Losa, Néstor O. 21-08-2024 - Reforma constitucional de 1994: leyes ordenadas y otras modificaciones en general 22-04-2024 - Paso decisivo en materia de justicia y autonomía municipal 12-07-2021 - Un fallo federalista esclarecedor y pedagógico. La autonomía y la lealtad federal 10-05-2023 - Ciudad y Derecho Municipal: nuestra realidad local. Incumbencias profundizadas 17-09-2024 - Autonomía municipal y carta orgánica. Federalismo moderno
Ciudades inteligentes, ciudades virtuales, megalópolis, metrópolis, ciudades capitales, históricos ayuntamientos, comunas y cualquier otra denominación que las urbes tengan como modo de conceptualizarse, lo que poseen en común según el diseño que se adopte, es el trascendente rol de real importancia social, económica, cultural y jurídica que cada día que transcurre se advierte como algo natural en cada municipio o en cada ciudad que es parte integrante de una municipalidad. Su presencia en el concierto institucional público es valiosa y necesaria para el colectivo y en el armado federativo.
Hemos abordado en diferentes trabajos el incremento competencial que se ha dado y continúa vigente en la realidad de cada gobierno local, pusimos en la mesa la valiosa conceptualización de la tan anhelada autonomía municipal, hemos sostenido que en determinadas etapas de nuestra historia reciente o en épocas electorales, las máximas autoridades nacionales se sentaron con Intendentes a tratar temas que hacen a la vida real y a la necesidad de fomentar desarrollos regionales sin pasar por los gobernadores provinciales. Y este ejemplo se reitera en tiempos de crisis negativas en especial o en casos de bonanzas circunstanciales. Una provincia es fuerte cuando sus municipios están bien administrados o sus habitantes subterritoriales están felices, pero en el fondo, esos habitantes aplauden a su gestión local, no a la estadual. Ven la gobernabilidad positiva o negativa a través de la luz que le brinda el municipio en el que viven y trabajan, advierten el desarrollo vecinal cuando el arraigo es fuerte y niegan el apoyo cuando sus descendientes emigran por falta de expectativas en su terruño o ese pueblo va decayendo por variables distintas no bien atacadas en la oportunidad de hacerse necesario ello. La política de los munícipes debe siempre fomentar una ciudad inclusiva y operar en consecuencia, para este fin deben de conducirse sin esperar ayudas ajenas.
Desde la centralidad nacional o provincial la visión es distinta, desde lo académico también y solo cambia la mirada del localismo en parte de los Partidos políticos que cuenten con líderes que han transitado etapas extensas en sus localidades antes de llegar a lo provincial o nacional. Hasta el periodismo nacional tiene un enfoque literalmente unitario poco favorable a los gobiernos municipales inclinándose a pensar que sus funcionarios son burócratas negativos o inferiores. Pocos elogios tienen los municipios. La noticia es cuando se detecta un error o lo que así el periodismo califica como deficiencia sin conocer el verdadero sentido de una medida comunal o el porqué de la misma. La lejanía de nuestros ayuntamientos que superan los 2100, se verifica en la poca atención que se presta a esas gobernabilidades complejas y en modo inmediatez y proximidad.
Un hecho universal impensado en todos sus aspectos, una guerra no clásica e inmensa con resultados no esperables en un sentido u otro y que conmueve todo el tejido social, conmueve negativamente la economía interna y externa, dificulta las fuentes de trabajo, muta los sistemas educativos, modifica los plexos jurídicos, rectifica el operar artístico y los deportes y reformula las relaciones humanas radicalmente y sin ver el horizonte en nada de los enunciado, es el coronavirus (COVID-19) declarado pandemia desde las instituciones internacionales a las que estamos ligados. Va de suyo, que también complejiza la medicina y la bioquímica y todo el entorno que hace a la sanidad como tal. Esta catástrofe es un desafío que tiene que repelerse con fuerza y coordinando el hacer entre gobernantes y gobernados sin formalismos, con vocación comunitaria y respeto mutuo.
Esta pandemia trastoca toda la normativa jurídica, pues su tratamiento legal y político analítico genera creación de derecho objetivo nuevo, habida cuenta que lo fáctico generador- grave epidemia transformada en pandemia-, no encuadra en instituciones o resortes preceptivos existentes en nuestra Constitución Nacional, tampoco en las reglas del derecho común sustantivo y de forma, y debe igualmente resolverse la calamidad que trae aparejada. No es estado de sitio, ni tampoco intervención federal, es un DNU emergencial que tiene algo de esas figuras pero sin sus presupuestos jurídicos.
Una carga obligacional que rige para todas las autoridades que ejerzan poder en el país pues constituye un derecho esencial de quienes habiten el suelo argentino, surge de nuestra Constitución Nacional y ella es “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo…..” y también aunque vinculado a consumidores y usuarios de servicios públicos, existe el derecho a la “protección de la salud…”. Estas consignas imperativas se generan expresamente en nuestra ley suprema (artículos 41 y 42) y son exigencias para todos los niveles de gobierno pues constituyen. A priori demuestran que constituyen un poder de policía concurrente que puede constatarse con la atenta lectura de ambos preceptos.
