Recursos administrativos ante el BCRA
Eduardo A. Barreira Delfino
Ante todo procede señalar que en el procedimiento administrativo no hay recurso de queja como en el proceso judicial, precisamente por la queja, en realidad, es un simple reclamo administrativo que tiende a estabilizar el cauce normal de la tramitación de un proceso demorado o incumplido.
Dentro de los recursos previstos en la ley general de procedimientos administrativos y teniendo presente la naturaleza jurídica de la Superintendencia que ha perdido su carácter de organismo "desconcentrado", considero que contra cualquier acto emanado de ella, resultan deducibles los reclamos de queja y de aclaratoria y los recursos siguientes:
· Recurso de reconsideración
· Recurso jerárquico.
· Recurso de revisión.
· Recurso de alzada.
I. Reclamo en queja [arriba]
Este reclamo administrativo procede contra los defectos de tramitación e incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que se incurriese durante el procedimiento sumarial iniciado ante cualquier petición o requerimiento (art. 71 del Decreto Reglamentario).
Se interpone ante el superior jerárquico del responsable a cargo de la tramitación defectuosa o morosa. Se resuelve sin otra sustanciación que un informe circunstanciado sobre lo planteado. Nunca se suspende la tramitación del procedimiento en que se haya producido ni tampoco puede recurrirse lo que se resuelva.
Se trata de un reclamo que alcanza a cualquiera de los niveles internos de la Superintendencia y genera responsabilidad imputable a los agentes a cargo directo del procedimiento o diligencia en cuestión.
Plazo de interposición: En cualquier momento, al detectarse el defecto de tramitación, o bien, el incumplimiento del plazo para expedirse.
Presentación: Ante superior jerárquico de quien tiene a su cargo el trámite.
Resolución: Por ese superior jerárquico.
Plazo de resolución: 5 (días) hábiles.
II. Recurso de reconsideración [arriba]
Se interpone contra todo acto definitivo o que impida totalmente la tramitación de la pretensión del sumariado o contra cualquier interlocutorio o de mero trámite que lesione un derecho subjetivo o un interés legítimo (art. 84 del Decreto Reglamentario).
Plazo de interposición: 10 (diez) días hábiles.
Presentación: Ante el órgano emisor del acto, la Superintendencia.
Resolución: Por la propia Superintendencia.
Plazo de resolución: Treinta (30) días hábiles desde su interposición.
Si la denegación expresa o tácita fuere el resultado del recurso entablado, se podrá deducir el recurso jerárquico.
La ley prevé que el recurso de reconsideración contra actos definitivos, lleva implícito el recurso jerárquico en subsidio (art. 88 del Decreto Reglamentario).
Ello significa que si la reconsideración planteada resulta denegada expresa o tácitamente, automáticamente nace la instancia recursiva superior, es decir ante el Banco Central, sin necesidad de petición expresa del administrado en tal sentido.
En dicho supuesto, las actuaciones deben ser elevadas de inmediato y dentro de los cinco (5) días de recibidas por el Banco Central; por su parte, el interesado podrá mejorar o ampliar los fundamentos de su recurso.
III. Recurso jerárquico [arriba]
Este recurso administrativo que es propio de la Administración central, pero también puede presentarse en jurisdicción de una entidad autárquica y descentralizada, en cuyo caso se lo califica de “jerárquico menor” o “jerárquico interno” para distinguirlo del jerárquico que resuelven los ministros. Sin perjuicio de ese matiz diferenciador, en realidad, excepto el trámite y la resolución que corresponde al Directorio del Banco Central, en todo lo demás, el recurso es idéntico –plazos, legitimación, requisitos, etc. – al jerárquico propio o mayor.[1]
Se interpone ante la autoridad que dictó el acto, es decir la Superintendencia y procede contra actos definitivos o asimilables, para ser luego elevado a la instancia superior, o sea, al Directorio del Banco Central para que lo resuelva (art. 89 del Decreto Reglamentario). Constituye una de las formas de manifestación del poder jerárquico que caracteriza toda estructura de organización piramidal y de subordinación. En este sentido la instancia superior a la Superintendencia es el Directorio del Banco Central.
