La interminable crisis del Sistema de Prevención de Riesgos del Trabajo

¿Llego el momento de una reforma integral?

Por Juan Bautista González Saborido [1]

1. Introducción [arriba] 

El sistema de prevención de riesgos y reparación de daños derivados del trabajo, que cumple un rol fundamental para casi 10 millones de trabajadores y para un millón de empleadores, se encuentra notoriamente en crisis. Una vez más.

En el presente trabajo nos ocuparemos de realizar un breve repaso sobre los objetivos planteados al sancionarse la Ley de Riesgos del Trabajo, para culminar con el análisis de la crítica situación actual. Luego bosquejaremos las causas de la crisis y realizaremos unos planteos que consideramos imprescindibles e impostergables para mejorar el sistema. Creemos que estamos frente a una oportunidad histórica.

Efectivamente, en la base de este trabajo se encuentra nuestra convicción de que nos encontramos frente a una ocasión privilegiada para el desarrollo de una “cultura de la prevención” en el sistema de riesgos del trabajo que ponga el eje en la dignidad del trabajador y en el cuidado de su salud.

Por eso, cuando nos referimos a la idea de la prevención no nos limitamos a la identificación de los medios técnicos a partir de los cuales protegerse en un ámbito laboral, sino que abreva en la noción más amplia y más profunda de cuidado, que sitúa a la vida como valor fundamental al promover comportamientos solidarios y de protección hacia las personas que trabajan y hacia la comunidad productiva en general (OIT, Convenios 155 y 187).

Consideramos de singular relevancia para instaurar la cultura de la prevención que los organismos de control, tanto la Superintendencia de Seguros de la Nación como la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, estén completamente alineados con este objetivo fundamental.

Para eso, es necesario que ambos entes de control incorporen nuevas herramientas de gestión pública asociadas a las nuevas tecnologías para prevenir los accidentes de trabajo, las enfermedades profesionales y hacer que el sistema sea muchos más eficaz.

Es fundamental que las tareas de control tengan como eje la salud y el bienestar de las personas que trabajan. Debemos comprender que generar y promover el trabajo seguro y sano, junto a buenos ambientes y organizaciones de trabajo, realzan el bienestar físico, mental y social de las personas que trabajan y respaldan el perfeccionamiento y el mantenimiento de su capacidad de trabajo.

En otras palabras, poner el eje en la prevención de accidentes y en la salud del trabajador es una inversión que mejorará la productividad de nuestro país y contribuirá efectivamente a su desarrollo. Por lo tanto, sostenemos que la mejora del sistema de riesgos del trabajo es una cuestión estratégica para que nuestro país recupere el camino del crecimiento de la producción y del trabajo.

2. La sanción de la Ley N° 24.557 y las vicisitudes de su aplicación hasta la actualidad [arriba] 

Los objetivos de prevención de riesgos planteados en 1995, con el dictado de la Ley N° 24.557 fueron, en gran medida, desbaratados por un cúmulo de ineficacias y vicios imputables tanto a los responsables de poderes estatales como a los operadores privados.

Las mejoras en los mecanismos preventivos, la solvencia de las aseguradoras de riesgos del trabajo y la integridad de las reparaciones se vieron afectadas al desvirtuarse las estructuras ideadas por la ley. Una ley que, debido a la forma en que se aplicó, sirvió más para encubrir intereses espurios que para tutelar los derechos de las personas que trabajan.

Esto sucedió –quizás- porque el sistema, más allá de las buenas intenciones, tuvo un vicio de origen al delegar en empresas privadas –cuyo objetivo es el lucro-, el logro de objetivos de políticas públicas indelegables, como son los asociados a la salud de las personas que trabajan y al eficaz funcionamiento de un sistema de prevención y reparación de riesgos laborales.

