Martínez Sánchez, Nadia 07-05-2024 - Los Derechos Humanos Ambientales y su implicación para el desarrollo sostenible 12-04-2023 - Del derecho humano a un medio ambiente sano a los derechos humanos ambientales en México
Los medios alternativos en la solución de controversias ambientales en México
Luis Antonio Ramírez Hernández[1]
Daniel Martín Vargas Jiménez[2]
Nadia Martínez Sánchez[3]
Un verdadero derecho ambiental
es un derecho que no permite
un bajo nivel de implementación.
Michel Prieur
Al hablar de la materia ambiental en México, es indispensable que hagamos referencia a la reforma constitucional del 2011; y, al establecerse en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que todas las personas gocen de los derechos humanos así como de los establecidos en los tratados internacionales de los que México es parte, se inicia un cambio de paradigma en materia de derechos humanos, por lo que cada autoridad, acto jurídico, procedimiento adminsitrativo y cualquier accion por parte de Estado y sociedad debe garantizar la protección de los derechos humanos.
Al respecto, el 8 de febrero de 2012, se incorporó el derecho humano a un medio ambiente sano en la Constitución, que establece que:
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley.
Ante esta reforma constitucional, y como se mencionó con anterioridad, en México cada una de las autoridades debe garantizar el derecho humano a un medio ambiente sano, así mismo las diversas legislaciones y reglamentaciones en materia de protección al ambiente, debe incorporar, adecuar e innovar si fuera el caso, para alcanzar ese objetivo.
La problemática ambiental surge básicamente derivado de la magnitud de la explotación del conjunto de recursos naturales, ya que va más allá de la capacidad de regeneración de los mismos, lo que produce un prematuro agotamiento, degradación, o daño ambiental irreversible.
La preocupación ambiental a nivel mundial se materializó y documentó en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo, Suecia en el año 1972, (que podría considerarse como el acta de nacimiento del derecho ambiental). Esta Conferencia emitió una Declaración de 26 Principios y un plan de acción con 10 recomendaciones, estableciendo en su principio 2 que:
Los recursos naturales de la tierra incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga[4].
En el año 1987 la Orgqanización de las Naciones Unidas (ONU) presentó el informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, denominado “Nuestro Futuro Común” estableciendo que el desarrollo sostenible es aquél que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades; y éste se ha constituido como el principio rector para el desarrollo mundial a largo plazo, éste consta de tres pilares indispensables de manera equilibrada, que son el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección al ambiente. Mismos que invariablemente deberán existir de manera conjunta, ya que al carecer de alguno de ellos, no se hablaría entonces de desarrollo sostenible.
A los 20 años de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, y para reafirmar, y dar continuidad, se celebró en 1992 en Río de Janeiro, Brasil, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; con el objetivo de establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas, procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y del desarrollo mundial, estableciendo que con el fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada[5]. Instituyendo esta Declaración diferentes planes y programas que se han desarrollado a nivel global, siendo sobresaliente la integración de la protección del ambiente en el proceso de desarrollo de la sociedad. Esto ha sido de gran relevancia y progreso en la materia que se estudia, ya que se incorporó la temática ambiental al desarrollo social y económico de los diferentes Estados en el mundo.
El 25 de septiembre de 2015 más de 150 líderes mundiales asistieron a la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible en Nueva York con el fin de aprobar la Agenda para el Desarrollo Sostenible. El documento final, titulado “Transformar Nuestro Mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, fue adoptado por los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas. Dicho documento incluye los 17 Objetivos del Desarrollo Sostenible cuyo objetivo poner fin a la pobreza, luchar contra la desigualdad y la injusticia, y hacer frente al cambio climático sin que nadie quede rezagado para el 2030.[6]
Desde el punto de vista doctrinario, se entiende que la sustentabilidad es entendida como la capacidad de un sistema de interacción entre la naturaleza y la sociedad, con el fin de procurar, hacer permanecer y/o incrementar el valor de una función que es definida por cualquiera de sus dimensiones, que son la ambiental, la social y la económica; siendo éste en forma general en el mundo.
Al incorporar la premisa del desarrollo sostenible, es que se deben encontrar los mecanismos para que la garantía del derecho humano a un medio sano sea una realidad, y el Estado Mexicano alcance los compromisos adquiridos en torno a la protección del equilibrio ecológico y los recursos naturales.
