Las materias no penales en el proyecto Institucional del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires

Las materias no penales en el proyecto Institucional del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires [1]

Dr. Julio Conte-Grand

1. Introducción. Marco normativo nacional [arriba]

Las distintas concepciones acerca del rol del Ministerio Público Fiscal en el ámbito extrapenal han tenido una primera evolución desde teorías que le negaban relevancia institucional[2], hasta la instalación de la idea de ser el “garante de la legalidad”. Esto último, en razón del temor estatal a que “el estímulo del interés individual, al cual está normalmente encomendado el oficio de dar impulso a la justicia civil, pueda faltar del todo o dirigirse a fines distintos de la observancia de la ley” (Calamandrei, Piero, Instituciones de Derecho Procesal Civil, Tomo II, Librería El Foro, 1996).

A diferencia del derecho penal, que como última ratio llega con un sentido punitivo cuando el daño ya se ha producido, las otras ramas del derecho “no penal” o “extrapenal” permiten la opción de conjurar el daño, o hasta incluso prevenirlo.

Tal vez por esta razón, en los últimos veinte años, tanto el constituyente como el legislador, han visto al Ministerio Público Fiscal como una potencial herramienta de intervención en la promoción y garantía de protección de los derechos humanos, civiles, comerciales, laborales, administrativos, de la seguridad social y del trabajo.

Así, el artículo 120 de la Constitución Nacional prevé lo siguiente:

“El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad en coordinación con las demás autoridades de la República.Está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la Nación y los demás miembros que la ley establezca. Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones”.

A la luz de lo expuesto, aparece un mandato constitucional que exige una actuación más proactiva del Ministerio Público Fiscal en su rol no penal, al encomendarle la función de “promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad” (art. 120).

El verbo promover[3] pareciera indicar que resulta insuficiente quedar a la espera de que un juez confiera la vista al fiscal para su actuación, mientras que la “defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad”, abre todo un horizonte de actuación que excede al tradicional control de competencia y de habilitación de instancia.

La defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, que demanda el texto constitucional, debe ser entendida como la responsabilidad institucional de dirigir acciones estratégicas en defensa de algunos derechos, del modo que ha sido contemplado en algunas leyes particulares, como por ejemplo la Ley de Concursos y Quiebras (Ley N° 24.522), o la Ley de Defensa al Consumidor (Ley N° 24.240).

Con la sanción de la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal N° 27.148 (2015), se produce un verdadero quiebre en relación a la función del Ministerio Público Fiscal en materia no penal, la que adquiere una nueva dimensión con especificidad propia, delineada y trascendente, que además de exigir un nuevo rol al fiscal en materia no penal, lo dota de legitimación activa e instrumentos procesales para ejercerlo.

Esta norma reglamentaria de la actuación del Ministerio Público Fiscal, además de conservar las funciones vinculadas con el rol de “guardián de la ley”, incorpora una serie novedosa de funciones y herramientas relacionadas con las categorías de acceso a la justicia, intervención en casos de asimetría o vulnerabilidad de alguna de las partes, salud pública, acciones colectivas, protección del medio ambiente, protección al consumidor, conciliación de conflictos, etc.[4]

2. Legitimación del Ministerio Público Fiscal en materia no penal en el ámbito nacional [arriba]

A la par de la asignación de nuevas funciones, roles y deberes, el legislador ha dotado al Ministerio Público Fiscal de un nuevo ámbito de legitimación para actuar, mucho más amplio, proactivo y dinámico, que el de esperar la vista para producir un dictamen no vinculante de alcance acotado.A continuación, se efectúa una enumeración no taxativa de las funciones y herramientas procesales que las normas imponen a la actuación del fiscal con jurisdicción en materias no penales. Normativamente, el rol del Ministerio Público Fiscal en cuanto en materia no penal consiste en:

• Promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República (Const. Nac., art. 120);

• Velar por la efectiva vigencia de la Constitución Nacional y los instrumentos internacionales de derechos humanos en los que la República sea parte (Ley N° 27.148, art. 1°);

• Procurar el acceso a la justicia de todos los habitantes (Ley N° 27.148, art. 1°);

