La participación ciudadana como herramienta fundamental de la evaluación de impacto ambiental*

Adriana Listoffsky**

La participación ciudadana(1) puede ejercerse como denuncia o a través de las audiencias públicas. Estas últimas son la forma de participación contemplada en las EIA. En términos ideales, la EIA debería ser una herramienta para la toma de decisiones y una instancia de participación ciudadana para la comunidad afectada, sin embargo, dista mucho de esto, ya que es más bien un instrumento técnico de planificación de obra que un instrumento de toma de decisión2.

El principio de participación pública garantiza el proceso de toma de decisión sobre la base del consenso y la razonabilidad. Éste debe ir acompañado de un régimen de libre acceso a la información pública y a la justicia administrativa y judicial para encausar los reclamos, si los hubiera, para dar a publicidad la información a los afectados e interesados a través de distintos medios y en forma individual o colectiva.

La EIA debe establecer quiénes son las autoridades competentes, cuáles son sus funciones, y promover la participación de otras autoridades (regionales, comunales, locales). Debe efectuarse de buena fe, de manera oportuna y apropiada, con el fin de conocer con anterioridad al inicio de la actividad cómo se afectan los intereses de las comunidades locales, campesinas e indígenas que habitan las zonas de influencia, y de toda otra persona que pudiera ver afectados sus intereses, a los fines de determinar si éstos son resguardados y de qué manera, si son respetadas sus características y particularidades culturales3, si no hay discriminación en virtud del género, raza, religión, cultura idioma, nacionalidad, etc.

El acceso a la información es un derecho de la autoridad competente, de los titulares de la actividad, y de la población involucrada, quienes pueden solicitar acceder o recibir información adecuada y oportuna respecto a las actividades que pudieren afectar al ambiente. Esta información debe prever mecanismos sencillos y rápidos de acceso y ser clara y de fácil entendimiento, tal como lo establece la Ley 25831 de Régimen de libre acceso a la información pública ambiental, concordante con los arts. 16, 17 y 18 de la Ley General del Ambiente (LGA).

La participación ciudadana no se agota en esta instancia. Además, implica la obligación de vigilancia, ya que la población tiene el derecho y el deber de monitorear, controlar y realizar el seguimiento de las actividades y compromisos asumidos por los titulares de la actividad, tanto desde el punto de vista técnico como social. Ello implica un dialogo común y permanente entre todas las partes involucradas a fin de mantener una buena relación social. La LGA en sus art. 11,12, 13 y 21 otorga al ciudadano categoría de custodio de las reservas naturales. Para ello debe tener acceso a la información y a las audiencias públicas, mientras el Estado tiene la obligación de informar y organizar las instancias de participación ciudadana. «Se trata de un derecho irrenunciable y una de las consecuencias que se siguen de esta conclusión radica en comprender que no es solo el Estado quien debe velar (y responsabilizarse) por el medio ambiente sano sino -en variadas pero efectivas maneras- todos y cada uno de sus habitantes»(4).

Claudia F. Valls resalta que la CN, en el art. 41, «no se limita a imponer la obligación pasivamente universal de respetar ese derecho, sino que impone a todo habitante la obligación de preservar ese medio ambiente que es colectivo»(5).

La participación ciudadana debe estar presente en todas las etapas, desde antes del inicio de la actividad, hasta su cierre. El objetivo es que todos los miembros de la comunidad encuentren un espacio de intercambio y reflexión sobre sus derechos y responsabilidades como ciudadanos, que puedan desarrollar y consolidar valores comunitarios en el contexto de una sociedad democrática, dentro del marco de las normas legales vigentes.

La participación, no es estática, ni uniforme, tiene múltiples variantes, pudiendo convertirse en una negociación, pues la participación no es un simple respaldo de la comunidad ante la propuesta de la autoridad, en cuanto la comunidad se puede manifestar oponiéndose o protestan- do. La dinámica de la participación dependerá siempre de la modalidad que revista. Puede ser meramente informativa, transfiriendo información o conocimiento sobre un tema determinado; puede ser consultiva, para conocer la opinión y voluntad de los actores frente a una problemática determinada; o decisoria, determinando cómo, cuándo y dónde se realizará la obra, actividad o proyecto; o bien de gestión, cuando el Estado hace una transferencia de poder y los consultados se transforman en ejecutores de lo decidido.

