El órgano y los funcionarios públicos

Martín Luis Thomasset

El Estado como organización [arriba] 

Carecería de sentido inmiscuirnos en el estudio de la movilidad de los funcionarios públicos sin antes analizar el sustento físico de su actuación, es decir, la organización estatal.

Chiavenato concibe a la organización como un centro estratégico en el que el desempeño del hombre juega un papel fundamental.

“…las organizaciones están constituidas por personas y dependen de ellas para alcanzar sus objetivos y cumplir sus misiones. Y para las personas constituyen el medio que les permitirá alcanzar diversos objetivos personales… Las personas jamás podrían alcanzar muchos de sus objetivos tan sólo por medio del esfuerzo personal aislado. Las organizaciones surgen para aprovechar la sinergia de los esfuerzos de varias personas que trabajan en conjunto.”64

Pasando ahora al Estado, se trata del conjunto organizado de recursos humanos y materiales orientado a la consecución de fines y objetivos. Pero no se trata de una organización más, el Estado es la organización política superior de la comunidad, comprensiva del territorio, población y poder etático.65

Nuestra Constitución concibe al Estado de diversas formas. Así el artículo 24 distingue “El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios descentralizados y, en general, todo órgano del Estado…”

Del artículo transcripto se desprenden dos conceptos diversos. El primero, al Estado en sentido estricto, referente a la persona jurídica conformada por los tres Poderes de Gobierno, y el segundo, de mayor amplitud, al conjunto de personas jurídicas y órganos de creación constitucional.

Del análisis de la estructura estatal nace la teoría del órgano, cuya existencia se remonta a la doctrina alemana y tiene por mérito haber justificado cómo una construcción teórica inanimada cobra vida a través de sus integrantes, quienes determinan y exteriorizan la voluntad de la organización orientándola a la obtención de cometidos de interés general.

La teoría del órgano ha transitado por diversas etapas. En una primera instancia confundió al órgano con la persona física que le sustentaba (“noción subjetiva”), luego, de una forma totalmente abstracta, le analizó prescindiendo del funcionario (“noción objetiva”) hasta que finalmente llegó a la concepción actual, denominada “técnica”, sobre la cual versa nuestro análisis.

El sistema organico [arriba] 

Los órganos no trascienden individualmente sino que coexisten conjuntamente conformando sistemas orgánicos, es decir, agrupaciones de órganos de creación constitucional o legal.

De esta manera se destacan los sistemas orgánicos Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, las administraciones descentralizadas por territorios o servicios, y los mal llamados “órganos constitucionales” Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Tribunal de Cuentas y Corte Electoral.66

Cajarville diferencia al sistema orgánico del órgano compuesto: “No puede confundirse el órgano compuesto, formado por varios órganos o por varios cargos, con un sistema orgánico. Cuando varios cargos u órganos constituyen un órgano compuesto, todos esos elementos actúan conjuntamente contribuyendo a perfeccionar la voluntad jurídica del órgano, mediante el cumplimiento por sus titulares del procedimiento interno establecido para ello. En cambio, los órganos y cargos que componen un sistema orgánico actúan cada uno por sí, manteniendo su individualidad, ejerciendo cada uno su propia competencia y cumpliendo la actividad que ella les impone; y si se trata de perfeccionar un acto jurídico, sólo concurren a formar la voluntad del órgano competente sus propios titulares, y no los de los demás órganos y cargos del sistema. Nunca, a ningún efecto, todos los titulares de todos los órganos y cargos de un sistema deberán actuar conjuntamente, y si ello ocurriera, todo el sistema se habría transformado en un único órgano.”67

Korzeniak en cambio opta por restarle importancia al asunto: “el concepto de sistema orgánico es casi sinónimo – usado en esta acepción- al tipo de órgano ´complejo´…”68

El órgano [arriba] 

Aparicio Méndez define al órgano como “la porción técnica nominada del Estado a la que se atribuyen funciones definidas y los correspondientes cargos”.69

De la definición se desprende: 1- que el órgano es una “porción”, una parte del Estado; 2- el órgano posee nombre propio (es “nominado”), a diferencia del cargo, que comparte el nombre de los demás cargos de su escalafón; 3- el órgano tiene a su cargo funciones propias (cometidos); 4- el órgano se encuentra conformado por cargos; 5- el funcionario es el sustento material de su actividad.

