- Principios de celeridad, eficacia y sencillez: Para Escola, los procedimientos deben ser rápidos, de modo que en el tiempo más breve posible se llegue a una resolución fundada, que ponga término al caso suscitado13. Refiere que esta celeridad interesa a la Administración Pública, que con una pronta decisión puede actuar inmediatamente, cumpliendo su cometido, y que también interesa a los administrados, para quienes una decisión lenta podría aparejar la desaparición de sus derechos e intereses. Los procedimientos administrativos deben ser simples, sencillos y directos, omitiendo todo recargo o burocratización en las actuaciones en sede administrativa.
Pero entendemos que la celeridad sin eficacia tampoco es buena para el actuar administrativo. El hecho de que un sumario concluya en forma rápida pero sin que la administración logre el resultado buscado (por ejemplo, alcanzar la verdad material del caso) a nadie resulta útil.
Debemos decir aquí que nos hemos limitado a citar solamente los principios considerados relevantes a los efectos propuestos, ya que existen otros cuya comprensión adecuada resulta también fundamental para entender la especificidad del procedimiento administrativo.
“Esos principios generales del procedimiento administrativo son los que le otorgan su especial individualidad y contribuyen a diferenciarlo del procedimiento judicial, con el que no puede ser confundido ni por su estructura y dinámica, ni por la finalidad inmediata que cada uno de ellos trata de posibilitar que se alcance”14.
De estos principios extraemos las diferencias más notorias entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial, como es el de la oficialidad propia del primero frente a la impulsión de partes del segundo. Además, en el proceso judicial el juez es independiente, actúa en forma libre, sin ningún tipo de sumisión a un superior jerárquico. En el procedimiento administrativo, en cambio, el juzgador no tiene la nota de independencia, ya que los órganos administrativos actúan ligados por una relación de subordinación. No solo actúan en relación de subordinación, sino que tampoco mantienen una posición equidistante de las partes interesadas, al no existir contienda litigiosa, sino una acción administrativa tendiente a ejecutar finalidades también administrativas15.
Refiere Escola que se deben tener en cuenta estas notables diferencias entre una y otra función para no caer en errores como lamentablemente se dan en forma frecuente, al pretender ante la ausencia o insuficiencia de normas propias del procedimiento administrativo, recurrir a las propias del proceso judicial: “Ese trasplante automático del procedimiento judicial al proceso administrativo debe ser, en principio, desechado, y la aplicación de las normas procesales judiciales a la esfera del proceso administrativo solo debe llevarse a cabo una vez que se haya determinado que tal asimilación es procedente, por tratarse de normas que no están en contradicción con las particularidades y exigencias del proceso administrativo”16.
IV. La “judicialización” de la administración [arriba]
Llamamos judicialización de la administración a la importación innecesaria de institutos procesales propios de contiendas judiciales, al procedimiento administrativo. En otros términos, al trasplante recargado e irracional de normas inherentes al proceso judicial, a un procedimiento tan particular como el que se da en sede administrativa, con la consiguiente desnaturalización de este último.
Al respecto, el Prof. Salvador Villagra Maffiodo refiere que “aún cuando la ley reglamentaria no puede llegar a suprimir un derecho constitucional a título de reglamentación, sí puede hacerlo con los recursos administrativos, por la sencilla razón de que subsiste el contencioso administrativo, de modo que no se habría eliminado el derecho a la defensa que tiene su verdadera garantía en este último recurso. Es este recurso el que no puede ser suprimido, por estar específicamente prescrito en los Arts. 248 y 265 de la Constitución”17.
El ilustre maestro sostiene que la razón de ser de los recursos administrativos consiste en dar a los particulares la oportunidad de obtener a la mayor brevedad la satisfacción de sus derechos y a la Administración, la de enmendar sus propios errores. Pero si esos mismos recursos llegan a constituir una traba para acceder a los tribunales y un recargo inútil para la Administración, de tareas cuasi-judiciales que no le son propias, no hay ningún impedimento de orden constitucional para que la ley los suprima o los deje a opción de los particulares, manteniendo expedita la vía contencioso-administrativa. Esta es, en efecto, la llamada “judicialización de la administración”. Muchas veces el procedimiento administrativo, lejos de ser una vía previa y rápida para la judicial, se convierte en un obstáculo para la investigación y la realización del debido proceso.