Hay diversas metodologías para seleccionar e incorporar a quienes serán los destinatarios de la consulta. Puede ser utilizando una categorización de sectores sociales preconcebidos (sector agropecuario, industrial etc.). Esta modalidad conlleva el peligro de que no siempre los lideres representan las necesidades de ese sector, ejemplo de esto sería en el caso de consulta por parte del intendente de una comunidad al centro de vecinos sobre las necesidades del sector, y que el centro solicite una plaza, cuando los vecinos reclaman la instalación de una red de gas natural. En estos casos la autoridad deberá consultar directamente a los vecinos y tomar conocimiento de cuáles son las necesidades prioritarias de los mismos. Este ejemplo demuestra que el proceso participativo no es algo sencillo o automático, necesita de un estado alerta y una minuciosa identificación de los sectores afectados.

En nuestro país la participación ciudadana se ve regulada en distintas leyes tanto a nivel nacional como provincial. Ya en las primeras jornadas federales organizadas por el COFEMA, en setiembre de 2008, se estableció que debía existir una instancia de participación ciudadana en los procedimientos de EIA, la que puede ser implementada de distintas formas (Internet, consultas, información, audiencias públicas, etc.).

Tal como lo señaláramos, la LGA, en sus artículos 19, 20 y 21, hace referencia a la participación ciudadana. La Ley 10.208, modificada por Ley 10.211 de la provincia de Córdoba, determina la política ambiental provincial. Se define como una ley de orden público y se incorpora al marco normativo ambiental vigente en la provincia. Hace referencia a los instrumentos de política y gestión ambiental y establece dentro de sus objetivos el de la participación ciudadana en forma individual o a través de organizaciones no gubernamentales, participación que puede darse en los distintos procesos de gestión, asegurando su efectiva aplicación. Es la Autoridad de Aplicación, quien determinará el mecanismo de participación ciudadana para cada caso, según sus características. Reconoce como instrumentos de la participación ciudadana a la información sobre el proyecto, a la audiencia pública y a la consulta popular. Entiende que las audiencias públicas son un procedimiento obligatorio para los proyectos o actividades que estén sometidos a EIA, y en los casos que no sean obligatorias, autoriza solicitarlas a los ciudadanos, al Defensor del Pueblo y a organizaciones no gubernamentales. Establece como requisitos para la participación la inscripción previa en el registro habilitado a tal fin, y garantiza la intervención de todas las partes y la de los expertos convocados. Deben ser sometidos a consulta popular, los proyectos que en la EIA hayan sido categorizados como de alta complejidad ambiental y generen conflictos sociales. Quedan habilitadas para participar todas las personas físicas registradas en el último padrón electoral y el procedimiento será organizado y desarrollado por la Junta Electoral local.

A nivel internacional, la Declaración de Estocolmo de 1972 expresa:

«toda persona tiene derecho a participar individual o colectivamente en los procesos de decisión que conciernen a su ambiente y cuando este haya sufrido daño o deterioro, podrá ejercer los recursos necesarios para obtener una indemnización, siempre de conformidad a la legislación nacional».

La Declaración de Río de 1992 establece: «El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación ciudadana, para ello es necesario poder acceder a la información, Los Estados deben fomentar y facilitar la participación ciudadana, poner la información a disposición de todos, Proporcionar el acceso efectivo a procesos judiciales y administrativos y el resarcimiento de daños».

Así vemos como la participación ciudadana en la gestión ambiental se ha convertido en verdadero un derecho y debe entenderse como el conjunto de acciones que pueden realizar los sectores sociales involucrados para atender sus preocupaciones ambientales.

La participación ciudadana no sólo es deseable sino necesaria, pues se debe ejercer control sobre los elementos que suponen amenazas o riesgos ambientales.

Uno de los problemas radica en cómo llevar adelante la participación cuando hay que enfrentarse al accionar de empresas nacionales y transnacionales con ligazón con el gobierno nacional o provincial, casos (como el proyecto de explotación aurífera de Esquel) en que se ha llegado a ver persecuciones políticas por parte del gobierno, desacreditación de los opositores, etc.

