Apuntes sobre la modificación del reglamento de procedimientos administrativos y su incidencia en el proceso contencioso administrativo federal

Mariano R. Guaita [1]
Juan S. Ylarri [2]

I. Introducción [arriba] 

El 2 de noviembre de 2017 se publicó en el Boletín Oficial el Decreto PEN N° 894/2017, mediante el cual se introdujeron reformas sustanciales en el reglamento nacional de procedimientos administrativos que no registraba modificaciones desde hacía largo tiempo.

Según lo que declara de manera expresa, la reforma se halla inspirada en criterios de celeridad, sencillez y eficacia en el ejercicio de la función administrativa en general, y en la sustanciación de los trámites y procedimientos administrativos en particular; al propio tiempo que se hace eco de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, procurando valerse de ellas como herramientas adecuadas para logro de aquellos objetivos.

Si bien las modificaciones abarcan muy numerosas y variadas cuestiones, nos abocaremos en el presente a identificar y examinar aquellas que, a nuestro criterio, resultan de particular trascendencia por proyectar sus efectos y consecuencias en aspectos o etapas del denominado proceso contencioso administrativo, por cuya virtud se realizan el principio republicano y el sistema judicialista que adopta nuestra forma fundamental.[3]

II. Las principales modificaciones al reglamento nacional de procedimientos administrativos [arriba] 

En 1972, se dictó el decreto Ley N° 19.549/72, comúnmente conocido como Ley Nacional de Procedimientos Administrativos junto con su reglamento.[4] La mencionada ley fue modificada con posterioridad, en 1977, por la Ley N° 21.686[5] y, en el año 2000, por la Ley N° 25.344.[6] Por su parte, el reglamento sufrió una gran modificación con la sanción del Decreto N° 1883/91[7], y tuvieron que transcurrir más de veinticinco años hasta que el Decreto N° 894/17[8] estableciera un nuevo texto ordenado del reglamento.

Con la sanción del nuevo reglamento, se incorporaron al procedimiento administrativo diversas normas dictadas en los últimos años, referidas a la implementación de nuevas tecnologías, cuestión que fue referida en sus considerandos. En particular, se tuvo en cuenta el dictado de la Ley N° 25.506[9] de Firma Digital, la cual reconoció la eficacia jurídica del documento electrónico, de la firma electrónica y de la firma digital. Asimismo, la mencionada norma estableció que el Estado Nacional debía promover el uso masivo de la firma digital, de tal forma que posibilitara el trámite de los expedientes por vías simultáneas, búsquedas automáticas de la información, seguimiento y control por parte del interesado, propendiendo a la progresiva “despapelización”. A su vez, la ley citada previó que el Estado Nacional utilizaría las tecnologías y previsiones de dicha norma en su ámbito interno y en relación con los administrados.

Por otro lado, cabe destacar que el Decreto N° 434/16[10] aprobó el Plan de Modernización del Estado, y contempló entre sus objetivos constituir una Administración Pública al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, incorporando a tal fin las tecnologías de la información y de las comunicaciones, simplificando procedimientos, propiciando reingenierías de procesos y ofreciendo al ciudadano la posibilidad de mejorar el acceso por medios electrónicos a información personalizada, coherente e integral.

Es esta línea, el Decreto N° 561/16[11] aprobó la implementación del sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE) como un sistema integrado de caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional, actuando como plataforma para la implementación de gestión de expedientes electrónicos.

A su turno, el Decreto N° 1063/16[12] aprobó la implementación de la plataforma de Trámites a Distancia (TAD) del sistema GDE como medio de interacción del ciudadano con la Administración a través de la recepción y remisión por medios electrónicos de presentaciones, escritos, solicitudes, notificaciones y comunicaciones, entre otros.

Finalmente, el Decreto N° 1265/16[13] creó la Plataforma de Autenticación Electrónica Central (PAEC), en el ámbito del Ministerio de Modernización, la cual está destinada a brindar un servicio centralizado de información.

En este marco, y teniendo en cuenta los principios de celeridad, economía, sencillez y eficacia que rigen al procedimiento administrativo -conforme lo estipulado en el art. 1, inc. b) de la L.N.P.A.-, en los considerandos del nuevo decreto, se puso de relieve que se pretendía impulsar distintas medidas tendientes a facilitar el acceso del administrado a los organismos que integran la Administración Pública Nacional, agilizando sus trámites administrativos, incrementando la transparencia y accesibilidad, mediante el uso de herramientas tecnológicas que posibilitaran un acceso remoto y el ejercicio de un seguimiento efectivo sobre la actividad administrativa.

De este modo, el Decreto N° 894/17 sustituyó numerosos artículos del reglamento, incorporó otros y, en el art. 4, estableció un criterio general que debe regir sobre los funcionarios y empleados de la Administración: “Las autoridades administrativas actuarán de acuerdo con los principios de sencillez y eficacia, procurando la simplificación de los trámites, y facilitando el acceso de los ciudadanos a la administración a través de procedimientos directos y simples por medios electrónicos”.

En este contexto, corresponde hacer una breve mención a las principales modificaciones introducidas por el Decreto N° 894/17.

El primer gran cambio ya se presenta en el art. 1, en el cual, cuando se hace referencia al órgano competente, se indica que “los expedientes administrativos tramitarán por medios electrónicos”.[14] Esta cuestión, que supone una modificación trascendental respecto del trámite de las actuaciones administrativas, históricamente tramitadas en formato papel, es implementada en numerosos supuestos dentro del procedimiento.[15]

Sobre esta cuestión, es particularmente importante el art. 7 que define el expediente administrativo como: “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento al acto administrativo así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo”. Seguidamente, establece que los expedientes tendrán formato electrónico, los cuales se forman mediante la agregación ordenada de los documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que deban integrarlos. La implementación del sistema electrónico llevará tiempo, ya que se admite que transitoriamente los expedientes caratulados antes de la implementación del sistema GDE puedan continuar su tramitación en soporte papel. Sin embargo, se estipula que las actuaciones que en ellos se produzcan y agreguen deberán instrumentarse en formato electrónico, adjuntándose su impresión al expediente.

Otra modificación tendiente a acelerar los tiempos en que se pronuncia la Administración, es la del art. 14. Si bien en la anterior redacción ya se preveía la colaboración permanente y recíproca entre diversas dependencias administrativas, ahora se agrega que se encuentran obligadas a “expedirse con celeridad”.

Por otro lado, un gran cambio está previsto en el art. 15, referido a las formalidades de los escritos. Las presentaciones no solo pueden presentarse en la mesa de entradas del organismo, sino que puede realizarse en forma electrónica a través de la plataforma electrónica de Trámites a Distancia (TAD), en cualquier momento del día, cualquier día del año.[16] Para ello, el ciudadano debe autenticarse en la plataforma electrónica[17], y su cuenta de usuario se considera como el domicilio especial constituido.[18] A su vez, en caso de que se presenten documentos en soporte papel ante la Administración, las mesas de entradas los deben digitalizar para su incorporación al Expediente Electrónico.[19]

Otra modificación importante es la estipulada en el art. 26. La anterior redacción se limitaba a establecer el plazo de tres días para efectuar un proveído de mero trámite. Ahora, se amplía el plazo, lo cual nos parece más adecuado a la realidad de los tiempos de la Administración, pero lo más destacable es que establece la responsabilidad de quien tenga a su cargo el despacho del asunto quien, en caso de incumplimiento, puede ser pasible de sanción disciplinaria.[20] Es de esperar que esta cuestión se aplique en la práctica y no constituya solo una vana amenaza.