El órgano no es un sujeto de derecho autónomo. Tal como señala Jellinek “El órgano, como tal, no posee personalidad alguna frente al Estado. No existen pues, dos personas, la del Estado y la del órgano, entre las cuales haya una relación de derecho sino que el Estado y el órgano son más bien una unidad.”70

Los órganos pueden clasificarse en virtud de su importancia, posición institucional dentro del sistema orgánico al cual pertenecen, funciones que les han sido atribuidas, número de cargos, integrantes, etc.

Sin perjuicio de ello, las diversas características que se desprenden de estas clasificaciones no alteran la naturaleza del órgano como tal, y por lo tanto, siendo jerarca o subordinado, tenedor de competencias propias o delegadas, de integración simple o compuesta71, unipersonal o pluripersonal, siempre, ante todo, seguirá siendo un órgano.

Diversos autores analizan al órgano a través de sus elementos.

Méndez entiende que todo órgano está conformado por tres elementos: el “formal”, referido a su apariencia, dada “en función del número de cargos componentes”; el “sustantivo”, que comprende a las funciones atribuidas al órgano, y el “específico”, limitado al cargo.72

Delpiazzo sostiene una posición similar señalando que “técnicamente, la noción de órgano se alcanza a través de tres elementos: uno formal (dado por el nombre, la estructura y la categoría institucional), uno sustantivo (representado por su contenido, o sea, las funciones que se le atribuyen) y otro específico (configurado por el cargo, mediante el cual se le entrega la energía humana).”73

Sayagués entiende que la conformación del órgano se limita a su competencia, a la forma y a la voluntad humana.74

Cajarville limita la conformación del órgano a dos elementos: el estructural (el cargo) y el sustantivo (la potestad de expresar la voluntad jurídica del órgano).75

En primer lugar, rechaza la existencia del elemento “formal” como parte integradora del órgano. Según Cajarville la forma es resultado del número de cargos que componen al órgano, no un elemento en sí mismo.

Por otra parte rechaza a la “voluntad humana” señalada por Sayagués, por cuanto si bien la persona hace a la actuación del órgano, su presencia no resulta imprescindible para que éste exista, poniendo como ejemplo a los cargos vacantes, ya que pese a la ausencia de su titular el órgano continúa existiendo.

El cargo [arriba] 

El cargo nace para justificar la ubicación del funcionario dentro del órgano. Se trata de la porción orgánica ocupada por el funcionario público, es decir, el puesto de trabajo que éste desempeña en el ejercicio de sus funciones.

Para Méndez “el cargo, elemento específico del órgano, determina la posición que ocupa en éste el individuo a su servicio. Es, pues, el nexo entre la unidad técnica y la persona que le facilita su energía…”

“Un examen detenido de la figura permite comprobar que ella no es, en última instancia, sino un órgano imperfecto, que caracterizaríamos por la falta de nombre propio y la ausencia de funciones definidas.”76

Cajarville por su parte expresa: “Metafóricamente, puede explicarse el cargo como la delimitación jurídica del lugar, la ubicación, el sitio o la posición en que luego, por el doble procedimiento de la ´designación´ y la ´toma de posesión´, una persona física se integrará en la estructura, de variable complejidad y composición, mediante la cual actuará en la realidad de la persona jurídica en cuestión; delimitación que se realiza para atribuir a esa entidad jurídica el conjunto de potestades, deberes y sujeciones, abstractamente unificados por las normas jurídicas, que deberá ejercer o cumplir o a que quedará sometida esa persona que luego lo ´ocupe´ como su ´titular´.”77

Según Correa Freitas “…es absolutamente claro que es diferente la noción de cargo y la noción de órgano. Mientras que el órgano es el instrumento de expresión de voluntad de las personas jurídicas, como por ejemplo el Estado o una sociedad anónima; el cargo es la posición que ocupa una persona dentro de una organización o de una institución.”78

En la práctica la distinción entre el cargo y órgano puede tornarse extremadamente compleja, especialmente cuando se trata de órganos simples o unipersonales.

Así nuestro constituyente confundió ambos conceptos (artículo 149), definiendo al Poder Ejecutivo en función del cargo y no del órgano.79

Origen del órgano [arriba] 

La potestad de crear órganos en principio recae sobre el constituyente. Encuentran su origen en la Constitución gran parte de los órganos que conocemos, entre ellos la Presidencia de la República, las cámaras legislativas, la Suprema Corte de Justicia, etc.

Sin perjuicio de ello la dinámica de la organización estatal impone que esta potestad sea compartida con el legislador ordinario, por cuanto sería absurdo pretender reformar la Constitución cada vez que se requiriese la creación o modificación de un órgano.