Los gobiernos suelen ser fuertes defensores de las explotaciones de los recursos naturales, que son considerados como comodities, mercancías cuyo valor justifica cualquier tipo de intervención dirigida a realizarlas en el mercado internacional, muchas veces se trata de recursos no renovables, que son exportados, sin incorporarlos casi en ninguna cadena de valor, como sucede con las sustancias minerales que tienen un altísimo valor en el mercado. A pesar de la ley de inversiones mineras y al Acuerdo federal Minero, se prestan a escaso control ambiental atento a que constituyan un importante porcentaje de la recaudación fiscal.

La mayoría de las participaciones ciudadanas, no van más allá del primer nivel del esquema de la EIA, esto puede deberse, no solo a lo expresado ut-supra, sino a los costos, tiempo, recursos, capacidad de los actores entre otras.

El manejo de los temas ambientales puede generar conflictos, por ello es necesario lograr una negociación y consenso válido, esto se da a través de la información, educación y las prácticas participativas.

Los beneficios de propiciar la participación ciudadana son amplísimos. Permiten al ciudadano tener un mayor entendimiento acerca de los riesgos ambientales y los impactos a los que ellos y sus familias se exponen, ayuda a desarrollar conciencia de la importancia de la participación; fomentan la equidad en la oportunidad de desarrollo; hacen posible que la experiencia local sea tomada en cuenta en el diseño del proyecto; validan la información sobre los impactos; construyen relaciones de confianza; permiten contar con vigilancia informada con el aporte de la comunidad, aliviando la escasez de recursos para la misma; generan soluciones creativas y apropiadas.

Lo que no debemos olvidar es que en materia ambiental siempre está presente el orden público ambiental, por lo tanto el derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano no es susceptible de negociación o renuncia(6).

La protección del entorno configura una obligación del Estado y de los particulares. Lo que no se debe hacer es caer en el error de creer en discursos filantrópicos o compromisos voluntariosos, como hemos escuchado sobre todo en materia minera, donde se esgrimen términos como minería sustentable o responsable, a los simples efectos de obtener un permiso de exploración, pues la obligación ambiental surge del imperativo de la ley.

Sabemos que los conflictos ambientales generan conflictos sobre el control de bienes y recursos, sobre la contaminación, sobre el poder de generar o imponer definiciones de la realidad. En su interacción social conforman espacios de aprendizaje social, captan y analizan la emergencia social, identifican el contexto e interpretan lo que está en juego. Se intenta lograr una reivindicación ante la injusticia en la distribución de los costos-beneficios de las actividades contaminantes(7).

Son variados los ejemplos de participación ciudadana en nuestro país, pero nos referiremos a dos en particular.

Esquel es uno de ellos, y su elección obedece a que fue el primer lugar de América latina, donde la participación de la sociedad logró que un proyecto de explotación minera, suspendiera su actividad además de ser el primer caso que se judicializa por no haber cumplido con el presupuesto mínimo de participación ciudadana(8).

Los conflictos mineros tienen larga historia en América latina, y se enfocan en dudas sobre la seguridad de las tecnologías a emplear, la defensa de los habitantes de sus territorios, generando una disputa por el control del territorio como espacio vital o espacio económico.

Esquel, logró llevar a la agenda de la política nacional la discusión sobre los impactos económicos, sociales y ambientales de la minería, reivindicando el derecho local de participar y decidir sobre la introducción de esa actividad en la comunidad, inspirando a otras localidades a organizarse y movilizarse, de hecho seis provincias han prohibido la minería metalífera con uso de cianuro.

Lo que motivó el conflicto en Esquel fue la carencia de información, generando gran desconfianza en la población y falta de credibilidad o dudas sobre la integridad de los involucrados.

La confianza es un elemento esencial en los procesos de toma de decisión o participación, pues cuanto mayor sea la incertidumbre, mayor será la participación a los efectos de asegurar la protección de sus intereses. Los valores en juego no siempre son idénticos, ya que juegan un papel preponderante las percepciones culturales, las escalas de valores económicos, morales, sociales y ambientales.

Si bien Esquel, se dedicó tradicionalmente a la actividad agropecuaria, en la década de los 80, factores climáticos desfavorables y la caída en el precio de la lana, amén de recortes presupuestarios, pusieron en jaque a la economía local, resurgiendo, una nueva actividad, la turística, dada la cercanía con el Parque Nacional Los Alerces y el Centro de Esquí La Hoya.