Es dable destacar también las modificaciones al instituto de la vista. Se regula el otorgamiento de la vista electrónica, el cual en principio no suspende, ya que el acceso al TAD es automático. Sin perjuicio de ello, el interesado puede requerir expresamente la vista con suspensión de plazo de las actuaciones.

En lo que respecta a los recursos, el nuevo reglamento incorporó al jefe de gabinete de ministros en lo relativo a la resolución del recurso jerárquico, de alzada y el recurso de reconsideración sobre actos definitivos.[21] Vale recordar que esta figura fue establecida en la reforma constitucional de 1994, claro está, mucho tiempo después a la sanción del reglamento en 1972, por lo que obviamente este último no lo incluyó en sus previsiones.

Finalmente, resta destacar la incorporación del art. 107, el cual, en pos de eliminar cargas al administrado, determina que en aquellos casos que para la sustanciación de un procedimiento administrativo sea necesaria la presentación de alguna información, dato, documento o certificado que deba ser emitido por otra entidad o jurisdicción del sector público nacional, la entidad responsable del procedimiento lo debe solicitar directamente por comunicación oficial al organismo responsable de su producción y certificación. La inclusión de este artículo es sumamente conveniente y evita la pérdida de tiempo del administrado. En definitiva, no importa más que reconocer que la personalidad del Estado es única.[22] Por lo tanto, si determinada información la puede brindar el propio Estado Nacional, es adecuado que la requiera el organismo por ante el cual se inició el procedimiento, y no sea el particular quien deba iniciar un nuevo procedimiento a efectos de obtenerla.

Por otro lado, queremos destacar otra norma dictada recientemente que tiene influencia en el procedimiento administrativo. Nos referimos al Decreto N° 891/17[23], que aprobó las “Buenas Prácticas en Materia de Administración”. Debemos señalar -como bien lo destaca Luqui- que el decreto en cuestión “no llega a conformar un reglamento, ya que no contiene propiamente normas, sino consejos, recomendaciones, instrucciones y, en varias partes, expresiones de deseo”.[24] Sin embargo, queremos resaltar especialmente tres cuestiones: la simplificación normativa, la medición costo-beneficio y el silencio positivo. Claro está, la efectiva vigencia de estos nuevos institutos dependerá de futuras normas que las introduzcan en sus previsiones.

Con relación a la simplificación normativa, se estableció que las normas y regulaciones que se dicten deben ser “simples, claras, precisas y de fácil comprensión”.[25] Creemos que esta previsión, en la medida en que se lleve a cabo en cada regulación específica, ayudará a evitar la litigiosidad futura sobre asuntos que, muchas veces, llegaban a los tribunales precisamente por la falta de claridad normativa. Este artículo comentado se inscribe en la tendencia a una mayor claridad en el lenguaje jurídico,[26] no solo en el aspecto normativo[27], sino también en las sentencias judiciales.[28]

El decreto mencionado también prevé que en el diseño de las regulaciones se procure incorporar la medición de los costos-beneficios que impliquen su implementación.[29] Se ha dicho que el análisis costo beneficio de una regulación consiste en la estimación de los costos de la regulación y de los valores monetarios que los economistas asocian con los perjuicios que la regulación va a evadir, es decir, los beneficios.[30]

Esta cuestión ha sido ampliamente desarrollada en el Derecho norteamericano. Así, podemos citar especialmente a Cass Sunstein, quien sostiene que el análisis costo beneficio asegura que las decisiones gubernamentales estén manejadas no por la histeria o la alarma, sino por una completa apreciación de los efectos relevantes de los riesgos y su control. En este sentido, aduce que si la histeria sobrevive a una investigación de las consecuencias, entonces la histeria sería completamente racional y la inmediata e intensiva regulación sería completamente apropiada. Es así como el análisis costo beneficio puede ser visto como un fortalecimiento de los objetivos democráticos, ya que asegura que las decisiones gubernamentales respondan a juicios públicos bien informados.[31]

De este modo, se advierte que la utilización de este mecanismo ayudará a emitir regulaciones razonables. En efecto, debe tenerse en cuenta que el análisis costo beneficio puede ser también utilizado por los tribunales. En Estados Unidos, los jueces han invalidado acciones regulatorias que imponen altos costos sin beneficios significativos, y han requerido a las agencias que aseguren al menos cierta proporcionalidad entre los costos y los beneficios.[32]

Por último, es dable destacar que se haya puesto en consideración la posibilidad de incrementar el carácter positivo del silencio de la Administración.[33] Como es sabido, de conformidad con las previsiones del art. 10 L.N.P.A., el “silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Solo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo”. En la medida en que en ciertos ámbito se establezca el silencio positivo de la Administración, se podría disminuir la litigiosidad, teniendo en cuenta que muchas veces a pesar de que el Estado tiene el deber de pronunciarse expresamente[34], omite hacerlo sin ningún justificativo razonable.

III. La incidencia del nuevo reglamento en el proceso contencioso administrativo [arriba] 

Como dijimos en el apartado anterior, el criterio general que -bajo el nuevo reglamento- rige para las autoridades administrativas, es que estas actúen de acuerdo con los principios de sencillez y eficacia, procurando la simplificación de los trámites, y facilitando el acceso de los ciudadanos a la administración a través de procedimientos directos y simples por medios electrónicos.

De este modo, un procedimiento administrativo más sencillo, eficaz, abierto, directo y simple, sumado a la mayor claridad normativa y la medición de los costos y beneficios de una regulación, debería redundar en un mejor acceso a la justicia. No solo porque el paso por sede administrativa sería más expedito y rápido, sino porque, en caso de aplicarse las pautas de las buenas prácticas en materia de simplificación, posibilitará un mayor análisis por parte de la Administración de los diversos asuntos sometidos a su consideración.

Si bien -como se ve- las modificaciones al reglamento están referidas en su mayor parte a aspectos formales del procedimiento, con miras a ajustarlo a un sistema digital que permita utilizar este medio electrónico[35], lo cierto es que también presenta ciertas incidencias en el proceso administrativo que se desarrolla ulteriormente en sede judicial; algunas de ellas más directas que otras.

En este sentido, cobran especial relevancia y vale mencionar -a nuestro modo de ver- las que están referidas al recaudo del agotamiento de la vía administrativa y -su correlativo- la habilitación de la instancia judicial, según las exigencias del título IV del Decreto ley N° 19.549/1972. En los apartados que siguen, trataremos cada una de ellas en particular.

III.1. La ubicación del jefe de gabinete de ministros

Sabido es que, con la reforma de 1994, se incorporó a los cuadros de la Administración Pública centralizada la figura del jefe de gabinete de ministros, concebida como un modo adecuado de paliar o atenuar el modelo presidencialista que caracterizaba a la constitución histórica.

Ahora bien, desde el principio resultó problemático definir el perfil de la institución, ubicarla en el diagrama organizacional del Poder Ejecutivo Nacional y -mucho más- delimitar qué funciones concretas aglutinaba, desde que -por una parte- a la vez que ejerce la administración general del país, comparte con los ministros la potestad de despachar los negocios de la Nación (art. 100, primera parte e inc. 1, C.N.) y -por la otra- es al titular de aquel poder a quien corresponde la jefatura de gobierno de la Nación y la responsabilidad política por aquella administración (art. 99, inc. 1, C.N.).

