El Derecho Administrativo Sancionador en España

Manuel Rebollo Puig [1]

I. Bases constitucionales y convencionales [arriba] 

La Constitución Española de 1978 (en lo sucesivo, CE) se refiere específicamente a las infracciones y sanciones administrativas en su artículo 25. En su apartado 1 dice:

“Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

Y el apartado 3 del mismo artículo 25 establece:

“La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad”.

Sobre la base del artículo 25.1 CE, el Tribunal Constitucional español (en adelante, TCE) ha desarrollado su amplia jurisprudencia sobre Derecho Administrativo sancionador deduciendo más principios y reglas que los que expresamente proclama.

También es muy relevante el artículo 24.2 CE. Se ocupa de los derechos de los ciudadanos en los procesos judiciales, sobre todo en los procesos penales. Y no hay en él ninguna alusión a las infracciones y sanciones administrativas. Pero pese a ello el TCE ha declarado sin desfallecimiento que buena parte de los derechos fundamentales ahí consagrados son aplicables, al menos en lo esencial, a los procedimientos administrativos sancionadores. Luego se explicará.

Por otra parte, hay una referencia tangencial a las sanciones administrativas en el artículo 45 CE dedicado a la protección del medio ambiente. Su apartado 3 dispone que para quienes violen el deber de conservar el medio ambiente “en los términos que la ley fije, se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas”. Es el único caso en el que la CE se refiere a un sector específico de sanciones administrativas. Indudablemente puede haber y hay otros muchos intereses generales protegidos mediante sanciones administrativas. Pero el precepto tiene el interés de mostrar un supuesto en el que la misma CE se refiere a las sanciones.

Junto a la CE, hay que tener en cuenta el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). No hay en aquél Convenio referencias explicitas a las sanciones administrativas. Pero según el TEDH buena parte de sus artículos 6 (“Derecho a un proceso equitativo”)[2] y 7 (“No hay pena sin ley”) son de aplicación a las infracciones y sanciones administrativas. El valor de estas fuentes internacionales se refuerza en España por lo dispuesto en el artículo 10.2 CE: “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”.

II. Regulación legal [arriba] 

Son las Leyes reguladoras de cada sector de la actividad administrativa (por ejemplo, Leyes sobre medio ambiente, sanidad, tributos, tráfico, seguridad ciudadana, protección de los consumidores, aguas, costas, urbanismo, defensa de la competencia, etc.) las que establecen las infracciones concretas, las sanciones correspondientes, los sujetos responsables, las agravantes o atenuantes, etc. Así, frente al Derecho Penal codificado, el Derecho Administrativo sancionador está disperso en multitud de normas legales.

No obstante, hay una regulación legal con pretensiones de mayor amplitud. Se contiene en dos leyes:

a) Ley N° 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en abreviatura, LPAC). En esta ley hay una serie de preceptos dispersos a lo largo de todo su articulado relativos al procedimiento administrativo sancionador.

b) Ley N° 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Aquí, en sus artículos 25 a 31, se establecen las reglas sustantivas o materiales generales del Derecho Administrativo sancionador. Aunque en parte sus preceptos son sólo concreción de lo ya proclamado por la jurisprudencia constitucional, contienen algunas concreciones y reglas adicionales de interés.

Nos serviremos de la LPAC y de la LRJSP para ofrecer el panorama general del Derecho Administrativo sancionador español. Pero hay que observar que esas mismas leyes excluyen de su ámbito de aplicación algunos sectores muy importantes (el tributario, el del orden social, el de tráfico y el de extranjería). Por el contrario, sí son de aplicación, y es esto una novedad significativa[3], a la potestad disciplinaria de la Administración sobre el personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo (art. 25.3 LRJSP)[4].

III. Competencia sancionadora de autoridades nacionales, regionales y locales [arriba] 

Si antes hemos dicho que son las Leyes reguladoras de cada sector de la actividad administrativa las que contienen las diversas infracciones y sanciones y su régimen, añadamos ahora que esas Leyes pueden ser aprobadas por el Estado o por cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas, todas ellas con sus propios Parlamentos, según la distribución de competencias establecidas en el bloque de la constitucionalidad sobre cada una de las materias. Quiere decirse que la competencia para legislar sobre infracciones y sanciones sigue a la competencia sobre la materia a la que se refieran. Así, por ejemplo, como es el Estado el competente sobre tráfico, es al Estado al que compete legislar sobre infracciones y sanciones de tráfico; y como las competencias sobre urbanismo son de las Comunidades Autónomas, son éstas las que pueden tipificar infracciones y sanciones urbanísticas. No obstante, deben hacerlo respetando lo dispuesto en la LPAC y la LRJSP. A veces, sobre una misma materia tienen competencia legislativa tanto el Estado como las Comunidades Autónomas; por ejemplo, en medio ambiente al Estado corresponde la legislación básica y a las Comunidades Autónomas la legislación de desarrollo: entonces la competencia para legislar sobre infracciones y sanciones seguirá la misma pauta de modo que el Estado podrá regular las infracciones y sanciones ambientales en los aspectos que se consideren básicos y las Comunidades Autónomas en los restantes[5].

Por lo que concierne a las competencias ejecutivas (esto es, las de tramitar los correspondientes procedimientos sancionadores e imponer en cada caso concreto la sanción pertinente) pueden ser del Estado, de las Comunidades Autónomas o de los entes locales (esencialmente, de los Municipios). La distribución de competencias ejecutivas sancionadoras entre el Estado y las Comunidades Autónomas depende de la distribución de competencias establecidas en el bloque de la constitucionalidad para cada materia. Digamos sólo que con frecuencia sucede que, aunque la competencia legislativa sea estatal, la competencia ejecutiva es autonómica; por tanto, a menudo corresponderá a las Administraciones de las Comunidades Autónomas perseguir las infracciones tipificadas en leyes estatales e imponer las sanciones previstas en esas mismas leyes estatales.

Las competencias sancionadoras de los entes locales (sobre todo Municipios) dependen de que se la atribuyan las leyes: unas veces, las atribuyen las leyes estatales (si es que el Estado es el competente en la materia) y otras veces las leyes autonómicas (si es que son las Comunidades Autónomas las competentes en la materia). Así, siguiendo con los ejemplos de antes, será el Estado el que puede atribuir competencias sancionadoras a los Municipios en materia de tráfico y serán las Comunidades Autónomas las que puedan conferírselas en materia de urbanismo. A este respecto el legislador tiene un notable margen para decidir las competencias sancionadoras que atribuye a los municipios; sólo la proclamación constitucional de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) supone un vago mandato de reconocimiento de competencias sancionadoras a los Municipios. En la práctica, actualmente los Municipios tienen extensas competencias sancionadoras en materia de urbanismo, tráfico y medio ambiente, así como para la protección del dominio público local y los servicios públicos municipales. También para aplicar las ordenanzas sancionadoras dentro de los estrictos límites en los que, como se verá, esas normas locales pueden tipificar infracciones.

Dentro de la Administración del Estado, la competencia sancionadora de cada uno de sus órganos está atribuida por sus normas de organización; excepcionalmente, corresponde al Consejo de Ministros, a veces a los Ministros y más normalmente a órganos inferiores a estos (prototípicamente, a los Directores Generales). Lo mismo mutatis mutandis sucede con las Administraciones de las Comunidades Autónomas. En el ámbito municipal las competencias sancionadoras se concentran mayoritariamente en los Alcaldes.

En muchos casos, las competencias sancionadoras del Estado están atribuidas a sus entes institucionales; es decir, no sanciona ninguno de los órganos de la Administración General del Estado sino algún organismo con personalidad jurídica propia aunque con cierta dependencia de la Administración del Estado. El fenómeno adquiere más calado político y jurídico cuando se trata de entes reguladores dotados de una especial autonomía (las llamadas “Autoridades administrativas independientes”) como es el caso del Banco de España, de la Agencia de Protección de Datos, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, etc. Aunque esto tiene ahora cierta amplitud, es inferior a la que se da en otros ordenamientos y, en cualquier caso, no convierte en excepcional el hecho de que los órganos ordinarios de la Administración del Estado detenten competencia sancionadora. Lo mismo puede decirse de las Comunidades Autónomas. Y, salvando las distancias, tampoco es excepcional que los Municipios, sobre todo los de mayor tamaño, creen entes instrumentales y les atribuyan algunas competencias sancionadoras[6]. Asimismo, las Universidades públicas tienen competencia sancionadora (disciplinaria) sobre su personal y alumnos.

Por su parte, los Colegios Profesionales (de Abogados, Médicos, Arquitectos…) tienen potestad sancionadora sobre sus miembros para respaldar las normas de comportamiento de la respectiva profesión. Asimismo la tienen las Federaciones Deportivas. Y, aunque no son propiamente Administraciones públicas, sus sanciones tienen un régimen común con el de las sanciones administrativas propiamente dichas.

También el Consejo General del Poder Judicial impone sanciones a los jueces y magistrados por las infracciones que cometan en el desempeño de sus cargos. Si bien ese Consejo no es una Administración, sus sanciones tienen un régimen en gran parte igual al de las que imponen las Administraciones[7].

Por otra parte, hay una regla específica sobre competencia sancionadora que actualmente recoge el artículo 63.1 LPAC según la cual “los procedimientos de naturaleza sancionadora (…) establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos diferentes”[8]. No obstante, ahora se admite que el mismo instructor dicte la resolución si es absolutoria (art. 89.1 LPAC).

La distribución de competencias sancionadoras se complica ante las infracciones que superan el ámbito territorial de las Administraciones en principio competentes, problema frente al que el Derecho español no ha encontrado una solución general[9].

IV. Sobre la extensión de la potestad administrativa sancionadora en España [arriba] 

La sentencia del Tribunal Constitucional español (en adelante, STCE) 77/1983, de 3 de octubre, dijo:

“No cabe duda de que un sistema que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y el lícito dudar que fuera incluso viable por razones que no es ahora el momento de exponer con detalle…”.

Como se ve, presenta a las sanciones administrativas como una desviación de un modelo perfecto e ideal de Estado de Derecho.

Pero lo cierto es que en España la potestad sancionadora de la Administración ha sido siempre relativamente extensa (más que la de otros muchos Estados de Derecho); o sea, que es amplia esa desviación del modelo ideal de Estado de Derecho. Y la CE no pretendió reducirla; incluso constitucionalizó la potestad administrativa sancionadora como se observa en sus artículos 25 y 45.3 antes transcritos. De hecho, la potestad sancionadora de la Administración se ha extendido desde entonces. Prácticamente no hay Ley que regule la intervención de la Administración en un determinado sector o materia que no contenga el correspondiente régimen sancionador administrativo. El conjunto es amplísimo. Casi todos los órganos administrativos de alguna importancia cuentan con competencia sancionadora. Las sanciones administrativas se han convertido, pues, en un medio ordinario al servicio de casi cualquier política pública, medio, además, que con frecuencia es premisa para otras medidas no sancionadoras[10]. Además, en muchos ámbitos, las sanciones que puede imponer la Administración son realmente severas.

Frente a ello, no existe apenas una reacción crítica. No se cuestionan ni la constitucionalidad ni la oportunidad de esta extensa potestad sancionadora de la Administración. Incluso la doctrina de Derecho Penal alienta ese incremento de la potestad sancionadora de la Administración en detrimento de la actuación de los jueces penales con argumentos tales como el principio de intervención penal mínima, el del Derecho Penal como ultima ratio legis o el principio de proporcionalidad[11]. En suma parece que se acepta que sólo deben preverse delitos cuando no sean suficientes y eficaces las sanciones administrativas[12].

Así las cosas, puede decirse que el legislador tiene amplio margen para optar entre configurar una conducta como delito o como infracción administrativa con pocos límites[13]. Es reveladora la STCE 116/1999, de 17 de junio. Se trataba de la impugnación de la Ley de Técnicas de Reproducción Asistida en el que precisamente los recurrentes le reprochaban que tipificaba como infracciones administrativas “conductas que, por atentar al bien jurídico de la vida humana protegido por el artículo 15 CE y a la dignidad del ser humano, deben ser delitos”. Pero el TCE respondió: “Fuera de ciertos casos extremos, ninguna duda cabe acerca de la competencia del legislador para determinar cuál ha de ser la protección penal que deba dispensar a los bienes y derechos de los ciudadanos, máxime cuando esta tarea ha de guiarse por el principio de intervención mínima”. Por tanto, salvo “supuestos extremos”, el TCE reconoce libertad al legislador para elegir entre la punición penal y la administrativa[14]. Ello, unido al “principio de intervención penal mínima”, supone, más que un freno, un acicate para la extensión de la potestad sancionadora de la Administración.

Todo este planteamiento es de dudoso acierto. Pero sin entrar aquí en polémica digamos sólo que es el que marca la tónica general y la paulatina extensión de la potestad sancionadora de la Administración. Hito notable en ese proceso se produjo con la reforma del Código Penal de 2015 que suprimió todas las faltas penales (o sea, los delitos más leves) y convirtió muchas de ellas en infracciones administrativas, aunque precisamente en esa ocasión sí se levantaron voces contrarias a la extensión de las sanciones administrativas a costa de la represión judicial penal[15].

V. El reforzamiento de las garantías frente a las sanciones administrativas [arriba] 

A) Un régimen específico para las sanciones dentro del conjunto de actuaciones administrativas

Ya que se acepta una extensa potestad sancionadora de la Administración, como una especie de compensación, se la ha sometido a estrictos límites relativos a su forma y condiciones de ejercicio. Así, las sanciones administrativas tienen un régimen peculiar dentro del conjunto de la actividad de las Administraciones públicas que se caracteriza por ofrecer más garantías a los ciudadanos y empresas que las que tienen frente otros tipos de actuaciones administrativas. Ese régimen peculiar fue configurado primero por la jurisprudencia ordinaria y, después, ya con la base de la CE, por la jurisprudencia constitucional. Ahora encuentra reflejo sobre todo en las ya aludidas LRJSP y LPAC que, dentro del conjunto de la actividad administrativa, recogen singularidades para las sanciones y para el procedimiento administrativo sancionador.