Sin perjuicio de lo expuesto, debemos precisar, que la LRT fue la consecuencia del colapso del mercado asegurador acaecido en la década del 90, entre cuyas principales causas estuvo precisamente el ramo de los accidentes de trabajo que, antes de la Ley N° 24.557, funcionaba como un ramo más de las aseguradoras de riesgos generales. El déficit enorme de dicho ramo de accidentes de trabajo fue una de las causas principales de la insolvencia del reasegurador monopólico estatal (INdeR) y de la falencia de muchas aseguradoras.

Este panorama fue tenido en cuenta al momento de sancionarse la LRT, la que en su redacción tuvo los siguientes méritos:

- Haber integrado el sistema de prevención de los riesgos con la reparación de los daños, al asignar responsabilidades y estímulos económicos a las ART mediante la vinculación más eficaz del costo del seguro y la siniestralidad.

- Haber reforzado los mecanismos para garantizar la solvencia de los aseguradores.

- Haber creado fondos de resguardo para supuestos de insolvencia del asegurador o falta de cobertura asegurativa (Fondo de Reserva y Fondo de Garantía).

Sin embargo, estos méritos incorporados al texto legislativo no se trasladaron a su aplicación, puesto que se eludió todo lo referido a la prevención y al cuidado de la salud de las personas que trabajan. El resultado de ello fue un crecimiento permanente de la litigiosidad y, por ende, la imprevisibilidad fue una constante del presente régimen desde sus orígenes.

Es decir, que la falta de inversión en prevención y en cuidado de la salud, más el aumento de litigiosidad signaron la marcha del sistema. Esto condujo a reformas parciales de la ley, enfocadas casi exclusivamente en la reparación de los daños y no en la falta de prevención. La consecuencia fue el aumento sostenido de la siniestralidad y de la litigiosidad.

Con lo cual, al no abordarse los problemas del sistema de forma integral, los índices de siniestralidad laboral continuaron siendo muy altos y por ello la litigiosidad se trasladó a las ART, que se vieron enfrentadas a una situación imprevisible, que es prácticamente incompatible con cualquier sistema de seguro, sea privado, social o mixto.

Como podemos ver la situación era bastante crítica, pero frente a ello, la solución que urdió la gestión anterior del Gobierno Nacional, fue reformar la Ley de Riesgos del Trabajo con el único objetivo de disminuir la cantidad de juicios laborales, pero no la siniestralidad, recortando derechos y demostrando desinterés por la salud y la dignidad de las personas que trabajan.

Dicha reforma se materializó a través de la sanción de la Ley N° 27.348 el 15 de febrero de 2017. Con la nueva ley, en caso de un accidente laboral las personas que trabajan deben transitar por una comisión médica antes de iniciar un juicio. El artículo 1° textualmente dice: "Dispónese que la actuación de las comisiones medicas jurisdiccionales (…) Constituirán la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo" (Art. 1° Ley 27.348).

En igual sentido, por un decreto de necesidad y urgencia, el Poder Ejecutivo modificó el cálculo de prestaciones en perjuicio de las personas que trabajan.

Ahora bien, como veremos seguidamente, la aplicación de la ley y sus erróneas modificaciones, no redujo la litigiosidad, ni mejoró el estado patrimonial de las aseguradoras de riesgos del trabajo. A nuestro criterio ello sucede porque no se redujo la siniestralidad y porque tampoco se incentivan de ninguna forma acciones de prevención de riesgos de trabajo y de capacitación de las personas que trabajan. Lo único que se busca con esta reforma es establecer impedimentos para que las personas lleguen a la justicia.

3. La situación crítica actual y el rol cumplido por la Superintendencia de Seguros de la Nación [arriba] 

Como adelantamos más arriba, una cuestión central que hay que ponderar es el estado de situación patrimonial de las ART. Los resultados técnicos de los aseguradores de riesgos de trabajo que viene informando la Superintendencia de Seguros de la Nación son invariablemente negativos en porcentajes alarmantes (SSN, Mercado Asegurador, Compañías de Seguros).