En virtud de lo anterior, se desarrollaron distintas teorías sobre la naturaleza jurídica de este órgano y, en particular, sobre su carácter ministerial y, en su caso, su paridad o no con las restantes carteras.

Los principales argumentos esgrimidos en torno a esta cuestión -enderezados a determinar si existe, en definitiva, una relación jerárquica del jefe de gabinete sobre los ministros- aparecen consolidados y sistematizados en los Dictámenes 200/1996 y 90/1997 de la Procuración del Tesoro de la Nación -en los cuales se arribó a una conclusión por la negativa- y en sentido adverso, en la opinión elaborada por el Dr. Julio R. Comadira como asesor del entonces Ministerio de Justicia de la Nación.[36]

Es dable destacar que la mayoría de la doctrina se alineó con esta última postura[37] propiciando que, debido a la existencia de la mentada relación jerárquica, el jefe de gabinete estaba habilitado -luego de la reforma de 1994- a conocer y resolver los recursos jerárquicos deducidos respecto de los actos emitidos por los ministros de la Nación, a pesar de lo dispuesto en el art. 90 del reglamento de procedimientos administrativos.[38]

A nuestro modo de ver, dicha construcción teórica -que responde a numerosos argumentos indudablemente atendibles- reposa, en parte, en una hermenéutica de los viejos Decretos N° 909/1995 y N° 977/1995, que omite tomar en consideración las implicancias del art. 15 de este último, en cuanto dispone que las decisiones y resoluciones que dicte el jefe de gabinete de ministros y las resoluciones emitidas por los ministros secretarios tendrán carácter definitivo, “salvo el derecho de los afectados a deducir los recursos y acciones que correspondan de acuerdo a la reglamentación vigente y la facultad del Presidente de la Nación de avocarse a la resolución del tema en trato”. En efecto, entendemos que la deliberada exclusión del jefe de gabinete de este último tramo de la norma (referida a la potestad de avocarse), resulta particularmente elocuente e informa sobre una intención de reservar dicha facultad exclusivamente para el titular del Poder Ejecutivo. De tal modo, para ser justos y guardar coherencia en la solución, es dable colegir que -de la misma manera- la potestad de resolver recursos jerárquicos contra actos ministeriales continuó estando únicamente en cabeza del Presidente de la Nación, aún con posterioridad a la reforma de 1994 y el dictado del Decreto PEN N° 977/1995.

Con la reforma recientemente introducida en los arts. 1, 2, 90, 91, 96 y 100, se incluyó a la figura del jefe de gabinete de ministros entre los órganos alcanzados por tales disposiciones, que naturalmente no lo contemplaban por ser anteriores a la modificación constitucional de 1994.

Sin soslayar que, como ocurrió en el pasado, varias lecturas son posibles[39], a nuestro modo de ver, la reciente reforma viene a ofrecer sustrato normativo a la tesis con arreglo a la cual existe una asimilación entre jefe de gabinete y ministros en cuanto a su posicionamiento jerárquico. O dicho de otro modo: ciñéndose a la nueva letra del reglamento de procedimientos administrativos propiciada -vale destacarlo- por el propio Poder Ejecutivo Nacional -y su visión de las cosas-, existen nuevas bases normativas para postular la equiparación del jefe de gabinete, los ministros y los secretarios de presidencia, como lo había sostenido con anterioridad la Procuración del Tesoro y la doctrina que había quedado en minoría.

En efecto, aunque el Poder Ejecutivo Nacional tuvo la oportunidad de consagrar una nueva y diferente solución a este problema, mantuvo el criterio invariablemente propiciado por el alto órgano asesor, de manera que los recursos jerárquicos contra actos emanados de los ministerios seguirán siendo resueltos por el presidente de la Nación (arg. art. 90, RNPA, t.o. Decreto PEN N° 894/2017). Dicha solución regirá igualmente respecto de los actos del propio jefe de gabinete, también en esto, equiparado a los titulares de las carteras ministeriales.

De tal modo, en nuestra opinión, los cambios introducidos en la faz recursiva del procedimiento tienen por virtualidad abonar aquella tesitura y contribuir a clarificar el status constitucional de la figura.

Sin perjuicio de la implicancia que le atribuimos a la reforma en este aspecto, de lo que sí ya no pueden caber dudas es en cuanto a que el jefe de gabinete de ministros tiene -a partir de ahora- la aptitud legal de resolver -con carácter definitivo- recursos jerárquicos y recursos de reconsideración sobre actos finales dictados en su jurisdicción departamental, en la misma forma que otrora estaba solamente reconocida a los ministros y secretarios de presidencia (arg. arts. 90 y 92, RNPA, t.o. Decreto PEN N° 894/2017).

Aunque en los considerandos del Decreto N° 894/17 ninguna referencia puede encontrarse al respecto, estimamos que la enmienda en estos artículos está justificada por la expansión de la jefatura de gabinete y por la proliferación de órganos y funciones -muchos de ellos, muy especializados- que actúan dentro de su órbita, cuya revisabilidad por la vía impugnativa evidentemente ha sido necesaria instituir de manera expresa, a fin de satisfacer y salvaguardar los principios generales del régimen.

En virtud de lo expuesto, encontramos que la nueva redacción dada al reglamento de procedimientos administrativos en esta cuestión, al proveer -como se dijo- elementos de base normativa otrora ausentes, facilitará sin duda la labor del intérprete judicial (y disminuirá el riesgo de soluciones disímiles en esta materia), al momento de efectuar el examen sobre la habilitación de la instancia en los juicios en los que se impugnen judicialmente actos administrativos dictados por la Administración centralizada, en general, y aquellos inicialmente dictados por inferiores jerárquicos del jefe de gabinete, en particular.

En suma, la alusión a esta figura -especialmente en los arts. 90, 92, 96 y 100 del reglamento- tiene el mérito de disipar dudas interpretativas y contribuir, por tanto, a la seguridad jurídica en un tema tan crucial como lo es las condiciones de acceso a la jurisdicción contencioso administrativa.

III.2. La solicitud de vista del expediente digital

Distinta valoración cabe formular, en cambio, con relación a las modificaciones registradas en el régimen de acceso a las actuaciones administrativas durante su trámite.

Todo indicaba que la implementación del expediente digital en el ámbito de la Administración Pública tornaría inoficiosas ciertas soluciones que debieron adoptarse en el pasado con miras a salvaguardar el derecho de defensa del administrado cuando su respectivo expediente entrase en estado de recurrir y tuviere la necesidad de acceder a él y consultarlo, con el fin de llegar a comprender cabalmente los alcances y fundamentos de la decisión administrativa que lo perjudicaba en sus derechos y/o para agraviarse adecuada y suficientemente en el remedio administrativo o judicial a deducir.

De tal modo, en un contexto de expedientes materiales, corpóreos, con una radicación física, fue menester arbitrar los medios necesarios a fin de que -quien debiera promover un recurso, reclamo o demanda en resguardo de sus derechos- no se viera perjudicado -en cuanto al transcurso del plazo perentorio respectivo- por el tiempo que le insumiera dar con el paradero de su expediente, compulsarlo y, en su caso, obtener copia de las partes pertinentes del mismo para la construcción de su defensa.[40]

Fue así como, con la combinación de los arts. 38 y 76 del viejo texto del reglamento de procedimientos administrativos, se consagró la posibilidad de efectuar un pedido de vista de las actuaciones en estado de recurrir que llevaba ínsito el efecto suspensivo respecto del plazo aplicable al efecto.[41]

Aunque dicha solución tuvo un gran mérito -especialmente de cara a la garantía del debido proceso adjetivo (art. 1 inc. f) del Decreto ley N° 19.549/1972-, no estuvo exenta de problemas en su aplicación concreta.