• Dictaminar en las causas que lleguen a su conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), siempre que exista controversia sobre la interpretación o aplicación directa de una norma de la Constitución Nacional, o de los instrumentos internacionales de derechos humanos en los que la República sea parte (Ley N° 27.148, art. 1°);

• Dictaminar en cualquier otro asunto en que la CSJN requiera su dictamen fundado en razones de gravedad institucional o por la importancia de las normas legales cuestionadas (Ley N° 27.148, art. 1°);

• Intervenir, según las circunstancias e importancia del asunto, en casos presentados en cualquier tribunal federal o nacional con competencia sobre la Ciudad de Buenos Aires, siempre que se cuestione la vigencia de la Constitución Nacional o de los instrumentos internacionales (Ley N° 27.148, art. 2°);

• Velar por el debido proceso legal (Ley N° 27.148, art. 31 inc. a);

• Peticionar en las causas en trámite donde esté involucrada la defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, en especial en los conflictos en los que se encuentren afectados:

– Intereses colectivos o difusos (Ley N° 27.148, art. 2° y art. 31 inc. b);

– un interés y/o una política pública trascendente (Ley N° 27.148, art. 2° y art. 31 inc. b);

– Normas de orden público y leyes no disponibles por los particulares (Ley N° 27.148, art. 2° y art. 31 incs. b y e);

– El acceso a la justicia por la especial vulnerabilidad de alguna de las partes (Ley N° 27.148, arts. 1°, 2°, 31 inc. b y 36);

– Cuando se trate de una manifiesta asimetría entre las partes (Ley N° 27.148, arts. 2° y 31 inc. b);

– Cuando estén amenazados o vulnerados los derechos humanos, las garantías constitucionales o la observancia de la Constitución Nacional (Ley N° 27.148, arts. 1°, 2 y art. 31 inc. b);

– Conflictos de competencia y jurisdicción de los órganos jurisdiccionales (Ley N° 27.148, arts. 2° y 31 inc. e);

• Intervenir en aquellos casos en los que una norma especial lo determine (Ley N° 27.148, 2015, arts. 2 y 31 inc. d);

• Intervenir en los casos en los que se encuentre en juego daños causados o que puedan causarse al:

– Patrimonio social (Ley N° 27.148, art. 31 inc. d);

– La salud pública (Ley N° 27.148, art. 31 inc. d);

– Al medio ambiente (Ley N° 27.148, art. 31 inc. d);

– Al consumidor (Ley N° 27.148, art. 31 inc. d.; Ley N° 24.240, art. 52);

– A bienes o derechos de valor artístico, histórico o paisajístico (Ley N° 27.148, art. 31 inc. d);

• Intervenir en los procesos de:

– Nulidad de matrimonio (Ley N° 27.148, art. 31 inc. f);

– Divorcio (Ley N° 27.148, art. 31 inc. f);

– Filiación (Ley N° 27.148, art. 31 inc. f);

• Intervenir en todos los procesos relativos a:

– Estado civil y nombre de las personas (Ley N° 27.148, art. 31 inc. f);

– Venias supletorias (Ley N° 27.148, art. 31 inc. f);

– Declaración de pobreza (Ley N° 27.148, art. 31 inc. f);

– Procesos judiciales en los que se solicite la ciudadanía argentina (Ley N° 27.148, art. 31 inc. g);

• Conocer los reclamos y necesidades de los distintos sectores sociales, manteniendo informada a la comunidad (Ley N° 27.148, art. 36);

• Ser parte en la alzada en los supuestos del art. 51 de la ley de concursos y quiebras (Ley N° 24.522, art. 276);

• En materia de derecho del trabajo:

– Velar por la observancia de las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones que deban aplicarse por la Justicia Nacional del Trabajo, pedir el remedio de los abusos que notare, y, en general, defender imparcialmente el orden jurídico y el interés social (Ley N° 18.345, art. 12);

– Intervenir en todo asunto judicial que interese a la persona o bienes de los menores de edad otros incapaces, o ausentes, o en que estén afectados sus derechos, y entablar en su defensa las acciones o recursos admisibles, juntamente con sus representantes o en forma independiente (Ley N° 18.345, art. 12);

– Ser parte necesaria en todas las causas del trabajo y en las cuestiones de competencia (Ley N° 18.345, art. 12);

