Rivera S., José A. 02-12-2021 - La independencia judicial en Bolivia 02-08-2017 - Los principios constitucionales en el Proyecto del Código del Sistema Penal Boliviano 01-04-2009 - El nuevo sistema constitucional del Estado boliviano
Mediante memorial de 18 de septiembre de 2017, un grupo de diputados del Movimiento Al Socialismo (MAS), han planteado, ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, una Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, solicitando expresamente lo siguiente: “1. Se dicte sentencia declarando la inconstitucionalidad de los Arts. 52.III, 64.d), 65.b), 71.c) y 72.b) de la Ley Nº 026, respecto a la limitación de la reelección por una sola vez de manera continua (…); 2. Se declare la inaplicabilidad de los Arts. 156, 168, 285.II y 288 de la Constitución respecto a la limitación de la reelección por una sola vez de manera continua, por contradicción intra-constitucional con los Arts. 26 y 28 de la misma norma Suprema y por contradecir convencionalmente con los Arts. 1.1, 23, 24 y 29 del Pacto de San José de Costa Rica”.
El argumento central que sustenta la pretensión de los accionantes es que, las disposiciones legales y constitucionales impugnadas “deniegan el ejercicio pleno de los derechos políticos, considerados éstos como Derechos Humanos esenciales, ampliamente reconocidos por Tratados y Convenciones Internacionales en la materia y que, asimismo fueron internalizados en el ordenamiento jurídico boliviano en los Arts. 26 y 28 de la Constitución”; por lo que, en su criterio, las disposiciones legales impugnadas “no solo contradicen el texto constitucional en sus Arts. 26 y 28, sino especialmente contradicen los Tratados y Convenciones Internacionales en materia de Derechos Humanos, específicamente el Art. 23 del Pacto de San José de Costa Rica que como fue señalado, claramente establece que los Derechos Políticos no pueden ser limitados sino “exclusivamente” por razón de “edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal” (sic.).
Por otro lado, arguyen que “existe una gran contradicción, al existir dentro del texto constitucional, el reconocimiento de los Derechos Políticos como Derechos Humanos, pero, por otra parte, de manera contradictoria los Arts. 156, 168, 285.II y 288 de la Constitución limitan dichos derechos al restringirlos en su ejercicio; alejándose así de los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos, específicamente el Pacto de San José de Costa Rica, que claramente enuncia derechos más amplios e irrestrictos”.
Los fundamentos jurídicos que exponen los accionantes son los siguientes:
a) que los derechos políticos consagrados por el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), no admiten otros límites que la Ley pueda establecer exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal, conforme prevé el numeral 2) del art. 23 de la CADH;
b) que la restricción a la reelección es una limitación que no está prevista por la norma convencional antes referida; por lo que convierte a las normas de la Constitución y la Ley Nº 026 impugnadas, en contrarias a los arts. 1, 23, 24 y 29 de la CADH;
c) que los derechos humanos reconocidos por los tratados y convenciones internacionales prevalecen sobre el texto de la Constitución, ello por previsión del art. 256.I de la Ley Fundamental del Estado; y
d) que conforme a lo anterior, el Tribunal Constitucional Plurinacional debe declarar la inaplicabilidad de las normas de la Constitución y declarar inconstitucionales las normas de la Ley Nº 026.
Para sustentar sus fundamentos y su pretensión, los accionantes citan jurisprudencia de la Corte Interamericana establecida en sus sentencias del Caso Castañeda vs México, Caso Yatama vs Nicaragua y Caso Agüellos vs Argentina; asimismo citan, lo que ellos denominan, precedentes constitucionales internacionales, tales como la Sentencia Nº 2771 de 2003, emitida por la Sala Constitucional de Costa Rica, declarando la inconstitucionalidad de la reforma del numeral 1) del art. 132 de la Constitución; la Sentencia Nº 504 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, emitida en una Acción de Amparo Constitucional planteada en contra del Consejo Supremo Electoral, declarando la inaplicabilidad erga omnes de los artículos 147 y 178 de la Constitución de Nicaragua; y la Sentencia de 22 de abril de 2015 emitida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia que declaró la inaplicabilidad de los arts. 42.5) y 239 de la Constitución de Honduras.
2. El control de constitucionalidad y la acción de inconstitucionalidad, su naturaleza jurídica y alcances [arriba]
Para entender a cabalidad si la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta planteada por los diputados del MAS tiene consistencia jurídica, cabe recordar que el control de constitucionalidad es la acción política o jurisdiccional que tiene la finalidad de garantizar la primacía de la Constitución, la que debe ser acatada y cumplida por todos los órganos del poder público, los gobernantes y gobernados, así como respetada y resguardada por las normas del ordenamiento jurídico ordinario, es decir, las leyes, reglamentos o resoluciones de carácter normativo.