De este modo el constituyente delegó sobre el legislador la creación de:

a) Empleos públicos: Se trata de una disposición comodín que habilita al legislador a crear nuevos órganos (artículos 85 numeral 13 y 86);

b) Ministerios: Si bien algunos ministerios son de creación constitucional (disposición especial y transitoria “E”), la competencia originaria para su creación recae sobre el legislador ordinario (artículo 174);

c) Entes Autónomos: El artículo 189 de la Constitución prevé la posibilidad de que sea el

legislador quien creé estos nuevos sistemas orgánicos y sus correspondientes órganos;

d) Poder Judicial: Diversos artículos de la Constitución delegan en el legislador la creación de tribunales de apelaciones (artículo 241), juzgados letrados (artículo 244) y juzgados de paz (artículo 248);

e) Contencioso Administrativo: La Constitución prevé la creación de órganos jurisdiccionales inferiores al Tribunal de lo Contencioso Administrativo (artículo 320), potestad que si bien ha sido largamente debatida nunca fue ejercida;

f) ONSC: El artículo 60 de la Carta encomienda al legislador la creación del “Servicio Civil”;

g) Autoridades locales: La Constitución faculta al legislador departamental a crear autoridades locales (artículos 262 y 273 numeral 9).

Identificación del cargo [arriba] 

Los cargos suelen clasificarse por:

• Inciso al que pertenecen;

• escalafón;

• sub-escalafón;

• grado;

• su denominación.

El término “escalafón” fue introducido en la Constitución de 1967, cuando a través del artículo 214 literal B se previó que las leyes de presupuesto debían incluir “los escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada inciso por programa”.

Delpiazzo define al escalafón como “una gran división, agrupamiento u ordenación de la estructura de cargos (y, por extensión, de funciones contratadas) en sucesivos grados, a cada uno de los cuales corresponde una asignación presupuestal.”80

A continuación veremos algunos ejemplos de agrupación de cargos, con la intención de proyectar la cuestión a la práctica:

a) Los cargos y la Ley SIRO

La Ley N° 18.172, creadora del Sistema Integrado de Retribuciones y Ocupaciones, clasifica a los cargos por:

• Inciso;

• Escalafón;

• Sub-escalafón;

• Ocupación;

• Nivel ocupacional.

Esta ley entiende por escalafón al “gran grupo ocupacional homogéneo, comprensivo de varios subescalafones, que se define en función de las características principales de las actividades que comprende y de las exigencias generales en cuanto a conocimientos y habilidades” (artículo 29).

La norma distingue y define a los escalafones:

• OP (Operativo);

• AD (Administrativo);

• EP (Especialista Profesional);

• CE (Cultural y Educativo);

• PC (Profesional y Científico);

• CO (Conducción).

Cada escalafón está nivelado por grados. Así un “OP” oscila entre los grados 1 y 9; un “PC” entre los 10 y 16; un “CO” entre los 9 y el 20; etc.

Cada escalafón a su vez tiene varios sub-escalafones. Se trata de “grupos ocupacionales, contenidos dentro de cada escalafón, que se definen con mayor especificidad en función del tipo de tareas a realizar y de los conocimientos y habilidades particulares requeridas para su ejecución” (artículo 31).

Respecto a las ocupaciones, las mismas “están comprendidas dentro de los subescalafones y se definen como un conjunto de actividades semejantes y vinculadas en función del tipo de tareas que comprenden, de las responsabilidades inherentes y de los requisitos para su desempeño” (artículo 32).

Finalmente “Los niveles ocupacionales constituyen el ordenamiento jerárquico de etapas en la trayectoria personal del funcionario dentro de la ocupación correspondiente, determinados por sus competencias y por las tareas desarrolladas y se asocia cada uno de ellos, dentro del escalafón y subescalafón, a un grado salarial de la escala retributiva”, siendo los mismos:

• Nivel V (Poco experimentado)

• Nivel IV (Medianamente experimentado)

• Nivel III (Experimentado)

• Nivel II (Sólidamente experimentado)

• Nivel I (Experto)

b) La identificación de cargos en el nuevo Estatuto del Funcionario

El nuevo Estatuto del Funcionario dispone la creación de un nuevo sistema escalafonario basado en escalafones, sub-escalafones y cargos (artículo 36).