A partir de 1997, comenzaron a descubrirse yacimientos auríferos. En el año 2002, en medio de la crisis económica reinante en el país y el aumento del precio del oro en el mercado mundial, la Meridian Gold anunció su interés de participar en el Proyecto minero Cordón Esquel. Ante estas circunstancias, el gobierno provincial, comunicó la pronta presentación del Informe de Impacto Ambiental y la realización de la audiencia pública, señalando que las explotaciones comenzarían en el 2003, todo esto, dentro de un contexto de desconocimiento por parte de la población sobre los efectos de la minería a gran escala y a cielo abierto.

Se organizó una serie de conferencias por parte de la Dirección Provincial de Minería, una de ellas dictada por la empresa DuPont, proveedora de la MG, con la finalidad de describir las características de la explotación minera con cianuro, lo que contrastó con el imaginario popular acerca de cómo sería la explotación. Esta serie de conferencias, inspiró desconfianza en la población, que comenzó a informarse sobre los efectos de la explotación con uso de cianuro, generándose un punto de inflexión entre los requerimientos de la población y la negativa de la empresa en suministrar más información aduciendo secreto industrial.

Ante la premura por iniciar la explotación y la falta de espacios participativos, el proyecto fue visto mas como una imposición, lo que llevó a los vecinos a analizar y discutir en asambleas vecinales (AVA) el proyecto, convirtiéndose en un frente de oposición, que votó por el NO a la mina.

La Asamblea de Vecinos Autoconvocados (AVA), en un primer momento se centró en estudiar los riesgos del uso de cianuro en las fuentes de agua, pero luego se extendió a los impactos del proyecto en la sociedad y su entorno. Finalmente en febrero de 2003, El Concejo Deliberante aprueba una ordenanza en virtud de la cual se prohíbe el uso de cianuro en la ciudad de Esquel.

Esto pone de manifiesto cómo un conflicto que se inicia como una simple polémica en torno a la calidad de información y las evaluaciones sobre los riesgos de la explotación minera, genera una crisis de confianza, y crea un espacio de expresión de valores e intereses locales hasta ese momento excluido, enfocándose en las limitaciones estructurales del marco regulatorio minero y sus tomas de decisión y su lógica distributiva. No debemos olvidar que el conflicto se plantea en el marco de la normativa de la ley 24.196 de Inversiones Mineras y El Acuerdo Federal Minero, los que tienden a fomentar la minería a gran escala.

En Córdoba, también podemos apreciar cómo la participación ciudadana, ante la autorización para realizar obras civiles en la primera etapa de proyecto de una instalación de planta de secado/acondicionamiento de maíz por la firma Monsanto en la localidad de Malvinas Argentinas, reclamando la falta de cumplimiento de las obligaciones establecidas por la LGA, como son la Información ambiental, la EIA, y las audiencias públicas previas a la realización de actividades que puedan generar efectos negativos en el ambiente, lograron paralizar por el momento la construcción .

El reclamo de los vecinos amparistas en sede judicial(9), está dirigido a que la Municipalidad de Malvinas Argentinas se abstenga de autorizar la instalación de la planta hasta tanto se cumpla con los procedimientos ambientales establecidos por ley.

Se cuestiona que para la realización de la EIA se autorice por parte la Secretaría de Ambiente el desdoblamiento de un único proyecto, en evaluaciones parciales, cuando el mismo debe abarcar desde la etapa de gestación hasta el cese y abandono. Con esa autorización previa, se frustra y limita la posibilidad de influir en el proyecto final por parte de la ciudadanía, convirtiendo a la EIA en un mero informe de costos - beneficios ambientales y sociales, cuando la finalidad de la misma es ser una herramienta participativa para la toma de decisiones previas a la ejecución de la obra o actividad a realizar. Con esas autorizaciones parciales la autoridad toma como una facultad de la Secretaria de Ambiente el obviar una instancia obligatoria del proceso, como es el de la participación ciudadana, violando el principio de congruencia por el cual la legislación provincial debe ser adecuada a los principios y normas de presupuestos mínimos fijadas por la LGA, amén de olvidar el carácter de orden público que tiene la normativa ambiental.