Al respecto, el profesor francés Maurice Duverger, en su obra Instituciones Políticas y Derecho Constitucional,[1] manifiesta que "se llama control de la constitucionalidad de las leyes a esta operación de verificación, que debe conducir normalmente a la anulación o a la no aplicación de la ley cuando es contraria a una disposición constitucional".
De lo referido se puede concluir que el control de constitucionalidad se ejerce sobre las disposiciones legales y reglamentarias infra constitucionales, a cuyo efecto el parámetro del juicio de constitucionalidad es precisamente la Constitución con los valores supremos y principios fundamentales que proclama, los derechos y garantías constitucionales que consagra y las normas orgánicas contenidas en ella. En el caso boliviano, según define el art. 202.1) de la Constitución, se ejerce sobre las leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales.
De otro lado, en el modelo europeo o kelseniano de control de constitucionalidad, modelo adoptado por el Estado boliviano, la labor del control está encomendada a un órgano especializado denominado Corte, Tribunal o Sala Constitucional; el procedimiento de control de constitucionalidad se inicia mediante el ejercicio de una acción de inconstitucionalidad abstracta, es decir, a través de un proceso de impugnación directa de la disposición legal o reglamentaria que se considera incompatible con la Constitución; y, si el órgano de control establece que la disposición legal o reglamentaria es incompatible con la Constitución la anula y expulsa del ordenamiento jurídico con efecto erga omnes, o efecto general derogatorio o abrogatorio, según corresponda.
Ahora bien, en el modelo de control de constitucionalidad adoptado por el Estado boliviano, la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta es una acción constitucional que tiene por finalidad el control objetivo de las disposiciones legales ordinarias, para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores, principios, derechos fundamentales, y las normas orgánicas previstas por la Constitución, con el objeto de realizar una depuración del ordenamiento jurídico del Estado.
El objeto de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta es el texto normativo de la disposición legal o reglamentaria impugnada, cuyo origen o contenido material puede desconocer los valores supremos, los principios fundamentales, los derechos y garantías constitucionales, o las demás normas orgánicas contenidas en la Constitución, que le otorgan validez dentro del ordenamiento jurídico del Estado. Como señala la jurisprudencia establecida por la Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia Nº C-504/93 "el examen de constitucionalidad se limita a examinar el precepto normativo según los parámetros de una decisión política originaria -la Constitución Política-, de manera que no se predeterminan los procedimientos democráticos establecidos para su expedición ni se contraríen los contenidos mínimos de justicia material recogidos en el texto fundamental".
Conforme a las normas previstas por los arts. 202.1) de la Constitución, 12 de la Ley N° 027 y 72 del Código Procesal Constitucional, constituyen normas objeto del control de constitucionalidad por la vía de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, las siguientes: 1) las leyes nacionales, departamentales o municipales; 2) los estatutos autonómicos o cartas orgánicas de las Entidades Territoriales Autónomas; 3) los Decretos Supremos y reglamentos departamentales o municipales; y 3) cualquier género de ordenanzas o resoluciones no judiciales de carácter normativo; pero de ninguna manera son las normas de la propia Constitución, ya que el parámetro del juicio de constitucionalidad son estas últimas; pues no puede existir inconstitucionalidad de las propias normas de la Constitución; por lo que, no puede declararse inconstitucionales las normas de la Constitución, ni declararse su inaplicabilidad en abstracto con efecto erga omnes; si se presentare el caso de una contradicción entre normas de la Constitución, el máximo guardián y último intérprete de la Ley Fundamental del Estado debe establecer su coherencia interna realizando la interpretación armonizadora y aplicando el principio de la concordancia práctica.
3. El Tribunal Constitucional Plurinacional carece de competencia para declarar inaplicables las normas de la constitución [arriba]
Dado el modelo de control de constitucionalidad que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia y conforme a lo referido precedentemente, el Tribunal Constitucional Plurinacional carece de competencia para declarar la inaplicabilidad de las normas de la Constitución en abstracto y con efecto erga omnes, como pretenden los diputados del oficialismo que plantearon la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta; pues su competencia está delimitada a conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos supremos y cualquier género de resolución no judicial, no así contra normas de la la propia Constitución.
Si el Tribunal Constitucional Plurinacional declara inaplicables las normas previstas por los arts. 156, 168, 285.II y 288 de la Constitución con efecto erga omnes, en los hechos estará anulando dichas normas constitucionales; pues dejarán de tener vida jurídica por lo que dejarán de formar parte de la estructura de la Constitución; eso materialmente constituye una modificación de la Constitución o una reforma constitucional, porque se habría dejado sin efecto una parte de sus normas, lo cual no le está permitido al Tribunal Constitucional Plurinacional, que es un órgano del poder constituido que tiene la misión y función de defender y custodiar la Constitución.