B) Construcción del régimen de las sanciones basada en su aproximación a las penas

Puede decirse que se trata establecer en el Derecho Administrativo sancionador unas garantías parcialmente similares a las del Derecho Penal y a las del Procesal Penal.

La aproximación entre el régimen penal y el sancionador administrativo comenzó en España antes de la Constitución por obra del Tribunal Supremo guiado por la doctrina. La idea cardinal de las sentencias pioneras era la de “una potestad punitiva del Estado cuyo ejercicio, sea cual sea la jurisdicción en que se produzca, viene sujeta por los mismos principios” (sentencia del Tribunal Supremo de España, en lo sucesivo STSE, de 2 de marzo de 1972) porque “cualquiera que sea la naturaleza del órganos al que se atribuya la función sancionadora, jurisdiccional o estrictamente administrativa, se actúa el ius puniendi” del Estado (STSE de 12 de diciembre de 1977). Se completaba esta idea referida a los castigos con otra referida a los ilícitos castigados: hay un “ilícito supraconcepto comprensivo de sus manifestaciones administrativa y penal” (STSE de 30 de octubre de 1978). En otras ocasiones, con argumentos menos teóricos, se esgrimía que la potestad sancionadora de la Administración no puede ser más rigurosa que la penal; o que no se puede hacer de peor condición al imputado por una infracción administrativa que al acusado de un delito.

A esta tendencia de aproximación del régimen de las sanciones al de las penas respondió la CE, con su tratamiento conjunto de penas y sanciones en su artículo 25. Y ello, a su vez, impulsó el proceso mucho más allá de lo que se desprendía de la pura literalidad de ese artículo. A partir de ese momento fue la jurisprudencia del TCE la que marcó y sigue marcando la senda. Y ya desde su sentencia 18/1981, de 8 de julio, el TCE dijo:

“Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad)”.

Nótese que, para el TCE, la Constitución no es la base única de la aplicación de los principios penales al Derecho Administrativo sancionador sino que “refleja” en un aspecto concreto (el del principio de legalidad) una comunión más amplia que deriva de que, como el Derecho Penal, es “manifestación del ordenamiento punitivo del Estado”.

A similar orientación responde la jurisprudencia del TEDH en relación con los derechos de defensa: pese a que el art. 6 CEDH no tenga ninguna expresa alusión a las infracciones administrativas, gracias a un amplio concepto de “materia penal” y de “acusado”, extiende su aplicación a los procedimientos administrativos seguidos para la imposición de sanciones; así, SSTEDH de 8 de junio de 1976 (caso Engel contra Holanda), 21 de febrero de 1984 (Caso Öztürk contra Alemania), 28 de julio de 1984 (caso Campbell y Fell contra Reino Unido), 25 de agosto de 1987 (caso Lutz contra Alemania), 27 de febrero de 1992 (caso Societé Stenuit contra Francia), 24 de febrero de 1994 (caso Bendenoum contra Francia, 3 de mayo de 2001 (caso J. B. Contra Suiza), entre otras[16]. En suma, la aproximación de régimen se basa en un concepto material, y no meramente formal, de pena, o sea, en reconocer que tanto cuando se imponen penas como cuando se imponen sanciones administrativas se trata de imponer castigos por el Estado.

C) Aproximación de regímenes pero subsistencia de diferencias

Ahora bien, en ningún caso se llega a una identificación total y absoluta de las sanciones administrativas con las penas ni, por tanto, a una completa identidad de régimen. A decir verdad, el fundamento teórico que tiene la aproximación de regímenes sólo justifica eso, esto es, una aproximación, no su identificación. Se trata sólo, como hemos visto, de reconocer que en ambos casos estamos ante castigos impuestos por el Estado y, a partir de ahí, de hacer valer ante ambos los derechos públicos subjetivos de los ciudadanos –especial, aunque no únicamente, los derechos fundamentales constitucionalizados– en que han cristalizado los esenciales límites y garantías que el Estado de Derecho construyó, como uno de sus elementos capitales, frente al poder punitivo del Estado. Pero a partir de ahí podrá aceptarse que hay diferencias entre los castigos penales y los administrativos[17]. No es necesario afirmar que son castigos idénticos; basta reconocer que ambos son castigos impuestos por el Estado. Y es ese aspecto común el que justifica y reclama un régimen en parte similar: sólo similar, no idéntico; y sólo en parte, no en todos los aspectos. Por tanto, reconocida su común naturaleza punitiva, que a su vez las diferencia de otra infinidad de medidas jurídicas de reacción ante conductas ilícitas, y la fuerza expansiva de esos derechos así como la aproximación de regímenes entre penas y sanciones administrativas que entraña, nada se opone a admitir diferencias en todo lo demás. Las hay, y muy extensas y notables. Las hay de dos clases, unas, podríamos decir, naturales o inevitables; otras, fruto de libres determinaciones de Derecho positivo.

Hablamos de diferencias naturales o inevitables porque el simple hecho de que las sanciones las imponga la Administración supone un cambio trascendental. La diferenciación conceptual entre penas y sanciones administrativas estriba únicamente en el dato formal de la competencia judicial o administrativa. Pero es que esa diferencia formal es capital y de ella derivan otras muchas, ya no sólo formales. La distinta función constitucional de la Administración y de los jueces, su diversa posición ante el ordenamiento, lo cambia todo, y cada una de las actuaciones de esos dos poderes, aunque materialmente puedan presentar algún parecido, son esencialmente diferentes. Podrá aceptarse que ciertos hechos puedan ser penados por los jueces o sancionados por la Administración según lo que decida el legislador. Pero una vez hecha la opción hay una transformación indefectible. Porque si los jueces está sometidos únicamente a la ley y al Derecho, si su única misión es la aplicación del Derecho y hacer justicia, la Administración tiene por fin la persecución de los intereses generales y todas sus potestades tienen esa característica, incluida la sancionadora. Cuando la Administración ejerce ésta no sufre una metamorfosis que la convierta en juez sino que encontrará en esta vía un medio para la consecución de un interés general.

Por otro lado, en parte como consecuencia de lo anterior y en parte por otras múltiples razones, hay infinidad de diferencias de Derecho positivo. Nada hay que oponer a ellas porque la aproximación de regímenes se basa en la efectividad de ciertos límites al poder punitivo del Estado o, dicho desde otro punto de vista, en la efectividad de ciertos derechos subjetivos de los ciudadanos. Pero no hay ninguna razón para llevar más allá de eso la aproximación de regímenes que no tiene justificación teórica ni positiva y que más bien podría resultar inadecuada y hasta absurda. Lejos de ello, el artículo 34.2 del Código Penal español dice que “no se reputarán penas (...) las multas y demás correcciones que, en uso de sus atribuciones gubernativas o disciplinarias, se impongan a los subordinados o administrados” y, si no son penas, nada del Código Penal les es de aplicación. E igualmente en vano se buscará en la Ley de Enjuiciamianto Criminal un precepto que de alguna forma justifique su aplicación, siquiera fuese supletoria, a las sanciones administrativas. Nada de ello. Tampoco hay en la LRJSP ni en la LPAC ningún precepto que justifique esa aplicación del Derecho Penal o del Derecho Procesal Penal.

Por el contrario, la Administración tiene un Derecho específico, el Derecho Administrativo. Y también su actividad punitiva se rige por el Derecho Administrativo con todo lo que ello significa y arrastra. El llamado Derecho Administrativo sancionador es, ante todo y sobre todo, Derecho Administrativo. Así que nada justifica aplicar el Derecho Penal (o el Derecho Procesal Penal) a la actividad sancionadora de la Administración. Eso lo rechaza todo nuestro sistema jurídico administrativo. Las sanciones se imponen en actos administrativos, no jurisdiccionales; se acuerdan tras tramitar un procedimiento administrativo, no un proceso; sus vicios y su régimen de invalidez son los de las actuaciones administrativas... Y, como todos los actos administrativos, las resoluciones sancionadoras son impugnables ante la jurisdicción contenciosa–administrativa con todas las consecuencias que ello arrastra. Todo ello sin perjuicio de reconocer que para conformar y articular técnicamente el Derecho Administrativo sancionador sirvan de referencia o, si se quiere decir así, de fuente de inspiración, las asentadas y depuradas teorías y doctrinas del Derecho Penal y Procesal Penal. Habrá principios y reglas comunes y hasta podrá hablarse de principios generales de todo el Derecho punitivo estatal. Pero no serán más de Derecho Penal que de Derecho Administrativo sancionador, sino tan penales como administrativos. Como mucho podrá decirse que hay preceptos idénticos en el Derecho Penal y en el Derecho Administrativo sancionador, no que las normas penales se apliquen a la actividad sancionadora de la Administración.

Por eso con acierto el TCE previno contra traslaciones simplistas de reglas penales o procesales penales a las sanciones administrativas. Bástenos recordar su sentencia 76/1990, de 26 de abril:

“La recepción de los principios constitucionales del orden penal por el Derecho Administrativo sancionador no puede hacerse mecánicamente y sin matices, esto es, sin ponderar los aspectos que diferencian a uno y a otro sector del ordenamiento”.

Por ello esa misma STC llamaba a la “prudencia frente a intentos apresurados de trasladar mecánicamente garantías y conceptos del orden penal”. También en estas advertencias el TSE fue precursor; entre otras, su sentencia de 13 de mayo de 1985 hablaba de las “debidas matizaciones que dimanan de la naturaleza de las sanciones administrativas que atienden (...) al debido cumplimiento de los fines de una actividad de la Administración...”.

Aunque no debemos ocuparnos aquí de las sanciones disciplinarias, digamos al menos que ante ellas el TCE marcó más las diferencias respecto a las penas. Desde su primera jurisprudencia, el TC las abordó con otro planteamiento. Decía así la STC 66/1984, de 8 de junio: “Se trata de unas sanciones diferenciadas cualitativamente de las que (...) se orientan a la protección del orden general. Constituiría un exceso desconocedor de la diferencia cualitativa de las sanciones de que se trata en este recurso que pretendiera trasladarse a ellas el conjunto de principios que es obligado en el caso de aquéllas...”. Pero, incluso así, de ninguna forma las sanciones disciplinarias han permanecido al margen del reforzamiento de las garantías. En absoluto abona esa idea la jurisprudencia constitucional, como puede verse en sus sentencias relativas a sanciones a funcionarios o presos. Lo mismo puede decirse de la jurisprudencia ordinaria, y muy destacadamente de la Sala de lo Militar del TSE pese a que se ocupa de sanciones impuestas en una de las más intensas sujeciones especiales. Singularmente, los derechos del art. 24.2 CE juegan en los procedimientos disciplinarios prácticamente en la misma medida que en el resto de procedimientos administrativos sancionadores. Y lo mismo ha hecho el TEDH respecto a la aplicación del artículo 6 CEDH. Sólo puede decirse que en estos campos de las sanciones disciplinarias la aproximación al régimen de las penas ha sido aun más prudente y moderada.

VI. Concepto de sanción administrativa [arriba] 

Precisamente el hecho de que las sanciones administrativas estén sometidas a un régimen peculiar distinto del que es propio de los demás actos administrativos ha convertido en aspecto crucial la determinación de su concepto y su delimitación respecto a otros actos administrartivos. De hecho, en muchos procesos constitucionales y contencioso–administrativos el primer extremo conflictivo es el de si la medida prevista por una norma o aplicada por la Administración en un caso concreto es o no una sanción; y es también el primer asunto que deben resolver las sentencias pues con frecuencia, si se acepta que se trata de una sanción, el recurso prosperará o, si se niega que sea sanción, será desestimado. Es verdaderamente importante la determinación de si la medida es una sanción o no, ello tanto para aplicar todo el régimen de las sanciones a lo que realmente lo sea, aunque la norma o el acto administrativo la camufle, como, en sentido contrario, para no aplicar todas las garantías propias de las sanciones a lo que no tenga esa naturaleza, aplicación desorbitada que supondría una grave e injustificada merma para la satisfacción de los interses generales[18]. El TCE lo ha puesto de relieve en varias ocasiones; por ejemplo, en su sentencia 331/2006, de 20 de noviembre:

“En distintas ocasiones hemos advertido sobre la improcedencia de extender indebidamente el concepto de sanción, con la finalidad de obtener la aplicación a las garantías constitucionales propias de este campo, a medidas que no responden verdaderamente al ejercicio del ius puniendi del Estado (...) Los postulados del artículo 25 CE no pueden aplicarse a ámbitos que no sean específicos del ilícito penal o administrativo, siendo improcedente su aplicación extensiva o analógica, como resulta de las SSTCE 73/1982, 69/1983 y 96/1988, a supuestos distintos o a actos, por su mera condición de ser restrictivos de derechos, si no representan el efectivo ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen un verdadero carácter sancionador (STCE 164/1995)”.

Y naturalmente lo que diga la ley que prevé cada medida no puede ser un criterio definitivo[19]. Así lo afirma el TCE: “ni el nomen iuris empleado por la Administración o asignado por la Ley, ni la clara voluntad del legislador de excluir una medida del ámbito sancionador, constituyen un dato decisivo a la hora de precisar si los artículos 24.2 y 25.1 CE resultan aplicables” (SSTC 239/1988, 146/1991, 164/1995, 276/2000, 181/2014).

El punto de partida para construir un concepto correcto de sanción lo dan la jurisprudencia constitucional y ordinaria y la doctrina cuando afirman que tanto en las penas como en las sanciones administrativas hay ejercicio del ius puniendi del Estado. Esto condiciona por compleo el concepto de sanción administrativa. A ello se acomoda el TCE que reiteradamene proclama como lo esencial de las sanciones su “función represiva, retributiva o de castigo” (sentencias 26/2005, 121/2010, 39/2011, 17/2013). Con esa premisa, la sanción administrariva puede definirse así: castigo impuesto por la Administración; o como castigo previsto por el ordenamiento para ser impuesto por la Administración.