La circunstancia de que el nuevo régimen haya sido aprobado por ley ordinaria seguramente despierte polémicas, por cuanto para algunos autores, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 214 y 215 de la Carta, es una potestad que debe ser ejercida en normas presupuestarias.81

La definición de escalafón dada por el nuevo Estatuto no dista en demasía de la dispuesta por la Ley SIRO. De acuerdo al artículo 38 del Estatuto se trata de un “grupo de cargos, definido por la homogeneidad de las actividades generales que comprende y por el tipo de formación adquirida que se requiere para su ejecución.”

Por su parte el artículo 40 establece: “se entiende por subescalafón, al conjunto de cargos que, perteneciendo a un mismo escalafón, han sido sub agrupados en atención a la exigencia del nivel de formación que se requiere para su ejercicio.”

La Ley distingue cuatro escalafones con sus correspondientes sub-escalafones:

• “Servicios Auxiliares y Oficios”: “comprende los cargos con formación para la realización de tareas en las que predominan la destreza y habilidad manual en la ejecución de los oficios universales o equivalentes, sus apoyos y tareas auxiliares a otras actividades que aseguren o brinden servicios de infraestructura y mantenimiento.” Integra los sub-escalafones “Servicios Auxiliares” y “Calificado en Oficios”.

• “Administrativo”: “comprende los cargos con formación en normas, procedimientos, técnicas y prácticas administrativas, el manejo de equipos de oficina y sistemas informatizados a nivel de utilitarios y aplicaciones informáticas, y los conocimientos y habilidades para el trato, atención y orientación del público en la gestión de los trámites ante la Administración” (artículo 42). Escalafón único, sin sub-escalafones.

• “Técnico y Profesional”: “comprende los cargos con formación terciaria, tecnológica, técnica, profesional, científica, educativa y cultural.” Sub-escalafones: “Calificado en Técnicas Terciarias”, “Técnico Universitario”, “Profesional Universitario”.

Los cargos que integran cada sub-escalafón se encuentran distribuidos en seis niveles, definidos en función del grado de dificultad de la tarea, la responsabilidad exigida, los saberes medidos a través del conocimiento, la pericia, y el grado de influencia (artículo 49).

Una de las mayores innovaciones de la Ley N° 19.121 radica en haber adoptado en el texto legal la definición de “cargo” imperante para la doctrina.

De acuerdo al artículo 50 “El cargo es una posición jurídica dentro del organismo, a la que le corresponde un conjunto de actividades asociadas a labores, tareas administrativas o técnicas, oficios o profesiones con determinado nivel de responsabilidad.”

Finalmente la norma define como “ocupación” al conjunto de tareas asignables a cada cargo.

El cargo y el funcionario [arriba] 

Analizada la estructura organizacional del Estado corresponde que nos situemos sobre el punto neurálgico de la cuestión: ¿hasta qué punto el funcionario público tiene el derecho de permanecer en el cargo?

Para responder esta pregunta debemos retomar la distinción entre funcionarios presupuestados y contratados.

Tal como señaláramos, para la amplia mayoría de la doctrina los funcionarios contratados carecen del derecho a la carrera administrativa, posición que se ve reforzada en diversas normas legales, especialmente en el artículo 56 de la Ley N° 15.80982 y 51 del nuevo Estatuto del Funcionario83.

Como señala Correa Freitas “Desde el punto de vista jurídico presupuestal no es posible hablar de cargos contratados, puesto que sólo son cargos aquellos que están expresamente creados por ley y se corresponden con los cargos presupuestados.”84

Del mismo modo se pronuncia Carlos Delpiazzo: “…existen funcionarios que no ocupan cargos sino que se incorporan a la Administración con cargo a Partidas de Jornales y Contrataciones, como lo establece el artículo 229 de la Constitución. Al no tener cargos asignados, dichos funcionarios no pueden entrar, por definición, dentro de la categoría de ´presupuestados´ razón por la cual se los llama ´extra-presupuestados´ o, más usualmente, ´contratados´.”85

De esta manera podríamos responder que, a entender de la doctrina mayoritaria, los funcionarios contratados no sólo carecen de un derecho a la permanencia, sino que directamente no ocupan un cargo.

Pasando ahora a los funcionarios presupuestados, su derecho al cargo (o interés legítimo como puntualizan algunos autores) tampoco es absoluto, por cuanto existe un importante volumen de limitaciones derivadas de normas de orden público, e incluso del propio interés de la Administración.

En primer lugar los funcionarios presupuestados tienen derecho a permanecer en el cargo en la medida de que el mismo continúe existiendo.