Esta situación se prolonga y acrecienta año a año ante –la hasta ahora- pasividad incomprensible del Ente de Control, especialmente estos últimos años, que abiertamente incumple su propia normativa (artículo 26 de la Ley 20.091 y su reglamentación - Reglamento General de la Actividad Aseguradora punto 26.1.2., 26.1.6., 26.1.9., 26.1.16.)

Aun cuando ya en 2017 el entonces Superintendente de Seguros de la Nación manifestó públicamente que le preocupaba mucho el resultado técnico negativo del sector, lo cierto es que no adoptó medida alguna para resolver –o al menos atemperar- el problema (Revista Estrategas del Seguro y la Banca, del 26/6/2017).

También Mara Bettiol, representante de UART (Unión de ART), manifestó públicamente (que los 340.000 juicios en trámite que afectan el pasivo de las ART resultan "imposibles de pagar" y “no se encuentran previsionados” (Diario La Nación 4/03/2018).

Esta situación descripta se agrava si consideramos que los datos que arroja la accidentabilidad laboral de los últimos años son realmente pavorosos. Esto, no sólo porque son el origen real de la cantidad de juicios en trámite, sino además por la cantidad de muertes y de lesiones que dañan gravemente a las personas que trabajan. Gran parte de estos siniestros serían evitables en un alto grado, si se incrementaran las inversiones y las acciones para prevenir los mismos[2].

Es que, evidentemente, los problemas de solvencia y liquidez de las ART conducen a la imperiosa necesidad de aumentar el ingreso de primas, lo que provoca en muchos casos la necesidad de aceptar primas insuficientes y relajar los controles de prevención de riesgos en un círculo vicioso indefinido.

A los problemas de insolvencia existentes en los últimos dos años, se ha sumado un nefasto accionar estatal que impuso a las ART la compra compulsiva de títulos públicos con los fondos de sus reservas. Títulos públicos que ante la situación económica financiera cada vez más deteriorada cotizan a un valor muy inferior a su nominación. Lo que ha tornado aún más deficientes las reservas.

Ante este aumento del déficit de las Reservas de las ART, creado por la propia gestión de la Superintendencia de Seguros para tapar el inmenso déficit fiscal consecuencia de un endeudamiento externo irresponsable, el mismo ente de control recurrió al ocultamiento mediante la contabilización de esas inversiones a valores nominales y no de realización (SSN Resolución N° 741/2018). Si tenemos en cuenta el agravamiento de la crisis financiera actual, esta situación se torna hoy en día mucho más inquietante.

Por último, para completar el descalabro, el Fondo de Reserva, creado para cubrir las prestaciones a las personas que trabajan en caso de insolvencia de una ART, viene siendo administrado de manera poco transparente y de forma ineficiente y perjudicial para el cumplimiento de sus objetivos.

Principalmente, porque se invirtieron una parte importante de los fondos también en títulos públicos. Pero, además, porque se viene delegando la gestión de las prestaciones en una ART a la que no se controla, ocultando toda información vinculada tanto a la inversión de los fondos como a la utilización del dinero en el cumplimiento de prestaciones.

Pese a reiterados fallos de la justicia federal, la Superintendencia de Seguros ha negado cualquier información referida al manejo de un fondo que acumula más de $ 6.000.000.000 (pesos, seis mil millones).

Recientemente, la Cámara Federal Contencioso Administrativo[3] condenó a la Superintendencia de Seguros a entregar a una Asociación de Consumidores la siguiente información:

- Saldo actual del patrimonio del Fondo de Reserva, discriminando su inversión en depósitos a plazo y títulos públicos nacionales.

- Préstamos efectuados al Fondo de Garantía.

- Evolución anual de las inversiones del Fondo de Reserva desde su creación.

- Aseguradoras de Riesgo del Trabajo liquidadas desde el año 1996 hasta la fecha.