En efecto, se planteaban comúnmente los siguientes interrogantes: (i) si la sola solicitud de vista producía desde su fecha aquel efecto suspensivo[42]; (ii) si la ulterior denegación por parte de la autoridad administrativa implicaba que dicha suspensión nunca había tenido lugar y el plazo había continuado corriendo[43]; (iii) si, en todo caso, el efecto suspensivo únicamente se producía cuando la vista era solicitada formalmente y por escrito[44]; (iv) si el hecho de tomar vista el interesado en la primera oportunidad posible hacía cesar el efecto suspensivo o si, en cambio, el mismo se mantenía durante todo el plazo que la Administración le hubiere fijado al efecto[45]; (v) si, a falta de fijación de un plazo expreso, correspondía estar al plazo genérico de diez días hábiles del art. 1, inc. e), ap. 4 del decreto ley mencionado; (vi) si el tiempo transcurrido desde el inicio del plazo hasta el pedido de vista debía computarse como tiempo “consumido” por el particular a los efectos de la posterior impugnación[46]; entre muchos otros.

La cuestión revestía una importancia capital por su incidencia en el cómputo de los plazos.[47] Y en lo específicamente referido al proceso contencioso administrativo, por un doble orden de razones. Por una parte, por cuanto el propio art. 76 del reglamento establecía -como aún hoy lo hace- que el efecto suspensivo en cuestión se aplica también respecto del plazo del art. 25 del Decreto ley N° 19.549/1972; esto es, el plazo de caducidad para iniciar la acción judicial o el recurso judicial directo correspondiente tras el agotamiento de la vía administrativa en la forma indicada por la ley.[48] Por la otra, en cuanto -en virtud del régimen legal instituido en el título IV de aquella norma- la firmeza que adquieren los actos y decisiones administrativas contra los cuales el interesado no hubiere incoado tempestivamente los remedios de ley impiden su ulterior revisión en sede judicial, regla que se reconoce justificada por el elemental principio de la división de poderes.[49]

Como se ve, más allá de la cuestión estrictamente procedimental referida a lo que acontece en sede administrativa, el instituto de la vista y sus accesorios proyecta sus implicancias sobre el proceso judicial y, más concretamente, sobre la habilitación o no de la instancia respectiva, en el entendimiento -además- de que la torpeza, distracción o falta de diligencia del administrado en este aspecto no resulta enervada por la sola invocación del derecho de defensa o la tutela judicial efectiva.[50]

En el texto dado por la reciente reforma, si bien el art. 76 mantuvo idéntica redacción, no ocurre lo propio con respecto al art. 38, en el cual se regulan -a diferencia de lo que acontecía en el pasado- dos supuestos bien diferenciados: por un lado, lo tocante a la vista de expedientes que se encuentran en soporte papel -circunstancia que la propia norma califica como de excepción- y, por otro, el caso de la vista de los expedientes electrónicos.[51]

Con respecto a lo primero, el régimen consagrado no difiere del que había regido hasta el momento y, por lo tanto, pensamos que acarrea los mismos problemas interpretativos más arriba enunciados, cuya resolución se encuentra generalmente a merced de la buena voluntad de la Administración.[52]

En lo concerniente al expediente digitalizado, contempla -a su vez- dos modalidades de vista de las actuaciones, según se le pretenda atribuir o no efectos suspensivos.

La primera de ellas -la propiamente novedosa- viene dada por la posibilidad que tiene el administrado -permanente y disponible en todo tiempo- de acceder al expediente digital y consultarlo, a través de la denominada plataforma TAD, sin necesidad de solicitarlo a la autoridad que instruye el trámite. De allí que la propia norma califique esta modalidad como automática. En cuanto a los alcances de este acceso, se aclara que tanto el usuario como su apoderado podrán: (i) acceder al contenido del expediente; (ii) consultar la última fecha de modificación, el estado del expediente y su ubicación actual; y (iii) tener acceso a los documentos que se hayan vinculado al expediente. Se indica seguidamente que, si el trámite está en curso, queda registro de la consulta efectuada a través del documento “Constancia de Toma de Vista”, sin que se produzca suspensión de plazo alguna.

En paralelo, se introduce también la posibilidad de solicitar una vista -presumiblemente de esas mismas características y alcances[53]- con suspensión de plazos, a cuyo efecto se requiere petición expresa formulada por escrito.

Ahora bien, la forma en que quedó concebida esta segunda alternativa plantea también numerosos interrogantes. El primero -y más importante- es cuál es el ámbito de actuación de esta suspensión. Adviértase, de hecho, que -en rigor- la norma alude a la “suspensión de plazo de las actuaciones” en general. Cabe preguntarse, por tanto, si el efecto suspensivo alcanza a todo plazo que pudiera estar corriendo -cualquiera fuera su índole[54]- o si, por el contrario, se circunscribe a los supuestos en que el expediente se encuentre en estado de recurrir, como ocurría en el pasado. Asimismo, también quedan dudas respecto del lapso de tiempo, durante el cual habrá de extenderse dicho efecto suspensivo, en los supuestos de vista concedida o denegada.[55] Por último, se indica que el efecto suspensivo únicamente tendrá lugar si la solicitud es efectuada “por escrito”, lo que parece oponerse a la pauta de digitalización sobre la cual se estructura toda la reforma.[56]

Sea que la vista se solicite con o sin suspensión de plazos, el nuevo art. 38 prevé que podrá ser conferida, mediante la entrega al interesado de una copia del expediente electrónico, en un soporte informático que este proporcione; sin perjuicio de que, a su pedido y a su cargo, se le faciliten también copias en soporte papel de los documentos electrónicos que indique.

Como se ve, la técnica legislativa seguida en esta cuestión, a la par que no resolvió problemas anteriores, reprodujo otros similares en las nuevas modalidades de vista implementadas.

No queremos concluir este apartado sin aludir a otras dos cuestiones de importancia.

Por un lado, si -como dijimos- el fundamento del tradicional efecto suspensivo del pedido de vista giraba en torno a la indisponibilidad inmediata del expediente físico de que se tratare para su consulta por el interesado, superada esta limitación de carácter técnico, cabe preguntarse si acaso está justificado mantener -en la hora actual- aquella misma solución legislativa del pasado[57] o, en todo caso, si no amerita una regulación específica y diferenciada, en razón de la distinta posición en la que ahora se encuentra el particular frente al expediente.

Por otro, siendo que -como ya se señaló- el texto del art. 76 no fue modificado, es dable concluir que, o bien ha quedado en contradicción con el nuevo art. 38[58], o bien -conforme ya se sugirió antes- una y otra norma regulan distintos ámbitos de aplicación del instituto de la vista: el primero, respecto de los expedientes en estado de recurrir, y el segundo, respecto de los demás estados procesales -con carácter residual-.

En este contexto, y en la medida que -según se explicó más arriba- la forma y tiempo de acceso del particular a las actuaciones pueden resultar decisivas en el debido agotamiento de la vía administrativa por su parte (con miras a acceder eventualmente a la judicial), pensamos que las actuales disposiciones podrían dar lugar a numerosas situaciones controvertidas que -de no ser rectificadas por su autor de manera general- habrán de ser resueltas en los casos concretos que se presenten ante los tribunales y constituirán, no obstante, soluciones aisladas en razón de los criterios dispares que -como es lógico- podrían aplicarse.