De la definición dada se deduce que la sanción administrativa, además de ser impueta por la Administración y de tener un contenido aflictivo, comporta un mal impuesto como un castigo; es decir, que el perjuicio de causa al sujeto que la sufre es buscado directa y deliberadamente como una respuesta a la conducta ilegal realizada y como expresión del reproche que merece tal conducta. Por tanto, el concreto mal causado por la sanción administrativa no realiza directamente lo necesario para proteger los intereses generales o para restablecer la situación conforme a ellos. Ese mal no sirve para restablecer la legalidad o la realidad física alterada o los valores lesionados ni para compensar el daño producido ni para imponer la conducta correcta. Todo esto, por el contrario, es lo característico de otras decisiones administrativas que no son sanciones.

Conforme a esta idea directriz, el TCE y los tribunales contencioso-administrativos no consideran sanciones administrativas, entre otros ejemplos, las siguientes medidas administrativas: las que ordenan devolver subvenciones cuando el beneficiario no ha realizado la actividad prevista; la demolición de edificios construidos contra las normas de urbanismo o las de protección del medio ambiente; la orden de cierre de establecimientos que no cumplen la normativa o no tienen la autorización administrativa necesaria; la retirada de productos del mercado por resultar peligrosos o insalubres; las multas coercitivas; la compensación que los particulares hayan de pagar a la Administración por los daños causados a sus bienes; los intereses de demora; etc. Pero, aun así, en la práctica se presentan casos dudosos y la frontera entre sanciones administrativas y otras decisiones administrativas perjudiciales para los ciudadanos no siempre es nítida.[20] En realidad, hay decisiones administrativas con el mismo contenido aflictivo que pueden ser en unos casos sanciones administrativas y en otros no: depende de que sean un castigo o no. Así, los recargos por pagar los impuestos con retraso son considerados sanciones sólo cuando son muy elevados; la expulsión de extranjeros puede ser configurada como sanción o como una medida para restablecer la legalidad; la revocación de actos administrativos favorables puede ser en unos casos sanción y en otros una medida para asegurar el interés general en el futuro; etc.

VII. Principio de legalidad en el Derecho Administrativo sancionador [arriba] 

A) Significado: reserva de ley, tipicidad e irretroactividad

Cuando se habla del principio de legalidad del Derecho Administrativo sancionador se alude a algo semejante a lo que se conoce como principio de legalidad del Derecho Penal. No es el simple principio de legalidad de toda actuación administrativa que supone que la Administración no puede vulnerar el ordenamiento jurídico y que sus potestades han de estar atribuidas por el ordenamiento jurídico; incluso, si se trata de potestades que comportan límites o incidencia negativa para los ciudadanos, han de ser conferidas precisamente por normas con rango de ley. Desde luego ese genérico principio de legalidad administrativa también rige para actividad sancionadora: la Administración no puede imponer sanciones en contra de lo establecido en el ordenamiento y sólo tiene potestad sancionadora en la medida en que se la atribuya una ley. Pero aquí hay mucho más que eso. Supone, como en Derecho Penal, tres reglas o principios: la reserva de ley, el principio de tipicidad y la irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables. Esas tres reglas están consagradas en el antes reproducido artículo 25.1 CE que, como se vio, las proclama simultáneamente y en los mismos términos para el Derecho Penal y para el Derecho Administrativo sancionador. Pero veamos más concretamente lo que comporta cada una de esas tres reglas para el Derecho Administrativo sancionador.

B) Reserva de ley

El artículo 25.1 CE habla de “legislación”. Pero, pese a que la expresión es algo imprecisa, siempre se ha entendido que esa “legislación” significa ley: ley en sentido estricto o formal o norma con rango de ley (lo que en España son los Decretos–ley y los Decretos Legislativos). En España esa norma con rango de ley puede ser estatal o autonómica: el que haya de ser estatal o autonómica ya depende de otro factor (de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como se explicó más arriba). Pero la reserva de ley del artículo 25.1 CE se satisface para el Derecho Administrativo sancionador tanto por ley estatal como autonómica.

Por tanto, sólo las normas con rango de ley pueden establecer las conductas constitutivas de infracción y las sanciones que ante ellas podrá imponer la Administración. Bajo el equivocado título de “principio de tipicidad”, plasman estas dos vertientes de la reserva de ley los apartados 1 y 2 del artículo 27 LRJSP:

1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley…

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

Pero la reserva de ley se extiende sobre otros extremos como son la correlación entre las infracciones y las sanciones[21], las reglas sobre la concreta graduación de éstas y la determinación de los sujetos responsables.

La reserva de ley del artículo 25.1 CE entraña, como el resto de reservas de ley establecidas por la CE, la exclusión (o, al menos, restricción) de los reglamentos.

Pero la reserva de ley no está reñida con las llamadas normas sancionadoras en blanco; esto es, aquéllas con rango de ley que prevén sanción para el incumplimiento de otra norma que puede tener rango reglamentario[22]. Ello no es contrario a la reserva de ley porque esta otra norma no contiene realmente la tipificación de la infracción ni la previsión de la sanción (se reduce a decir lo que está permitido y lo que está prohibido) y es la norma con rango de ley la que contiene todos los elementos verdaderamente sancionadores.

Por otro lado, la reserva de ley del artículo 25.1 CE en relación con el Derecho Administrativo sancionador se ha considerado una reserva de ley relativa (a diferencia de la que rige en Derecho Penal, que se considera absoluta). De acuerdo con ello, se admiten los reglamentos con tres condiciones: a) que la ley contenga ya todos los elementos esenciales (tipificación de la infracción, determinación suficiente de la correspondiente sanción, sujetos responsables); b) que la ley contenga una habilitación al reglamento, o sea, que no se trate de un reglamento independiente o espontáneo; y c) que el reglamento sólo contenga un desarrollo sin crear ex novo infracciones ni sanciones. Esto se ha concretado en el artículo 27.3 LRJSP, aunque bajo el equivocado nombre de “tipicidad”:

“Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”.

Tras ello puede decirse que la reserva de ley del Derecho Administrativo sancionador no excluye por completo la colaboración reglamentaria; sólo prohíbe radicalmente el reglamento como fuente primaria de infracciones y sanciones. A partir de ahí, en la práctica no siempre es fácil saber lo que debe abordar necesariamente la ley y lo que puede llegar a permitirse al reglamento. Pese a todo puede decirse que lo que debe hacer la norma con rango de ley es satisfacer por sí misma el principio de tipicidad, del que inmediantamente hablaremos; y que el reglamento, si está autorizado para ello por la ley, puede precisar mejor todavía la definición de las infracciones y la determinación de las sanciones correspondientes.

La reserva de ley del Derecho Administrativo sancionador tenía como consecuencia directa e ineludible la prohibición a las normas que pueden aprobar los Municipios (las ordenanzas locales) de la tipificación de infracciones y previsión de sanciones. Ello porque en España (a diferencia de algunos países iberoamericanos) los Municipios no aprueban normas con rango de ley sino sólo de reglamento. Y por eso, desde que se aprobó la CE, los tribunales anularon las ordenanzas que tipificaban infracciones así como las sanciones impuestas en su virtud. Sin embargo, se produjo un cambio trascendental con la STCE 132/2001, de 8 de junio. Para reforzar la autonomía local, el TCE admitió la posibilidad de que las Leyes establezcan de manera muy general las materias sobre las que los Municipios pueden tipificar infracciones, así como las sanciones que puedan prever. Con este presupuesto, las ordenanzas pueden establecer infracciones y sanciones ex novo, siempre dentro del margen previsto en la ley. De acuerdo con esto, en 2003 se modificó la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (arts. 139 a 141) permitiendo a los Municipios, a través de sus ordenanzas, la tipificación de infracciones en materia de daños a los bienes locales, perturbación de los servicios públicos locales y de ciertos aspectos de la convivencia local, pudiendo prever sanciones de multa de hasta 3000 euros[23]. Por otro lado, también se ha producido una relajación de la reserva de ley en relación con las infracciones y sanciones colegiales[24].

C) Tipicidad de infracciones y sanciones administrativas

El principio de tipicidad exige que las normas describan las conductas constitutivas de infracción punible con precisión, con claridad, con rigor. Prohíbe, por tanto, la definición de las infracciones mediante cláusulas generales o con fórmulas vagas o abiertas. Ahora bien, no prohíbe su definición con utilización de algunos conceptos jurídicos indeterminados, al menos cuando ello sea necesario y no impida conocer en el caso concreto que la conducta es subsumible en el tipo.

El mismo principio de tipicidad se proyecta también sobre las sanciones. Y a este respecto comporta que las normas identifiquen las sanciones (multa, inhabilitación…) y su extensión (cuantía, duración…) correspondiente a cada tipo de infracción. En este sentido se habla tambien de taxatividad de las sanciones. Ahora bien, ello no exige una pretederminación normativa absoluta con una concreta sanción y una concreta extensión sino que admire que las normas fijen un mínimo y un máximo con un intervalo razonable. Ello no sólo no está prohibido sino que es conveniente para permitir que en la aplicación al caso concreto la sanción sea adecuada a las circunstancias específicas de la conducta y del infractor.

El principio de tipicidad diferencia a las infracciones y sanciones de lo que es propio de otras muchas actividades administrativas. Así, cuando se trata de medidas administrativas sin finalidad sancionadora sino de restablecimiento de la legalidad o de protección de los intereses generales son más fácilmente admisibles las previsiones del ordenamiento basadas en claúsulas relativamene amplias que describen vagamente el supuesto de hecho (por ejemplo, situaciones de peligro para la salud pública o para el medio ambiente) y las medidas que puede tomar la Administración (las necesarias, adecuadas y proporcionadas). O que incluso admiten extensos márgenes de discrecionalidad administrativa para actuar o no actuar o para decidir la medida oportuna. Pero eso es justamente lo que se elimina en el Derecho Administrativo sancionador con la proclamación del principio de tipicidad. Es una manifestación del principio de seguridad jurídica que alcanza su máximo nivel en todo el Derecho punitivo con la finalidad de que los ciudadanos puedan saber de antemano qué conductas acarrean castigos y cuáles serán estos.

Pese a lo dicho y pese a que el TCE diga a veces lo contrario (que el principio de tipicidad es un límite absoluto), los límites que impone el principio de tipicidad son relativos: desde el momento en que se admite la tipificación mediante conceptos jurídicos indeterminados y la previsión de las sanciones con intervalos entre un mínimo y un máximo, es dificil saber en cada caso si la norma ha permanecido dentro de un marco tolerable o ha superado lo admisible. Y la jurisprudencia muestra que en unos casos los tribunales se muestran muy puntillosos y anulan normas por contrarias a la tipicidad mientras que en otros supuestos superan su control normas muy similares.

El principio de tipicidad es diferente de la reserva de ley. Así, un reglamento independiente puede satisfacer escrupulosamente el principio de tipicidad si define con absoluta precisión las conductas sancionables y predetermina con exactitud milimétrica la sanción correspondiente pero, claro está, habrá vulnerado flagrantemente la reserva de ley. Y al contrario: una ley que defina vagamente las infracciones y señale que serán sancionadas según lo que se estime conveniente en cada caso pero no se remita en nada a los reglamentos respetará la reserva de ley pero comportará una violación burda del principio de tipicidad. Ahora bien, los dos principios se entrelazan aquí porque justamente lo que se exige a la ley para respetar la reserva de ley es que ella misma tipifique las infracciones y determine las sanciones con la precisión suficiente para por sí misma satisfacer el principio de tipicidad.

Particular detención merece la adecuación o no al principio de tipicidad de las normas sancionadoras en blanco. Ya hemos dicho que no son contrarias a la reserva de ley ya que la norma sancionadora se contiene en norma con rango legal, incluso aunque haya que integrarse con un reglamento. Lo que nos interesa ahora es si vulneran el principio de tipicidad. Una norma sancionadora en blanco puede ser respetuosa con el principio de tipicidad; así, por ejemplo, nada puede oponerse desde el punto de vista de la tipicidad a la infracción consistente en “la producción de contaminación acústica por encima de los valores límites en las zonas de protección acústica especial y en las zonas de situación acústica especial”; ni a aquella otra de “realización de actividades comerciales en horario superior al máximo que, en su caso, se haya establecido”. En ambos ejemplos, es necesario acudir a otras normas, incluso reglamentarias, para saber exactamente cuándo se comete la infracción, pero ello está suficientemente predeterminado con un alto grado de concreción. Hasta aquí, ningún problema. El problema empieza cuando la norma sancionadora en blanco es, además, genérica. La fórmula aparece con bastante frecuencia en diversas leyes sectoriales: tras una enumeración de infracciones descritas con precisión, se dice que también son infracciones los demás incumplimientos de las normas establecidas en la propia ley o en ésta y sus reglamentos. Ejemplo, de lo primero es el art. 28.4.c) de la Ley del Ruido: es infracción leve “el incumplimiento de las prescripciones establecidas en esta Ley, cuando no esté tipificado como infracción muy grave o grave”. Ejemplo de lo segundo es –o era– el art. 64.h) de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista: es infracción leve “en general, el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente Ley o en las normas dictadas para su desarrollo, que no sean objeto de sanción específica”. En ambos casos se trata de normas sancionadoras en blanco aunque en un caso ha de integrarse con otras normas legales y en el otro con normas legales y reglamentarias. El escollo no está en el rango de las otras normas sino en la amplitud y vaguedad de la descripción de la infracción hasta el punto de que, en realidad, lo que se hace con este género de preceptos generales es identificar infracción sancionables con toda ilicitud; es decir, tipicidad con antijuridicidad. En mi opinión esto supone una palmaria vulneración de las exigencias de tipicidad. Sin embargo, lo habitual es que el TCE sólo condene estas cláusulas generales en cuanto a su posible integración con reglamentos, pero no con otras normas con rango de ley. Así, por ejemplo, STCE 97/2009 que precisamente se enfrentó con el citado art. 64.h) de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista y que sólo declaró nulo en el inciso “o en las normas dictadas para su desarrollo”. En la misma línea STC 341/1993, 60/2000,100/2003, 162/2008,81/2009. Tal línea me parece errónea, mezcla cuestiones diferentes (el del rango de las normas –reserva de ley– y el de la identificación de las normas cuya vulneración se declara sancionable –tipicidad–) y acaba por aceptar descripciones de infracciones sin el imprescindible grado de precisión. Para colmo, en algún caso, sorprendentemente, el TCE ni siquiera ha rechazado estas cláusulas generales en cuanto a su integración con normas reglamentarias (sentencia 104/2009). En general, con más tino, entiendo, ha abordado esta cuestión el TSE[25].

Si en todo lo anterior hemos visto el principio de tipicidad como mandato al legislador, hay que añadir que el mismo principio entraña un mandato para la Administración a la hora de aplicar las normas sancionadoras. Lo refleja el artículo 27.4 LRJSP:

“Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”.

Y ello es así porque la aplicación analógica de las normas sancionadoras supondría sancionar una conducta no expresamente tipificada como infracción. Cuestión distinta es la de su interpretación ¿está prohibida también la interpretación extensiva de esas normas? Eventualmente los tribunales lo afirman así. Sin embargo se observa en ocasiones que aceptan interpretación extensivas. Para superar estas aparentes discrepancias, hay que distinguir dos clases de interpretaciones extensivas: las literales y las correctoras. Las primeras –las interpretaciones literales extensivas o latas– simplemente pretenden disipar las dudas que suscita una norma por la ambigüedad de sus palabras y, aun permaneciendo dentro del tenor literal, optan por el sentido más amplio. Esto es admisible para todo tipo de normas y, aunque con moderación, también para las penales y sancionadoras. Las segundas –las interpretaciones correctoras extensivas– llevan a incluir en la norma supuestos que con claridad no están literalmente. Estas últimas, que se aceptan para muchos tipos de normas por distintas razones (porque así se logra mejor la finalidad del precepto, porque así se acomoda mejor al resto de normas, porque así resulta más adecuada a las circunstancias actuales, etc.), son las que están más próximas a la analogía y las que deben considerarse proscritas para las penales y sancionadoras[26]. Sólo hay que completar esto con la reiterada jurisprudencia constitucional y ordinaria que prohíbe las interpretaciones de las normas sancionadoras “imprevisibles”, “extravagantes”, “desorbitadas” o “sorpresivas”[27].

D) Irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables; retroactividad de las favorables

La CE consagra la irretroactividad in pejus de las normas sancionadoras no sólo en la ya visto artículo 25.1 sino también en su artículo 9.3: “La Constitución garantiza (…) la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables…”. También está consagrada en los tratados internacionales sobre derechos humanos; así, en el artículo 11.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) y en el artículo 7.1 CEDH. Y es eso mismo lo que, aunque sin gran precisión, pretende plasmar el artículo 26.1 LRJSP: “Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa”.

Pero respecto a las normas sancionadoras favorables no ya es que se permita su retroactividad sino que se ha considerado obligatoria. Y así lo recoge el artículo 26.2 LRJSP: “Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”[28]. Es discutible si esa retroactividad de las normas sancionadoras favorables viene impuesta por la CE[29]. Pero en cualquier caso se desprende de normas internacionales. Así, del artículo 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos pues no se limita a prohibir la retroactividad in pejus sino que termina así: “Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello”. Igualmente se desprende del artículo 49.1 in fine de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: “Si con posterioridad a esta infracción la ley dispone una pena más leve, deberá aplicarse ésta”.

Debe destacarse que el artículo 26.2 LRJSP considera a estos efectos como disposiciones sancionadoras no sólo las que tipifican la infracción y determinan su sanción sino también las relativas a los plazos de prescripción. En ello sigue a algunas sentencias anteriores pero la extensión de la retroactividad in bonus a las normas sobre prescripción es de acierto dudoso. Por el contrario, no se consideran incluidas las normas sobre procedimiento sancionador respecto a las cuales el legislador es libre de optar por su retroactividad o por su irretroactividad.

Es cuestión relevante la de determinar hasta qué momento procede la aplicación de la norma sancionadora más favorable. La respuesta del artículo 26.2 LRJSP está en su último inciso cuando dice “…incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”. Por tanto, aunque esté terminado el procedimiento y aunque la resolución sancionadora sea firme, la norma posterior más favorable habrá de aplicarse (y, por tanto, hará ineficaz a la resolución sancionadora firme) cuando aún no se ha cumplido o ha sido objeto de ejecución forzosa. Además, si la sanción ya se cumplió pero fue recurrida, también debe aplicarse la norma posterior más favorable[30].

VIII. Principio de culpabilidad [arriba] 

Antes, y no sólo en España, se solía considerar que en el Derecho Administrativo sancionador podía regir una responsabilidad objetiva. Se rechazaba, por tanto, la vigencia en este ámbito del principio de culpabilidad. Sólo se exigía como requisito de la represión administrativa la voluntariedad de las acciones u omisiones[31]. Pero entendida la voluntariedad estrictamente, sólo falta, como explica el Derecho Penal, cuando concurre fuerza irresistible, en los estados de inconsciencia y situaciones extremas similares.

Ahora, además de esa exigencia elemental de voluntariedad, se proclama el principio de culpabilidad que restringe más intensamente la posibilidad de imponer castigos[32]. Esto, siempre aceptado para los delitos, se afirma ahora también para las infracciones administrativas hasta el punto de que el TCE, ya en su sentencia 76/1990, de 26 de abril, consideró que tal principio de culpabilidad está constitucionalizado tanto para los delitos como para las infracciones administrativas.

Se puede reconocer que la exigencia de culpabilidad no rige exactamente en los mismos términos que en el Derecho Penal[33], aunque eso, así dicho, significa bien poca cosa y nada indica sobre las supuestas diferencias que, en cualquier caso, no pueden ser tantas que desvirtúen la misma exigencia[34]. Más concretamente se puede aceptar que el deber de diligencia que se exige en muchos sectores del Derecho Administrativo a los sujetos que realizan determinadas actividades es tan amplio que, cada vez que se realice la acción típica, rara vez podrá negarse que hubo, al menos, negligencia y, por tanto, culpabilidad suficiente para sancionar. Asimismo se puede estar dispuesto a admitir que esa culpabilidad pueda presumirse y que recaiga sobre el imputado la carga de probar su inexistencia, incluida su diligencia plena[35]. Pero aun con todo eso, sigue siendo cierto que sólo se podrá sancionar si hay dolo o culpa y no concurre ninguna causa de exculpación. Ahora eso está proclamado expresamente en el artículo 28.1 LRJSP:

“Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas (…) que resulten responsables (…) a título de dolo o culpa”.

Por tanto, no puede haber sanción sin dolo o imprudencia. Pero aunque esto se contiene en una ley, realmente tiene rango constitucional de modo que ninguna ley puede establecer un sistema de responsabilidad sancionadora objetiva so pena de inconstitucionalidad. Ahora bien, a diferencia del Derecho Penal (en el que los delitos sólo se pueden cometer culposamente cuando el Código lo establece), en Derecho Administrativo sancionador se admite con carácter general la comisión culposa de las infracciones.

Además, consecuencia directa de la exigencia de culpabilidad es la exención de responsabilidad sancionadora en los mismos casos en que el Derecho Penal reconoce causas de exculpación: enajenación, trastorno mental transitorio, falta de conciencia del injusto, etc. Particular relevancia tiene el error invencible. Puede incluso que alguna vez el error sea inducido por la propia Administración. Pero, sea debido a la conducta de la Administración o a cualquier otra causa, si el error es invencible, esto es, no superable con cumplimiento del deber de diligencia a que está obligado cada sujeto, no cabe imponer sanción aunque se haya realizado la conducta típica[36]. Incluso eso lleva a afirmar que el sujeto que realiza una interpretación razonable, aunque equivocada, de las normas no debe ser sancionado: se le impondrán todas las medidas para restablecer la legalidad (por ejemplo, se le impondrá pagar los tributos que no pagó por su interpretación errónea de la norma) pero no sanción por falta de culpabilidad[37].

IX. Definición de infracción administrativa. Referencia a la antijuridicidad [arriba] 

La STSE de 17 de abril de 1990, entre otras similares, definió la infracción administrativa como "conducta antijurídica, típica y culpable". Y la STSE de 23 de febrero de 2000: “Para que una determinada acción u omisión pueda ser objeto de sanción es necesario que sea típica, antijurídica y culpable; presupuestos que quedan eliminados por la concurrencia de causas de justificación o excluyentes de la culpabilidad o antijuridicidad”. Estas afirmaciones jurisprudenciales son la condensación de lo que hasta ahora hemos venido exponiendo. La sanción administrativa sólo puede imponerse si se ha cometido una infracción administrativa en sentido estricto. Si la sanción administrativa es la figura paralela a las penas, la infracción administrativa es la figura paralela al delito. Una infracción administrativa no es cualquier incumplimiento del ordenamiento jurídico. Es sólo aquella acción u omisión contraria al ordenamiento jurídico (antijurídica) que, además, como se ha explicado, está tipificada en una ley como tal infracción y a la que la misma ley atribuye una sanción administrativa. Como además, según también se ha explicado, se exige el requisito de la culpabilidad, se puede, en efecto, definir la infracción administrativa como acción u omisión antijurídica, típica y culpable para la que la ley prevé la imposición de una sanción por una autoridad administrativa[38].

Sólo procede añadir ahora que aunque generalmente las conductas típicas son antijurídicas (las conductas típicas son una parte de las antijurídicas) puede haber casos en los que, pese a estar ante una acción u omisión típica, no haya antijuridicidad. Sobre todo eso ocurre ante las mismas circunstancias que el Derecho Penal conoce como causas de justificación[39]. Las más relevantes para el Derecho Administrativo sancionador son las de actuar en el ejercicio de un derecho[40] o en el cumplimiento de un deber, la del estado de necesidad y, más rara vez, la legítima defensa[41].

Es curioso que alguna ley ha recogido expresamente estas ideas. Así, dice el artículo 314.2 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 2011, que “se aplicarán analógicamente, en la medida de lo posible y con las matizaciones y adaptaciones que exija la peculiaridad del sector administrativo de que se trata, las reglas penales sobre exclusión de la antijuridicidad y de la culpabilidad…”. Aunque la inmensa mayoría de las leyes no contienen un precepto similar, la situación no es distinta y a ello se atiene la jurisprudencia.

X. Principio de personalidad de las sanciones. Sujetos responsables [arriba] 

El TCE ha acogido también el principio de personalidad de las sanciones. Lo hace en estos términos su sentencia 181/2014:

“Este Tribunal ha señalado que «la responsabilidad subjetiva comporta como corolario la consagración del principio de personalidad de las penas o sanciones y en este sentido hemos afirmado que «entre los principios informadores del orden penal se encuentra el principio de personalidad de la pena, protegido por el art. 25.1 de la norma fundamental (STC 254/1988, FJ 5), también formulado por este Tribunal como principio de la personalidad de la pena o sanción (STC 219/1988, FJ 3), denominación suficientemente reveladora de su aplicabilidad en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador»…”.

Por tanto, sólo se puede sufrir una sanción administrativa (lo mismo que una pena) por actos propios, no por las acciones u omisiones de otro. Así las cosas la determinación de los sujetos responsables está presidida por los principios de legalidad, de culpabilidad y de personalidad[42]. De modo que sólo serán responsables los sujetos señalados por la ley y sólo en tanto hayan realizado culpablemente la acción tipificada como infracción o como forma punible de participación. Salvo que una ley disponga otra cosa, sólo son responsables de las infracciones y sólo pueden ser sancionados por ellas sus autores, entendiendo por tales quienes realizan la acción tipificada[43]. Pero las leyes pueden prever (y alguna vez lo prevén) que sean sancionados los partícipes no autores. Sobre esa base, el artículo 28 LRJSP contiene algunos preceptos a los que conviene hacer alusión.

Según su apartado 1 pueden ser sancionadas las personas físicas y las personas jurídicas[44]. Incluso, salvo que una ley las excluya, también las propias Administraciones[45]. Esa responsabilidad de las personas jurídicas diferenciaba antes el Derecho Administrativo sancionador del Penal. Ahora, desde la reforma de 2010, lo acepta también el Código Penal. La responsabilidad de las personas jurídicas es directa y no requiere identificar a una persona física actuante por la persona jurídica. Es, además, una responsabilidad por acción y culpa propia de la persona jurídica que no necesita consagración legal específica sino que se acepta para todas las infracciones. Además el mismo artículo 28.1 LRJSP admite la responsabilidad sancionadora de ciertos entes sin personalidad jurídica (“los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos”) pero sólo “cuando una ley les reconozca capacidad de obrar”[46].

El artículo 28.3 LRJSP establece un caso de responsabilidad solidaria: “Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan…”. Las leyes sectoriales prevén otros supuestos de responsabilidad sancionadora solidaria.

El artículo 28.4 LRJSP comienza diciendo que “las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación”. Es una regla de incierto alcance aunque lo que parece que permite es que las leyes sectoriales prevean sanciones para esa forma concreta de participación en una infracción ajena[47].

Y ese mismo apartado 4 termina estableciendo que asimismo las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores “podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellos dependan o estén vinculadas”. Nótese que aquí no se habla de responsables de la infracción sino de responsables del pago de la sanción, con una responsabilidad que puede ser solidaria (en ese caso, basta que el responsable principal no pague) o subsidiaria (sólo tendrá relevancia si el responsable principal es insolvente).

Las diversas formas de responsabilidad sancionadora solidaria y subsidiaria han sido objeto de críticas de los autores[48] y hasta de los tribunales, pero no se ha declarado nunca su inconstitucionalidad. Más bien cuentan con el plácet del TCE (por ejemplo, sentencias 76/1990 y 85/2006) que sólo las somete a ciertas condiciones; en esencia, que el responsable solidario o subsidiario haya realizado una acción propia con culpa propia de participación en la infracción.

XI. Tipología y extensión de las sanciones. Proporcionalidad [arriba] 

Como ya vimos, el artículo 25.3 CE prohíbe las sanciones administrativas privativas de libertad. Se refiere sólo a la libertad ambulatoria, no a las demás. Con ese límite, las leyes pueden prever muy diferentes sanciones administrativas que afectan a los distintos derechos del infractor, esto es, a su patrimonio y a sus demás derechos, incluso los fundamentales, con la excepción indicada.

No hay ni en la LRJSP ni en la LPAC ni en ninguna otra de ámbito general una enumeración de las sanciones posibles. Cada ley reguladora de una materia concreta, al mismo tiempo que establece las infracciones, determina las sanciones[49]. Como hay numerosísimas leyes que prevén infracciones y sanciones administrativas en las materias más variadas y como cada ley es libre de establecer las sanciones que estime oportunas, no es fácil enumerar todas las sanciones administrativas existentes en el Derecho español. Pero las más frecuentes son las siguientes: la multa; el comiso de ciertos productos o utensilios o del beneficio obtenido; el cierre de establecimientos por un tiempo determinado; la prohibición de realizar ciertas actividades durante un tiempo determinado (prohibición de ejercer una profesión, de actuar como directivo de entidades de crédito, de conducir vehículos de motor, de cazar, etc.); la restricción de la capacidad para contratar con la Administración o para obtener ayudas públicas durante un tiempo determinado; la amonestación; y la publicidad de la infracción y de la sanción en periódicos oficiales o de difusión general[50].

Sin ninguna duda, la sanción administrativa más usual es la multa. Su cuantía es muy variable: hay leyes en que las multas máximas son aproximadamente de 1.000 euros; otras, en el extremo opuesto, prevén multas multimillonarias. No hay un límite constitucional a la cuantía de las multas administrativas ni ninguna regla que establezca que las sanciones administrativas de multa tengan que ser menores que las previstas para delitos. De hecho, hay leyes que prevén multas administrativas de mayor cuantía que las establecidas en el Código Penal para muchos delitos.

La sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la infracción (sobre todo, a su lesividad y al grado de culpabilidad). En un primer momento, este principio de proporcionalidad debe ser tenido en cuenta por el legislador al establecer el marco sancionador (decidir qué infracciones son leves, graves o muy graves; cuál es el tipo o extensión de las sanciones, etc.), aunque este límite al legislador es laxo. Y, en un segundo momento, debe ser tomado en consideración cuando el órgano sancionador tiene que fijar una sanción concreta dentro del marco legal para un hecho y un sujeto determinado[51].

Según el artículo 27.1 segundo párrafo de la LRJSP, “las infracciones se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves”. Y por lo general lo que hace cada una de las leyes sectoriales es enumerar las sanciones (su contenido y su mínimo y máximo) correspondientes todas las infracciones leves, a todas las graves y a todas las muy graves que ha tipificado. Pero la elección por el órgano administrativo sancionador de la concreta sanción y de su extensión en cada caso no se deja a su libérrima decisión. Por el contrario, el legislador marca una serie de circunstancias que éste debe tener en cuenta. Estas circunstancias son también manifestación del principio de proporcionalidad. Generalmente, cada ley enumera una lista de circunstancias propias, aunque muchas de ellas se repiten en todas las leyes: el beneficio obtenido por la comisión de la infracción, el daño causado, el número de infracciones cometidas, la negligencia o intencionalidad del infractor, la posición dominante del infractor en el mercado, etc. Con carácter general, la LRJSP ha establecido una serie de reglas que siempre han de tenerse en cuenta. Su artículo 29.2 dice: “El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas”. O sea que la comisión de infracciones no debe ser rentable. Y el apartado 3 del mismo artículo 29 dispone que “la graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:

a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.

c) La naturaleza de los perjuicios causados.

d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa”.

Aunque no se cita ahí la capacidad económica del infractor, es ése un criterio que sí contemplan algunas leyes y que en general puede ser tomado en consideración para fijar la cuantía de las multas adecuadas.

El artículo 29.3 LRJSP amplía la proyección del principio de proporcionalidad al establecer que “cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior”; o sea, que podrá sancionar como leve una infracción grave o como grave una muy grave.

Dado que los intervalos que fijan las leyes para cada género de infracción leve, grave o muy grave son con frecuencia bastante amplios, sumado al cúmulo de circunstancias que la Administración puede tener en cuenta para la determinación de la sanción en el caso concreto y al posible juego del recién citado artículo 29.3 LRJSP, la realidad es que la Administración parece contar muchas veces con márgenes muy amplios que incluso podrían cuestionarse desde el punto de vista del principio de tipicidad (taxatividad de las sanciones) y hasta desde el de la seguridad jurídica. Pero no se ha declarado la inconstitucionalidad de las leyes por esta razón. A cambio, los tribunales tratan de hacer un control meticuloso de la extensión de la sanción desde el punto de vista de la proporcionalidad. Incluso han llegado a decir que la elección de la concreta sanción es una decisión reglada. Parece esta afirmación algo exagerada. Más realista es considerar que el principio de proporcionalidad reduce las posibilidades de la Administración (lo que legitima el control judicial) pero no excluye todo margen de apreciación administrativa.

XII. Non bis in ídem y concurrencia de responsabilidades [arriba] 

Aunque no hay en la CE una explícita consagración, el TCE consideró ínsita en el artículo 25.1 CE la prohibición de doble castigo (sentencias 66/1986, 154/1990, 204/1996, 221/1997…)[52]. En realidad, no están prohibidos todos los casos de acumulación de castigos: es necesario, para que se entienda vulnerado el non bis in ídem, que los dos castigos se impongan a la misma persona por el mismo hecho y con el mismo fundamento. Es la llamada triple identidad. La LRJSP lo refleja así:

Artículo 31. Concurrencia de sanciones.

1. No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Si se da la triple identidad no caben dos penas, ni dos sanciones administrativas ni una pena más una sanción administrativa.

Al margen de esta prohibición quedan los supuestos en los que no se trata de dos castigos sino de la concurrencia de un castigo con una medida sin carácter punitivo. Por eso, por ejemplo, el artículo 28.2 LRJSP declara que “las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados…”; o el artículo 103.2 LPAC dice que “la multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas”.

Al margen de la prohibición quedan igualmente los casos en que los castigos recaen sobre dos personas distintas (por ejemplo, dos coautores o el autor y el cómplice de la misma infracción[53]). También aquellos que no reprimen exactamente el mismo hecho: en tal hipótesis habrá lo que en Derecho Penal se considera concurso real de delitos y que puede ser también concurso real de un delito y de una infracción administrativa o concurso real de dos o más infracciones administrativas; y se podrán acumular los respectivos castigos. Y asimismo quedan fuera de la prohibición los casos en que, aunque hay un solo hecho, cada uno de los castigos tiene distinto fundamento, esto es, en que cada uno de los castigos expresa el reproche por una lesión de los bienes jurídicos: en este caso se estará ante algo similar a lo que el Derecho Penal conoce como concurso ideal de delitos y que realmente puede darse también entre delito e infracción administrativa o entre varias infracciones administrativas[54]; en todos estos casos de concurso ideal cabe sancionar cada uno de los ilícitos sin que a ello se oponga el non bis in ídem (cosa distinta es que por razones de proporcionalidad no se opte por la pura suma de los castigos sino que se modere)[55].

La aplicación de estas ideas generales es a veces complicada por diversas razones. Así, por lo pronto, porque en ocasiones no es fácil saber cuándo hay un único hecho o varios. También porque con frecuencia es complicado saber si hay o no identidad de fundamento de los castigos, para lo cual hay que atender, como se ha dicho, a que cada uno reprima la misma o diferente antijuridicidad (puede haberla diferente porque se lesionen distintos bienes jurídicos o porque haya distintos ataques al mismo bien jurídico). Además, hay que tener en cuenta que, aunque haya distintas infracciones, el ordenamiento decide castigarlas todas como si se tratara de una única en ciertas condiciones (es el caso de las infracciones continuadas a que se refiere el artículo 29.6 LRJSP). También, en sentido inverso, en ocasiones, aunque haya distintas infracciones, unas absorben la antijuridicidad de la otra (así, cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, supuesto previsto en el artículo 29.5 LRJSP) de modo que no cabrá imponer nada más que un castigo pese a que no se da propiamente la triple identidad. Una solución peculiar establece el artículo 63.3 LPAC: “No se podrán iniciar nuevos procedimientos sancionadores (y, por tanto, no se podrá volver a sancionar) por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo”. Sensu contrario, sí se podrá abrir nuevo procedimiento y volver a sancionar esa infracción una vez sea ejecutiva la primera sanción. El precepto se refiere a infracciones permanentes (no a las continuadas) y, pese a que permite sancionar la misma infracción otra vez, no es contrario al non bis in ídem porque lo que se reprimirá en el segundo procedimiento y la segunda resolución es una antijuridicidad no tenida en cuenta en la primera ocasión.

Cuando sí se está ante los supuestos en los que el non bis in ídem prohíbe la acumulación de los castigos se plantea la cuestión de elegir la única norma que resulte aplicable.

Tal cuestión tiene una solución terminante en el Derecho español si una de estas normas es penal y la otra es una norma administrativa sancionadora: debe prevalecer siempre la norma penal. Por ello, si la Administración sospecha que una conducta constitutiva de infracción administrativa puede ser también delito, debe suspender el procedimiento administrativo sancionador, comunicar el hecho a los tribunales penales y esperar la sentencia penal[56]. Si los tribunales penales consideran que el hecho no es constitutivo de delito, la Administración podrá continuar la tramitación del procedimiento administrativo sancionador y, si procede, imponer sanción. En principio, aunque los jueces penales condenen, la Administración también podrá sancionar si entiende que la sanción administrativa no tiene la triple identidad con la penal. Pero en todo caso los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones respecto de los procedimientos sancionadores (artículo 77.4 LPAC). A todo esto se suele aludir con el equívoco nombre de vertiente procedimental del non bis in ídem[57].

Por el contrario, no hay reglas generales –ni legales ni jurisprudenciales– para resolver los casos de concurrencia de distintas normas sancionadoras administrativas cuando el non bis in ídem impide su acumulación. Algunas leyes sí establecen reglas específicas, a veces sólo relativas a la concurrencia entre sí de sus propias normas y en otras ocasiones con previsiones de mayor amplitud. De entre las que sí que contienen alguna regla para solucionar ese conflicto entre diversas normas sancionadoras administrativas lo más normal es que opten por consagrar que sea de aplicación la norma que prevea la sanción más grave. En la práctica, sin embargo, cuando las diversas normas sancionadoras en concurso deben ser aplicadas por distintos órganos e incluso por diferentes Administraciones, lo que sucede es que se aplica una u otra norma sancionadora según cuál sea el órgano administrativo que antes tome la iniciativa.

Hemos aludido a esa llamada vertiente procedimental del non bis in ídem. Pero importa ahora referirse al genuino non bis in ídem procedimental. Los Tratados Internacionales sobre derechos humanos consagran, en unos u otros términos, lo que el artículo 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos proclama así: “Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país”. Es esto lo que con propiedad puede considerarse el non bis in ídem procesal o, digamos, procedimental. En éste no importa siquiera que no se impongan dos castigos puesto que se prohíbe el segundo procedimiento incluso aunque el primero haya terminado con absolución. En España, desde luego, rige el derecho a no sufrir dos procesos penales por los mismos hechos. Pero lo que aquí nos incumbe es saber si un proceso penal previo (haya terminado con condena o incluso con absolución) impide un procedimiento administrativo sancionador posterior. O, incluso, si un previo procedimiento administrativo sancionador (terminado con sanción o sin ella) impide otro posterior. Ni la LRJSP ni la LPAC consagran tal non bis in ídem ni en ninguna otra norma administrativa española hay ni vestigios de ello: no hay aquí ninguna norma según la cual no se pueda ser objeto de un procedimiento administrativo sancionador y ser efectivamente sancionado tras haber sido absuelto por los mismos hechos en sentencia penal firme; menos todavía hay norma que impida los sucesivos procedimientos sancionadores. Al contrario: se parte, como hemos visto, de que, tras una sentencia penal absolutoria podrá o hasta deberá la Administración iniciar o continuar un procedimiento sancionador por los mismos hechos y sancionarlos finalmente; se acepta, incluso, que tras una sentencia penal condenatoria se pueda iniciar o continuar un procedimiento sancionador para depurar las responsabilidades por infracciones administrativas concurrentes si no hay la triple identidad; con mayor naturalidad aún se acepta la sucesión de procedimientos administrativos sancionadores por los mismos hechos, incluso por caducidad del primero y aún más si en el segundo o posteriores se pretende castigar en aplicación de otra normativa. Las SSTC 2/2003 y 334/2005 afirmaron que el derecho a no ser sometido a doble enjuiciamiento rige también cuando uno es penal y el otro administrativo pero sólo en algunos casos: sólo respecto a los procedimientos administrativos en los que el imputado “se encuentra en una situación de sujeción al procedimiento tan gravosa como la de alguien que se halla sometido al proceso penal”. Y para medir eso atiende a la complejidad del procedimiento y a la naturaleza y magnitud de la sanción que pueda llegar a imponerse. Son criterios vagos que, de hecho, no han supuesto ninguna restricción efectiva a la incoación de procedimientos administrativos tras otros penales o asimismo administrativos[58]. No obstante, conviene apuntar que el TEDH en aplicación del art. 4 del Protocolo 7 del CEDH, se muestra mucho más escrupuloso en la prohibición de enjuiciamientos sucesivos, aunque sean de carácter administrativo[59].

XIII. Prescripción [arriba] 

Hay distintas causas de extinción de la responsabilidad sancionadora (muerte, indulto, destipificación posterior de la conducta…)[60]. Particularmente dudosa es la situación que se produce en caso de disolución de la persona jurídica responsable de la infracción para la que no hay una solución general[61]. Pero de entre todas las causas de extinción las más relevante es la prescripción. Hay que distinguir entre prescripción de la infracción y prescripción de la sanción.

A) Prescripción de las infracciones

Los plazos de prescripción de las infracciones son los que disponga cada ley sectorial. Sólo “si éstas no fijan plazos de prescripción” serán de aplicación los plazos de tres años, dos años y seis meses que establece el artículo 30.1 LRJSP.

El cómputo comienza “el día en que la infracción se hubiere cometido”. Y el artículo 30.2.1º LRJSP precisa que tanto en el caso de las infracciones continuadas como en el de las permanentes ese día inicial será aquél en “que finalizó la conducta infractora”[62].

Por lo que atañe a la interrupción de la prescripción la produce “la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento de naturaleza sancionadora” (art. 30.2.2º LRJSP) lo que puede identificarse con la notificación del acto de incoación. Implícito está en lo anterior que no interrumpen la prescripción las actas de inspección, las denuncias, la orden del superior indicando a su inferior que inicie el procedimiento sancionador… Por el contrario, sí debe aceptarse que interrumpe la prescripción de la infracción la instrucción de causa penal por los mismos hechos así como cualquier otra actuación judicial penal que impida la iniciación del procedimiento sancionador. Si, como antes hemos recordado, algunas actuaciones penales impiden iniciar o, por lo menos, continuar el procedimiento sancionador, debe aceptarse que, mientras se sustancian, no corre el plazo de prescripción de las infracciones que, sólo cuando el juez penal resuelva, podrán ser perseguidas por la Administración.

Ha habido un cambio en cuanto a los efectos de la paralización del procedimiento durante más de un mes. La Ley N° 30/1992 establecía que ello comportaba que el plazo se “reanudará”; ahora se dice que el plazo se “reiniciará”. En definitiva, hoy, tras esa paralización el plazo volverá a correr desde cero. Además hay que tener en cuenta que si el procedimiento caducara, la interrupción de la prescripción que en principio causó su incoación se tendrá por no producida [arts. 25.1.b) en relación con el 95.3.1º LPAC].

B) Prescripción de las sanciones

Las sanciones prescriben en los plazos que fije la correspondiente ley sectorial y, en su defecto, las correspondientes a infracciones muy graves a los tres años, los de las graves a los dos años y las de las leves al año.

El cómputo comienza, según el artículo 30.3.1º LRJSP, “el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla”. Aunque la redacción es desafortunada, debe entenderse que este plazo empezará a contarse desde que la resolución sancionadora sea ejecutiva.

Se interrumpe por la iniciación del procedimiento de ejecución con conocimiento del interesado. Si éste está paralizado por más de un mes por causa no imputable al infractor, comienza otra vez a correr.

Problema específico se planteó en los casos en que, recurrida la resolución sancionadora en vía administrativa, no se dictaba resolución en plazo y se producía el silencio administrativo negativo. En concreto, se dudó si en tales casos, desde que se producía el silencio negativo y hasta tanto no recaía resolución expresa del recurso administrativo, estaba corriendo el plazo de prescripción de la infracción o el de la sanción; o sea, si esa pasividad de la Administración permitía alcanzar la prescripción de la infracción o la de la sanción. El artículo 30.3.3º LRJSP ofrece ahora una solución: en caso de desestimación presunta de recursos administrativos, el plazo de prescripción de la sanción correrá desde el día en que se produzca el silencio negativo.

XIV. Procedimiento sancionador: derechos fundamentales que lo presiden [arriba] 

Aunque la tramitación de un previo procedimiento es un requisito general de los actos administrativos (art. 34.1 LPAC), adquiere mayor relevancia y valor constitucional en las sanciones. La LRJSP ya se refiere a ello en el primer artículo dedicado a la potestad sancionadora (art. 25.1: “La potestad sancionadora... se ejercerá... con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio...”). E igualmente dice el artículo 63.2 LPAC: “En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento”. La insistencia no es fruto de un formalismo huero. Como siempre, el procedimiento tiende a garantizar, de un lado, el acierto de la resolución administrativa y, de otro, la defensa de los interesados. Pero es que esta última faceta alcanza especial relieve en el procedimiento sancionador porque en éste, no en los demás procedimientos administrativos, son de aplicación en parte los derechos consagrados en el artículo 24.2 CE. No todos los derechos del artículo 24.2 CE son aplicables a los procedimientos administrativos sancionadores; ni tampoco los que son aplicables lo han de ser exactamente en los mismos términos que en el proceso penal. Se trata de una proyección en parte y en lo esencial de los derechos del artículo 24.2 CE.

Según el TCE, el acusado goza en el procedimiento administrativo sancionador de los siguientes derechos fundamentales que el artículo 24.2 garantiza al acusado en los procesos penales, todos ellos como manifestación de su genérico derecho de defensa: a ser informado de la acusación; a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa; a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable; y a la presunción de inocencia[63]. Aproximadamente esto queda reflejado en el artículo 53 LPAC. En su apartado 1 recoge los derechos de los interesados en todo procedimiento y allí aparece, por lo que ahora nos interesa, este en su letra e): “A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución”. Ahí pueden entenderse consagrados los derechos de defensa y, en particular, el derecho a la prueba, aunque sin singularizarlos para el procedimiento sancionador en el que tienen más valor que en los demás. Y el apartado 2 del mismo artículo 53 añade:

“Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos:

a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario”.

El transcrito apartado a) recoge, con algún aditamento, las distintas manifestaciones del derecho a conocer la acusación. Y el apartado b) el derecho a la presunción de inocencia. Las leyes no han proclamado el derecho a no declarar contra sí mismo que, pese a todo, tiene indubitadamente el acusado en el procedimiento sancionador.

Limitémonos aquí a dar algunas pinceladas sobre estos derechos fundamentales y su proyección sobre el procedimiento administrativo sancionador[64].

a) El derecho a conocer la acusación supone, en primer lugar, que al inculpado se le ha de notificar en momento oportuno el hecho concreto que se le imputa, la infracción específica que tal hecho puede constituir y la sanción que se le puede imponer. Sólo así tendrá todos los datos necesarios para defenderse efectivamente. Por eso la acusación ha de ser realmente concreta de modo que identifique plenamente la conducta que se imputa[65]. De otro lado, este derecho fundamental supone en segundo lugar la necesaria correlación entre la acusación de la que se informó –y que, por tanto, ha podido ser combatida– y la decisión sancionadora final. Esto plantea problemas de articulación entre la inicial formulación de cargos, la propuesta de resolución y la resolución. No prohíbe toda modificación, pero sí todas aquellas tan sustanciales y sorpresivas que realmente lesionen la posibilidad de defensa. Por el contrario, este derecho fundamental no incluye el derecho a conocer la identidad del instructor o de la autoridad competente para sancionar; tampoco las denuncias ni la identidad del denunciante. Las leyes pueden incluir estos aspectos como necesarios. Así lo hace en parte el artículo 53.2.a) LPAC. Pero como no están incluidos en el derecho fundamental el legislador puede tener más libertad a la hora de configurarlos. Así, quizá quepa excluir el derecho a conocer la identidad del denunciante[66].

b) El derecho a la prueba otorga al acusado la facultad de proponer pruebas en el momento y forma que preceptúe la ley; y el derecho a que sean admitidas y practicadas salvo que sean expresa y motivadamente denegadas por ser impertinentes o inútiles. En principio, las pruebas han de ser practicadas con posible intervención del acusado[67].

c) El derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable permite al imputado guardar silencio y determinar libremente el contenido de sus declaraciones. En principio entraña que ninguna ley puede sancionar su silencio ni de su silencio o falsedades pueden deducirse consecuencias negativas para el imputado ni se le puede coaccionar de otras formas para que declare en su contra. Pero este derecho ha sido considerado compatible con los deberes que muchas leyes imponen a los sujetos privados, bajo amenaza de sanción, de informar y colaborar con la Administración, en especial con sus servicios de inspección o fiscalización, siempre que se haga con anterioridad al inicio del procedimiento sancionador contra él[68]. En cualquier caso, el derecho se refiere sólo a las declaraciones no a otro tipo de pruebas aunque también exijan la colaboración del inculpado: análisis de alcoholemia, exhibición de documentos…

d) El derecho a la presunción de inocencia afecta sobre todo a la prueba. En su virtud, no corresponde al acusado probar su inocencia sino que recae sobre la Administración que acusa la carga de la prueba del hecho constitutivo de la infracción y de la participación del acusado; además, ha de tratarse de prueba lícitamente obtenida (de lo contrario ni ella ni ninguna que derive de ella puede ser tenida en cuenta: doctrina de los frutos del árbol envenenado). Ahora bien, esta carga de la prueba que recae sobre la Administración se relativiza por varias vías. Al menos estas: 1ª) se admite la prueba indiciaria o por presunciones a condición de que se parta de hechos perfectamente probados y que de ellos pueda deducirse racionalmente los hechos constitutivos de la infracción y así se motive en la resolución sancionadora; 2ª) se admiten también como prueba, e incluso como prueba suficiente para desvirtuar la presunción de inocencia, las actas de inspección tal y como se deduce del art. 77.5 LPAC[69]; 3ª) se acepta el criterio de la facilidad probatoria de modo que recae sobre al acusado la prueba mediante documentos u otros elementos a los que él tiene más cómodo y simple acceso; y 4ª) se considera que las eximentes y atenuantes, así como los hechos extintivos de la responsabilidad (prescripción), deben ser probados por el acusado. Más dudoso y discutido es si la prueba de la existencia de culpabilidad corresponde a la Administración o si, probado por ésta el hecho infractor y la autoría, debe ser el interesado el que pruebe que actuó con toda la diligencia debida. La presunción de inocencia, además de una regla sobre la carga de la prueba, es una regla de tratamiento del imputado de acuerdo con la cual éste no puede sufrir consecuencias negativas por el mero hecho de ser acusado; sólo cuando sea sancionado podrá sufrir consecuencias negativas. Pero no se ha considerado que sea incompatible con esta vertiente de la presunción de inocencia ni el que se impongan al acusado medidas provisionales restrictivas (art. 56 LPAC) ni el que las sanciones sean ejecutivas incluso cuando todavía caben recursos jurisdiccionales contra ellas. Ahora nos ocuparemos de esto último.
Los trámites del procedimiento administrativo sancionador se regulan ahora en la LPAC que, a diferencia de lo que sucedía con anterioridad, no se remiten a lo que dispongan otras leyes y reglamentos[70].

XV. Ejecutividad de las sanciones [arriba] 

Se dudó tras la CE si la ejecutividad de las sanciones no firmes podía ser contraria al derecho a la presunción de inocencia o a la tutela judicial efectiva. El debate se zanjó con una respuesta negativa[71]. Pese a ello el legislador –y en parte la jurisprudencia– nunca han dado a las sanciones el mismo régimen de ejecutividad que al resto de los actos administrativos sino que la han retrasado a un momento posterior, aunque no sea el de su firmeza definitiva. Ahora eso se plasma en la LPAC.

El artículo 98.1 LPAC establece, como es tradicional en España, la regla general de la inmediata ejecutividad de los actos administrativos. Pero establece excepciones y entre ellas señala ésta: que “se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición”. Se completa esto en el art. 90.3 de la misma Ley dedicado concretamente a la resolución de los procedimientos sancionadores: “La resolución que pongan fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa”. Por tanto, mientras cabe recurso administrativo ordinario o, si se ha interpuesto, mientras no se resuelva expresamente, la sanción no es ejecutiva. A este respecto, el silencio administrativo negativo no es suficiente: mientras no se resuelva expresamente el recurso administrativo interpuesto contra la sanción, ésta no es ejecutiva.

Una vez que contra la resolución sancionadora no quepan recursos administrativos lo que procede ya es interponer recurso contencioso–administrativo y pedir ante el Juez o Tribunal competente para resolverlo la medida cautelar de suspensión que se sustanciará y resolverá conforme a las reglas generales de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) sin que ni tal Ley ni la jurisprudencia hayan establecido ninguna singularidad para las sanciones. Ahora bien, pudiera suceder que hasta que se interponga el contencioso-administrativo y se pida y se resuelva sobre la suspensión cautelar la Administración, puesto que entre tanto la sanción es ejecutiva, pase a la ejecución forzosa. Para paliar esa situación, ya la jurisprudencia (así, STCE de 20 de mayo de 1996) había entendido, aunque confusamente, que si se trataba de sanciones la Administración debía esperar hasta la resolución del incidente cautelar de suspensión. Es esa idea la que se ha acogido y concretado en el art. 90.3.2º LPAC: “Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo…”[72].

XVI. Control jurisdiccional [arriba] 

Como toda actividad administrativa, también la sancionadora está sometida al control judicial. Lo imponen así, de un lado, el artículo 24 CE, que consagra el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y, de otro, el artículo 106.1 CE, que proclama el control judicial de la legalidad de toda actuación administrativa. Por eso, las leyes que de alguna forma pretendieron excluir o limitar ese control judicial de sanciones fueron consideradas inconstitucionales y anuladas (SSTCE 31 y 202/2000). Igualmente se consideran inconstitucionales las leyes que establecen un perjuicio o riesgo de perjuicio para quien recurra la sanción. Así, la STCE 186/2003 consideró contraria al artículo 24 CE la ley que establecía la pérdida del beneficio de redención de penas por el trabajo mientras se tramitaban recursos contra sanciones disciplinarias. Ahora bien, eso no excluye toda medida que de alguna forma beneficie a quien no recurre la sanciones. Por ejemplo, la STCE 76/1990 aceptó la constitucionalidad de una norma en la que la conformidad del acusado con la liquidación tributaria servía como criterio para atenuar la correspondiente sanción, aunque dijo que sí sería inconstitucional una agravación por no aceptar la liquidación. Y la STCE 76/1990 aceptó otro precepto que exigía la renuncia a la impugnación para poder solicitar la condonación de la multa.

Ese control judicial de las sanciones administrativas corresponde en España a los Juzgados y Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no a la jurisdicción penal (como ocurre en algunos países, por ejemplo, Alemania–no ante la penal, como ocurre en otros países[73]–). Pero en España, a diferencia de lo que sucede en otros países (como Francia), los Juzgados y Tribunales Contencioso-Administrativos forman una jurisdicción judicial y ordinaria, con la única singularidad de estar especializada. No obstante, hay algunas excepciones para las sanciones por infracciones laborales y de la seguridad social cuyo control se atribuye ahora a la llamada jurisdicción social[74] y para las sanciones disciplinarias militares que competen a la jurisdicción militar; pero éstas también son en España jurisdicciones judiciales simplemente especializadas. En sentido contrario, corresponde a la jurisdicción contencioso–administrativa el conocimiento de los recursos contra las sanciones que el Consejo General del Poder Judicial impone a los Jueces así como contra las que acuerdan los Colegios Profesionales, pese a que ni aquél Consejo ni estos Colegios son propiamente Administraciones públicas.

Son posible objeto de impugnación todas las resoluciones sancionadoras y algunos actos previos del procedimiento administrativo sancionador (por ejemplo, los que acuerdan medidas provisionales). También lo son las decisiones administrativas de no sancionar, aunque a ese respecto hay dificultades específicas[75], sobre todo en cuanto a la legitimación[76].

Ni los trámites del contencioso–administrativo ni las demás reglas que lo rigen (partes, pretensiones posibles, contenido de las sentencias, medidas cautelares, ejecución de sentencias, etc.) tienen especialidades cuando lo que se impugnan son sanciones[77] (salvo la del art. 60.3 LJCA al que de inmediato nos referiremos).

El control que ejercen los órganos judiciales del contencioso–administrativo sobre las sanciones es pleno: pueden controlar los hechos, su subsunción en la norma sancionadora, la observancia de las reglas sobre el procedimiento administrativo previo[78], la proporcionalidad de la sanción… Y, desde luego, la jurisdicción contencioso-administrativa puede anular la sanción tanto por vicios de mera legalidad como de constitucionalidad. En suma, todos los vicios en que haya incurrido la Administración pueden determinar una sentencia estimatoria que anule la sanción. En concreto, hay un control judicial de los hechos para lo cual, además, el sancionado recurrente puede pedir la práctica de prueba aunque no lo haya hecho en el procedimiento administrativo. Es más, el artículo 60.3 LJCA dispone que “si el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o disciplinaria, el proceso se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los hechos”. Ante algunos vicios, es controvertido si la sentencia estimatoria debe limitarse a la anulación de la sanción o si debe ordenar la retroacción de actuaciones al momento en que se cometió el vicio; también en qué medida y casos el sentencia puede sustituir la sanción impuesta por la Administración por otra menor que considere más proporcionada o si puede mantener la sanción pero dándole una motivación distinta de la que ofreció la Administración (por ejemplo, invocando otra norma para justificar la sanción)[79].

Junto al control propiamente judicial expuesto, hay que aludir a las competencias del TCE. Desde luego es a él al que corresponde en exclusiva declarar inconstitucional las normas con rango de ley que vulneren las disposiciones de la CE relativas a infracciones, sanciones y procedimiento sancionador. Pero, además, puede conocer de asuntos concretos mediante el recurso de amparo que establece la CE para la protección de los derechos fundamentales; ello porque los artículos 24 y 25 CE no sólo imponen límites objetivos a la potestad sancionadora de la Administración sino que esos límites son al mismo tiempo derechos fundamentales de los ciudadanos. Al recurso de amparo ante el TCE sólo se accede después de haber agotado los recursos ante los jueces ordinarios (en nuestro caso, ante los de la jurisdicción contencioso-administrativa) de modo que la violación de los derechos fundamentales de los artículos 24 y 25 CE se imputa a la Administración y sobre todo al órgano judicial que no la corrigió.

Por otra parte, eventualmente el TEDH puede ejercer un control final aunque limitado a las vulneraciones del CEDH, sobre todo de su artículo 6.

XVII. Bibliografía citada [arriba] 

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Notas [arriba] 

[1] Manuel REBOLLO PUIG. Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Córdoba (España). Grupo de Investigación Junta de Andalucía SEJ-196. Proyecto PGC2018-093760 (MCIU/FEDER, UE). Correo-e: adlrepum@uco.es.
[2] ARZOZ SANTIESTEBAN, X. (2010), voz “Convenio Europeo de Derechos Humanos y procedimiento administrativo sancionador”, en LOZANO CUTANDA, B. (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 178 a 185.
[3] TRAYTER JIMÉNEZ, J. M. y AGUADO i CUDOLÁ, V. (1995), Derecho Administrativo sancionador, Barcelona, Cedecs, págs. 27 a 33.
[4] CANO CAMPOS, T. (2018), Sanciones administrativas, Madrid, Francis Lefebre, págs. 32 a 35; y REBOLLO PUIG, M. (2017), “Los principios de la potestad sancionadora en la ley española de régimen jurídico del sector público”, en H. F. ROJAS RODRÍGUEZ (Coord.), Derecho Administrativo sancionador, Breña, Instituto Pacífico, págs. 55 a 59.
[5] EZQUERRA HUERVA, A. (2010), voz “Regulación de la potestad sancionadora”, en B. LOZANO CUTANDA (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 966 a 974.
[6] CASARES MARCOS, A. (2010), voz “Entes institucionales y corporativos. Potestad sancionadora”, en B. LOZANO CUTANDA (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 396 a 426.
[7] Sobre este “fraccionamiento” de la potestad sancionadora, NIETO, A. (2012), Derecho Administrativo sancionador, Madrid, Tecnos, 5ª edición, págs. 72 a 98.
[8] Es una previsión de escasa utilidad práctica y de dudoso fundamento constitucional. Véase DOMÉNECH PASCUAL, G. (2005), “El rango constitucional del principio según el cual quien instruye un procedimiento administrativo sancionador no lo resuelve”, Revista General de Derecho Administrativo, nº 10; y REBOLLO PUIG, M. (2019), “El procedimiento sancionador en el TOU de la LPAG del Perú”, en D. ZEGARRA VALDIVIA (Coord.), La proyección del Derecho Administrativo peruano. Estudios por el centenario de la Facultad de Derecho de la PUCP, Lima, Pastrana, págs. 556 a 558.
[9] GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, F. (2010), voz “Sujetos con potestad sancionadora”, en B. LOZANO CUTANDA (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 1057 a 1058.
[10] HUERGO LORA, A. (2019), “Las sanciones administrativas en el marco del law enforcement “, en D. ZEGARRA VALDIVIA (Coord.), La proyección del Derecho Administrativo peruano. Estudios por el centenario de la Facultad de Derecho de la PUCP, Lima, Pastrana, págs. 520 a 526.
[11] Sobre la tendencia político-criminal a la despenalización, GÓMEZ TOMILLO, M., y SANZ RUBIALES, I. (2017), Derecho Administrativo sancionador. Parte general, Cizur Menor, Aranzadi, 4ª edición, págs. 45 a 68.
[12] Una visión crítica en ALARCÓN SOTOMAYOR, L. (2014), “Los confines de las sanciones: en busca de las fronteras entre Derecho Penal y Derecho Administrativo sancionador”, Revista de Administración Pública, nº 195, págs. 135 a 167.
[13] Un intento interesante de poner y concretar esos límites ofrece RODRÍGUEZ PORTUGUÉS, M. (2019), “Reserva de jurisdicción y libertad del legislador para optar entre penas y sanciones administrativas”, Revista de Administración Pública, nº 208, págs. 151 a 178.
[14] NIETO, A. (2012: 128 a 130) habla de “intercambiabilidad de delitos e infracciones”.
[15] Véase GÓMEZ TOMILLO, M. (2019), “Seguridad ciudadana, descriminalización y garantías”, en M. IZQUIERDO CARRASCO y L. ALARCÓN SOTOMAYOR (Dirs.), Estudios sobre la Ley Orgánica de la Seguridad Ciudadana, Cizur Menor, Aranzadi, págs. 279 a 299; y en la misma obra colectiva ALARCÓN SOTOMAYOR, L. (2019), “Derecho Penal y Derecho sancionador de la seguridad ciudadana. El proceso despenalizador”, págs. 301 a 347. De la misma ALARCÓN SOTOMAYOR (2018), “El nuevo régimen de seguridad ciudadana: algunas faltas menos y muchas infracciones más”, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 191, págs. 107 a 148.
[16] Véase ARZOZ SANTIESTEBAN, X., VOZ “Convenio Europeo de Derechos Humanos y potestad sancionadora”, en B. LOZANO CUTANDA (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 178 a 185.
[17] REBOLLO PUIG, M. (2010), voz “Derecho Penal y Derecho Administrativo sancionador”, en B. LOZANO CUTANDA (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 316 a 334.
[18] CANO CAMPOS, T. (2017), “El concepto de sanción y los límites entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo sancionador”, en F. J. BAUZÁ MARTORELL (Dir.), Derecho Administrativo y Derecho Penal. Reconstrucción de los límites, Barcelona, Bosch; CASINO RUBIO, M. (2018), El concepto constitucional de sanción administrativa, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales; HUERGO LORA, A. (2007), Las sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 187 a 247; PEMÁN GAVÍN, I. (2000), El sistema sancionador español. Hacia una teoría general de las infracciones y de las sanciones administrativas, Barcelona, Cedecs; REBOLLO PUIG, M. (2013), “El concepto de sanción administrativa”, en M. P. GARCÍA PACHÓN y O. D. AMAYA NAVAS (Comp.), Derecho sancionatorio ambiental, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, págs. 105 a 141; y SUAY RINCÓN, J. (2010), voz “Concepto de sanción administrativa”, en B. LOZANO CUTANDA (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 165 a 177. Sobre la jurisprudencia al respecto REBOLLO PUIG, M., IZQUIERDO CARRASCO, M., ALARCÓN SOTOMAYOR, L., y BUENO ARMIJO, A. (2010), Derecho Administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, págs. 57 a 104.
[19] Como dijo ya SUAY RINCÓN, J. (1989), Las sanciones administrativas, Bolonia, Real Colegio de España, pág. 72, “desde el instante mismo en que la Constitución proclama una serie de principios generales para esta figura (...) la categoría ha quedado sustraída de la libre disponibilidad del legislador. Es evidente que ésta no puede depender ya de lo que el legislador artificiosa y caprichosamente establezca en cada caso (concepto formal). De ser así y estar necesariamente a lo que el legislador disponga, bastaría para burlar los principios constitucionales...”.
[20] HUERGO LORA, A. (2007: 249 a 356).
[21] SUAY RINCÓN, J. (2001), “El principio de legalidad en materia sancionadora y sus exigencias: una propuesta a partir del estado actual en la jurisprudencia”, Justicia Administrativa, número extraordinario, págs. 16 a 17: “… la correspondencia entre infracciones y sanciones también ha de incorporarse a las propias leyes”.
[22] BUENO ARMIJO, A. (2010), “El principio de legalidad sancionadora: la reserva de ley”, en M. REBOLLO PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCÓN SOTOMAYOR, y A. BUENO ARMIJO (2010), Derecho Administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, págs. 129 a 137; NIETO, A. (2012: 227 a 231).
[23] GALLARDO CASTILLO, M. J. (2008), Los principios de la potestad sancionadora. Teoría y práctica, Madrid, Iustel, págs. 62 a 86; MESTRE DELGADO, J. F. (2010), voz “Principio de legalidad”, en B. LOZANO CUTANDA (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 736 a 739.
[24] Al respecto, RODRÍGUEZ PORTUGUÉS, M. (2018), “Reserva de ley y tipificación de infracciones y sanciones por los Colegios Profesionales”, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 195, págs. 131 a 153.
[25] BUENO ARMIJO, A. (2010), “El principio de legalidad sancionadora: el principio de tipicidad”, en M. REBOLLO PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCÓN SOTOMAYOR, y A. BUENO ARMIJO, Derecho Administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, págs. 171 a 174.
[26] Por eso dice GALLARDO CASTILLO (2008: 128) que para los tribunales “la diferencia entre aplicación analógica y la interpretación extensiva es tan sutil que resulta inexistente, y, con diferencias o sin ellas, consideran que ambas técnicas resultan ilícitas por contravenir el art. 25 CE...”. Distinciones similares a la que proponemos han defendido impecablemente CANO CAMPOS, T. (2002), “La analogía en el Derecho Administrativo sancionador”, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 113, págs. 113 a 116; y GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES (2017: 173 a 177).
[27] Por todas, SSTC 129/2003, 111 y 138/2004, 116/2007, 36/2010. Pero esto, como explica A. BUENO ARMIJO, “El principio de legalidad sancionadora”, cit., pág. 190, “no proscribe las interpretaciones extensivas (no, al menos, las simplemente latas o amplias) por el mero hecho de serlo, admitiendo, en suma, la interpretación de normas sancionadoras aceptada por la comunidad jurídica”. Cita la STSE, Sala de lo Militar, de 21-3-2006 que sintetiza bien lo que puede ser la conclusión: “La actividad sancionadora es previsible si respeta el significado posible de las palabras de la norma, si utiliza métodos de interpretación y aplicación acordes con la lógica y que se encuentran aceptados por la comunidad jurídica y si, finalmente, no se separa de la axiología básica constitucional”.
[28] GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES (2017: 184 a 197).
[29] SSTCE 8 y 15/1981 y 85/2006. La postura contraria a su constitucionalización la asumió LÓPEZ MENUDO, F. (1982), El principio de irretroactividad en las normas jurídico-administrativas, Sevilla, Instituto García Oviedo, págs. 146-147 y 179 a 194, que además demuestra que la no retroactividad de las normas sancionadoras favorables es muchas veces lógica y justa.
[30] REBOLLO PUIG, M. (2017: 88 a 92).
[31] NIETO, A. (2012: 329 a 332).
[32] DE PALMA DEL TESO, A. (1996), El principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo sancionador, Madrid, Tecnos; y de la misma DE PALMA DEL TESO (2001), “La culpabilidad”, Justicia Administrativa, nº extraordinario, págs. 29 a 52.
[33] Lo afirman, entre otras, las SSTCE 76/1990, 246/1991 y 129/2003. Vid. IZQUIERDO CARRASCO, M. (2010), “La culpabilidad y los sujetos responsables”, M. REBOLLO PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCÓN SOTOMAYOR, y A. BUENO ARMIJO, Derecho Administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, págs. 255-256.
[34] No puede dejar de observarse que el TCE hizo esa advertencia para admitir la culpabilidad de las personas jurídicas y, por tanto, para salvar los prejuicios de la teoría clásica del delito sobre la supuesta incapacidad de culpa de las personas jurídicas, no para justificar ninguna otra matización o excepción. Así que es descontextualizar esa afirmación utilizarla para relajar la exigencia de culpabilidad o para admitir excepciones.
[35] Vid. ALARCÓN SOTOMAYOR, L. (2007), El procedimiento administrativo sancionador y los derechos fundamentales, Civitas, págs. 394 a 403. Sin embargo, últimamente el TS viene haciendo una aplicación severa de la presunción de inocencia, sobre todo en materia tributaria, que parece oponerse a que la carga de la prueba de las causas de exculpación recaiga sobre quien las alega, lo que creo excesivo.
[36] NIETO, A. (2012: 354 a 364); y GALLARDO CASTILLO, M. J. (2008: 172 a 196).
[37] Vid. IZQUIERDO CARRASCO, M. (2010A: 337 a 344).
[38] CANO CAMPOS (2018: 79 a 81); GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES (2017: 281 a 284).
[39] NIETO, A. (2012: 504 a 509).
[40] BUENO ARMIJO, A. (2010), “La antijuridicidad como elemento de la infracción administrativa”, en M. REBOLLO PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCÓN SOTOMAYOR y A. BUENO ARMIJO (2010), Derecho Administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, págs. 230 a 247.
[41] REBOLLO PUIG, M. (2010), voz “Antijuridicidad”, en B. LOZANO CUTANDA (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 119 a 132.
[42] REBOLLO PUIG, M. (2015), “Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones”, en M. REBOLLO PUIG, M. LÓPEZ BENÍTEZ y E. CARBONELL PORRAS (Coords.), Régimen jurídico básico de las Administraciones Públicas. Libro homenaje al Profesor Luis Cosculluela, Madrid, Iustel, págs. 843 a 866.
[43] GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES (2017: 527 a 552).
[44] GÓMEZ TOMILLO, M. (2017), “La imputación de infracciones administrativas a las personas jurídicas”, en BAUZÁ MARTORELL, F. J. (Dir.), Derecho Administrativo y Derecho Penal. Reconstrucción de los límites, Barcelona, Bosch, págs. 251 a 275; y del mismo GÓMEZ TOMILLO, M. (2017) “Culpabilidad de las personas jurídicas por la comisión de infracciones administrativas y programas de cumplimiento”, en H. F. ROJAS RODRÍGUEZ, (Coord.), Derecho Administrativo sancionador, Breña/Lima, Instituto Pacífico, 35 a 52.
[45] LOZANO CUTANDA, B. (2010), voz “Persona jurídica, sujeto activo y responsable de las infracciones administrativas”, en B. LOZANO CUTANDA (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 612 a 616; y VERA JURADO, D. (2001), “Las sanciones entre Administraciones públicas”, Justicia Administrativa, número extraordinario, págs. 75 a 92.
[46] REBOLLO PUIG, M. (2017), “Responsabilidad sancionadora de personas jurídicas, entes sin personalidad y administradores”, en L. PAREJO ALFONSO y J. VIDA FERNÁNDEZ (Coords.), Los retos del Estado y la Administración en el siglo XXI. Libro homenaje al Profesor Tomás de la Quadra-salcedo Fernández del Castillo, Valencia, Tirant lo Blanch, Tomo I, págs. 1041 a 1078.
[47] CANO CAMPOS (2018: 114 a 116); y REBOLLO PUIG, M. (2014), “Responsabilidad de los autores de las infracciones y de los partícipes”, Revista Vasca de Administración Pública, nº 99-100, págs. 2538-2539.
[48] GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES (2017: 585 a 589).
[49] CANO CAMPOS (2018: 123 a 125).
[50] Véase REBOLLO PUIG, M. (2001), “El contenido de las sanciones”, Justicia Administrativa, número extraordinario, págs. 151 a 206.
[51] Sobre todo ello, IZQUIERDO CARRASCO, M. (2001), “La determinación de las sanciones”, Justicia Administrativa, número extraordinario, págs. 207 a 258; y del mismo Prof. IZQUIERDO (2010), “La extensión de la sanción procedente en cada caso. Proporcionalidad e individualización de las sanciones”, en la obra con M. REBOLLO PUIG, L. ALARCÓN SOTOMAYOR y A. BUENO ARMIJO, Derecho Administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, págs. 823 a 857.
[52] ALARCÓN SOTOMAYOR, L. (2008), La garantía non bis in ídem y el procedimiento administrativo sancionador; Madrid, Iustel, págs. 29 a 33.
[53] Más cuestionable es si cabe sancionar por el mismo hecho a una persona jurídica y a la persona física que la administra. Véase GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES (2017: 231 a 241).
[54] CANO CAMPOS, T. (2002), “Non bis in ídem, prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el Derecho Administrativo sancionador”, Revista de Administración Pública, nº 156, págs. 191 a 250.
[55] Aunque no procede aquí entrar a analizar las sanciones disciplinarias, al menos apuntemos que esa falta de identidad de fundamento se admite generalmente cuando se trata de delitos y de infracciones disciplinarias a funcionarios; por ello, en esos casos se suele admitir, con sólo algunas excepciones, el doble castigo. Véase sobre ello REBOLLO PUIG, M. (2010), “En especial, el principio non bis in ídem en sanciones disciplinarias en la obra colectiva con M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCÓN SOTOMAYOR y A. BUENO ARMIJO, Derecho Administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, págs. 423 a 448.
[56] ALARCÓN SOTOMAYOR, L. (2010), “Concurso de infracciones, concurso de normas punitivas: non bis in ídem”, en M. REBOLLO PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCÓN SOTOMAYOR y A. BUENO ARMIJO, Derecho Administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, págs. 400 a 415.
[57] ALARCÓN SOTOMAYOR (2008: 99 a 109).
[58] Sobre todo esto, críticamente y con propuesta de soluciones alternativas, vid. ALARCÓN SOTOMAYOR (2008: 181 y ss.).
[59] Vid el interesante estudio de CHINCHILLA MARÍN, C. (2015) “La audiencia pública en el procedimiento administrativo sancionador y la prohibición de iniciar actuaciones penales por unos hechos que ya han sido sancionados por la Administración: dos exigencias derivadas del Convenio Europeo de Derechos Humanos según la STEDH de 4 de marzo de 2014”, en la obra colectiva Régimen jurídico básico de las Administraciones públicas. Libro homenaje al Profesor Luis Cosculluela, Madrid, Iustel, sobre todo págs. 804-805 y 813 a 815.
[60] Vid. BUENO ARMIJO, A. (2010), “La extinción de la responsabilidad administrativa sancionadora”, en la obra del mismo BUENO ARMIJO con M. REBOLLO PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO y L. ALARCÓN SOTOMAYOR, Derecho Administrativo sancionador (859 y ss.), Valladolid, Lex Nova; CABALLERO SÁNCHEZ, R. (2001), “Las formas de extinción de la responsabilidad administrativa”, Justicia Administrativa, número extraordinario, págs. 115 a 150; y GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES (2017: 959 a 971).
[61] CANO CAMPOS (2018: 203); GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES (2017: 654 a 661).
[62] Vid. DE PALMA DEL TESO, A. (2001), “Las infracciones administrativas continuadas, las infracciones permanentes, las infracciones de estado y las infracciones de pluralidad de actos: distinción a efectos del cómputo del plazo de prescripción”, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 112, in totum.
[63] Para algunos sectores, ha reconocido el derecho a la asistencia letrada. Véase ALARCÓN SOTOMAYOR, L. (2010), “El procedimiento administrativo sancionador”, en M. REBOLLO PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCÓN SOTOMAYOR, y A. BUENO ARMIJO, Derecho Administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, págs. 611 a 621; y TRAYTER JIMÉNEZ, J. M. (2001), “El procedimiento administrativo sancionador”, Justicia Administrativa, nº extraordinario, pág. 85.
[64] Seguimos aquí la obra capital de ALARCÓN SOTOMAYOR, L. (2007), El procedimiento administrativo sancionador y los derechos fundamentales, Madrid, Civitas.
[65] Algunas sentencias ejemplifican bien esta exigencia. Es paradigmática la sentencia del TCE 205/2003 que anuló una sanción impuesta a un funcionario por las declaraciones publicadas en un periódico pero sin especificar qué concretas afirmaciones de las allí vertidas constituían la infracción. La STSE, Sala de lo Militar, de 10 de mayo de 2011 (casación 134/2010) anuló una sanción impuesta por “falta de respeto a superiores” porque la acusación simplemente decía que, al menos en una ocasión, no había hecho el saludo reglamentario al Cabo de su Unidad: “al no expresarse la fecha y hora, la ocasión o el lugar en que el hecho imputado se produjo, difícilmente puede la afectada desvirtuar dicho hecho mediante prueba en contrario, es decir, ejercitar su derecho de defensa y, en concreto, su derecho a proponer pruebas que desvirtúen la acusación”. Ello comporta vulneración del derecho a conocer la acusación que exige que “se ponga de manifiesto al expedientado los hechos imputados de manera que éste objetivamente pueda ser consciente de tal imputación y pueda alegar en su descargo…”.
[66] GÓMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES (2017: 782 a 784).
[67] AGUADO i CUDOLÁ, V. (2001), “La prueba en el procedimiento administrativo sancionador”, Justicia Administrativa, número extraordinario, págs. 93 a 114.
[68] Aun así, se admites matizaciones. Véase ALARCÓN SOTOMAYOR, L. (2013), “El adelanto excepcional a la inspección administrativa del derecho fundamental a no declarar contra sí mismo: casos y causas”, en J. J. DIÉZ SÁNCHEZ (Coord.), Función inspectora. Actas del VIII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública.
[69] CANO CAMPOS, T. (2009), Presunciones y valoración legal de la prueba en el Derecho Administrativo sancionador, Madrid, Civitas.
[70] Una referencia a los trámites más relevantes puede verse en ALARCÓN SOTOMAYOR, l. (2017), “El procedimiento sancionador común de la nueva Ley N° 39/2015, del 1 de octubre”, en H. F. ROJAS RODRÍGUEZ (Coord.), Derecho Administrativo sancionador, Breña/Lima, Instituto Pacífico, págs. 19 a 22.
[71] Vid. ALARCÓN SOTOMAYOR, L. (2007: 469 y ss.).
[72] Sobre todo esto, IZQUIERDO CARRASCO, M. (2010), “La ejecución de las sanciones”, en M. REBOLLO PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCÓN SOTOMAYOR y A. BUENO ARMIJO, Derecho Administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, págs. 889 a 900; y REBOLLO PUIG, M. (2017), “La ejecutividad de las sanciones tras la Ley N° 39/2015”, en J. C, LAGUNA DE PAZ, I. SANZ RUBIALES e I. M. de los MOZOS TOUYA (Coords.), Derecho Administrativo e integración europea. Estudios en homenaje al Profesor José Luis Martínez López-Muñiz, Madrid, Reus, págs. 1343 a 1366.
[73] HUERGO LORA, A. (2010), voz “Derecho comparado europeo”, en B. LOZANO CUTANDA (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, pág. 311.
[74] Véase MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, J. L. (2014), “Consideraciones críticas sobre el establecimiento de un contencioso-administrativo especial para «lo social»”, en J. E. SORIANO GARCÍA (Dir.), Por el Derecho y la libertad. Libro homenaje al Profesor Juan Alfonso Santamaría Pastor, Madrid, Iustel, Volumen I, págs. 611 a 638.
[75] Véase REBOLLO PUIG, M. (2015), “Control judicial del no ejercicio de la potestad sancionadora”, en J. GUILLÉN CARAMÉS, y M. CUERDO MIR (Dirs.), Estudios sobre la potestad sancionadora en Derecho de la Competencia, Cizur Menor, Civitas, págs. 407 a 466.
[76] GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. (2012), “Los interesados en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora y los denunciantes de las infracciones administrativas (¿tutela judicial efectiva de las víctimas en la última jurisprudencia contencioso-administrativa?)”, en E. GARCÍA DE ENTERRÍA y R. ALONSO GARCÍA (Coords.), Administración y justicia. Un análisis jurisprudencial, Cizur Menor, Civitas, 2012, págs. 1389 a 1436; y del mismo GOSÁLBEZ (2015), “Los procedimientos administrativos y las denuncias de infracciones administrativas”, en la obra colectiva Régimen jurídico básico de las Administraciones públicas. Libro homenaje al Profesor Luis Cosculluela, Madrid, Iustel, págs. 817 a 842.
[77] ALONSO MÁS, M. J. (2010), voz “Recursos en vía jurisdiccional contra las sanciones”, en B. LOZANO CUTANDA, (Dir.), Diccionario de sanciones administrativas, Madrid, Iustel, págs. 953 a 966.
[78] ALARCÓN SOTOMAYOR, L. (2015), “La indefensión material y los vicios del procedimiento administrativo sancionador”, en la obra colectiva Régimen jurídico básico de las Administraciones públicas. Libro homenaje al Profesor Luis Cosculluela, Madrid, Iustel, págs. 757 a 772.
[79] REBOLLO PUIG, IZQUIERDO CARRASCO, ALARCON SOTOMAYOR y BUENO ARMIJO (2010: págs. 929 a 967); CANO CAMPOS (2018: 215 a 218 y 222 a 226); del mismo CANO CAMPOS (2012), “La imposibilidad de retrotraer actuaciones cuando se vulneren los derechos fundamentales en el procedimiento administrativo sancionador”, en E. GARCÍA DE ENTERRÍA, y R. ALONSO GARCÍA (Coords.), Administración y Justicia. Un análisis jurisprudencial. Líber amicorum Tomás Ramón Fernández, Cizur Menor, Civitas; y CASINO RUBIO, M. (2017), “El control jurisdiccional del quantum de las sanciones administrativas y los casos de anulación seguida de la retroacción de actuaciones”, en L. PAREJO ALFONSO y J. VIDA FERNÁNDEZ (Coords.), Los retos del Estado y la Administración en el siglo XXI. Libro homenaje al Profesor Tomás de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo, Valencia, Tirant lo Blanch, Tomo I, págs. 1079 a 1098.