Conclusión

La participación comunitaria garantiza el funcionamiento de las entidades locales, ya que nadie identifica mejor las necesidades y el uso correcto de los recursos, como el que vive de cerca la problemática, incorporando a la comunidad en la solución de sus propios problemas, convirtiéndola en propulsora de ideas, en gestora de su propio desarrollo y, a la autoridad, en asesora y ejecutora de ellas, permitiendo así cumplir con otro objetivo de la política ambiental: el desarrollo sustentable. La participación de la sociedad se torna imprescindible en la planificación y ejecución de la agenda local.

Para lograrlo, es necesario que los actores sean autónomos, no dependan o estén subordinados a otros actores, y por sobre todo, a la voluntad política para generar los espacios necesarios.

Como se expresara supra, la mayoría de los conflictos ambientales se generan por la falta de información, lo que genera desconfianza, falta de credibilidad, duda sobre la integridad de las partes, y sobre la seguridad de la obra, proyecto, o actividad a realizar. La confianza es un elemento esencial y central en los procesos de toma de decisión o participación, ya que, a mayor desconfianza, mayor participación negativa y conflictividad. La participación ciudadana favorece no solo la comunicación, sino que mejora el nivel de transparencia de la gestión, detectando anticipadamente los posibles conflictos, permitiendo la toma de previsiones necesarias.

Notas

* Trabajo recibido el 4 de mayo de 2015 y aprobado para su publicación el 3 de junio del mismo año.
** Profesora de Derecho de los Recursos Naturales y Ambiental de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba. Miembro del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.

1 Se ha definido a la «participación ciudadana» como el conjunto de directrices, principios y normas dispuestas por la ley y la autoridad competente, que permiten a las personas naturales y jurídicas y a las organizaciones sociales y comunitarias afectadas o interesadas en alguna forma por distintos eventos de relevancia ambiental, ser incorporadas formalmente al proceso de decisiones que lleva a la adopción de políticas y medidas de carácter medioambiental, a la autorización de actividades que importan un compromiso ambiental, a la dictación de las regulaciones pertinentes, y a la resolución de los conflictos que se presenten. A pesar que el concepto parece restringir la participación a aquellos que resulten afectados por las decisiones de la Autoridad ambiental, es decir, en cuanto mecanismo de defensa de intereses, la participación no debe circunscribirse exclusivamente a los afectados con las decisiones, sino que puede operar también como mecanismo que apunte al interés general de la colectividad y no sólo al de determinados sectores (cf. C. Mirosevic Verdugo, «La participación ciudadana en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental», Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. XXXVI, 2011-1, pag. 281.
2 Pertenecen a la primera etapa de la EIA las actividades de «screening»: caracterización del proyecto y «scoping»: alcance geográfico y temporal.
3 Artículo 75 inciso 17 C.N.
4 H. D. Rosatti, Derecho ambiental constitucional, Rubinzal-Culzoni, 2004, págs. 52-53.
5 C.F. Valls, «El plan de acción ambiental adoptado por la C.N.», L.L. 1994-D-993.
6 Los primeros esbozos de la idea de orden público fueron delineadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo «Saladeristas de Barracas del Riachuelo», donde se definen aspectos esenciales del ejercicio del poder de policía ambiental como custodio y protector de la salud pública, dejando claro que toda autorización de un establecimiento industrial está siempre fundada en la presunción de su inocuidad. (V. A. Morales Lamberti, «Ejercicio de facultades jurisdiccionales por el tribunal minero y orden público ambiental: Aspectos de inconstitucionalidad e incompatibilidad funcional», Jornada de Reflexión sobre Derecho Ambiental, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Advocatus, 2008, pág. 103).
7 Art. 4 LGA: Principio de cooperación: Los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos serán utilizados en forma equitativa y racional.
8 Corte Suprema de Justicia de la Nación, V1015.XXXIX Recurso de hecho «Villivar Silvana Noemí c/ Provincia del Chubut y otros».
9 Club de Derecho (Fundación Club de Derecho Argentina) y otros - Quispe Eduardo, Quispe Diego Raúl, Quispe Ester Margarita - Molina Celina Laura - Barboza Vaca Vanina de los Angeles - Oliva Daniel c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas Amparo (Ley 4915) Expte N° 218019/37.