III.3. La realización de trámites a distancia

En otro orden de cosas, pensamos que sí vale la pena rescatar dos ventajas que -a nuestro modo de ver- trae aparejadas, con incidencia en el proceso administrativo, la implementación de la denominada plataforma electrónica de trámites a distancia (TAD).

Por una parte, en tanto integra el reino de lo virtual garantizará la proximidad del administrado con su expediente administrativo (y, en consecuencia, con la autoridad que lo instruye), sin la necesidad de tener que desplazarse en el territorio o, en su caso, nombrar a un representante para actuar en la sede de dicha autoridad, que puede llegar a ubicarse muy lejos de su domicilio. La posibilidad de una comunicación a la vez remota, formal e inmediata con el órgano administrativo, como así también la posibilidad de efectuar presentaciones y acceder al expediente por esa misma vía facilitará el agotamiento de la vía administrativa y el acceso a la justicia, en la forma que lo garantiza la Constitución Nacional y lo vienen pregonando cada vez con más énfasis la doctrina y la jurisprudencia. De allí que constituya un gran avance para el universo de sujetos afectados por el inconveniente de la lejanía que, hasta el momento, solo podían beneficiarse con alguna ampliación de plazos en razón de la distancia, pero recién luego de admitirse una compleja construcción legal entre el art. 106 del reglamento de procedimientos administrativos y el art. 158 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación al cual aquel habilitaría a remitirse.

Por otro lado, la equiparación que así se logra entre administrados radicados en la Capital Federal y administrados dispersos en todo el territorio nacional se adecúa mejor a las naturales exigencias de un estado federal como el nuestro -con reparto de atribuciones entre dos niveles de gobierno- y propicia, al propio tiempo, igualdad en el trato procesal a las partes, independientemente de su lugar de residencia.

III.4. La compulsa de las actuaciones administrativas electrónicas

Sabido es que, en razón de la especial condición de uno de los sujetos que actúa como parte (normalmente demandado) y de las materias que usualmente se ventilan (en las que, por lo general, se encuentra involucrado el interés público), el proceso contencioso administrativo presenta características peculiares que, en algunas cuestiones, llegan a cristalizarse como verdaderas prerrogativas procesales de la persona estatal en juicio.

Como se refirió al comienzo, una de ellas es -sin duda- la primaria etapa de evaluación que efectúa el juez sobre las condiciones de admisibilidad de la acción y, particularmente, sobre el previo agotamiento de la vía administrativa y el plazo de caducidad de la acción del art. 25 del Decreto ley N° 19.549/1972.

Aunque tales cuestiones habían sido tradicionalmente consideradas como parte de las defensas que podía esgrimir el estado al contestar la demanda (incluso como excepción de previo y especial pronunciamiento) -dejando la cuestión librada, por tanto, a la astucia de sus abogados- (causas “Cohen”[59] y “Construcciones Taddia S.A.”[60]), la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentó jurisprudencia en el sentido de que, dadas las particularidades de este tipo de proceso, debían ser examinadas ab initio por los magistrados, con prescindencia de las alegaciones de las partes (causa “Gorordo”[61]).

Con posterioridad, lo que había venido consolidándose como regla jurisprudencial fue recogido por la legislación, imponiéndose aquella carga imperativamente a los tribunales. Así, por conducto del art. 12 de la Ley N° 25.344[62], se incorporó el 3° párr. del art. 31 del Decreto ley N° 19.549/1972, con arreglo al cual “[l]os jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los arts. 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el art. 25 y en el presente”, sin perjuicio -vale aclarar- del derecho del demandado de insistir sobre tales cuestiones, al momento de contestar la demanda en caso de disentir con el inicial criterio del magistrado.

También, es dable tener en cuenta que, en virtud de lo dispuesto en aquella misma norma modificatoria, previo a emitir este preliminar pronunciamiento, el tribunal interviniente debe recabar la opinión del Ministerio Público Fiscal sobre la habilitación o no de la instancia (art. 8), excepto en los casos de juicios de amparo o sumarísimos (art. 11).

Como es dable colegir, para el acabado examen de estas cuestiones -tanto por parte del tribunal como por parte del representante fiscal- resulta menester contar, dependiendo del tipo de proceso, con las actuaciones administrativas con relación a las cuales se origina la pretensión del demandante; sin perjuicio de la prueba documental que pueda adelantar y acompañar el propio interesado.

Ello implica -en los hechos- que, en un gran número de casos, el expediente administrativo deba ser requerido a la demandada -generalmente por oficio-, incluso con anterioridad a correrle traslado de la demanda.

Creemos, por tanto, que la digitalización de las actuaciones administrativas y el expediente electrónico implican un salto cualitativo en este plano, que contribuirá -sin duda- a simplificar y ahorrar tiempo en esta etapa inicial del proceso. Ello, claro está, en la medida que la denominada plataforma TAD pueda efectivamente comunicarse con los servidores del Poder Judicial o que, en todo caso, el actor tenga manera de facilitar el acceso del tribunal al expediente electrónico oficial.

De resultar operativamente factibles tales alternativas, se habrá conseguido suprimir varios actos procesales, cuya ejecución venía siendo indispensable hasta la fecha para hacer llegar al tribunal las actuaciones administrativas y así poder cumplir con aquel recaudo de ley, lo que representaba -vale mencionarlo- una gran carga de trabajo inclusive para las partes.

Celebramos esta posibilidad, que -al mismo tiempo- se halla en la senda de la digitalización del expediente judicial, propiciada desde el tribunal cimero.[63]

IV. La necesidad de la sanción de un Código Contencioso Administrativo Federal [arriba] 

Sin perjuicio de las consideraciones vertidas en los apartados precedentes, pensamos que la reciente reforma al reglamento de procedimientos administrativo nos da la ocasión de reflexionar -una vez más- sobre la necesidad de contar -en el ámbito federal- con un código de procedimientos para los juicios contencioso administrativos, que atienda a las particularidades de esa clase de procesos y recepte las necesidades de los tribunales, las partes y los demás auxiliares y agentes que intervienen.

Desde antaño se viene señalando -con acierto- que el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación[64] -que se viene aplicando por defecto- “tiene su ámbito de aplicación en las controversias de derecho privado (CS, Fallos: 286:76; considerando 7° in fine). Solo es aplicable en el juicio contencioso-administrativo por analogía y en la medida en que resulte compatible con los principios propios del derecho procesal administrativo”[65], el cual -nos permitimos agregar- encuentra muy escuetas bases normativas en el título IV del Decreto ley N° 19.549/1972, que ha venido haciendo las veces de código propio hasta la fecha.

De allí que resulta imperioso retomar esta preocupación y promover el desarrollo de una norma que, basada en las conquistas positivas del ámbito jurisprudencial, establezca pautas claras y uniformes para una adecuada canalización de las pretensiones contencioso administrativas y para un correcto y equitativo abordaje de las situaciones que plantean los procedimientos y procesos administrativos, los cuales -como se dijo- se encuentran en la permanente encrucijada de conciliar el régimen exorbitante de derecho público que caracteriza la actividad del Estado y las garantías de revisión judicial, debido proceso y tutela judicial efectiva que la Constitución Nacional establece para los particulares.