Tal como enseña Sayagués, “La supresión de un cargo público por los órganos competentes (artículo 86 de la Carta), tiene como consecuencia que el funcionario que lo ocupa queda separado de la administración.”86 87

En segundo lugar los funcionarios “amovibles” (es decir, los presupuestados externos a la Administración Central) también pueden ser removidos por razones de interés general.

Pero aún los funcionarios “inamovibles” pueden ser removidos, previa comprobación de su responsabilidad en la comisión de determinadas faltas administrativas y delitos.

Fuera de los casos previstos anteriormente, todo funcionario, sea o no presupuestado, amovible o inamovible, también puede ser movilizado por razones de interés general.

Ello significa que la Administración dispone de una amplia discrecionalidad en la toma de este tipo de decisiones, aunque siempre actuando dentro de los parámetros de legalidad.

Las funciones: ¿hacia un nuevo concepto de órgano? [arriba] 

Desde hace varias décadas diversos organismos públicos han adoptado el concepto de “funciones” como símil de “tareas” o “atribuciones” (normalmente de conducción) conferidas dentro de un período temporal, y sin que el funcionario quede vinculado al cargo al que corresponden las mismas.

Como explica Rotondo se trata de “situaciones en las cuales se produce una separación de cargos y de las tareas que le son inherentes, en el sentido de que los titulares de esos cargos no ejercen las actividades o cometidos o ´funciones´ que corresponden, en principio, a esos cargos.”88

Este mecanismo parte de una nueva concepción del órgano, por cuanto parecería excluir al cargo como elemento constitutivo, y limitar la vinculación del funcionario exclusivamente a las funciones del órgano.

De esta manera quien es asignado a cumplir funciones no asciende sino que, por el contrario, pese a cumplir tareas de mayor responsabilidad continua en su cargo de origen, generando únicamente el derecho al cobro de las diferencias salariales correspondientes.

Esta nueva concepción no debe ser confundida con el tradicional mecanismo de “subrogación de funciones”.

En la subrogación de funciones no se elimina el sustento estructural del órgano. Por el contrario, generada una vacante, el funcionario pasa vincularse temporalmente al cargo de su superior, desempeñando sus tareas a cambio de una mayor remuneración. Se trata de una situación excepcional ocasionada por la vacancia temporal del superior.

En la nueva concepción de “funciones” el funcionario pierde vinculación absoluta con el cargo cuyas funciones ejerce. Como señala Frugone se trata de un verdadero “vaciamiento de cargos”.89

El nuevo Estatuto del Funcionario avala esta concepción, previendo un sistema de “funciones” de “administración superior”.

“Se entiende por administración superior, el conjunto de las funciones que se asignan para ejercer las actividades de supervisión, conducción y alta conducción de las jefaturas de un Departamento, División o Área respectivamente.” (artículo 59).

“la asignación de las funciones de supervisión, conducción y alta conducción, debe realizarse por concurso de oposición, presentación de proyectos y méritos, en el que se evalúen las competencias requeridas para el gerenciamiento, los conocimientos y destrezas técnicas.” (artículo 64).

“Las funciones de administración superior tendrán una vigencia de hasta seis años, pudiendo el funcionario volver a concursar por la que ejercía. Vencido el plazo o evaluado negativamente durante el transcurso del mismo, el funcionario de carrera volverá a desempeñar tareas correspondientes a su cargo y nivel.” (artículo 65).

Sin pretender desconocer la necesidad de modernizar la estructura administrativa, entendemos que disposiciones precedentes son de dudosa constitucionalidad.

Nuestro constituyente adoptó una visión tradicional del cargo, priorizando el derecho a la carrera administrativa, y por lo tanto, situando al ascenso y a la estabilidad como soluciones de principio.

El régimen de las funciones no debería dejar de ser excepcional, ni mucho menos convertirse en la regla general para quienes ocupan cargos de dirección.

Esta suerte de asimilar la carrera administrativa a una montaña rusa es inaceptable, aún en la actividad privada, ámbito en el que frente a una situación semejante se configuraría un despido indirecto.

Soluciones como la recién analizada afectan las garantías de los funcionarios públicos, asociando su estabilidad a la de los gobernantes de turno.