Cabe recordar que uno de los presupuestos jurídicos para el control de constitucionalidad es la existencia de una Constitución total o parcialmente rígida; la rigidez referida significa que los órganos del poder constituido no podrán reformar o modificar formal o materialmente la Constitución, ya que esa tarea está reservada al Poder Constituyente o el Poder constitucional reformador. Ahora bien, la Constitución es rígida, por ello su reforma está reservada al Poder Constituyente; pues conforme a las normas previstas por el art. 411 de la Ley Fundamental del Estado la reforma de la Constitución, cuando es total, corresponde a la Asamblea Constituyente con aprobación por el pueblo mediante Referéndum popular, que es un ejercicio del poder constituyente; y la reforma parcial se realiza por iniciativa ciudadana seguido de un referéndum aprobatorio, o un acto legislativo plasmado mediante una Ley aprobada por 2/3 de votos con aprobación del pueblo mediante referéndum popular.
Cabe aclarar que el Tribunal Constitucional Plurinacional tampoco es competente para realizar el control de convencionalidad en abstracto, emitiendo una sentencia con efecto erga omnes; pues conforme al sentido establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Sentencia del caso Almonacid Arellano vs Chile,[2] reiterado en muchas otras sentencias,[3] los jueces y tribunales internos del Estado tienen que realizar la verificación de si el Derecho Interno aplicable al caso concreto es compatible con la CADH, su corpus iuris y la interpretación realizada de esas normas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos;[4] de manera que si establecen que es incompatible no apliquen al caso concreto la norma del Derecho Interno sino la de la CADH; a ese control el profesor Eduardo Ferrer Mac-Gregor denomina el control difuso de convencionalidad, con efecto inter partes, en el que la norma del Derecho interno incompatible con la convención no es anulada ni expulsada del ordenamiento jurídico; además, cabe destacar que, conforme ha definido la CIDH, los jueces y tribunales internos deben realizar el control de convencionalidad evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.[5]
El control concentrado de convencionalidad que realiza la Corte Interamericana de Derechos Humanos, establece que cuando las normas del Derecho Interno del Estado parte son incompatibles con la Convención no declara su inaplicabilidad con efecto erga omnes, sino que declara la responsabilidad internacional del Estado demandado por la violación de los derechos humanos reconocidos por la CADH y dispone la reparación integral, disponiendo en su caso que el Estado proceda a la modificación de su Derecho Interno.
En el caso objeto de análisis, los diputados que plantearon la Acción piden al Tribunal Constitucional Plurinacional que realice un control de convencionalidad en abstracto, como parte de la Acción de Inconstitucionalidad abstracta, solicitando en el petitorio que declare inaplicables las normas de la Constitucional objeto de impugnación con efecto erga omnes, lo que supone que de darse curso a la petición se anularán las normas impugnadas y se expulsarán del ordenamiento jurídico, lo que significa que materialmente se modificará la Constitución. Ello significa que utilizan de manera incorrecta y errónea el control de convencionalidad, para inducir a errores al Tribunal Constitucional Plurinacional, y justificar su pretensión política de que se anulen las normas constitucionales impugnadas que fijan límite al período de ejercicio de los cargos electivos.
El argumento utilizado por los diputados que plantean la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, en sentido que el art. 256.I de la Constitución[6] sustentaría una determinación del Tribunal Constitucional Plurinacional de declarar inaplicables las normas previstas por los arts. 156, 168, 285 y 289 de la Constitución, carece de consistencia por las siguientes razones:
1) por previsión expresa del art. 410.II de la Constitución, como regla general, los tratados y convenciones internacionales sobre derechos humanos son incorporados al Derecho Interno con el rango constitucional, pues forman parte del Bloque de Constitucionalidad; como excepción a esa regla es que, por previsión del art. 256.I de la Constitución, en aquellos casos concretos en los que una norma del tratado o convención internacional sobre derechos humanos declare un derecho más favorable que la Constitución tendrá una aplicación preferente frente a ésta;
2) el sentido preciso de la norma constitucional es el siguiente: si un caso concreto existan dos normas, la constitucional y la convencional, que reconocen derechos a favor de una persona, sucede que la norma del tratado o convención internacional declara derechos más favorables a los derechos contenidos en la Constitución, debe aplicarse la norma convencional con preferencia a la norma constitucional, pero de ninguna manera declararse la inaplicabilidad de las normas constitucionales; 3) en el caso de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta planteada por los diputados no se presenta el supuesto de hecho previsto por la referida norma constitucional, ya que, de un lado, los artículos de la Constitución impugnados no declaran derechos, sino establecen una limitación al período de ejercicio de los cargos electivos; y, de otro, no existe una situación de vulneración de un derecho de los accionantes y que para proteger ese derecho vulnerado sea más favorable la norma de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que las normas de la Constitución; pues no es evidente que el art. 23 de la CADH reconozca un derecho a la reelección indefinida, ni es evidente que las normas constitucionales impugnadas estén vulnerando el derecho político reconocido por la referida norma convencional, como es el derecho de ser elector o elegible; de lo que se trata es de una limitación al tiempo de ejercicio del cargo electivo.
4. ¿La pretensión de los accionantes tiene sustento jurídico constitucional? [arriba]
En la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta planteada, los accionantes solicitan al Tribunal Constitucional Plurinacional expresamente lo siguiente:
“1. Se dicte sentencia declarando la inconstitucionalidad de los arts. 52.III, 64.d), 65.b), 71.c) y 72.b) de la Ley Nº 026, respecto a la limitación de la reelección por una sola vez de manera continua (…)
“2. Se declare la inaplicabilidad de los arts. 156, 168, 285.II y 288 de la Constitución respecto a la limitación de la reelección por una sola vez de manera continua (…)”.
Realizando un análisis estrictamente jurídico constitucional de la pretensión de los accionantes y los argumentos en los que sustentan su pedido, se advierte que la pretensión de lograr la inaplicabilidad de las normas constitucionales en abstracto y con efecto erga omnes carece de sustento jurídico – constitucional.
Un primer error contenido en los fundamentos jurídicos expuestos por los accionantes es considerar y afirmar que, las normas constitucionales y legales que impugnan limitan el ejercicio del derecho político de ser elector o elegible en las elecciones periódicas auténticas. Esa afirmaron es errónea porque la limitación establecida por los arts. 156, 168, 285 y 288 de la Constitución no es al ejercicio del derecho de votar y ser elegidos, sino al período de ejercicio del cargo de Presidente, Vicepresidente, Diputado, Senador, Gobernador, Asambleísta Departamental, Alcalde Municipal o Concejal Municipal; pues lo que el Constituyente ha establecido en las normas constitucionales impugnadas es un límite al período de tiempo que se puede ejercer el respectivo cargo electivo.
Cabe señalar que esa limitación tiene su fundamento en la necesidad de resguardar el Estado democrático de Derecho definido por el art. 1º de la Constitución, así como los principios constitucionales del pluralismo proclamado por la misma norma constitucional, y de la separación de funciones, con los sub principios de la coordinación y cooperación, proclamados por el art. 12 de la Constitución como base y fundamento del ejercicio del poder político del Estado Plurinacional de Bolivia; y proteger el derecho a la igualdad.
Es importante recordar que por previsión del art. 1º de la Constitución Bolivia es un Estado Plurinacional democrático, que se sustenta en el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, lo que significa la coexistencia de diferentes ideologías políticas, formas de organización económica, sistemas jurídicos, razas, identidades culturales, lenguas o idiomas. En ese contexto, queda claro que los ciudadanos y ciudadanas bolivianos de heterogénea composición, en el ejercicio del Poder Constituyente, al adoptar el nuevo modelo de Estado y su régimen de gobierno democrático, han acordado que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, han tomado la determinación de constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo de Estado democrático.
En ese modelo de Estado democrático, la definición del período constitucional de las autoridades elegidas por voto popular, especialmente del Presidente del Estado, constituye un mecanismo de control; ya que esa delimitación temporal de su mandato le impone a este alto dignatario de Estado la obligación de atenerse al tiempo previamente fijado por voluntad del Constituyente y de propiciar la sucesión de conformidad con las reglas establecidas en la Constitución; ello con la finalidad de evitar una prolongada concentración del poder en la misma persona y conservar el equilibrio en el ejercicio del poder político, garantizando la efectiva vigencia de la separación de poderes, el sistema de los pesos y contrapesos, así como el de los controles verticales y horizontales.
Precisamente para lograr un gobierno limitado, como expresión del Estado democrático constitucional de Derecho, es que el Constituyente ha diseñado un sistema político en el que los titulares de los órganos encargados de ejercer los controles previstos por la Constitución sobre los actos, decisiones y resoluciones de los miembros del Órgano Ejecutivo tienen un período de mandato diferente al que tiene el Presidente del Estado; tal es el caso del período de mandato de los magistrados de los altos Tribunales de Justicia del Estado, del Contralor General del Estado, del Fiscal General del Estado y del Defensor del Pueblo; de manera que cuando el Presidente del Estado inicia su gestión encuentra designadas a esas autoridades que ejercerán control sobre sus actos y decisiones; lo que genera de alguna forma un equilibro en el ejercicio del poder político; situación que se ve afectada si se permite la reelección continua por más de una vez, y más aún si es indefinida, ya que el Presidente del Estado, siendo el Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Jefe del Partido Político, Frente o Alianza gobernante, influirá decisivamente en la designación de las mencionadas autoridades. Asimismo, tomando en cuenta que en el sistema presidencialista el Presidente del Estado, al ser Jefe del Partido Político o de la Organización Política que gobierna, es quien elabora las nóminas de candidatos a diputados y senadores, lo cual genera una innegable situación de subordinación del Órgano Legislativo respecto del Presidente del Estado, menoscabando la independencia de aquél y neutralizando los sistemas de control y fiscalización, y concentrando peligrosamente el Poder en el Órgano Ejecutivo.
Conforme a lo referido, la limitación a la reelección o prohibición de la reelección indefinida obedece a una decisión de los ciudadanos y ciudadanas incorporada en la Constitución; de manera que, al tratarse de una opción decidida en atención a situaciones objetivas ponderadas por el Constituyente, no se puede sostener el argumento jurídico constitucional de que al ciudadano que ejerce el cargo electivo y que se le imposibilita su reelección a más de una vez consecutiva se le haya limitado su derecho político, ya que el derecho a postularse de nuevo no nace a la vida jurídica; pues estuvo advertido de principio que el mandato que obtendría del mandato popular tiene un límite; por lo tanto, la posición de postular su nombre a una nueva elección para el mismo cargo, invocando el derecho político a ser elegido, carece de sustento y respaldo constitucional.
Un segundo error en que incurren los accionantes es, considerar que el art. 26 de la Constitución y art. 23 de la CADH consagran el derecho a la reelección indefinida; lo cual no es evidente; pues dichas normas lo que consagran es el derecho de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, así como el derecho a ejercer una función pública.
Ahora bien, el ejercicio de ese derecho de votar y ser elegido debe y tiene que ser regulado por la Constitución y las leyes, así lo prevé el propio art. 23.2 de la CADH, regulación en la que el Estado legítimamente puede imponer restricciones y limitaciones conforme a lo previsto por el art. 32.2 de la CADH y de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales y con la finalidad de armonizar el ejercicio del derecho por su titular con los derechos de las demás personas, la necesidad de resguardar la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.
Con relación a la regulación del ejercicio del derecho político a votar y ser elegidos, que consagra el art. 23.2 de la CADH, la Corte Interamericana, en su Sentencia del caso Castañeda Gutman vs México,[7] ha definido lo siguiente: “El sistema interamericano tampoco impone un sistema electoral determinado ni una modalidad específica para el ejercicio de los derechos a votar y a ser votado. La Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos”. Una de las necesidades políticas, precisamente es la de resguardar y proteger el Estado democrático constitucional de Derecho y el diseño del sistema político adoptado por el Constituyente, orientado a evitar la concentración del poder político en un órgano o persona, garantizando la vigencia de la separación de funciones, y los sistemas de frenos y contrapesos, además de los controles políticos.
Conforme a ello, cabe señalar que las normas constitucionales impugnadas no limitan ni restringen en esencia el derecho político a votar y ser elegidos, sino el período de tiempo que las ciudadanas y ciudadanos elegidos como diputados, senadores, Presidente, Vicepresidente, Gobernador, Alcalde Municipal, asambleístas departamentales o concejales municipales, pueden ejercer los cargos públicos respectivos; ello por las razones constitucionales de resguardar el Estado democrático constitucional de Derecho y el diseño del sistema político, así como los principios sobre los que se configura éste, y de resguardar los derechos de los demás ciudadanos.
En consecuencia, no es evidente que las normas constitucionales impugnadas, al limitar la reelección a una sola vez en forma continua, vulneren el derecho político de votar y ser elegidos.
Un tercer error en que incurren los accionantes es considerar que el derecho político de votar y ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto, consagrado por el art. 26 de la Constitución y el art. 23 de la CADH, en su ejercicio es absoluto, es decir, que se trata de un derecho cuyo ejercicio no admite restricciones ni limitaciones, por ello consideran que las normas constitucionales y legales impugnadas violan el derecho y no lo limitan en su ejercicio.
Al respecto, cabe señalar que el art. 32.2) de la CADH, art. 29 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y art. 28 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre prevén que: “Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática”; lo que significa que el Estado está legitimado para imponer limitaciones o restricciones al ejercicio de los derechos humanos y fundamentales con las siguientes finales: a) preservar y proteger los derechos humanos de las demás personas; b) proteger la seguridad de todos los miembros de la comunidad; y c) armonizar el ejercicio de los derechos con las justas exigencias del bien común. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Opinión Consultiva OC - 05/85 de 13 de noviembre, párrafo 66, ha señalado lo siguiente: “Es posible entender el bien común, dentro del contexto de la Convención, como un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valores democráticos. En tal sentido, puede considerarse como un imperativo del bien común la organización de la vida social en forma que se fortalezca el funcionamiento de las instituciones democráticas y se preserve y promueva la plena realización de los derechos de la persona humana”.
De otro lado, con relación a la limitación del ejercicio del derecho a votar y ser elegidos, la CIDH, en su Sentencia del Caso Castañeda Gutman vs México,[8] ha definido lo siguiente: “Salvo algunos derechos que no pueden ser restringidos bajo ninguna circunstancia, como el derecho a no ser objeto de tortura o de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, los derechos humanos no son absolutos. Como lo ha establecido anteriormente el Tribunal, la previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos” (el resaltado no corresponde al original).
Es en el marco de la norma convencional referida que el Poder Constituyente boliviano ha establecido una restricción constitucional al ejercicio del derecho político a ejercer los cargos electivos, limitando el período de tiempo que puede ejercer el cargo al que el ciudadano o ciudadana accedió mediante elecciones populares, restringiendo la reelección continua a una sola vez; de manera que las normas previstas por los arts. 156, 168, 285 y 288 de la Constitución no violan el derecho político de votar y ser elegidos como erróneamente se arguye en la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta.
La limitación establecida por el Constituyente, como voluntad soberana del pueblo, en las normas constitucionales impugnadas, y desarrolladas por las normas de la Ley Nº 026, tienen por finalidad: a) armonizar el ejercicio del derecho político de los ciudadanos que acceden a los cargos electivos, con el derecho a la igualdad de los demás ciudadanos que legítimamente aspiran a acceder a los cargos electivos, en igualdad en condiciones y oportunidades, derecho que resulta afectado con la permisión de la reelección indefinida, en razón a que las autoridades electas por voto popular, entre ellas el Presidente y Vicepresidente, que se postulan a la reelección concurren al proceso electoral con una notable ventaja frente al resto de los ciudadanos postulantes, ya que cuentan con el aparato estatal a su disposición para realizar la campaña electoral, máxime si se toma en cuenta que, por previsión del art. 238.3) de la Constitución, estos altos dignatarios de Estado no requieren renunciar previamente para postularse a la reelección, por lo que realizan su campaña electoral utilizando el aparato estatal, entregando las obras ejecutadas durante su gestión, privilegio del que no gozan el resto de los candidatos; y b) resguardar el bien común y la seguridad de todos en la Sociedad democrática, preservando el Estado democrático constitucional de Derecho, el sistema político diseñado por el Constituyente, haciendo efectiva la separación de funciones, los sistemas frenos y contrapesos, así como de los controles horizontales y verticales al ejercicio del poder, evitando la concentración del poder político en el Órgano Ejecutivo.
Es importante señalar que el ejercicio de los derechos humanos y fundamentales, con excepción del derecho a la vida, no puede ser absoluto; ya que ello generaría un caos en la Sociedad, ya que cada persona ejercería sus derechos de manera arbitraria, abusiva y con excesos vulnerando los derechos de las demás personas, afectando el bien común y poniendo en riesgo el orden público. Si fuese cierta la hipótesis de los accionantes, en el sentido de que el ejercicio de los derechos humanos y fundamentales es absoluto, muchas normas de la parte dogmática de la Constitución tendrían que ser declaradas inaplicables; así, por ejemplo, el art. 57 de la Constitución, ya que al prever la expropiación de una propiedad privada estaría violando –en criterio de los accionantes- el derecho a la propiedad privada consagrado por el art. 21 de la CADH; el art. 23.I de la Constitución, al permitir la restricción de la libertad personal, estaría violando el derecho a la libertad física o personal consagrado por el art. 7 de la CADH.
De otro lado, corresponde señalar que no es cierto que la Corte Interamericana de Derechos Humanos hubiese definido que la limitación a la reelección viola el derecho político a ser elector o elegible, como erróneamente manifiestan los accionantes.
Cabe advertir que los diputados que plantean la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta citan, como jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que supuestamente respalda su pretensión, párrafos de sentencias dictadas por la referida Corte, sacando de contexto lo expresado en dichos párrafos y sin que los casos resueltos tengan analogía de supuestos fácticos con la problemática que origina la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta que plantean; pues en ninguna de esas sentencias el problema resuelto se refería a la violación del derecho político a votar y ser elegidos por la limitación a la reelección indefinida para el cargo de Presidente y Vicepresidente del Estado, fueron otros los problemas resueltos; razón por la que la jurisprudencia citada no es aplicable al caso concreto planteado en la acción objeto de análisis.
En efecto, en la Sentencia del caso Castañeda Gutman vs México, el problema que motivó la demanda resuelta por la CIDH es que el Organismo Electoral Federal del Estado de México rechazó la solicitud de inscripción de la candidatura a la Presidencia de la República que realizó el ciudadano Castañeda Gutman directamente sin tener un Partido Político, como exige la legislación electoral mexicana, rechazo ante el que el ciudadano Castañeda planteó una Acción de Amparo Constitucional que fue declarada improcedente, lo que vulneró su derecho de acceso a la justicia.
Examinando el caso y sobre la base de los fundamentos jurídicos expuestos en los párrafos 134 al 205, la CIDH determinó que “El Estado no violó, en perjuicio del señor Jorge Castañeda Gutman, el derecho político a ser elegido reconocido en el artículo 23.1.b de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma”.
Para sustentar su determinación la CIDH ha realizado un examen de la norma electoral que impone una limitación al ejercicio del derecho a ser elegido, consistente en que la candidatura a la Presidencia de la Republica debe ser inscrita por un Partido Político, para verificar si la medida cumple con las condiciones de validez, como el principio de reserva de Ley, la finalidad que persigue la medida, la necesidad en una sociedad democrática y la proporcionalidad de la medida restrictiva; a cuyo efecto ha partido de la premisa expresada en el párrafo 174 de la Sentencia, en el que ha afirmado lo siguiente:
“174. Salvo algunos derechos que no pueden ser restringidos bajo ninguna circunstancia, como el derecho a no ser objeto de tortura o de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, los derechos humanos no son absolutos. Como lo ha establecido anteriormente el Tribunal, la previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Sin embargo, la facultad de los Estados de regular o restringir los derechos no es discrecional, sino que está limitada por el derecho internacional que exige el cumplimiento de determinadas exigencias que de no ser respetadas transforma la restricción en ilegítima y contraria a la Convención Americana. Conforme a lo establecido en el artículo 29.a in fine de dicho tratado ninguna norma de la Convención puede ser interpretada en sentido de limitar los derechos en mayor medida que la prevista en ella”.
Partiendo de esa premisa, al examinar la finalidad que persigue la medida, la CIDH ha señalado lo siguiente:
“181. A diferencia de otros derechos que establecen específicamente en su articulado las finalidades legítimas que podrían justificar las restricciones a un derecho, el artículo 23 de la Convención no establece explícitamente las causas legítimas o las finalidades permitidas por las cuales la ley puede regular los derechos políticos. En efecto, dicho artículo se limita a establecer ciertos aspectos o razones (capacidad civil o mental, edad, entre otros) con base en los cuales los derechos políticos pueden ser regulados en relación con los titulares de ellos pero no determina de manera explícita las finalidades, ni las restricciones específicas que necesariamente habrá que imponer al diseñar un sistema electoral, tales como requisitos de residencia, distritos electorales y otros. Sin embargo, las finalidades legítimas que las restricciones deben perseguir se derivan de las obligaciones que se desprenden del artículo 23.1 de la Convención, a las que se ha hecho referencia anteriormente”.
Sobre la base del razonamiento glosado, la CIDH ha formulado el siguiente argumento conclusivo:
“183. La Corte considera que el artículo 175 del COFIPE bajo examen tiene por finalidad organizar el proceso electoral y el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público en condiciones de igualdad y de manera eficaz. Dicha finalidad resulta esencial para el ejercicio de los derechos de votar y a ser votado en elecciones periódicas auténticas, por sufragio universal e igual, y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, de acuerdo con el artículo 23 de la Convención Americana”.
Como se podrá advertir, los fundamentos jurídicos expuestos por la CIDH en la Sentencia del Caso Castañeda Gutman vs México, además de no emerger de un caso análogo, no sustentan ni validan la hipótesis de los accionantes, respecto a que supuestamente las limitaciones al ejercicio del derecho político a votar y ser elegidos pueden ser limitados exclusivamente por las razones establecidas, como números clausus, por el numeral 2 del art. 23 de la CADH; ya que la limitación que impuso el Estado de México al ejercicio del derecho a ser elegido, no se encuentra en las razones nombradas por la referida norma convencional, y la Corte Interamericana ha considerado que esa limitación es válida y cumple con las condiciones de validez; por lo que ha concluido que no viola el derecho político.
En la Sentencia del caso YATAMA vs Nicaragua, el problema que motivó la demanda ante la Corte fue la decisión adoptada por el organismo electoral de rechazar la solicitud de inscripción de las candidaturas a Alcaldes Municipales que presentaron los pueblos indígenas originarios directamente sin la intervención de Partido Político alguno, rechazo que fue considerado como discriminatorio y vulneratorio del derecho político a ser elector o elegible. En ese caso las víctimas de violación del derecho político a ser elegido fueron personas que pertenecen a comunidades indígenas y étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua.
En el examen del caso, la Corte Interamericana expuso los fundamentos jurídicos para sustentar su determinación de declarar la responsabilidad del Estado de Nicaragua por haber violado los derechos políticos y el derecho a la igualdad ante la ley, consagrados en los artículos 23 y 24 de la CADH, y son los siguientes:
“218. La restricción de participar a través de un partido político impuso a los candidatos propuestos por YATAMA una forma de organización ajena a sus usos, costumbres y tradiciones, como requisito para ejercer el derecho a la participación política, en contravención de las normas internas […] que obligan al Estado a respetar las formas de organización de las comunidades de la Costa Atlántica, y afectó en forma negativa la participación electoral de dichos candidatos en las elecciones municipales de 2000. El Estado no ha justificado que dicha restricción atienda a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo. Por el contrario, dicha restricción implica un impedimento para el ejercicio pleno del derecho a ser elegido de los miembros de las comunidades indígenas y étnicas que integran YATAMA.”
“219. Con base en las anteriores consideraciones, la Corte estima que la limitación analizada en los párrafos precedentes constituye una restricción indebida al ejercicio de un derecho político, que implica un límite innecesario al derecho a ser elegido, tomando en cuenta las circunstancias del presente caso, a las que no son necesariamente asimilables todas las hipótesis de agrupaciones para fines políticos que pudieran presentarse en otras sociedades nacionales o sectores de una misma sociedad nacional” (énfasis agregado).
Para finalizar, cabe señalar que, la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta planteada no persigue el respeto y resguardo de los derechos humanos, menos la preferente aplicación de los tratados y convenciones internacionales, como sostienen los accionantes; su única finalidad es la anulación de toda restricción o limitación constitucional a la reelección para perpetuar en el poder a quienes coyunturalmente lo ejercen, burlando la voluntad soberana del pueblo, que el 25 de enero de 2009 refrendó la Constitución aprobada por la Asamblea Constituyente, en la que se consignó esa limitación constitucional, y la voluntad popular expresada el 21 de febrero de 2016, que rechazó la reforma constitucional que pretendía incluir en la Constitución la permisión de dos reelecciones consecutivas y continuas.
Ante la carencia de sustento jurídico constitucional de la Acción de Inconstitucionalidad ahora analizada, lo correcto sería que el Tribunal Constitucional Plurinacional no de curso a la pretensión; ya que de prosperar el planteamiento y petición de los accionantes, se establecerá un funesto precedente que restará toda eficacia normativa a la Constitución, quebrantando el Estado constitucional de Derecho, y causará una herida de muerte al régimen democrático.
Como quiera que los diputados que plantearon la Acción de Inconstitucionalidad y el Gobierno nacional insisten en que las normas constitucionales y legales impugnadas vulneran el derecho político reconocido por el art. 23 de la CADH, porque consideran que esa norma convencional reconoce el derecho a la reelección y el derecho de los ciudadanos a elegir a quien estén ejercicio del cargo, que ese derecho político es ilimitado; la forma de resolver el tema es formulando una Consulta a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
Cabe recordar que la CIDH tiene la competencia contenciosa y la competencia consultiva; sobre esta última, según la norma prevista por el art. 64 de la CADH “1. Los Estados miembros de la Organización podrán consultar a la Corte acerca de la interpretación de esta Convención o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos. Asimismo, podrán consultarla, en lo que les compete, los órganos enumerados en el capítulo X de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires. 2. La Corte, a solicitud de un Estado miembro de la Organización, podrá darle opiniones acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas y los mencionados instrumentos internacionales”.
El Estado boliviano es parte de la CADH, porque la ha ratificado mediante Ley y ha declarado expresamente que reconoce la competencia de la CIDH. En consecuencia, corresponde que el Gobierno Nacional, en representación del Estado, formule la consulta correspondiente sobre si las normas que se impugnan erróneamente a través de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta son incompatibles con la CADH, para que sea el órgano internacional especializado el que se pronuncie mediante una Opinión Consultiva.
Corresponde subrayar que la CIDH no solamente es el órgano competente, sino que además ofrece las garantías de la independencia e imparcialidad para emitir el pronunciamiento requerido por los accionantes; garantía que no ofrece el Tribunal Constitucional Plurinacional; ya que este órgano constitucional, de un lado, carece de competencia para declarar en abstracto la inaplicabilidad de las normas de la Constitución; y, de otro, en esta coyuntura no goza de independencia e imparcialidad por las razones que son de conocimiento público.
Como quiera que el Estado boliviano no planteará la consulta porque está convencido que no tiene la razón; es recomendable que uno de los órganos de la OEA plantee la consulta sobre la interpretación del art. 23 de la CADH.
* Ex Magistrado del Tribunal Constitucional de Bolivia; catedrático titular de Derecho Constitucional en la Universidad Mayor de San Simón, de Cochabamba - Bolivia; docente de postgrado en varias universidades de Bolivia; académico de número de la Academia Nacional de Ciencias Jurídicas, miembro de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales; Presidente de la Sección Nacional Bolivia del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional; miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional; autor de varios libros y ensayos sobre derecho constitucional, derecho procesal constitucional y Derechos Humanos, riverasa@gmail.com
[1] Duverger, Maurice (1970): Instituciones Políticas y Derecho Constitucional; (5) Barcelona: Ariel; p. 242.
[2] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006, párr. 124.
[3] Entre otras, las siguientes sentencias: caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, de 24 de noviembre de 2006; caso Radilla Pacheco vs México, de 23 de noviembre de 2009; Cabrera García - Montiel Flores vs México, de 26 de noviembre de 2010; caso Gelman vs. Uruguay, de de 24 de febrero de 2011.
[4] En la Sentencia del caso Almonacid Arellano vs Chile, en su párrafo 124,la Corte Interamericana ha establecido lo siguiente: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”
[5] En la Sentencia del caso Cabrera García y Montiel Flores vs México, en su párrafo 225, la Corte Interamericana ha precisado los alcances del control de convencionalidad realizado por las autoridades judiciales del estado parte, señalando lo siguiente: “Pero cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes”.
[6] El texto del art. 256.I de la Constitución es el siguiente: “Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta”.
[7] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia caso Castañeda Gutman vs. México. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C Nº 184, párr. 166.
[8] Corte Interamericana de Derecho Humanos, Sentencia Caso Castañeda Gutman vs. México, párr. 174.