Sin perjuicio de que detenerse aquí en una propuesta con ese alcance excedería los fines de este trabajo, creemos que la norma reclamada debería -mínimamente- abarcar las siguientes cuestiones: (i) la regulación exhaustiva de una etapa de análisis sobre las condiciones de admisibilidad de la acción, ubicada en el momento más larvar del proceso (con miras a evitar que todo lo actuado con posterioridad devenga en un dispendio jurisdiccional inútil[66]); (ii) la supresión de etapas o instancias que caracterizan a los juicios entre privados -sobre materias esencialmente disponibles- (que resultan inconducentes o poco provechosas en este ámbito)[67]; (iii) el establecimiento de amplias facultades instructorias en cabeza del juez y/o los secretarios de juzgado para la delimitación de los hechos controvertidos en cada caso y en materia de prueba, descartando la inoficiosa -más allá de lo alegado por las partes-; y (iv) la consolidación de las reglas referidas a la ejecución de la sentencia contra el Estado, que hoy por presenta un alto grado de dispersión normativa.

Pensamos que, de esta manera, se efectuaría una enorme contribución a la agilidad y eficacia de los procesos, al uso racional de los recursos -materiales y humanos- y, lo que es más importante, a la seguridad jurídica y el derecho de los justiciables a recibir una respuesta adecuada y oportuna por parte de la justicia.

V. Conclusiones [arriba] 

Las cuestiones examinadas a lo largo del presente trabajo nos permiten concluir que los cambios recientemente volcados por el Poder Ejecutivo Nacional en el texto del reglamento nacional de procedimientos administrativos obedecen a una genuina y positiva motivación de transformación cultural en el ámbito de la Administración Pública Nacional, la cual -teniendo en cuenta el más amplio contexto de novedades normativas- definitivamente, se inscribe en una verdadera política de Estado para la modernización de los procedimientos y la mejora de la comunicación con el ciudadano.

A la par de lo anterior, creemos que algunas de las reformas introducidas resultan todavía perfectibles y que, lamentablemente, se dejó pasar la ocasión de plasmar a nivel normativo las enseñanzas que dejó la experiencia del pasado, tanto para lo que ya venía dado como para lo nuevo que se implementa. Este déficit llega a hacerse especialmente patente en la regulación del instituto de la vista, cuyos aspectos más críticos fueron oportuna y debidamente señalados por la más destacada doctrina.

Estimamos que, como ocurrió en el pasado, la práctica administrativa, la interpretación tribunalicia y el consejo de los juristas adquirirán un carácter correctivo o supletorio, a cuyo efecto sería deseable que las soluciones alcanzadas por esas vías se adecúen siempre a las pautas que brinda el art. 1 del Decreto ley N° 19.549/1972 y tengan como norte una revisabilidad adecuada de la actividad administrativa para mayor resguardo de los derechos.

Notas [arriba] 