“En la instancia administrativa, como ya lo hemos dicho, faltan las condiciones o cualidades para una verdadera justicia: un juez independiente, no sometido a instrucciones y órdenes de superiores, un procedimiento que haga posible la más amplia defensa, y la consecuencia de hacer cosa juzgada la resolución”. Según nuestra Constitución, solo el Poder Judicial puede conocer y decidir en los actos de carácter contencioso. “Hay que haber trajinado por las oficinas administrativas para convencerse de que los recursos puramente administrativos no bastan para la protección de los derechos de los particulares. Aun las mejores autoridades, justamente por ser las mejores, tienen en cuenta los intereses de la Administración antes que los de los particulares y no están entrenados ni cuentan con el tiempo ni el ambiente propicio para hacer de jueces”.
Roberto Dromi ha dedicado insignes páginas sobre el tema de la judicialización de la administración: “El procedimiento administrativo es y debe ser una herramienta pro consagración del Estado Social de Derecho, sin necesidad de estar sometido a los límites del rigorismo jurisdiccional”. Para este autor la “juridización” es admisible, en el sentido de incremento de la regulación jurídica racional del procedimiento, que en el pasado eran informales o discrecionales. Pero es reprochable la “procesalización” de la Administración Pública, por la que se toma al proceso como modelo extensible a los ámbitos de la materia administrativa y de manera particular en lo que respecta a los recursos18.
V. Delimitación del concepto del debido proceso en el procedimiento administrativo [arriba]
El Art. 17 de la Constitución Nacional enumera los derechos básicos de toda persona que sea sometida a algún proceso penal o a cualquier otro del que pueda derivarse una sanción. Entre ellas, la presunción de inocencia, el juicio fundado en una ley anterior al hecho, el derecho al juez natural, etc.
Revisadas las sesiones plenarias de la Convención Nacional Constituyente, vemos que los constituyentes se referían para la redacción del artículo en cuestión más bien al proceso penal y no a otro tipo de procesos. No obstante, consideramos normal y lógico que el debido proceso se aplique también a la esfera administrativa, pero respetando su naturaleza propia o como habíamos dicho líneas arriba “en la medida de lo compatible”. Entendemos que institutos propios del proceso penal o de cualquier otro jurisdiccional, no deberían ser transvasados en forma automática al procedimiento administrativo, es decir, debe respetarse en todo momento su especificidad y fines particulares.
Así las cosas, es innegable que el procedimiento administrativo puede derivar en una sanción, como sería, en el caso de la Ley de la Función Pública, una de tipo disciplinario (apercibimiento, multa, suspensión, destitución, etc.), cumpliéndose así el presupuesto fáctico de la norma constitucional precitada, con lo que el debido proceso debe ser aplicado, sin lugar a dudas, también a la materia administrativa.
En general, los derechos básicos que en doctrina y jurisprudencia se reconocen al administrado involucrado en un procedimiento administrativo son:
a. El derecho a ser oído; b. El derecho a ofrecer y producir pruebas; c. El derecho a una decisión fundada (motivación de la resolución); d. Posibilidad de ser representado por un profesional; e. Derecho a recurrir la decisión dictada por el órgano administrativo.
VI. ¿El sumario administrativo de la ley de la función pública se ajusta al debido proceso o se encuentra en exceso “judicializado”? [arriba]
A continuación analizaremos algunas normas del sumario administrativo de la Ley 1626/2000:
-Una derivación del “debido proceso” es el derecho al Juez Natural: “De forma concreta, este derecho, también conocido como „derecho al juez natural‟, pretende garantizar que la persona encargada de juzgar al investigado, sea imparcial e independiente. Sin embargo, cuando es la Administración la que debe ejercer su potestad sancionadora, dicho principio puede resultar lesionado. Por ejemplo, la selección que generalmente se hace de los miembros del Órgano Director puede, eventualmente, obedecer a una decisión premeditada de un jerarca, quien con el fin de garantizar una sanción, delega la instrucción del procedimiento en personas sobre las cuales eventualmente podría ejercer algún tipo de influencia. Contar con una planilla fija de personas que asuman dicha función, a quienes se les asignen los casos según un rol de trabajo, debe ser uno de los objetivos de la Administración, para garantizar el principio del juez natural”19.
En esta búsqueda del juez natural el Art. 100 de la Ley 1626/2000 organiza un registro de abogados integrantes del plantel de funcionarios públicos a fin de designar por sorteo, de esta lista, los jueces instructores para la conducción de los sumarios administrativos.
Encontramos en esta disposición una tremenda contradicción. El Juez Instructor del sumario administrativo es simplemente la persona encargada de recolectar evidencias y documentos apuntando a obtener la verdad material del caso. Su función culmina al elevar su parecer –en forma de resolución fundada- sobre la culpabilidad o inocencia del investigado, quedando a cargo de la máxima autoridad del organismo o entidad respectiva, la aplicación de la sanción que corresponda (Art. 77, Ley 1626). Entonces, ¿quién es en definitiva la persona que resuelve el caso? ¿El Juez instructor o la máxima autoridad del ente?
Suponiendo que este juez instructor sea el que en definitiva resuelva el caso, se busca quizás a través del registro de abogados previsto en la Ley de la Función Pública la percepción de una persona más independiente que el asesor jurídico de la entidad o que la de algún otro subordinado. Pero como contracara, tratando de favorecer al principio del juez natural, se está menoscabando el de celeridad, economía y eficacia analizados líneas más arriba, ya que como ha sucedido, mientras que el juez sorteado procura la obtención de su viático, en caso de que deba trasladarse para producir pruebas o llevar a cabo audiencias – viático que nadie sabe a ciencia cierta quién debe abonarlos- posiblemente ya transcurrieron o están por vencer los 60 días hábiles de duración del sumario.
-El citado Art. 100, segunda parte, de la Ley 1.626/2000 dispone cuanto sigue: “Procederá la recusación contra el juez sumariante por las causales enunciadas en el Código Procesal Civil. La misma será resuelta por el Secretario de la Función Pública. En ningún caso el proceso estará a cargo de un juez sumariante en relación de dependencia con el superior jerárquico que ordenó el sumario administrativo”.
La norma citada viabiliza la recusación contra la persona –Juez Instructor- que en definitiva, como hemos visto, no es la que resuelve el caso, al ser la máxima autoridad del ente la encargada de aplicar la sanción. Va también a contrapelo de la naturaleza misma del procedimiento administrativo, ya que es normal en este estadio que la autoridad administrativa sea juez y parte, por lo que no puede pedírsele la misma objetividad que la que se le reclama a un magistrado judicial.
En toda actuación administrativa existirá siempre el predominio del interés general sobre el particular. Entonces es lógico suponer que no pueda existir una imparcialidad a rajatabla como la entendida en sede judicial; por tanto el trasplante del instituto de la recusación a la sede administrativa carece de la lógica más mínima.
Por tanto, la “búsqueda del juez natural” en sede administrativa y conforme al debido proceso, no debe ser entendida, en modo alguno, como la búsqueda de un “tercero imparcial” porque ello va en contra de la naturaleza propia de la actividad administrativa. El art. 17 de la Constitución Nacional requiere que el juicio no sea realizado por Tribunales especiales, sin que prive a la autoridad administrativa de la posibilidad de juzgar de acuerdo con criterios de oportunidad las cuestiones que se le planteen, por una jurisdicción preestablecida. El debido proceso, de tal modo, se preserva a través de la posibilidad del control jurisdiccional de la actividad administrativa.
-Por otro lado, la disposición del Art. 76 de la Ley de la Función Pública, de que el sumario concluirá a los sesenta días hábiles de su inicio, solamente ha acarreado hasta el momento terribles casos de impunidad, precisamente por la interpretación distorsionada a la que aludimos y la errónea aplicación de normas e institutos procesales propios de la sede jurisdiccional. Esta situación conspira gravemente contra el principio de búsqueda de la verdad material del caso, privilegiando solamente la celeridad por la celeridad misma. Ya hemos dicho que a nadie beneficia la celeridad sin eficacia.
Por lo demás, si el Juez Instructor es poco “diligente” y por ende, no culmina el sumario, la norma citada determina la declaración de inocencia del inculpado, y como lógica consecuencia de ello tenemos que quien manda en la Institución no es el Jefe Superior Jerárquico sino el Juez Instructor, grave contradicción legal.
-Otra consecuencia necesaria de lo expuesto hasta aquí es que lo dispuesto en el Art. 17 de la Constitución Nacional no afecta o no se contradice en nada con el procedimiento administrativo, en los términos comúnmente entendidos por la clase jurídica del país, porque, como bien señalaba el siempre bien recordado Prof. Dr. Salvador Villagra Maffiodo, la justicia administrativa no es “cualificada”, en tanto que la judicial, lo es. Muy por el contrario, la falta de afinamiento de la interpretación en sede administrativa y la manipulación de dicha norma constitucional genera los problemas a los cuales hemos intentado referirnos en estas líneas.
Podemos concluir que los derechos procesales consagrados en el Art. 17 de la Constitución Nacional pueden y deben ser aplicados al procedimiento administrativo conforme con el principio hermenéutico fundamental de adecuación, esto es, en una medida que resulte ajustada a este tipo particular de procedimiento, que posee particularidades y finalidades propias; lo que debe llevar, primordialmente, a evitar el abuso o la judicialización o el recargo de institutos procesales-judiciales que son ajenos al actuar administrativo. La finalidad principal del procedimiento administrativo y el derecho procesal que allí debe ser salvaguardado de modo inmediato, se concentra en la recolección de
pruebas para su evaluación en sede administrativa y posterior control eventual en sede jurisdiccional.
A mayor abundamiento, y en atención a que la función del procedimiento administrativo simplemente es la de recolectar rápidamente –en función del Principio de Eficacia- los elementos de juicio primarios que permitan al Jerarca asumir prontamente una determinación positiva o negativa; es en el desarrollo de esta actividad que deberá permitirse al sumariado el control de las pruebas realizadas y su derecho a impugnarlas, en concordancia con las disposiciones constitucionales y en fin a armonizar dichos preceptos con los principios claves del procedimiento administrativo, que no puede verse “judicializado” en extremo so pena de perder los caracteres que le son propios y que informan indefectiblemente la actuación de la Administración, la cual, insistimos, no tiene y no puede tener carácter jurisdiccional.
Es la producción de las pruebas de cargo y descargo la que debe tener actividad de control e impugnación de la parte afectada, a los efectos de su adquisición definitiva a las constancias sumariales, puesto que el juicio sobre el mérito de las mismas corresponde a una etapa posterior en la cual la actividad jurisdiccional podrá desplegarse a posteriori, mediante la intervención eventual del Tribunal de Cuentas.
Allí se ven salvaguardados los derechos de índole procesal, puesto que solamente en dicha ocasión se advierte un proceso con decisión de tercero imparcial, que juzga la actividad administrativa. Dicha actividad administrativa, pre jurisdiccional, debe permitir primariamente al sumariado el control de las pruebas recolectadas, aspecto que concentra la función principal del sumariante y en el cual este agota su actividad.
Por estas razones, la interpretación predominante en torno a las normativas que regulan el sumario previsto en la Ley de la Función Pública, hacen que dicho instituto se torne excesivamente judicializado y burocratizado, con lo que el mismo, amén de verse desnaturalizado, ve implantados en su seno institutos que le son impropios y que además resultan incompatibles con la principal función del mismo; adelantando cuestiones de control jurisdiccional que en la etapa sumarial deben enfocarse únicamente en la actividad de control probatorio por parte del sumariado, conjuntamente con el derecho a ser oído antes de la adopción
de la decisión que recaiga. Naturalmente, estas desviaciones hacen que se configure un procedimiento sumarial deficiente, burocrático e ineficaz, que en muchos casos es fuente de impunidad de aquellos funcionarios deshonestos que obtienen la liberación de toda sanción mediante chicanerías e incidentes, por el mero transcurso del tiempo.
Reencauzar este tipo de procedimiento es una necesidad imperiosa no solo de los operadores del derecho que transitan en sede administrativa, sino de todos los usuarios de justicia que se verán beneficiados con una Administración Pública más eficiente.
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