Entre otras facultades que hacen a la realidad dramática que impone la situación excepcional y emergencial que nos toca padecer, el Poder Ejecutivo Nacional adoptó por vía del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 260/2020 y luego el 297/2020 un protocolo idóneo, ejerciendo el poder de policía nacional en este caso, pero que tiene en los gobiernos provinciales, municipales y de CABA, los gestores necesarios para que las resoluciones nacionales sean efectivas en los gobiernos locales. El instrumento empleado-Decreto de necesidad y urgencia- es idóneo e indiscutible en el plano jurídico/político y su finalidad preventiva y alcances de operatividad son correctos. El DNU es un instituto muy criticable, pero en esta ocasión ha sido bien utilizado y hasta de forma oportuna. Por cierto, era necesaria esta legislación y ella da sustento a la operatividad armónica entre los diferentes niveles de gobierno que existen constitucionalmente que deben coordinar el accionar cooperativamente.
La complejidad del presente que nos toca vivir, no es menos que la complicada forma de llevar adelante el bien jurídico tutelado que es la salud colectiva de todos los habitantes de nuestro país. Aspectos constitucionales, administrativos, penales, contravencionales se conjugan en la lucha por el valor supremo que en esta emergencia es la salud de los seres humanos que se encuentran en nuestra Nación. Además, los especialistas en temas tales como la medicina, la sociología, la psicología, científicos, entre otros, tienen un papel significativo que la operatoria política, de seguridad y judicial, no puede dejar de atender. Evitar dramas y malas políticas públicas que otros países han materializado con resultados nefastos, es el fin que el gobierno federal ha asumido de una manera valorable más allá de ciertas deficiencias en el obrar a veces razonables porque no existen antecedentes de este mal gigantesco e intempestivo.
Las diferentes vicisitudes que se sucedieron en distintos espacios territoriales, llevaron a los gobiernos municipales a la búsqueda de medidas que reforzaran el cumplimiento de la letra de los DNU nacionales, pero además conforme a esas reglas se sucedieron diferentes conflictos según se tratara de municipalidades fuertemente turísticas o limítrofes con otros países, en algunos casos-Iguazú- junto con turistas internacionales, ciudades de capital provincial, ciudades rurales , otras del conurbano bonaerense, etc. en las que se procedía a cerrar los accesos con montículos de tierra u otros elementos, se utilizaban fuerzas de seguridad locales para controles con propósitos expulsivos, o cerrar el ingreso de personas en la frontera internacional(Iguazú) cuando tal medida era de resorte federal. En otros casos se instó a modificar códigos de penalidades en materia de faltas con el propósito de desalentar conductas discordantes con el aislamiento obligatorio, hubo municipios que terminaron con las clases un poco antes que lo decidiera el Presidente de la Nación o los gobernadores, entre otros elementos que la necesidad y la urgencia del localismo imponían en las colectividades y con la mira puesta en la salud que el pueblo merece. Vale aquí que siente mi posición en materia de legislación local, y ella es que se genere fundamentalmente por ordenanzas.
También algunas provincias de nuestro país decretaron el cierre de sus fronteras o estrictos controles con resoluciones de cuarentena “local” que debatibles, sin dudas, parecen reñidas con el denominado “plexo federal” que preceptúan los artículos 7 a 12 de nuestra constitución nacional entre otras vulneraciones.
¿Qué ocurrió? Podemos decir que la urgencia y la necesidad de preservar la salud, la presión de los pobladores y entidades intermedias locales llevaban a su autoridad inmediata(Intendente) o a los gobernadores a tomar decisiones expeditivas para evitar que el virus se expanda y el propósito de buena fe, pasaba a convertirse en ilegal o inconstitucional, excepto en cierta normativa que era admisible en función de la autonomía municipal. La inmediatez con la que se gestiona en proximidad en las localidades, requiere de transformar protocolos en consonancia con la tipología del territorio en particular y su cantidad y calidad de pobladores. Las cuestiones domésticas están lejos de la legislación macro y de la administración en instancias superiores o legales. La protección de derechos humanos dentro del municipio y encuadrado en las incumbencias autonómicas de este instituto político necesario, adquieren relevancia como factor a considerar para preservar la salud, la convivencia pacífica, la seguridad y el desarrollo sustentable del espacio comunal. Las autoridades resuelven y apuntan a que toda demanda social encuentre respuesta oportuna. La gobernanza en el siglo XXI no puede eludir resortes de políticas públicas que hoy son estrictamente locales.
El derecho a la ciudad como derecho humano colectivo reconocido así por la UNESCO, encuadra en el obrar local aunque este a veces choque con la letra constitucional. Es una cuestión de valores a considerar cuando las medidas a tomarse llevan urgencia y propician un mejor resultado.