Nos permitimos recordar las palabras de Justino Jiménez de Aréchaga, quien cuestionando a un extinto modelo norteamericano afirmó: “´Los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política´. Con ello se señala la voluntad del constituyente en el sentido de rechazar lo que se ha llamado tradicionalmente el ´sistema de despojos´, expresión con la cual se denominaba en los Estados Unidos aquél régimen conforme al cual la estabilidad de los funcionarios públicos se veía alterada toda vez que se operaba una rotación de partidos en el Poder Ejecutivo. Se entendía que era lícito que el Poder Ejecutivo sustituyera a los funcionarios de la

Administración anterior por hombres que correspondieran a la tendencia que entraba a ejercer el Gobierno”.90

Frugone también manifestó su oposición: “en los hechos, muy sutilmente, al separarse cargos de funciones, ocurre que los cargos siguen siendo de carrera, pero las funciones inherentes a los mismos son de particular confianza del jerarca de la repartición. De esa forma, se ha pretendido eludir el riguroso régimen del art. 60 de la Constitución para sustraer un cargo de la carrera administrativa.”91

Parecería olvidarse que “La carrera administrativa consiste en que la persona que hace del servicio prestado a la administración una profesión, tiene derecho a la estabilidad en el cargo, a ser ascendido a los cargos superiores de la jerarquía…”92

Notas [arriba] 

64 “Gestión del talento humano.” Págs. 5 y 7.
65 Delpiazzo. “Derecho Administrativo General.” Volumen 1. Pág. 7.
66 Desde una concepción diversa Sayagués afirma que no se trata de “sistemas orgánicos” sino de “órganos complejos”, es decir, de órganos integrados por órganos. (“Tratado de Derecho Administrativo.” Tomo I. Págs. 199 y 201).
67 “Sobre teoría del órgano y voluntad de las personas jurídicas”. Pág. 502.
68 “Primer curso de Derecho Público.” Pág. 291.
69 “La teoría del órgano”. Págs. 52 y 56.
70 Méndez. “La teoría del órgano”. Pág. 47. En el mismo sentido Prat: “el órgano integra la persona jurídica, pero no es persona jurídica. Por consiguiente, no es sujeto de derecho.” (“Derecho Administrativo.” Tomo II. Pág. 161).
71 Órgano compuesto - conformado por varios cargos. Órgano complejo - conformado por varios órganos. Órgano mixto - conformado por cargos y órganos.
72 “La teoría del órgano”. Págs. 44 y 64.
73 “Derecho Administrativo general” Volumen 1. Pág. 228.
74 “Tratado de Derecho Administrativo.” Tomo I. Pág. 197.
75 “Sobre teoría del órgano y voluntad de las personas jurídicas”. Págs. 499 y 500.
76 De tener nombre y funciones propias dejaría de ser cargo y pasaría a ser un órgano. “La teoría del órgano”. Págs. 79 y 80.
77 “Sobre teoría del órgano y voluntad de las personas jurídicas.” Pág. 496.
78 “Manual de Derecho de la Función Pública.” Pág. 203.
79 El artículo debió decir: “El Poder Ejecutivo estará integrado por la Presidencia de la República y los Ministerios, pudiendo sus funciones ser ejercidas por el Presidente de la República actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros”.
80 “Derecho Administrativo General”. Volumen 1. Pág. 230.
81 Ver Carlos Delpiazzo, “La definición de escalafones es materia presupuestal y no estatutaria.” La postura contraria es sostenida por Ruben Correa Freitas. “Manual de la Función Pública.” Págs. 204 y 205.
82 “Declarase que el ejercicio de la función pública en tareas permanentes deberá efectuarse en cargos presupuestales y bajo el sistema de la carrera administrativa, de acuerdo con las normas constitucionales y estatutarias vigentes”.
83 “Todo funcionario presupuestado es titular de un cargo y tiene derecho a desempeñar el mismo en las condiciones que establezca la Administración, de conformidad con la Constitución Vigente de la República y la ley”
84 “Manual de Derecho de la Función Pública”. Pág. 208.
85 “Contratación administrativa”. Pág. 447.
86 “Tratado de Derecho Administrativo”. Tomo I. Pág. 371.
87 (De cualquier manera la práctica en estos casos radica en que el funcionario no sea excluido de la Administración sino declarado “excedente” y redistribuido.)
88 “Aspectos de la teoría del órgano situaciones de separación de cargos y cometidos.” Pág. 321.
89 “Algunas reflexiones sobre la nueva organización de la Dirección General Impositiva.” Pág. 10.
90 “La Constitución de 1952”. Págs. 30 y 31.
91 “Algunas reflexiones sobre la nueva organización de la Dirección General Impositiva.” Pág. 10.
92 Martins. “Estatuto del funcionario”. Pág. 242.