– Velar por la uniformidad de la jurisprudencia, para lo cual deberá entablar los recursos que correspondieren (Ley N° 18.345, art. 12);

– Evacuar las vistas, conferidas por los jueces o por la Cámara (Ley N° 18.345, art. 12);

– Pedir las medidas tendientes a prevenir o remediar colusiones de las partes (Ley N° 18.345, art. 12);

– Promover por sí o por intermedio de la autoridad que corresponda, la aplicación y ejecución de las sanciones por inobservancia de las leyes de fondo y las procesales (Ley N° 18.345, art. 12);

– Intervenir en todos los demás casos previstos en las leyes (Ley N° 18.345, art. 12);

Para llevar adelante estas funciones, la ley legitima al Ministerio Público Fiscal para:

• Poner en acto (promover) la actuación de la justicia y el acceso a la justicia (Const. 1994, art. 120; Ley N° 27.148, arts.1°, 2 y 36);

• Emitir dictámenes en los asuntos puestos a su consideración (Ley N° 27.148, art. 2°);

• Ser tenido por parte, accionar y peticionar y realizar demás actos procesales propios de la parte, como ofrecer y producir prueba, recusar, requerir nulidades, plantear inconstitucionalidades, interponer recursos, entre otros; pudiendo efectuar toda petición tendiente al cumplimiento de su misión y en defensa del debido proceso (Ley N° 27.148, art. 31 inc. b);

• Peticionar el dictado de medidas cautelares y dictaminar sobre su procedencia (Ley N° 27.148, art. 31 inc. b);

• Interponer acciones previstas en la Ley N° 24.240 (Ley N° 27.148, art. 31 inc. b y Ley N° 24.420, art. 52);

• Alegar la nulidad absoluta de los actos jurídicos (Código Civil y Comercial de la Nación, art. 387);

• Intervenir en la gestión de los conflictos, facilitando su resolución alternativa a la judicial (Ley N° 27.148, arts. 9° inc. e y 35 inc. b).

3. Marco normativo provincial [arriba]

En lo que respecto a la actuación del Ministerio Público Fiscal de la provincia de Buenos Aires en materia extrapenal, corresponde señalar que el artículo 29 de la Ley N° 14.442 establece lo siguiente: “Deberes y atribuciones del Agente Fiscal. Corresponde al Agente Fiscal:…4. En materia civil, comercial, laboral y de justicia de paz, dictaminar en aquellos supuestos previstos por las leyes, cuando se manifestare afectación del interés público con gravedad institucional, o requerir medidas en defensa del orden público, la legalidad y los intereses de la sociedad”.

Desde luego que ello debe conjugarse con lo establecido en el artículo 1° de la misma ley, en cuanto prescribe lo siguiente: “El Ministerio Público es el cuerpo de Fiscales, Defensores Oficiales y Asesores de Incapaces que, encabezado por el Procurador General, actúa con legitimación plena en defensa de los intereses de la sociedad y en resguardo de la vigencia equilibrada de los valores jurídicos consagrados en las disposiciones constitucionales y legales”.

Es oportuno mencionar que, al respecto, la Ley N° 14.442 mantuvo idénticos términos a los que preveía la derogada Ley N° 12.061, en su artículo 17.

Para mayor abundamiento, cabe transcribir algunas opiniones suscitadas en los debates parlamentarios de las referidas leyes:

Puso en primer plano el diputado Lugones, al discutir la Ley N° 12.061, que “al representar a la sociedad se ha introducido esta modificación a la que hacíamos referencia…toda vez que se le atribuye a este funcionario [Procurador General] la posibilidad de representar a la sociedad, aún en tutela del interés público y las garantías de los habitantes, requiriendo la aplicación de la ley del derecho, sea en lo concerniente a los intereses colectivos, a los difusos o a los individuales, debiendo velar por la limitación del ejercicio abusivo o disfuncional […] es decir, como una protección global para la sociedad” (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 25 de noviembre de 1997).

También advirtió el senador Martínez, en aquella oportunidad, que “otra característica política y técnica del proyecto consiste en el carácter que se le ha otorgado al Ministerio Público de defensor del interés social. En virtud de tal perfil, asume la protección de los intereses colectivos y difusos, resolviéndose de tal manera el problema de legitimación procesal que se plantea en este ámbito” (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 11 de diciembre de 1997).

Con respecto a la Ley N° 14.442, en lo pertinente, señaló el senador Carreras que “[…] esta ley tiene que ver como siempre y cada paso que damos con defender a los más vulnerados y a los que menos tienen” (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 25 de octubre de 2012).

En este marco normativo, el 27 de abril del 2018, en el ámbito de la Procuración General, se dictó la Resolución P.G. N° 315/18, que tiene por objeto primordial promover el fortalecimiento de las áreas del Ministerio Público Fiscal involucradas en la competencia extrapenal, de especial relevancia en orden a la defensa de los derechos y garantías de los habitantes de la provincia de Buenos Aires.

Entre los fundamentos de la citada resolución, se recordó que la Presidencia del Consejo de Procuradores, Fiscales, Defensores y Asesores Generales de la República Argentina convocó al “Primer Encuentro Nacional de Fiscalías para la Protección de los Intereses Generales”, celebrado en la ciudad de Rosario, provincia de Santa Fe, los días 2 y 3 de noviembre del año 2017.

En dicho marco, expusieron destacadas autoridades de la magistratura y del ámbito académico en torno al rol del fiscal civil; la protección de los derechos fundamentales en los procesos constitucionales; fiscalía y sociedad de consumo; modelos organizacionales de las competencias extrapenales en los Ministerios Públicos Fiscales; procedimientos y litigios complejos (control judicial de las políticas públicas, actores del proceso, el rol del Ministerio Público Fiscal, ejecución de sentencias); el fiscal civil y la defensa del medio ambiente; y el Ministerio Público Fiscal y la tutela de los derechos laborales.

Asimismo, se destacó que en sede de la Procuración General tuvo lugar, el 18 de diciembre de 2017, la primera reunión de magistrados, funcionarios y empleados del Ministerio Público Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, referentes en materia extrapenal.En esa oportunidad y con la presencia de representantes de todos los departamentos judiciales, se compartieron experiencias a fin de procurar avances en la comunicación con las Salas de Relatorías de la Procuración General, y se relevaron las actuales materias en las que se están expidiendo y el nivel de notificaciones cursadas por los órganos de la Administración de Justicia. A su vez se reconocieron las temáticas que requieren especial capacitación y se proyectaron acciones que conduzcan a un mejoramiento en la registración y publicidad de los dictámenes.

En concreto, en virtud de la disparidad de criterios advertida en orden a las materias en que interviene actualmente el Ministerio Público Fiscal en estos ámbitos, la Resolución P.G. N° 315/18 ordenó medidas encaminadas a uniformar y coordinar estas cuestiones en todos los departamentos judiciales.

También se reconoció que este objetivo requiere el simultáneo acompañamiento de la Procuración General, a través de capacitaciones permanentes en temas de especial interés, del fortalecimiento y perfeccionamiento de las vías de comunicación entre los referentes departamentales en estas incumbencias con las Salas de Relatoría que correspondan de la Procuración General, y de la implementación de acciones que conduzcan a una mejor registración y publicidad de los dictámenes emitidos en estos ámbitos.

Vale transcribir en esta oportunidad la parte resolutiva de la citada Resolución P.G. N° 315/18:

“Artículo 1°: Instruir a los Fiscales Generales a que concentren la intervención del Ministerio Público Fiscal, en los supuestos previstos en el artículo 29, inciso 4°, de la Ley N° 14.442, en las materias que se identifican a continuación, cualquiera sea la naturaleza de la acción interpuesta:

a) procesos cuyas pretensiones remitan a la defensa del ambiente y de los recursos naturales; del patrimonio cultural, histórico, arquitectónico, arqueológico y urbanístico (artículos 41 de la Constitución Nacional; 28 y 44 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y normas reglamentarias; Ley nacional N° 25.675; Ley provincial N° 11.723 y normas concordantes).

b) procesos concernientes a la defensa de los derechos de usuarios y consumidores, en la etapa inicial de la causa (antes de expedirse el juez en torno a la competencia o, en su caso, una vez trabada la litis), y antes del dictado de la sentencia que resuelve el fondo del asunto (artículos 42 de la Constitución Nacional; 38 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires; Ley nacional N° 24.240 ─art. 52─ y Ley provincial N° 13.133 ─arts. 27 y 30─).

c) procesos que involucren actos de disposición sobre el propio cuerpo o lo atinente a la ablación e implante de órganos o materiales anatómicos (artículo 56 del Código Civil y Comercial y Ley nacional N° 24.193).

d) procesos en los que se debatan cuestiones de familia: acciones de estado; nombre; declaración de ausencia; oposición y nulidad matrimonial (artículos 62 a 72, 80, 411 inciso “c” y concordantes del Código Civil y Comercial de la Nación).

e) procesos sucesorios, en las condiciones previstas por el ordenamiento procesal vigente (artículo 728, inciso 1°, del Código Procesal Civil y Comercial).

f) procesos concursales y de quiebras, en los términos del artículo 276 de la Ley N° 24.522.

g) planteos atinentes a la determinación de la competencia; cuestiones de conexidad y acumulación de procesos.

h) planteos concernientes a la inconstitucionalidad de normas.

i) planteos de prescripción, en el ámbito del derecho administrativo sancionatorio.

j) planteos relativos a la habilitación de la instancia judicial, en los casos de los expedientes que tramitan ante el fuero contencioso administrativo.

k) excusaciones y recusaciones de jueces.

l) excepciones previas: en los casos de incompetencia, litispendencia y cosa juzgada (artículo 345, incisos 1°, 4° y 6°, respectivamente, del Código Procesal Civil y Comercial).

m) ejecución de multas, en los términos del artículo 35 inciso 3 del Código Procesal Civil y Comercial.

n) cualquier otra intervención prevista en las leyes vigentes.

Artículo 2°: Disponer que, en los apremios, la intervención del Ministerio Público Fiscal se limitará al análisis de las excepciones de incompetencia y litispendencia, salvo que se considere que medie también otra cuestión sobre la que corresponda expedirse (artículo 9°, incisos “a” y “h”, de la Ley N° 13.406; artículo 6°, incisos “a” y “g”, del Decreto-Ley N° 9122/78).

Artículo 3°: Recordar que no corresponde la intervención del Ministerio Público Fiscal en las ejecuciones atinentes al cobro de honorarios de peritos oficiales y tasas de justicia, en virtud de lo prescripto por los Acuerdos SCBA N° 2938, 3500, 3804 y 3827.

Artículo 4°: Recordar que los representantes del Ministerio Público, para la determinación de los alcances y modalidades de los dictámenes requeridos, gozan de plena independencia funcional respecto de los tribunales ante los que actúan (Fallos 315:2255, “Lamparter, Ernesto Juan c/Baldo, Juan José y otra”).

Artículo 5°: Instar a que, al finalizar los dictámenes que se consideren de especial interés para el Ministerio Público Fiscal, se incluya la solicitud de ser notificado de la sentencia que se dicte, a fin de relevar si la solución postulada fue o no coincidente. La resolución respectiva, una vez notificada, deberá incorporarse al SIMP Procedimientos (Resolución P.G. N° 200/18).

Artículo 6°: Encomendar al Centro de Capacitación de la Procuración General, en conjunto con la Subsecretaría de Informática, la formación en el SIMP Procedimientos de los referentes departamentales en esta materia.

Artículo 7°: Encomendar a la Subsecretaría de Informática el desarrollo de un módulo, en el SIMP Procedimientos, que tenga como finalidad relevar los dictámenes emitidos en el ámbito del Ministerio Público Fiscal extrapenal.

Artículo 8°: Encomendar al Centro de Capacitación de la Procuración General la planificación de conferencias ─preferentemente virtuales─, y jornadas en sede departamental, focalizadas en el rol de la actuación del Ministerio Público Fiscal en las siguientes materias: defensa de los derechos de usuarios y consumidores; recursos naturales y afectación del medio ambiente; trasplantes de órganos y materiales anatómicos; concursos y quiebras; familia, sucesiones y acciones colectivas”.

4. Acciones de implementación [arriba]

En torno a las capacitaciones, pocos días después del dictado de la Resolución PG N° 315/18, se incorporó el primer módulo ¾de un total de ocho¾ en el “campus virtual” del sitio web oficial del MPBA, que tiene como expositor al Dr. Dante Rusconi[5], quien examina diversos aspectos jurídicos del derecho de los usuarios y consumidores.

Por otra parte, el 12 de julio se realizó una Jornada en la “Sala Victorica” de la Procuración General, en la que representantes especializados expusieron sobre el rol de actuación del Ministerio Público Fiscal en cuestiones de derechos de usuarios y consumidores.

En dicha ocasión participaron Hernán Albisu, ex senador de la provincia de Buenos Aires y ex Secretario de Defensa del Consumidor de las municipalidades de Trenque Lauquen y La Plata, quien expuso sobre “El Ministerio Público Fiscal y la Defensa del Consumidor. Experiencias Comparadas”; Gabriela Boquín, Fiscal ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, Titular del Programa para la Protección de consumidores y usuarios del Ministerio Público Fiscal de la Nación, cuya presentación tuvo por objeto “La protección del consumidor sobreendeudado”; Francisco Junyent Bas, ex Fiscal de la Cámara Civil y Comercial de la provincia de Córdoba, quien presentó el tema “Desafíos y rol del Ministerio Público frente a las nuevas vulnerabilidades”; Dante Rusconi, Juez de Defensa del Consumidor de la Municipalidad de La Plata, cuya conferencia se centró en “La protección estatal del consumidor, confluencias de lo público y lo privado”; así como el abogado especializado Francisco Verbic, quien realizó una exposición sobre “La tutela procesal colectiva de consumidores y usuarios. Intervención del Ministerio Público”.

Por otro lado, es oportuno mencionar, a título ilustrativo, que el dictado de la Resolución PG n° 315/18 motivó que el Fiscal General del Departamento Judicial Pergamino, Dr. Daniel Gómez, suscribiera la Resolución FG 4/18, de gran importancia práctica en materia extrapenal.

A través de la misma, se modificó la denominación de las Oficinas de Asuntos Civiles, Comerciales, Laborales y de Justicia de Paz creadas en el ámbito de la Fiscalía General de Pergamino y de la Unidad Funcional de Instrucción y Juicio Descentralizada N° 2 de la ciudad de Colón, por las de “Secretaría de Asuntos Jurisdiccionales Extrapenales Pergamino” y “Secretaría de Asuntos Jurisdiccionales Extrapenales” (art. 1°); se integró la Secretaría de Asuntos Jurisdiccionales Extrapenales Pergamino (art. 2°); y se dispuso la obligatoriedad de la carga de los dictámenes en el “SIMP Procedimientos” (art. 7°), entre otros reordenamientos.

A su vez, en esta misma línea, el 22 de mayo de 2018 tuvo lugar, en la cabecera de dicho Departamento Judicial, una reunión de trabajo ─presidida por el Fiscal General─ entre los integrantes del Ministerio Público Fiscal, de la Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial, los magistrados integrantes de los juzgados civiles y comerciales, de familia, contencioso administrativo, del Tribunal Laboral y de la Justicia de Paz, con el objeto de coordinar una implementación razonable y adecuada de la Resolución PG N° 315/18[6].

Asimismo, el 13 de junio del 2018 se llevó a cabo una reunión con semejante objeto en el Departamento Judicial Mar del Plata, con la presencia del Fiscal General, Dr. Fabián Fernández Garello, los magistrados a cargo de las Presidencias de las Cámaras, y los jueces de instancia, bajo la coordinación del Colegio de Magistrados y Funcionarios de la provincia de Buenos Aires.

5. Marco jurisprudencial (C.S.J.N.) [arriba]

Es importante resaltar que, aun con anterioridad a la consagración constitucional del Ministerio Público como un organismo independiente y autónomo en el año 1994, la Corte Suprema ya había advertido que el cumplimiento de la misión de este órgano requiere que los fiscales no estén sujetos a la instrucciones de los jueces, quienes no pueden gobernar los criterios hermenéuticos adoptados por el Ministerio Público para la determinación de la existencia de intereses que demandan su actuación.

De tal manera, se fue validando la ampliación del ámbito de actuación del Ministerio Público Fiscal en su rol no penal, concediéndose a las nociones de “interés general” y “orden público”, un marco mucho más amplio que el del control de legalidad tradicional (Fallos: 315:2255, caso "Lamparter", dictado en 1992. La doctrina del referido fallo se referencia en el artículo 4° de la Resolución PG N° 315/18).

Cabe destacar también lo dicho en Fallos 326:1778 (“Alianza Frente por un Nuevo País s/solicita cumplimiento del art. 54 de la Constitución Nacional – elecciones del 14 de octubre de 2001”), en cuya oportunidad se señaló que “de acuerdo a lo establecido en el art. 120 de la Constitución Nacional la intervención del Ministerio Público se circunscribe a la defensa de los intereses generales de la sociedad. Es en virtud de ello que le corresponde efectuar el control de legalidad de las actuaciones judiciales en las que interviene”.

Asimismo, en el precedente publicado en Fallos: 327:5863 (caso "Quiroga"), la Corte Suprema enfatizó que la independencia del Ministerio Público consagrada por el artículo 120 de la Constitución Nacional prohíbe a los jueces dar instrucciones a los fiscales sobre cómo deben actuar, lo que implicaría desconocer el sentido de la separación entre jueces y fiscales "como instrumento normativo básico para el aseguramiento del derecho de defensa" (considerando 10°).

Más recientemente (2013), puede citarse el caso “Clínica Marini S.A.”, en el que el Alto Tribunal reconoció la legitimación procesal del Ministerio Público Fiscal para deducir recurso extraordinario federal en casos donde las partes no habían intentado esa vía recursiva, al entender “que tanto la Constitución Nacional en su artículo 120, como en la ley que rige su actuación, encomiendan al Ministerio Público la función de defender el orden público en su integridad” (Fallos: 336:908).

También vale resaltar el dictamen emitido el 1° de agosto de 2017 por la Procuradora General de la Nación en la causa “Universidad Nacional de La Matanza y otros c/Estado Nacional - M. Cultura y Educación s/amparo ley 16.986”. Allí se señaló lo siguiente: “[…] En este sentido, cabe destacar que, a fin de que los fiscales puedan cumplir su misión constitucional de defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad, el artículo 120 de la Constitución Nacional le otorga la atribución de "promover la actuación de la justicia", esto es, peticionar ante un juez todas las pretensiones jurídicas que fueren necesarias para alcanzar su cometido… El artículo 31, inciso b, de la ley 27.148 otorga amplias atribuciones a los fiscales no penales para "peticionar en las causas en trámite" en los conflictos donde estén involucrados los intereses a su cargo y, el inciso c, prevé expresamente que pueden "plantear inconstitucionalidades, interponer recursos, interponer las acciones previstas en la ley 24.240 y realizar cualquier otra petición tendiente al cumplimiento de la misión del Ministerio Público Fiscal de la Nación y en defensa del debido proceso".

Al respecto, la facultad del Ministerio Público Fiscal de articular la vía recursiva en forma autónoma a las restantes partes del litigio ha sido admitida por la Corte Suprema de Justicia en el caso "Clínica Marini SA" (Fallos: 336:908) y en sucesivos precedentes. Allí, ese tribunal reconoció la legitimación procesal del Ministerio Público Fiscal para deducir recurso extraordinario federal en casos donde, como en el presente, las partes no habían intentado esta vía recursiva al entender "que tanto la Constitución Nacional en su artículo 120, como la ley que rige su actuación, encomiendan al Ministerio Público la función de defender el orden jurídico en su integralidad (Fallos: 319:1855 y sus citas)".

Luego se agregó que “de modo similar, la oportunidad y el modo del ejercicio de facultades del Ministerio Público Fiscal no puede ser limitada por los jueces, puesto que ello atenta contra la autonomía y la independencia de este organismo previstas en el artículo 120 de la Constitución Nacional. Tal como ha dicho la Corte Suprema, los fiscales ejercen sus funciones sin sujeción a otros poderes del Estado, incluido el Poder Judicial (Fallos: 327:5863, "Quiroga" y 335:2644, "Torres"). En la citada causa "Lamparter", enfatizó que los jueces carecen de atribuciones para suplir a los fiscales en la determinación de los asuntos que requieren su intervención y en la modalidad de su actuación (Fallos: 315:2255). De acuerdo con ello, el tribunal a quo no podía circunscribir la intervención del Ministerio Público Fiscal a dictaminar respecto de la procedencia formal del amparo y de la inconstitucionalidad planteada”.