Desde encumbrada doctrina constitucionalista, desde medios periodísticos que hacen de la rápida crítica un mandamiento, solo observan la letra de la norma o lo que creemos que es, sin advertir que desde el centro porteño y en salones confortables, la mira difiere geométricamente del imperio de la necesidad imperiosa de contestar demandas sociales y preservar la territorialidad con todos sus accesorios, que esa pequeña patria que constituye el municipio. Entonces se advierte qué lejos está del ideal purista de la constitución formal o del periodismo coyuntural el hecho u hechos que socialmente requieren solución eficaz y de tinte humanitaria. ¿Los desbordes hospitalarios en ciudades cuyas instalaciones son acotadas y en algunos pocos inexistentes, deben ser contempladas o solo en CABA y pocas ciudades del país puede estallar lo hospitalario? Quien mide esta probabilidad es sin dudas el gobierno local, y por tal motivo el desaliento de turismo de fin de semana largo fue instalado por autoridades municipales y ulteriormente apoyadas por el propio gobierno federal para evitar contagios masivos o la explosión de nosocomios territoriales escasos que podían desbandarse por la carencia de grandes infraestructuras o personal escaso todo lo cual puede producir una corrida sanitaria difícil de recomponer, lo que es público y notorio.
El Derecho Público es dinámico y más dinámica es la política que diariamente debe instalarse en cada confín de nuestra patria. No se trata de que el fin justifica los medios, se trata de que los medios deben ser ameritados en base a cada cuestión pública concreta y midiendo el bien jurídico a tutelar. No valen aquí análisis generalizados, lo específico es lo que realmente cuenta.
Reiteramos nuestras afirmaciones pragmáticas y doctrinarias que admiten la importancia en ascenso de los gobiernos de las ciudades y su preservación como tales y como asiento de la ciudadanía, de la necesidad de hacer valer la autonomía como herramienta que garantice la gobernabilidad en beneficio de la comunidad que se gestiona y de vislumbrar más naturalmente la solidaridad sin que se la reclame; es un estilo de vida del vecindario.
El principio de subsidiariedad debe imperar en el federalismo argentino de nuestros días y admitirlo privilegia que en determinadas materias nadie sabe más que las autoridades de base soberana y sus técnicos para corregir deficiencias globales, auxiliar con eficacia a los pobladores y decretar qué efectivamente conviene al colectivo. Más del 80% de la población argentina, habita en ciudades y este es un fenómeno también mundial en constante ascenso.
No coincidimos en el rigor sancionatorio que se emplea en medios cuando se ridiculiza o injuria las medidas locales que pueden o no ser legales según diversas opiniones. No juzgo la legalidad afirmativa de todo lo que se ha hecho, en ciertos casos fui consultado y expuse mi posición contraria a medidas a tomarse o a disposiciones ya efectivizadas. Otras consideré que eran viables por estar contestes con valores a priorizar. Accesos a ciudades pueden atenderse siempre que no sean totales y arbitrarios y que tengan en mira evitar males que cada colectividad conoce con base seria. Preservar la salud y seguridad de la localidad es un derecho innegable y ello racionalmente puede ejercitarse. Lo cierto es que el respeto está ausente en lo mediático y se opina sin saber ni conocer realidades puntuales. Nadie es dueño de la verdad, pero algunos lo son menos.
Si bien absolutamente relacionados, es aquí donde con estos ejemplos empíricos, donde se observa la necesidad de diferenciar al Derecho Público Provincial y en especial al Municipal, del Derecho Constitucional… es una apreciación que puede ser debatida, pero que tiene sustento y así lo contemplan la mayoría de las universidades de nuestra república.
Es nuestro deseo que en el futuro se legisle dando mayor poder de movilidad dispositiva a los municipios pues es evidente que no pueden estar cruzados de brazos ante situaciones de suma gravedad para la colectividad. Por otro lado, debe existir un diálogo más frecuente y profundo entre los diferentes niveles de gobierno y, por último, habrá que pensar en dar mayor fuerza a los municipios con gravitación en lo poblacional, en los recursos y en su situación geográfica. El mundo se encamina más a un gobierno de ciudades que de provincias y es que, en definitiva, si retomamos las raíces, el municipio tiene base sociológica, mientras que las provincias se crean por ley-base legal-. Vale como comentario de complemento que, en la Argentina, muchos municipios poseen más población que muchas provincias del país y mayores ingresos por contar con recursos importantes propios. Ante esta premisa, vale considerar que en los valores humanos a tratar o resolver, indudablemente es el municipio el que está en primer lugar y la constitución lo convalida expresamente, artículos 5, 75 inc.30 y 123).
* Una versión anterior y preliminar de este trabajo fue publicada en DPI el 30/03/2020.
** Néstor Osvaldo Losa. Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales (UBA). Profesor Consulto de Derecho Constitucional (UBA) y de Derecho Público Provincial y Municipal en diversas universidades e instituciones. Publicista. Experto de Coneau.