- Prestaciones canceladas por el Fondo de Reserva desde su creación hasta la fecha, especificando a qué ART corresponde la deuda y discriminando obligaciones fundadas en el régimen especial de la Ley N° 24.557 y aquellas fundadas en el derecho común.

- Prestaciones correspondientes a costas y gastos causídicos canceladas por el Fondo de Reserva desde su creación hasta la fecha.

- Discriminación de las prestaciones canceladas por la propia Superintendencia de Seguros directamente y las efectuadas por una ART contratada.

- Totalidad de las obligaciones canceladas por las Comisiones Liquidadoras de las ART en liquidación, discriminando obligaciones fundadas en el régimen especial de la Ley N° 24.557 y aquellas fundadas en el derecho común; costas y gastos causídicos.

- Montos abonados a las ART gerenciadoras del Fondo de Reserva.

Pero, llamativamente, la Superintendencia no dióo cumplimiento a la sentencia.

Cabe agregar, que por el Decreto Nº 1022/2017, el Poder Ejecutivo Nacional: 1) aumentó del OCHO POR MIL al QUINCE POR MIL el aporte a cargo del empleador, regulado en el artículo 23 de la Ley de Riesgos del Trabajo; 2) excluyó de las obligaciones que afrontará el Fondo de Reserva las indemnizaciones que se reconozcan con fundamento en el derecho común, costas y gastos causídicos.

Si bien el Decreto Nº 1022/2017 no dedica un solo párrafo a explicar las causas que motivan el aumento de las contribuciones ni la disminución de las prestaciones, una deducción simple y directa nos permite presumir el estado de insolvencia del Fondo de Reserva para afrontar las obligaciones derivadas de las liquidaciones de ART.

Más aún, considerando el monto del aumento de las contribuciones (casi del 100 %) y la notoria gravedad de la limitación de las prestaciones, presumimos que esa insolvencia es de carácter grave.

Durante más de veinte años, la Superintendencia de Seguros de la Nación ha cancelado tanto las obligaciones nacidas del régimen especial de Riesgo del Trabajo, como aquellas nacidas del derecho común, costas y gastos causídicos; pero todavía hoy, con el solo expediente de la voluntad discrecional del Poder Ejecutivo Nacional, se pretende limitar una parte muy importante de las obligaciones del Fondo de Reserva.

Cabe destacar que la reglamentación aludida contradice palmariamente lo resuelto en el Fallo Plenario “Borgia, Alejandro Juan c/ Luz A.R.T. s/Accidente–Ley Especial”, que unificó la jurisprudencia del fuero Nacional del Trabajo fijando la siguiente doctrina: “La responsabilidad de la Superintendencia de Seguros de la Nación como Administradora del Fondo de Reserva previsto en el artículo 34 de la Ley de Riesgos del Trabajo se extiende a los intereses y a las costas”.

En suma, como consecuencia de lo expuesto tenemos un panorama realmente grave y lo más preocupante es que está definitivamente a la deriva. Veamos:

- el estado de situación patrimonial de las ART es gravísimo;

- Sus representantes admiten que no tienen capacidad de hacer frente a los juicios actualmente en trámite.

- La SSN que no tomó ninguna medida eficaz en la materia.

- La anterior gestión del gobierno nacional se preocupó exclusivamente por bajar la litigiosidad mediante la obstrucción del acceso a la justicia y la limitación de los derechos de las personas que trabajan;

- El índice de accidentabilidad laboral es alarmante con un número inaceptable de muertes de trabajadores.

- Los grandes perjudicados son las personas que trabajan, pero también los empresarios y el país en su conjunto, que ven mermada su productividad por un sistema de riesgos del trabajo en crisis permanente.