[1] Especialista en Derecho Administrativo Económico (Pontificia Universidad Católica Argentina). Abogado (UBA). Profesor de grado y posgrado de materias relativas al Derecho Administrativo y al Derecho Tributario en la Universidad de Buenos Aires (UBA), en la Universidad Nacional de la Matanza (UNLaM) y en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ). Se desempeña profesionalmente en el fuero Contencioso Administrativo Federal. Autor de artículos sobre temas de su especialidad en distintas revistas nacionales.
[2] Doctorando, área Derecho Constitucional, tesis pendiente de defensa (Universidad de Buenos Aires). Máster en Derecho Constitucional (Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, España). Especialista en Derecho Administrativo Económico (Pontificia Universidad Católica Argentina). Abogado (UBA). Profesor de grado y posgrado de materias relativas al Derecho Constitucional y al Derecho Administrativo en la Universidad de Buenos Aires (UBA), en Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES) y en la Universidad Nacional de la Matanza (UNLaM). Se desempeña profesionalmente en el fuero Contencioso Administrativo Federal. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional. Autor de artículos sobre temas de su especialidad en revistas argentinas y extranjeras.
[3] Arts. 1, 109, 116 y 117.
[4] B.O. 27/4/1972.
[5] B.O. 25/11/1977.
[6] B.O. 21/11/2000.
[7] B.O. 24/9/1991.
[8] B.O. 2/11/2017.
[9] B.O. 14/12/2001.
[10] B.O. 2/3/2016.
[11] B.O. 7/4/2016.
[12] B.O. 5/10/2016.
[13] B.O. 16/12/2016.
[14] A su vez, el artículo mencionado prevé que cuando en un expediente administrativo hayan de intervenir con facultades decisorias dos o más órganos, se prevé la modalidad de tramitación del expediente electrónico mediante “tramitación en paralelo”, el cual tiene tres modalidades de tramitación: mediante “Asociación”, “Fusión” o “Tramitación Conjunta”. De conformidad con lo estipulado por el art. 10, la “Asociación de Expedientes electrónicos”, permite relacionar uno o más expedientes solo como consulta; la “Fusión de Expedientes electrónicos”, supone agrupar varios expedientes en uno; y “Tramitación Conjunta de Expedientes Electrónicos” implica la incorporación de un grupo de expedientes sin que pierdan su individualidad.
[15] Ver, entre otros, los arts. 2, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, RNPA.
[16] En efecto, el art. 30 del reglamento estipula que las presentaciones, mediante la plataforma electrónica “Trámites a Distancia”, la carga de documentación “puede realizarse durante las VEINTICUATRO (24) horas de todos los días del año. El cómputo de plazos se hará a partir del primer día hábil siguiente al de la carga de documentación efectuada correctamente por el particular en la plataforma electrónica en su cuenta de usuario. La carga de documentación efectuada en un día inhábil se entenderá efectuada el primer día hábil siguiente”.
[17] Art. 17, RNPA.
[18] Art. 19, RNPA.
[19] Art. 15, inc. d), RNPA.
[20] Sobre el punto, se indica que los titulares de las unidades administrativas y el personal que tuviese a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, “serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos. El personal que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplicable”.
[21] Arts. 90, 92, 96 y 100, RNPA.
[22] Conf. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, Tomo I, parágrafo 107; art. 146, inc. a) Código Civil y Comercial de la Nación.
[23] B.O. 2/11/2017.
[24] LUQUI, Roberto B., “Nuevas regulaciones del procedimiento administrativo nacional”, La Ley, diario del 2/5/2018, págs. 1 y ss.
[25] Art. 3, RNPA. Seguidamente, se indica: “El Sector Público Nacional deberá confeccionar textos actualizados de sus normas regulatorias y de las guías de los trámites a su cargo. Deberá evaluarse su inventario normativo eliminando las que resulten una carga innecesaria. En el mismo sentido el dictado de nuevas regulaciones que impongan cargas deberán a su vez reducir el inventario existente”.
[26] Solo a modo de ejemplo, cabe resaltar la celebración del XII Seminario Internacional de Lengua y Periodismo que se llevó a cabo en España, en el mes de mayo de 2017, jornadas dedicadas al “Lenguaje claro, reto de la sociedad del siglo XXI”. La conferencia inaugural, a cargo de Adela Cortina (Catedrática de Ética y Filosofía Política de la Universidad de Valencia), se tituló “Lenguaje claro: de la cortesía del filósofo al derecho de los ciudadanos”. Allí, refiriéndose a la redacción de normas poco claras, indicó: “¿Cómo se puede conseguir que los ciudadanos hagan suyos mensajes de dirección única, que en realidad no intentan ser comprendidos? Al parecer, interesa que estén publicados para que nadie pueda eximirse de cumplirlos, porque el desconocimiento de la ley no exime de su cumplimiento, pero tampoco libra de cumplirla la incomprensión de una ley, redactada en lenguaje críptico y arcano. Los gobiernos y Administraciones públicas introducen entonces una radical asimetría entre gobernantes y ciudadanos usando la jerga de rufianes de un lenguaje abstruso y unilateral. Como sucede también con el lenguaje judicial, hermético, duro y casi ofensivo, que ignora de hecho la presunción de inocencia”.
Por el contrario, precisó que la comunicación clara “genera un vínculo de confianza entre los distintos poderes del Estado y los ciudadanos, que se sienten tratados en pie de igualdad, aumenta la eficiencia de las instituciones, pero sobre todo ahorra a la ciudadanía incertidumbre, ansiedad, dinero para contratar a un experto que ayude a entender el mensaje abstruso, promueve la transparencia, el acceso a la información pública y la rendición de cuentas” (disponible en https://www.fundeu.es/noticia/lenguaje-claro-de-la-cortesia-del-filosofo-al-derecho-de-los-ciudadanos/. Consulta el día 27/5/2018).
[27] Ver, por ejemplo, PALACIO DE CAEIRO, Silvia B., “Lenguaje en el Código Civil y Comercial y neologismos en las resoluciones judiciales”, La Ley, diario del 25/10/2017, págs. 1 y ss., quien sostiene que la poca claridad normativa “traslada al campo de los operadores del derecho interpretaciones jurídicas ambiguas, imprecisas, confusas o vagas, generando los consiguientes riesgos e vacilaciones para la tarea profesional cotidiana”.
[28] Al respecto, ver NEUMAN, Ariel Alberto, “Derecho a comprender. El resultado de la sentencia en lenguaje llano”, La Ley, diario del 14/7/2017, págs. 3 y ss.
[29] Art. 9, Decreto N° 891/17.
[30] DRIESEN, David M., “Is Cost-Benefit Analysis Neutral?”, University of Colorado Law Review, Nº 77, 2006, págs. 335-403. Por su parte, Adler y Posner han definido el análisis costo beneficio como una técnica mediante la cual las agencias comparan dos o más opciones: opciones tales como la emisión de varias posibles reglas, o no emitir ninguna regla, gastar dinero de diversas formas, o no gastarlo, y así sucesivamente (ADLER, Matthew D.-POSNER, Eric A., “Rethinking Cost-Benefit Analysis”, Chicago, John M. Olin Law & Economics Working Paper (2d series), Nº 72, University of Chicago, April 1999, pág. 36).
[31] SUNSTEIN, Cass R., “Cognition and Cost-Benefit Analysis”, Chicago, John M. Olin Law & Economics Working Paper (2d series), Nº 85, University of Chicago, October 1999, págs. 10 y 17.
[32] SUNSTEIN, Cass R., “The Cost-Benefit State”, Chicago Working Paper in Law & Economics, Nº 39, University of Chicago, May 1996, pág. 2. Con relación al análisis costo beneficio como mecanismo para analizar la razonabilidad de las normas, ver YLARRI, Juan Santiago, “El control de razonabilidad de la emergencia económica: el análisis costo beneficio”, La Ley online, La Ley, AR/DOC/1501/2013, 2013.
[33] Art. 10, Decreto N° 891/17. En efecto, se establece lo siguiente: “En la elaboración de las normas regulatorias deberá tenerse en cuenta la posibilidad de incrementar el carácter positivo del silencio de la Administración, en la medida que resulte posible en atención a la naturaleza de las relaciones jurídicas tuteladas por la norma de aplicación, siempre y cuando sea en beneficio del requirente y no se afecten derechos a terceros”.
[34] En este sentido, el art. 1, inc. f), punto 3, L.N.P.A. establece como comprendido dentro del debido proceso adjetivo el derecho a una decisión fundada.
[35] Conf. LUQUI, Roberto B., “Nuevas regulaciones…”, cit., págs. 1 y ss.
[36] Publicada en RAP, N° 234, Buenos Aires, 1998, pág. 33 (v. también, COMADIRA, Julio R.; ESCOLA, Héctor J.; COMADIRA, Julio P.; Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2017, págs. 335 y ss.).
[37] No obstante, coincidimos con Gordillo en cuanto a que: “[e]l criterio, empíricamente dominante, es de la Procuración del Tesoro de la Nación. Niega la existencia de jerarquía entre el jefe de gabinete y los restantes ministros. Nos parece la tesis que resultará triunfante, a pesar del paralelo debilitamiento de la figura presidencial que -a estos efectos recursivos- percibimos” (GORDILLO, Agustín; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2016, pág. 499).
[38] COMADIRA, Julio R.; ESCOLA, Héctor J.; COMADIRA, Julio P.; cit., Tomo II, págs. 1250 y ss.; v. también, BARRAZA, Javier I., “El recurso jerárquico”, en TAWIL, Guido S.; Procedimiento administrativo, Abeledo- Perrot, Buenos Aires, 2009, págs. 359-360).