Cabe señalar asimismo que, particularmente en el ámbito de la Procuración General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, se hizo mérito y se invocó por primera vez la doctrina del referido fallo “Lamparter” en el año 2013, en el marco de las causas “Bianchi” y “Plaza” (17/9/13).

6. Conclusiones respecto de la proyección institucional del tema [arriba]

En un marco institucional, las competencias orgánicas sostienen el equilibrio del sistema y permiten el cumplimiento de los fines particulares y su confluencia en la de los fines generales.

Por ende, reivindicar las plenas competencias del Ministerio Público y evitar su encierro en la especificidad de la persecución y la defensa penales, no es algo que atañe exclusivamente a dicha Jurisdicción del Poder Judicial, ni siquiera a éste en su conjunto, sino que se vincula con la estructura institucional del Estado en su consideración integral.

Consecuentemente, la propuesta que se viene propiciando, descripta en sus fines y medios en el presente de manera sumaria, tiene pretensiones que no se limitan a un objetivo indiscutible aunque en definitiva subalterno.

Notas [arriba]
[1] Nota desarrollada en base a la charla brindada en Pehuajó, en el Auditorio del Colegio de Farmacéuticos, el 12 de junio de 2018.
[2] “El Ministerio Público Fiscal en materia civil, comercial, contencioso-administrativo y laboral, no obstante su inutilidad, subsiste por la trama de intereses y relaciones que construye la convivencia en el pasado y cuya continuidad no tiene otra apoyatura que haber sido en la historia. Esos intereses y esas relaciones han servido para perpetuar lo disfuncional y lo superfluo. Poca preocupación parece haber causado la pérdida de tiempo en los litigios, debidas a vistas fiscales y sus consecuencias” (Véase Cueto Rúa, Julio, El Ministerio Público Fiscal en materia civil, comercial, contencioso-administrativa y laboral (Una institución necesaria), La Ley, 1993-B.
[3] “Guarda interés señalar que el verbo promover implica tanto `iniciar´ como `adelantar´ una cosa, procurando su logro; es decir, que el Ministerio Público no solo `promueve´ la actuación de la justicia cuando inicia o protagoniza la acción, sino también cuando, merced a su intervención, se `adelanta´ de cualquier modo el proceso en el que interviene, coadyuvando a su logro” (Véase Canda, Fabián, La intervención del fiscal en el proceso administrativo, en obra colectiva Derecho Procesal Administrativo, (Dir. Guido S. Tawil), Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2011, p. 275.
[4] Su antecesora, la ley 24.946 (1998), reglamentó el rol no penal del Ministerio Público Fiscal en su art. 41, que establecía: “Los fiscales ante la justicia de Primera Instancia Federal y Nacional de la Capital Federal, en lo civil y comercial, Contencioso Administrativo, Laboral y de Seguridad Social, tendrán los siguientes deberes y atribuciones: a) Hacerse parte en todas las causas o trámites judiciales en que el interés público lo requiera de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución Nacional, a fin de asegurar el respeto al debido proceso, la defensa del interés público y el efectivo cumplimiento de la legislación, así como para prevenir, evitar o remediar daños causados o que puedan causarse al patrimonio social, a la salud y al medio ambiente, al consumidor, a bienes o derechos de valor artístico, histórico o paisajístico en los casos y mediante los procedimientos que las leyes establezcan. b) Ofrecer pruebas en las causas y trámites en que intervengan y verificar la regularidad de la sustanciación de las restantes ofrecidas o rendidas en autos, para asegurar el respeto al debido proceso. c) Intervenir en las cuestiones de competencia y en todos los casos en que se hallaren en juego normas o principios de orden público”.
[5] Juez de Faltas de la Municipalidad de La Plata, con competencia en materia de derechos del consumidor.
[6] Ello tuvo repercusión en medios de prensa escritos, como el artículo publicado en el Diario “La Opinión” de Pergamino, el día domingo 27 de mayo (pág. 17).