4. Algunas ideas para mejorar rápidamente el sistema de riesgos del trabajo [arriba] 

Una de las principales conclusiones que se desprenden de la situación descripta es que el Sistema de Riesgos de Trabajo merece una reforma profunda a partir de un cambio de enfoque radical. El eje no puede continuar concentrándose en el estado patrimonial de las aseguradoras y la reparación de los daños.

Estamos frente a una oportunidad histórica para cambiar el fundamento del sistema de riesgos del trabajo y retomar la Estrategia Argentina de la Salud y Seguridad en el Trabajo que se centra en tres ejes:

a) mayor desarrollo de la prevención primaria;

b) maximización del uso de herramientas digitales para el logro de los objetivos de la ley de riesgos del trabajo; y

c) promover un enfoque de salud integral de las personas que trabajan (OIT –Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Superintendencia de Riesgos del Trabajo, 2011).

Por otra parte, en el marco de la necesidad de realizar un dialogo social en nuestro país, que derive en un nuevo pacto social, consideramos que la salud de las personas que trabajan debe formar parte sustancial del mismo. Es imprescindible hacerlo para generar una cultura nacional de prevención en materia de seguridad y salud en concordancia con el Convenio Nº 187 de la OIT.

Asimismo, queremos destacar el valor que tienen las negociaciones paritarias en este tema. A través de esta herramienta formidable, es posible mejorar las condiciones y el medio ambiente de trabajo, proteger con mayor énfasis la salud de las personas que trabajan, tratar con especial esmero la situación de la mujer trabajadora[4], acordar normas de seguridad que eliminen miles de accidentes, controlar los ritmos de producción, luchar contra la precarización laboral, etc., innovar en este tema de trascendente importancia.

La cultura de la prevención supone el compromiso de la sociedad, de las organizaciones y de los individuos con la salud y la seguridad, lo que se manifiesta en un conjunto de valores, actitudes, percepciones, conocimientos y prácticas de orden individual y colectivo. Instalar esta cultura preventiva en las empresas requiere del conocimiento y de la participación de todos los actores involucrados, directa o indirectamente, en el proceso de trabajo.

En este marco, el Estado Nacional, pero particularmente la Superintendencia de Seguros de la Nación y la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, deben formar parte sustancial de la estrategia para instaurar la cultura de la prevención. Los organismos de control deben cumplir sus funciones indelegables en base a un concepto de integración y de alineamiento con este cambio de eje en el sistema de riesgos del trabajo.

Asimismo, es fundamental que estos organismos incorporen en sus sistemas de gestión y de control el análisis de datos y sistemas de sofisticación analítica en base al desarrollo de las nuevas tecnologías. Esto también es fundamental para que el sistema sea mucho más eficaz.

Por ello, es urgente la reforma del sistema para volverlo más previsible, con el acento puesto en la prevención y con una fuerte mirada desde la óptica de la salud pública y la seguridad social, incorporando a los organismos de control en este objetivo con nuevas y más sofisticadas herramientas de análisis. Es decir, se debe modificar el eje del sistema, que actualmente es indemnizatorio, por uno preventivo, previsible y cuyo acento sea la salud pública y la seguridad social, y no el lucro o el estado patrimonial de las aseguradoras.

Notas [arriba] 

[1] Abogado. Presidente de la Asociación de Defensa del Consumidor de Seguros (Addecos). Especialista en Seguridad Social. Docente universitario e investigador.
[2] De acuerdo a los informes de accidentabilidad laboral que publica la SRT, en 2016 se registraron 709 muertes de trabajadores, en 2017, 743 muertes y en 2018, 677 muertes. Se trata de cifras inaceptables.
[3] Ver CCAF, Sala IV, Expte Nro. 22888 / 2018 caratulado: “ASOCIACION DE DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES DE SEGUROS c/ ENSUPERINTENDENCIA DE SEGUROS DE LA NACION s/AMPARO LEY 16.986”.
[4] Nos referimos a evitar cualquier forma de discriminación contra la mujer en los términos del art. 1° de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW).