La duración razonable del procedimiento administrativo, como garantía vinculada al debido proceso, y condición de validez del acto administrativo

Comentario al fallo Losicer, Jorge A. y Otros c/BCRA - Resol. 169/05

Julio C. Durand

Javier Barnes ha dicho que “[l]as leyes de procedimiento fueron aprobadas para regular y estandarizar los procedimientos administrativos durante un periodo de creciente expansión administrativa, señaladamente a partir de la segunda postguerra europea”[1]. Si bien nuestra ley nacional de procedimientos administrativos es algo posterior[2], se inscribe dentro de ese mismo grupo de leyes “tradicionales” (particularmente la española) cuya influencia recibió de manera directa.

Es indudable que esta ley ha cumplido una valiosa misión en la regularización y juridización del obrar administrativo en el ámbito del procedimiento, pero también es cierto que han pasado muchos años desde su sanción, y los avances dela realidad (y aun del derecho) no se han visto adecuadamente reflejados en sus normas.

En ausencia de una actualización legislativa, las novedades más auspiciosas provienen de la jurisprudencia de la Corte Suprema, que ha aplicado al procedimiento administrativo algunas soluciones inspiradas en los tratados internacionales incorporados a la Constitución Nacional en 1994. Dos ejemplos sobresalientes son el reconocimiento de la “tutela administrativa efectiva” (“Astorga Bracht”, Fallos: 327:4185)[3], con todas sus implicancias, y el fallo “Losicer” que hoy comentamos, donde la Corte concluye que las garantías constitucionales y convencionales vinculadas al debido proceso y la defensa en juicio imponen un límite razonable a la duración del procedimiento sancionatorio.

El caso trata de la revisión judicial de una sanción del Banco Central, originada en un sumario financiero. Como ocurre habitualmente, la duración del sumario se extendió por casi dos décadas, desde la formulación de cargos hasta la notificación de la sanción, aunque el BCRA intercaló los actos impulsorios imprescindibles para evitar la prescripción de la acción sancionatoria (que se produce a los 6 años, según el art. 42 de la Ley N° 21.526)[4].

La Corte invoca especialmente el art. 8, inc. 1 del Pacto de San José de Costa Rica[5], que bajo el título “Garantías Judiciales” reconoce el derecho de toda persona “a ser oída, con las debidas garantías y dentro de unplazo razonablepor un juez o tribunal competente” (el destacado es propio). El Alto Tribunal vincula esta garantía al “derecho de defensa en juicio” consagrado en el art. 18 de la CN, y considera –con invocación de precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”[6]– que esta “garantía judicial”se extiende igualmente frente a “todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales” (Considerando 8°).

En el mismo Considerando 8° se transcriben dos párrafos del precedente “Baena”[7], que resumen con amplitud y contundencia el principio en la materia: “cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”, pues “es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar soluciones justas, no estando la administración excluida de cumplir con ese deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas”.

A partir de allí, la Corte entiende que el “plazo razonable” de duración del proceso al que se alude en el art. 8.1 constituye “una garantía exigible a toda clase de proceso, difiriéndose a los jueces la casuística determinación de si se ha configurado un retardo injustificado de la decisión”.

En el caso particular del sumario “Losicer”, y ponderando circunstancias tales como la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de las autoridades judiciales y el análisis global del procedimiento (criterios que extrae de decisiones de la Corte Interamericana y el Tribunal Europeo de DDHH) la Corte entiende que el trámite ha excedido una duración razonable. En consecuencia,revoca la sentencia que había confirmado la resolución sancionatoria (lo que implica que se deja sin efecto la sanción).

Es auspiciosoque la Corte Suprema haya omitido un argumento reiteradamente invocado por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo en situaciones similares, para excusar o justificar la demora en el trámite: que los interesados hubieran podido acelerar el proceso e instar el dictado del acto por medio de un “pronto despacho”, o un “amparo por mora”. De este postulado de la Cámara se seguiría, implícitamente, que la demora es en algún sentido imputable al administrado, lo que implica tanto como culpar, por el incumplimiento de una obligación administrativa, a la víctima de ese incumplimiento, y desatender la responsabilidad principal de la Administración.

En último lugar, si bien la Corte no lo especifica, desde la perspectiva de la “teoría de la invalidez” entendemos que el acto sancionatorio del Banco Central resultaría nulo, de nulidad absoluta e insanable (conf. art. 14, LNPA) y que esta nulidad podría justificarse de dos maneras:

a)por la presencia de un vicio grave en el “procedimiento” previo al dictado del acto (vicio que, en este caso, se configura frente a la duración irrazonable de ese procedimiento, en atención a las concretas circunstancias de la causa), o

b) en una suerte de “incompetencia en razón del tiempo”, si, desde otra perspectiva, se considera que la extensión irrazonable del trámite produce en algún momento la extinción de las facultades que permitían el dictado del acto (de un modo análogo a la prescripción de la acción sancionatoria prevista en el citado art. 42 de la Ley 21.526). En apoyo de esta idea, puede decirse que la Corte Suprema postula a partir del art. 8°, 1 del Pacto de San José de Costa Rica (y demás normas relacionadas) la existencia de un verdaderolímite temporal –aunque indeterminado, y sujeto a determinación caso por caso– para que la Administración “sancione las conductas antijurídicas” (conf. Considerando 11). La violación de ese límite, naturalmente, produce un impacto en la competencia del órgano instructor/sancionador.

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[1] Barnes, Javier, “Reforma e innovación del procedimiento administrativo”, en Barnes, Javier (editor), La transformación del procedimiento administrativo, Sevilla, Global LawPress, 2008, pág. 19.
[2] El Decreto–Ley 19.549, conocido como “Ley Nacional de Procedimientos Administrativos” (LNPA), publicado en el B.O. del 27 de abril de 1972.
[3] La Corte Suprema anuló una disposición que obligaba a los participantes de una licitación a acreditar el desistimiento de todos los recursos administrativos o judiciales vinculados al servicio licitado, y sostuvo que esa disposición “en los términos generales en que ha sido redactada, restringe en forma ilegítima y arbitraria la posibilidad de que los particulares que pretendan participar en concursos para la adjudicación de licencias de radiodifusión puedan impugnar cualquier resolución administrativa del COMFER y la Comisión Nacional de Comunicaciones vinculada al servicio en cuestión, en contradicción de la garantía a la tutela administrativa y judicial efectiva, que supone la posibilidad de ocurrrir ante los tribunales de justicia -y ante las autoridades administrativas competentes- y obtener de ellos sentencia o decisión útil relativa a los derechos de los particulares o litigantes y que requiere, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieren eventualmente asistirle sino por medio de un proceso -o procedimiento- conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia -o decisiónfundada”.
[4] Que en su parte pertinente indica que “[l]a prescripción de la acción que nace de las infracciones a que se refiere este artículo, se operará a los seis (6) años de la comisión del hecho que la configure. Ese plazo se interrumpe por la comisión de otra infracción y por los actos y diligencias de procedimientos inherentes a la sustanciación del sumario, una vez abierto por resolución del presidente del Banco Central de la República Argentina. La prescripción de la multa se operará a los tres (3) años contados a partir de la fecha de notificación de dicha sanción firme…”.
[5] Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada mediante Ley 23.054. También pensamos que es relevante el art. XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en tanto reconoce el derecho de toda persona a “presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución” (el destacado es propio).
[6] Cuya jurisprudencia –se ocupa de precisar la Corte, con algo de celo– “puede servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales” (Considerando 10°).
[7] Caso “Baena y otros v. Panamá”, sentencia del 2 de febrero de 2001.