En México, es la Ley General del Equilibrio y la Protección al Ambiente (LGEEPA) la legislación marco de la que emanan las diversas normas para la protección del medio ambiente, es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable, y establecer las bases para entre otras, garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano para su desarrollo, salud y bienestar; y establecer los mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental.
El ejercicio de las atribuciones y facultades en materia ambiental corresponde a la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, bajo el principio de concurrencia previsto en el art. 73 fracción XXIX -G de la Constitución[7], por lo que en la competencia federal, nos referimos al procedimiento adminsitrativo en materia ambiental establecido en el artículo 161 LGEEPA, y se conmprende de las siguientes etapas de manera general.
I. Visita de inspección
- El inspector desahogará la visita de inspección en términos de la orden de inspección, señalando las circunstancias que se observan y si de la visita se actualiza el objeto de la orden de inspección. Se levantará acta de inspección, en la que se circunstanciarán los hechos u omisiones de la diligencia.
- Al final de la inspección, el inspeccionado podrá formular en relación con lo asentado por los inspectores en el acta.
- Se firmará el acta por los que en ella participaron.
II. Dentro de los 5 días siguientes a la visita de inspección, el inspeccionado podrá ofrecer las pruebas y argumentos que considere convenientes y aplicables.
III. Inicio de procedimiento administrativo.
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) emplazará al inspeccionado, notificando el inicio del procedimiento administrativo y ordenará en el supuesto sin conceder, que adopte las medidas correctivas o de urgente aplicación, otorgándole un término de 15 días para que aporte las pruebas que considere.
IV. Una vez transcurrido el plazo de desahogo de pruebas, el inspeccionado tendrá 3 días hábiles para presentar sus alegatos por escrito.
V. Una vez transcurrido el término para la presentación de alegatos, la PROFEPA dictará dentro de los 20 días siguientes la resolución administrativa.
VI. La LGEEPA prevé en su art. 168 que, antes de que dicte la resolución administrativa, el infractor y la PROFEPA (a petición del interesado) podrán convenir la realización de acciones para la reparación y compensación de daños ambientales, resolución que será pública y deberá contener los requisitos de la resolución administrativa[8] y observar lo previsto por la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental (LFRA), que establece los Mecanismos Alternos[9] durante el procedimiento judicial de responsabilidad ambiental.
El procedimiento administrativo ante la PROFEPA:
Anteriormente se han señalado las etapas del procedimiento administrativo que se desahoga ante la PROFEPA derivado del incumplimiento de la legislación ambiental. Asimismo, dentro de la normatividad analizada se desprende que la LGEEPA establece que se puede llegar a un convenio a petición del infractor entre éste y la PROFEPA, para lo cual nos remite a la LFRA para que sean resueltas las controversias de carácter jurídico y social que se ocasionen por la ejecución de daños al ambiente, a través de vías colaborativas en las que se privilegie el diálogo y se faciliten las alternativas de solución que resulten ambiental y socialmente más positivas[10].
Al respecto, es importante destacar que la CPEUM instruyo al Congreso de la Unión, que al momento de expedir leyes estas tendrían que prever la implementación de mecanismos alternativos de solución de controversias. En razón de los anterior, por medios alternativos de alternativos de solución de controversias podemos distinguir a la Negociación, Mediación y Conciliación.
Al respecto, para poder identificar y contar con una definición de los mecanismos alternos de solución de conflictos a continuación se retoman las siguientes concepciones.
Etimología: la palabra “negociación” proviene del latín negotiatio que significa acción y efecto de negociar.
De igual forma, podemos definir este tipo de mecanismo de la siguiente manera:
“Proceso en el que dos o más partes con un problema o un objetivo emplean técnicas diversas de comunicación, con el fin de obtener un resultado o solución que satisfaga de manera razonable y justa sus pretensiones, intereses, necesidades o aspiraciones.”[11]
“Es un juego de conocimientos y percepciones en el que se busca como fin la victoria recíproca, todo proceso negociador contiene un intercambio de información con el objeto de influir en la otra parte, la información y el conocimiento influyen de manera directa en la percepción de la realidad y esto nos lleva a una mejor toma de decisiones.”[12]
Etimología: la palabra “mediación” proviene del latín mediare que significa interponerse.
Por otra parte, podemos encontrar algunas características de este mecanismo en los siguientes conceptos:
Es un método de solución de conflictos en el que las partes son guiadas por un tercero para llegar a una solución.[13]
“… procedimiento voluntario por el cual dos o más personas involucradas en una controversia, a las cuales se les denomina mediados, buscan y construyen una solución satisfactoria a la misma, con la asistencia de un tercero imparcial denominado mediador.”[14]
“La mediación es un proceso voluntario a través del cual dos o más personas o grupos de personas, que tienen un conflicto, con la ayuda de un tercero profesional,[15]neutral y de manera confidencial, previo de crear una agenda de trabajo, con herramientas de comunicación, eligen alternativas de acuerdo para mediar plasmándolos en un convenio el cual se obligan a cumplir de manera voluntaria mutuamente.”[16]
Etimología: la palabra “conciliación” proviene del latín conciliatio que significa congregar, de ahí conciliación (composición de ánimos en diferencia).
A continuación, se enuncian algunos conceptos para ilustrar que debe entenderse por conciliación:
“Este procedimiento consiste en la actividad de un tercero nombrado por las partes, cuyo objetivo es ponerlas de acuerdo o evitar que acudan a un proceso jurisdiccional o aun procedimiento arbitral.”[17]
“…Procedimiento voluntario por el cual las Partes involucradas en una controversia, buscan y construyen una solución a la misma, con la asistencia de uno o más terceros imparciales denominados Conciliadores quienes proponen alternativas de solución;”[18]
Una vez abordadas las definiciones de los métodos alternos de solución de conflictos, se destaca que su aplicación debe ser guiada por diversos principios; entre los cuales podemos mencionar a voluntariedad, inmediates, neutralidad, confidencialidad, flexibilidad, imparcialidad, legalidad, economía, honestidad, los cuales caracterizan y otorgan en gran medida una caracterización única en contra posición con los procesos de jurisdiccionales entendidos desde la concepción de procedimientos de heterocompositivos.
Al respecto, la LFRA establece que, para la aplicación de los mecanismos alternativos de solución de controversias, podrán considerarse todas o algunas de las controversias que se susciten entre las personas e instituciones, lo cual se traduce en la garantía del ciudadano de su derecho humano para aaceder a una impartición de justicia de forma pronta y expedita a través de diversos medios.
De igual forma la LFRA con la implementación de dichos mecanismos tutela el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de las personas, las obligaciones de reparación y compensación ambiental, así como la acción, pretensiones y desistimiento materia del procedimiento judicial de responsabilidad ambiental, y si se llegare a un acuerdo entre las partes durante el procedimiento judicial de responsabilidad ambiental, éste debera estar planteado en los términos de los mecanismos alternativos de solución de controversias previsto en la LFRA.[19]
Lo anterior cobra importancia, toda vez que, la LFRA es aplicable cuando existe un supuesto de reparación y compensación de daños ambientales, y ésta es exigible a través de los procesos judiciales federales previstos por el artículo 17 constitucional, es decir, a través de la promoción de mecanismos alternativos de solución de controversias, los procedimientos administrativos y aquellos que correspondan a la comisión de delitos contra el ambiente y la gestión ambiental.
Si bien podemos encontrar que, para convenir con la autoridad ambiental, el infractor deberá presentar el convenio en términos de lo previsto en la LFRA, también lo es, que por la naturaleza de la materia y en virtud de que la LFRA establece que “para efecto de otorgar certidumbre e inducir a los agentes económicos a asumir los costos de los daños ocasionados al ambiente, la SEMARNAT deberá emitir paulatinamente normas oficiales mexicanas, que tengan por objeto establecer caso por caso y atendiendo la Ley de la materia, las cantidades mínimas de deterioro, pérdida, cambio, menoscabo, afectación, modificación y contaminación, necesarias para considerarlos como adversos y dañosos. Para ello, se garantizará que dichas cantidades sean significativas y se consideren, entre otros criterios, el de la capacidad de regeneración de los elementos naturales”[20]. Motivo por el cual se considera que de igual forma debe incorporarse en la LGEEPA el procedimiento a desahogar en concordancia con los mecanismos alternos de solución de controversias, ya que la materia ambiental no solamente se refiere a la flora y fauna, sino que es aplicable a todos los factores bióticos y abióticos del Planeta.
Asimismo, es de resaltar que los actos de la PROFEPA, por cuanto a la vigilancia y al cumplimiento de la legislación ambiental, son de carácter administrativo, salvo que, con alguna de las infracciones, se actualice uno o más de los tipos penales previsto en el Código Penal Federal, y en cuyo caso, la PROFEPA deberá dar vista al Ministerio Público Federal.
Como se ha mencionado con antelación la LFRA establece la posibilidad de optar por los mecanismos alternos de solución de controversias, derivado de un procedimiento judicial de responsabilidad ambiental.
Particularmente en el caso de la PROFEPA y las Procuradurías o instituciones de protección al ambiente de las entidades federativas, son quienes están legitimadas para demandar la responsabilidad ambiental; y, derivado de esta acción, es que se tiene el derecho de resolver las controversias de carácter jurídico y social, derivado del procedimiento judicial de responsabilidad ambiental, por lo que se considera que la LGEEPA debe también incorporar la norma que establezca la posibilidad de que a través de los mecanismos alternos de solución de controversias, se encuentren las soluciones para responder por los daños ocasionados al medio ambiente.
[1] Es licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma del Estado de Morelos, Maestrando en Administración Pública por la Universidad Anáhuac, actualmente Secretario de Medio Ambiente del Estado de Tlaxcala, México.
[2] Licenciado en Derecho, Maestro en Derecho Constitucional y Amparo y Facilitador de Mecanismo Alternos de Solución de Controversias certificado por el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos, Miembro del Colegio Nacional de Mediadores Certificados A.C.
[3] Licenciada en Derecho y Maestra en Derecho con mención honorífica por la Universidad Autónoma del estado de Morelos, con estancia de investigación en el Máster de Derecho y de la Sostenibilidad en la Universidad de Alicante, España, Doctoranda en Ciencias Políticas y Sociales por el Colegio de Morelos, Miembro de la Liga Mundial de Abogados Ambientalistas, nadiamartinezsanchez@gmail.com
[4] Declaración de Estocolmo sobre el medio ambiente humano, 16 de junio de 1972, http://www.ord enjuridico.gob.mx/Trat Int/Derechos%20H umanos/ INST%2005.pdf
[5] Principio 4º de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo de 1992.
[6] Sitio Oficial de la ONU, https://www.onu.org.mx/ agenda-2030/objeti vos-del-desarrollo -sostenible/ consultado el día 10 de junio de 20201.
[7] Artículo 1 fracción VIII de la LGEEPA.
[8] Art. 169 LGEEPA.
[9] Art. 2 fracción XII de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental. Mecanismos alternativos: Los mecanismos alternativos de solución de controversias, tales como la mediación, la conciliación y los demás que permitan a las personas prevenir conflictos, o en su caso, solucionarlos, sin necesidad de intervención de los órganos jurisdiccionales, salvo para garantizar la legalidad y eficacia del convenio adoptado por los participantes y el cumplimiento del mismo.
[10] Artículo 47 de la LFRA.
[11] Gorjón Gómez, Francisco J. y José G. Steele Garza, Métodos Alternativos de Solución de Conflictos, 2ª Edición, Oxford, 3ª Reimpresión, Marzo 2016, p.14.
[12] Cabrera Dircio, Julio, Estado y Justicia Alternativa, Reforma al artículo 17 Constitucional, 1ª Edición 2012, Ediciones Coyoacán, p.165.
[13] Gorjón Gómez, Francisco J. y José G. Steele Garza, op.cit., nota 7 p.16.
[14] Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal, 11 de agosto 2015, art. 2, fracción x.
[15]Cornelio Landero, Egla, Mediación en Conflictos Colectivos de Trabajo, una visión de justicia, 2ª ed., México, Porrúa, 2015, pp.89-91.
[16] Cornelio Landero, Egla, Mediación, mecanismo para la solución de conflictos laborales en México. Horizontalidad de la justicia. México, Porrúa, 2017, p.158.
[17] Ibidem.
[18] Ídem., Cámara de Diputados Legislatura LXIII, fracción III.
[19] Arts. 48 y 49 de la LFRA.
[20] Artículo 7 de la LFRA.
