El derecho al acceso a una vivienda digna: su protección Estatal

Comentario a fallo Q. C., S. Y. c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/Amparo

María Belén Gravano

Introducción: Punto de Partida [arriba] 

Todos los individuos merecemos un espacio físico que signifique el escenario de desarrollo personal y que permita desenvolvernos en un amplio margen de privacidad. Dicho espacio se encuentra representado en la vivienda[1].

Dado que el derecho al acceso a una vivienda digna constituye un derecho de vital importancia para el hombre y es el Estado quien debe intervenir con todo su imperio para otorgar la protección del mismo, cabe preguntarnos: ¿El Estado está obligado a proporcionar vivienda a cualquier habitante? ¿Cuáles son los límites?

Del análisis que se expondrá a continuación, conoceremos los límites y requisitos impuestos por la Corte Suprema de Justicia para evaluar cuando resulta procedente la intervención Estatal para hacer efectivo este derecho y cómo debe ser el rol del Estado frente a los sectores más vulnerables de la población en relación al mismo.

Presupuestos fácticos: Hechos que motivaron la sentencia de la CSJN [arriba] 

Una mujer en situación de calle, residente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, interpone una acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por derecho propio y en representación de su hijo menor de edad discapacitado. El motivo de la interposición de la acción consiste en la denegatoria por parte del Gobierno en la inclusión en los programas gubernamentales vigentes en materia “vivienda” y la falta de proporción de alternativas para salir de la situación de calle en la que se encontraba junto a su hijo. La acción fue fundamentada en la alteración a los derechos fundamentales a la salud, dignidad y vivienda, todos ellos amparados en la Constitución Nacional, Constitución local y en los Tratados Internacionales con jerarquía constitucional.

A su vez, la actora solicita una medida cautelar ya que sostiene que los subsidios previstos en el Decreto local N° 690/06[2], no garantizan adecuadamente sus derechos. No obstante ser el monto limitado, vencidas las cuotas de otorgamiento (seis cuotas de 450 pesos), volvería a la situación de desamparo en la que se encontraba. A su vez aclara que, en caso de otorgársele un subsidio, este debería ser suficiente para abonar íntegramente un lugar que reuniera condiciones dignas de habitabilidad y de preservación de la integridad familiar.

La jueza de primera instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires hace lugar a la acción de amparo y la Sala II de la Cámara del mismo fuero, confirma lo decidido, proveyéndole a la actora un subsidio que le permitiera abonar un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad, hasta tanto cesara su estado de necesidad y de su hijo. Por el contrario, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires revoca la sentencia que había hecho lugar a la acción y la actora interpone recurso extraordinario federal contra este pronunciamiento. Dada la denegatoria del recurso, interpone la queja.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación analiza los hechos a la luz de toda la normativa vigente aplicable al caso, tanto nacional como local, ordenando finalmente que la demandada: (i) Intervenga con los equipos de asistencia social y salud con los que cuenta para asegurar el cuidado del niño de acuerdo a su discapacidad; (ii) Provea a la actora de asesoramiento y orientación necesarios para la solución de las causas de su problemática habitacional; (iii) Garantice a la actora alojamiento con condiciones edilicias adecuadas a la patología del niño; (iv) Incluya a la actora en programa de vivienda para solución permanente de su problemática. Sin perjuicio de la manutención de la medida cautelar, hasta que la demandada cumpla con lo ordenado.

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: El “abrigo” como sinónimo de vivienda [arriba] 

Claramente no podemos dejar de referirnos al Dictamen del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por el contraste que resulta entre la amplitud del término “vivienda” que utiliza dicho Tribunal, en contraposición con el utilizado por la Corte Suprema de Justicia. Mientras el primero otorga una visión acotada de lo que implicaría tener acceso a una vivienda, el segundo amplía el espectro. Comencemos.

La sentencia del Tribunal Superior basa sus fundamentos en el precedente “Alba Quintana”, haciendo una interpretación de la normativa local pero más particularmente del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Veamos la interpretación de cada uno de los requisitos tenidos en cuenta para evaluar el cumplimiento del Estado respecto a este tipo de derechos.

El primer requisito consistiría en el deber del Estado de fijar programas y condiciones de acceso a una vivienda, dentro de las posibilidades que sus capacidades económicas le permitan, bajo el aprovechamiento al máximo de los recursos presupuestarios disponibles. Si bien el texto parece a simple vista claro, da lugar a ciertos replanteos: ¿Cuándo podríamos considerar que el Estado está actuando dentro de sus posibilidades?, ¿Significaría, quizás, cuándo destina gran parte de su presupuesto a planes de emergencia habitacional? No parece ser éste el enfoque correcto. El Estado puede utilizar gran parte de su presupuesto para aplicarlo a planes de emergencia o de acceso a viviendas sin necesariamente paliar la necesidad de los sectores más vulnerables de la población[3], que son quienes merecen preponderancia al momento de la intervención Estatal.

Es decir, las políticas tomadas al respecto deben ser evaluadas en un todo, en consideración a los sectores que se está favoreciendo y aquellos que quedan al margen del beneficio, si la solución es temporal o definitiva, entre otros aspectos. Pasemos al segundo requisito fijado por el PIDESC.

Los países que hayan prestado su adhesión al Convenio deben demostrar un avance en las políticas públicas destinadas a garantizar plenamente los derechos allí reconocidos. Es la llamada cláusula de progresividad. En este sentido el Tribunal sostiene que la mejora que se haga en las medidas públicas debe ser medida en relación al conjunto general de la población y no lo que le toque a cada individuo. Al orientar la cláusula de progresividad al “conjunto poblacional” estaría dejando de lado un análisis circunstancial del caso, es decir, el Estado no debería hacer distinciones en las necesidades de cada individuo, sino que su actitud frente a este tipo de carencias debería medirse en relación a su postura con el total de la población. Continuamos con el tercer eje de análisis.

Y aquí vemos, a mi criterio, la más importante de las cláusulas analizadas del PIDESC: la obligación de los Estados de asegurar la satisfacción, de por lo menos, niveles mínimos y esenciales de cada uno de los derechos. Es interesante el alcance que le otorga el Tribunal Superior a aquella mención. En el caso del derecho a una vivienda digna, el contenido mínimo del derecho estaría dado por el otorgamiento “abrigo” a quienes carecen de techo, dado en el caso mediante el sistema de albergues y paradores estatales que el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires le otorga en el ámbito de la Ciudad a aquellas personas que se encuentran en “situación de calle”. Al respecto planteo lo siguiente: ¿Satisface la necesidad de una vivienda un espacio físico temporal? En el caso que la satisfaga… ¿Cumple con la cualidad de “digna”? ¿Dónde reside allí la privacidad?. Más adelante destacaremos la percepción de la Corte respecto a estos lineamientos.

Por último el Tribunal se refiere a la carga de prueba en cuanto a la real situación de necesidad prioritaria respecto al resto de la población. Dado que los jueces deben controlar y asegurar que se respeten las prioridades de cada uno de los sectores (a favor del principio de “igualdad”), no sería correcto subsidiar un grupo sin subsidiar a otro. El Tribunal sostiene que aquella persona que pretenda un subsidio debe probar su situación prioritaria respecto a otros potenciales destinatarios del mismo beneficio. A diferencia de la Corte, que otorga una interpretación opuesta en materia “carga probatoria”.

Continuamos con el análisis de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que da respuesta satisfactoria a cada uno de los planteos efectuados en los párrafos precedentes y sienta nueva doctrina en materia de vivienda.

Sentencia de la CSJN: Un derecho con operatividad derivada [arriba] 

Tal como bien expone la Corte Suprema de Justicia, de la legislación vigente tanto local como internacional que recepta nuestra Constitución, se desprende  “El reconocimiento de un derecho de acceso a una vivienda digna y el deber de protección de sectores especialmente vulnerables como las personas con discapacidad y los niños en situación de desamparo”.

En este sentido, la Corte evalúa las características que posee este tipo de derecho social: (i) No es una mera declaración, sino una norma operativa con vocación de efectividad; (ii) Las normas reguladoras de este derecho no consagran operatividad directa, sino derivada (es decir, no todos los ciudadanos pueden solicitar la provisión de una vivienda por vía judicial) y (iii) Dicho derecho está sujeto al control de razonabilidad por parte del Poder Judicial. De las tres características merece especial mención la segunda: ¿Qué situación se dio en el caso concreto para que la actora haya sido la excepción dentro del principio general “no cualquier individuo puede peticionar una vivienda por vía judicial”? Veamos.

Claramente no podemos referirnos a un derecho sin definirlo, por ello es necesario hacer una breve mención a qué nos referimos cuando hablamos de una “vivienda digna”. La vivienda es el espacio físico donde el individuo puede desarrollar el proyecto de vida que elija para sí, ya sea solo en relación a sí mismo o junto a su grupo familiar, y fundamentalmente es el punto de encuentro del hombre con su propia privacidad. Claramente no constituye un simple espacio físico, ya que este espacio físico debe reunir las condiciones de salubridad, higiene, privacidad, y todas aquellas condiciones que lo tornen  habitable. Es por ello que merece una crítica particular el criterio adoptado por el Tribunal Superior de la Ciudad. Dicho Tribunal encuentra satisfecho el derecho a una vivienda en el término “abrigo”, que puede sintetizarse en aquellos albergues de paso que otorga como opción a los individuos sin techo, para que puedan alojarse temporalmente. Pero claramente dichos albergues no cuentan con las características que mencionamos arriba.

Tal como manifiesta el Ministro Doctor Enrique Santiago Petracchi en su pronunciamiento: “Un individuo que no tiene un lugar donde instalarse para pasar sus días y noches… ve afectadas su dignidad, su integridad y su salud,  a punto tal que no está en condiciones de crear y desarrollar un proyecto de vida”. Es decir, el derecho a una vivienda digna no debe interpretarse aisladamente, sino que posee estrecha vinculación con otros derechos inherentes al individuo. En el mismo orden de ideas sostiene: “La red de paradores estatales que provee la Ciudad de Buenos Aires es una mínima contención que no puede ser razonablemente equiparada a una vivienda digna”.

Volviendo al comienzo del acápite, el derecho al acceso a una vivienda digna consagra una operatividad derivada, es decir,  su implementación requiere de un acto del Poder Legislativo o del Poder Ejecutivo que provoque su implementación. Es por ello, que al carecer de operatividad directa no cualquier ciudadano puede acudir a la provisión de vivienda por la vía judicial. Entonces, siguiendo aquel razonamiento: ¿Dónde encontramos el límite a la discrecionalidad de los poderes públicos para solicitar el acceso a la vivienda por la vía judicial? La Corte responde a este planteo: cuando se acredita la afectación a una garantía mínima (en este caso del derecho a la vivienda) representada en una amenaza grave para la existencia de la persona. En el presente caso la amenaza se encontraba dada frente al niño discapacitado junto a su madre en situación de calle.

Allí encontramos una diferencia sustancial con respecto al fallo “Alba Quintana”: La presencia de un menor. Cuando entra en juego el interés superior del niño dentro de un conflicto de intereses, el criterio a seguirse debe ser destinado a proteger al menor. Ello es así ya que nuestro país ha adherido a una serie de Pactos y Convenciones que sobreponen el interés del niño frente a otras consideraciones. Dicha posición ha tomado la Corte Suprema de Justicia en los autos “N.N. o U., V. s/ protección y guarda de personas”.[4]

Si bien el derecho en cuestión lo encontramos generalmente ligado al resguardo de la familia, ello no significa que sólo merece protección si en dicho inmueble reside el grupo familiar. El acceso a una vivienda digna recibe protección independientemente de constituir la sede del grupo familiar. Así lo vemos en los diferentes tratados con jerarquía constitucional, entre ellos: Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 26), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre (art. XI), Convención sobre los Derechos del Niño (art. 27) y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 11.1).

Es el Estado, quien a través de sus políticas de inclusión y los recursos con los que cuenta (presupuestarios, técnicos y humanos) debe asistir a las personas con necesidades básicas insatisfechas (tal como sería la vivienda), especialmente para los que tienen menores posibilidades. En el mismo sentido, debemos considerar que, si bien es imposible que toda la población cuente con la misma capacidad adquisitiva o nivel de vida, el Estado debe hacer lo posible para compensar las desigualdades zonales dentro del territorio. Todos estos conceptos se encuentran plasmados en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.[5]

En este sentido manifiesta Humberto Quiroga Lavie: “…si los servicios asistenciales fueran insuficientes en relación con la demanda social, pues es razonable…que se otorgue en su prestación prioridad a quienes de una manera notoria tengan menores posibilidades personales para poder darles satisfacción con sus propios recursos” [6]. 

Ahora bien, no podemos analizar todos los presupuestos fácticos y jurídicos del caso sin finalmente referirnos a la responsabilidad del Estado frente a la situación evaluada por la Corte. En ese sentido la Corte determina que el esfuerzo Estatal no fue el adecuado ya que sus soluciones no atendían ni a las mínimas necesidades del grupo familiar. Es destacable la siguiente manifestación: “Si bien puede admitirse que no hay una única manera de responder al derecho de vivienda, lo cierto es que las alternativas implementadas por la ciudad no dan una respuesta adecuada, definitiva y acorde a las extremas circunstancias que debe afrontar la recurrente”. Es decir, el Estado puede implementar distintas medidas destinadas al acceso a una vivienda, pero puede resultar que no sean adaptables al caso concreto (otorgamiento de subsidios en base a los ingresos del beneficiario) o que brinden una solución temporal y no permanente (caso de los albergues transitorios, de paso o emergencia).

En relación a la responsabilidad atribuida, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires había argumentado su limitación presupuestaria, manifestando que cada uno de los casos individuales “van chocando contra la limitación presupuestaria”. Sin embargo, aquel argumento no puede tomarse como válido ya que ¿Quién si no el Estado debe intervenir para proteger a un habitante que se encuentra en estado de indudable necesidad?. Se encuentra en cabeza del Estado la obligación de equiparar las desigualdades que se presentan a nivel social en la población[7]. Si bien es cierto que es imposible lograr una igualdad absoluta entre todos los habitantes, la equiparación debe tener lugar cuando ya el individuo no puede paliar su necesidad por sí mismo, ni con ayuda de terceros ni a través de políticas generales implementadas por el Estado. Es allí donde el Estado debe abandonar la generalidad y sumergirse en el caso particular.

En ese sentido la Corte basa su decisión en las afirmaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, que manifiesta que aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligación del Estado Parte de velar por el disfrute lo más amplio posible de los derechos económicos, sociales y culturales. Asimismo resulta llamativa e interesante la modificación que realiza la Corte en cuanto a la carga probatoria, con respecto a la decisión tomada por el Tribunal Superior de Justicia. En este sentido el Dr. Petracchi sostiene que la carga probatoria debe estar en cabeza del Estado ya que es quien tiene y produce la información presupuestaria, y no el habitante, para quien el acceso a dicha información resulta dificultosa.

La nueva interpretación con respecto a la responsabilidad y carga probatoria resuelta en el caso, es sumamente importante ya que coloca una vez más al Estado como sujeto necesariamente protector de los sectores más vulnerables de la población. A partir de ahora la carga probatoria cae fundamentalmente en cabeza del Estado, quien debe probar que realizó su máximo esfuerzo por satisfacer sus deberes y que ha organizado y distribuido el presupuesto en cumplimiento de la prioridad asignada por la Constitución[8].

Conclusión [arriba] 

Luego de haber analizado la doctrina, legislación y jurisprudencia aplicable en relación al caso, nos encontramos en condiciones de responder a la pregunta planteada al comienzo: ¿El Estado está obligado a proporcionar vivienda a cualquier habitante? ¿Cuáles son los límites?.

El derecho a una vivienda constituye un derecho fundamental para el individuo, ya que como vimos, encuentra íntima relación con otros derechos vinculados a la “dignidad de la persona”. Es por ello que su derecho no puede limitarse en el tiempo y en caso de carencia, debe satisfacerse con carácter permanente.

Desde el punto de vista teórico parecería fácil el funcionamiento de este derecho, pero en la práctica no lo es. Es lógico que exista diversidad dentro de una sociedad y diferencia de clases sociales, distintivas por el mayor y/o menor poder adquisitivo de los individuos que formen parte de éstas. Lo que no es aceptable es la discriminación de sectores.  Es decir, el Estado no puede ni directa ni indirectamente favorecer a algunos sectores, teniendo una actitud pasiva o indiferente respecto a otros. Esto sucede cuando se desarrollan políticas de vivienda que fijan determinados topes mínimos que deben cumplimentarse para poder acceder a dichos beneficios.

Las políticas sociales que tome el Estado deben ser en pos de “equiparar” aquellas “desigualdades” existentes a nivel social.

Si bien es cierto que el Estado debe cumplir un rol activo en relación al derecho en análisis, no está obligado a proporcionar vivienda a cualquier habitante que lo peticione. Esto se debe a que el derecho cobra efectividad cuando se judicializa, por ejemplo a través de la vía del amparo.[9] De todas formas, es imposible que se haga lugar a todas y cada una de las peticiones que llegan a la justicia, sino que el límite estará dado por un verdadero estado de necesidad del peticionante.

Finalmente, como cierre al comentario del fallo analizado cabe destacar que el Estado siempre debe estar presente para socorrer a los sectores más débiles de la sociedad, y a medida que la vulnerabilidad del individuo acrecienta, el rol del Estado debe ser aún más activo. Es tal su responsabilidad frente a las carencias básicas de la población que ni siquiera el argumento de la “inelasticidad” presupuestaria puede justificar su incumplimiento.

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[1] La Constitución Nacional bajo el Art. 14 bis, expresa: “El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá el carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: (…) la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna”.  Analizando el párrafo expuesto encontramos los 4 eslabones, que a nivel Constitucional conforman el género “Defensa de la Familia”: (i) Protección Integral de la familia (relacionada con los beneficios de la seguridad social, la familia debe entenderse como una unidad); (ii) Defensa del bien de familia (sede del hogar); (iii) Compensación económica familiar (se complementa a la remuneración de los integrantes del grupo familiar) y (iv) Acceso a una vivienda digna.
[2] “Artículo 5°:  Establécese el monto del subsidio a otorgar en una suma de entre pesos cuatro mil doscientos (.200) y pesos siete mil doscientos (.200), abonado en seis (6) cuotas mensuales, iguales y consecutivas de entre pesos setecientos (0) y pesos un mil doscientos (.200) cada una, pudiendo la Autoridad de Aplicación a extender el presente subsidio y otorgar una suma adicional de entre pesos dos mil ochocientos (.800) y pesos cuatro mil ochocientos (.800) como máximo, pagadera en cuatro (4) cuotas adicionales mensuales, iguales y consecutivas de entre pesos setecientos (0) y pesos un mil doscientos (.200) cada una, según corresponda, todo ello en los casos particulares en que, a criterio de aquélla, la persistencia de la situación de vulnerabilidad amerite la ampliación del subsidio. La Autoridad de Aplicación podrá disponer, de modo alternativo, el pago de un monto máximo de hasta pesos siete mil doscientos (.200.-) en una única cuota, en los casos en que el beneficiario al momento de ingreso al Programa acredite fehacientemente la posibilidad de obtener una salida habitacional definitiva concreta, y ejerza la opción requiriendo dicho pago único para hacer efectiva aquella solución. La opción del beneficiario a percibir el subsidio alternativo por salida definitiva en una cuota es excluyente de la percepción de toda otra suma dispuesta en el presente Decreto”.  
[3] El fallo de la Corte dice en este sentido: “No se trata en esta situación de evaluar el precio del servicio que paga el Estado y dado su costo dar por cumplido el deber que le incumbe, conforme a un estándar de realización de los derechos, sino de valorar su calidad en cuanto a la adecuación de las necesidades del caso, Es decir, la inversión del Estado debe ser adecuada, lo que no depende únicamente del monto que éste destina, sino fundamentalmente de la idoneidad de la erogación para superar la situación o paliarla en la medida de lo posible”.
[4] “18)… Esta Corte Suprema ha sostenido que la atención principal al interés superior del niño apunta a dos finalidades básicas… la de constituirse en pauta de decisión ante un conflicto de intereses, y la de ser un criterio para la intervención institucional destinada a proteger al menor. El principio, pues proporciona un parámetro objetivo que permite resolver los problemas de los niños en el sentido de que la decisión se define por la que resulta de mayor beneficio para ellos…”
[5] Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: “La Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades (Art. 17)”, en una línea coherente de pensamiento manifiesta: “La Ciudad promueve el desarrollo humano y económico equilibrado, que evite y compense las desigualdades zonales dentro de su territorio (Art. 18)”
[6] Humberto Quiroga Lavie, “Constitución de la Ciudad de Buenos Aires comentada”. Rubinzal-Culzoni. Pág. 70/71.
[7] Laura I. Dané, en su obra manifiesta: “Cuando un derecho social ha sido reconocido a determinadas personas o grupos en cierta medida, es factible realizar juicios de comparación entre la situación de los beneficiarios y la de quienes aún no lo son, controlando la legalidad y razonabilidad del factor diferenciador utilizado por el Estado… Como consecuencia de lo expuesto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha determinado la obligación del Estado de eliminar cualquier discriminación de iure o de facto… Debe, a su vez, proveer en forma inmediata recursos judiciales efectivos contra cualquier forma de discriminación que afecte el goce de los derechos sociales”(“ El derecho constitucional a una vivienda digna en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. ¿Derecho efectivo o simple declaración de derecho? Colección Thesis, Ediciones Rap, 1ª Ed.”, pág. 25).
[8] Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, art. 31: “La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello: 1) Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dado prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos”
[9] Laura I. Dané , “El derecho constitucional a una vivienda digna en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. ¿Derecho efectivo o simple declaración de derecho?” Colección Thesis, Ediciones Rap, 1ª Ed. , Pág. 119.