[39] No es de descartar que quien se ubique en el sendero de la prelación jerárquica de los ministros hacia el jefe de gabinete encuentre -principalmente en el nuevo texto del art. 90- una confirmación de su tesitura, en cuanto le atribuye a este último la prerrogativa de resolver recursos jerárquicos con carácter definitivo. Aunque la misma norma se ocupa enseguida de aclarar que, tratándose de actos emitidos originariamente por el jefe de gabinete, los ministros o los secretarios de presidencia, dicha competencia le corresponderá al titular del Poder Ejecutivo Nacional, no ha procurado equiparable claridad respecto de los actos, cuyo recurso jerárquico deba ser resuelto por un ministro o un secretario de presidencia, luego de los cuales -podría interpretarse- quedaría todavía una instancia ante la jefatura de gabinete, para adquirir -recién así- carácter definitivo, en los términos del art. 90, primera parte, del nuevo texto.
[40] En efecto, “el art. 76 del reglamento contempla una hipótesis que supone, no muy erradamente, que el particular pueda en verdad haber estado ajeno al trámite de las actuaciones que lo afectan o pueden afectar” (GORDILLO, Agustín; cit., pág. 254).
[41] Es de aclarar, no obstante, que dicha suspensión no se extiende a los efectos del acto administrativo en sí.
[42] Esta duda se extendió -vale aclararlo- hasta el dictado del Decreto PEN N° 3700/1977, por el cual se aclaró -en el texto del art. 76- que la mera presentación de un pedido de vista suspende el curso de los plazos, sin perjuicio de la suspensión que cause el otorgamiento de la vista.
[43] La doctrina ha respondido que “desde el día mismo de la presentación del pedido de vista hasta el de su concesión, inclusive, y durante todo el tiempo que ella dure, el plazo para recurrir administrativamente o iniciar la acción o recurso judicial está suspendido. Y aún en el caso de que la vista fuera denegada, el plazo se habrá suspendido, también, desde la mera presentación del pedido hasta el día del rechazo” (COMADIRA, Julio R.; ESCOLA, Héctor J.; COMADIRA, Julio P.; cit., Tomo II, pág. 1190).
[44] En opinión de Hutchinson: “[s]i bien el pedido de vista es informal y puede hacerse verbalmente […] para que suspenda el curso de los plazos hay que hacerlo por escrito (‘presentación’)” (HUTCHINSON, Tomás; Régimen de procedimientos administrativos, Astrea, Buenos Aires, 2003, pág. 347).
[45] En virtud de este cuadro de situación, la doctrina se vio en la necesidad de puntualizar -por ejemplo- que “[l]a mera presentación por escrito de un pedido de vista suspende el curso de los plazos hasta que se conceda o deniegue aquella” y que “durante el plazo fijado [por la Administración] el particular puede tomar vista de las actuaciones y extraer copias cuantas veces quiera, y que el plazo no se interrumpe por el hecho de que lo haga. Para evitar equívocos y defectuosas prácticas de la Administración que, en ocasiones, cercena el plazo de vista cuando el particular concurre a tomarla, es recomendable, al dejar asentado en el expediente que se ha tomado vista, que todavía restan los días que correspondan para seguir ejerciendo el derecho acordado” (MONTI, Laura, “El acceso a las actuaciones administrativas. La vista en el procedimiento administrativo”, en TAWIL, Guido S.; cit., págs. 270-271).
[46] Hutchinson postulaba, en este plano, que -tratándose de una “suspensión” de plazos- “se cuentan los días anteriores a la solicitud de vista y hay que sumarlos a los posteriores al vencimiento del plazo de vista acordado” (HUTCHINSON, Tomás; cit.; pág. 349). Gordillo, en cambio, aunque no sin reparos, sostenía que “el término para recurrir no continúa corriendo contando el tiempo ya transcurrido antes del pedido de vista conforme a estas disposiciones. Si bien distamos de sugerir esta conducta a los administrados que se encuentran a tiempo de computar el plazo de la manera más desfavorable, quienes harán bien en evitar estas disquisiciones e interponer el recurso en el modo más estricto de computar los plazos, lo cierto es que en buenos principios lo expuesto respecto a la remisión es la forma más armónica de interpretar esta norma” (GORDILLO, Agustín; cit. pág. 255).
[47] “[P]articular trascendencia tiene el instituto que ahora nos ocupa cuando el particular pretenda articular un recurso administrativo o bien interponer la acción judicial o recurso previstos en el art. 25, L.N.P.A.” (COMADIRA, Julio R.; ESCOLA, Héctor J.; COMADIRA, Julio P.; cit., Tomo II, pág. 1190).
[48] Resulta controvertida la constitucionalidad de esta intromisión del reglamento, toda vez que -en definitiva- altera la solución adoptada por la ley: “El RLNPA puede legislar todo lo atinente al procedimiento administrativo, y hasta decidir cuándo comienza a computarse el plazo judicial (es decir, cuando finaliza aquel), pero de ahí en más es una cuestión procesal (habilitación de la instancia) que escapa a la regulación del Ejecutivo […] Nos parece buena la idea, pero mala su implementación pues es antijurídica” (HUTCHINSON, Tomás; cit.; pág. 349).
[49] “Todo acto administrativo define una situación jurídica que por presumirse conforme a la legalidad provoca que el destinario resulte titular del derecho o de la obligación definida por la Administración, por la fuerza misma de la declaración. Entonces, es al interesado a quien incumbe, en función del desplazamiento de la carga impugnatoria, promover la pertinente impugnación si es que discrepa con la legalidad del acto. De lo cual inmediatamente se deduce que el incumplimiento de la carga impugnatoria suscita la firmeza del acto y -salvo supuestos excepcionales- su legalidad definitiva (cfr. Sala V, ‘Matsuo Muneo y otro c/Prefectura Naval Arg.-Resolución DPSJ Nº 173 a/94’, Sentencia del 23.08.95)” (CNCAF, Sala II, “Mac Gregor, Diego Alberto y otros c/EN-PJN-CSJN-Resolución N° 1200/10 (Expediente N° 5206/09) y otro s/Empleo Público”, Sentencia del 26 de diciembre de 2017).
[50] Así, se ha decidido que: “el criterio expresado no causa lesión al derecho de defensa de la actora (art. 18 de la Constitución Nacional) pues esta, no obstante haber tenido la oportunidad para ejercerlo adecuadamente, no lo hizo, en tanto omitió articular dentro del término perentorio fijado en el Decreto N° 1759/72 (t.o. por el Decreto N° 1883/91) el recurso administrativo pertinente. La garantía de la defensa no ampara la negligencia de las partes. Quien ha tenido oportunidad para ejercer sus derechos responde por la omisión que le es imputable (Fallos: 287:145; 290:99; 306:195, entre otros)” (Fallos: 322:73, considerando 14°).
[51] No se observan, en cambio, alteraciones en lo referido a la legitimación para ejercer este derecho de acceso a las actuaciones administrativas.
[52] Lamentablemente, el Poder Ejecutivo dejó pasar la oportunidad de hacerse eco de los distintos aspectos mejorables que desde larga data venía señalando la doctrina, con miras a generar certezas y procurar así una mayor seguridad jurídica en el trámite de las actuaciones administrativas y en el acceso a la instancia judicial.
[53] Decimos presumiblemente porque la norma no lo aclara.
[54] Desde esta perspectiva, podría por ejemplo reputarse aplicable a los plazos para presentar descargo, cumplir requerimientos e intimaciones, producir prueba, y a los plazos procedimentales en general.
[55] No se aclara, ya que la mera solicitud tiene la aptitud de producir ese efecto legal, como así tampoco se regulan plazos mínimos ni máximos, en los cuales la Administración habrá de acordarlos, ni mucho menos la forma de computar tales plazos.
[56] Razón por la cual es dable suponer que -en realidad- la norma ha querido referirse a un documento conteniendo la petición que -luego de digitalizado- es incorporado o “subido” al expediente electrónico por el interesado.
[57] Siempre que -claro está- el acceso inmediato por parte del particular sea una posibilidad efectiva.
[58] Ello así por cuanto el art. 76, por un lado, limita el efecto suspensivo a los casos en que vaya a articularse un recurso administrativo o una acción o recurso judicial; y por otro, admite que la sola petición de vista traiga aparejada aquel efecto, aunque el particular no la solicite expresamente con ese alcance, como parecería requerir la norma actual.
[59] CSJN, Fallos: 313:228.
[60] CSJN, Fallos: 315:2217.
[61] CSJN, Fallos: 322:73.
[62] B.O. 21/11/2000.
[63] Cfr. acordadas CSJN 31/11, 3/2012, 8/2012, 29/2012, 14/2013, 15/2013, 24/2013, 36/2013, 38/2013, 43/2013, 2/2014, 6/2014 y 11/2014, entre otras.
[64] Ley N° 17.454; B.O. 7/11/1967.
[65] CNCAF, Sala III, “Centro Instrumental S.R.L. c/CNEA”, sentencia del 26 de septiembre 1991, LL 1992-B, 50; “Avanzada S.A. c/Gas del Estado”, Sentencia del 16 de agosto de 1990, LL 1990-E, 468; entre otros.
[66] Ello así por cuanto, en la forma en que está concebido el proceso actualmente, ocurre en ciertos casos -no necesariamente aislados- que las cuestiones relativas al debido agotamiento de la vía administrativa recién llegan a advertirse al momento de dictarse la sentencia definitiva.
[67] Nos referimos, puntualmente, a la audiencia de conciliación del art. 360 C.P.C.C.N., que ha sido invariablemente invalidada para estos casos a través de la práctica y la jurisprudencia del contencioso administrativo.