No es necesario haber solicitado la previa reconsideración del acto que se cuestiona, pero si se lo hubiera hecho, no será indispensable fundar nuevamente el recurso. Es admisible ampliar y mejorar la fundamentación efectuada oportunamente, siempre que se lo haga dentro de los 5 (cinco) días de recibido por la instancia superior.
Plazo de interposición: 15 (quince) días hábiles de notificado del acto a impugnar.
Presentación: Ante la Superintendencia, órgano emisor del acto.
Resolución: Por el Directorio del Banco Central.
Plazo de resolución: Treinta (30) días hábiles contados desde la recepción de las actuaciones por el Directorio del BCRA, o en su caso, desde la presentación del alegato si se hubiere abierto a prueba o del vencimiento del plazo para alegar.
IV. Recurso de revisión [arriba]
La ley permite disponer la revisión en sede administrativa de un acto administrativo firme, siempre y cuando:
· Resultaren contradicciones en la parte dispositiva.
· Se recobrasen o descubrieren documentos decisivos ignorados o que no se pudieron presentar por fuerza mayor o por obra de terceros.
· Se hubiere dictado en base a documentos cuya falsedad se desconocía.
· Se hubiere dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia, fraude o grave irregularidad comprobada (art. 22 de la Ley 19.549).
Se trata de un recurso de carácter especialísimo que permite examinar de nuevo un acto firme, con autoridad de cosa juzgada administrativa, cuando se pudo haber llegado a su dictado por medios irregulares, sin culpa o negligencia del sumariado, incorporando nuevos elementos de juicio y prueba en el nuevo expediente.
Plazo de interposición: 10 (diez) días hábiles de notificado el acto, en el primer supuesto mencionado.
30 (treinta) días hábiles de conocido los motivos que autorizaría la revisión, en todos los restantes supuestos.
Presentación: Ante la Superintendencia o el Banco Central, según proceda.
Resolución: Por el órgano al que le competa intervenir.
Plazo de resolución: A la conclusión de un tiempo razonable de sustanciación.
Atento el carácter excepcional de este recurso, su procedencia es de rigurosa interpretación restrictiva.
V. Petición de aclaratoria [arriba]
Se interpone cuando exista contradicción en la parte dispositiva del acto definitivo o entre su motivación y la parte dispositiva o para suplir cualquier omisión sobre las peticiones o cuestiones planteadas (Art. 102º del Decreto 1883/91). Al igual que la queja, no es un recurso atento que carece de efecto impugnativo
Plazo de interposición: 5 (cinco) días hábiles de notificado.
Presentación: Ante el órgano emisor del acto (Superintendencia o Banco Central), según corresponda.
Resolución: Por el órgano emisor, que es el único que puede aclarar o explicar el sentido de su propio acto.
Plazo de resolución: 5 (cinco) días hábiles.
VI. Situación especial del recurso de alzada [arriba]
Se interpone contra los actos administrativos definitivos o que impidan totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del peticionante, emanados del órgano superior de una entidad de naturaleza autárquica (art. 94 del Decreto Reglamentario).
En el caso del sumario financiero, los actos administrativos definitivos o que impidan totalmente la tramitación del reclamo o pretensión, emanan del Directorio del Banco Central, cuando durante la sustanciación del sumario se interpuso un recurso jerárquico menor o interno, contra la decisión de la Superintendencia. Pero hemos visto, que el Banco Central como entidad autárquica, carece de superior jerárquico, máxime perteneciendo a la órbita jurisdiccional del Poder Legislativo nacional.
Por lo tanto, soy de opinión que es inexistente el ámbito de procedencia de este recurso, debido a que la tramitación sumarial esta a cargo de la Superintendencia, por lo que administrativamente contra los actos emanados de ella, solo es factible la interposición del recurso jerárquico menor o interno.
Y para los supuestos en los que corresponda expedirse al Directorio del Banco Central, convalidando alguna decisión de la Superintendencia, el sumariado solo puede ocurrir ante la vía judicial, conforme lo autorizado por el art. 23 de la Ley N° 19.549, pues la vía administrativa ya quedó agotada. El citado artículo, no hace más que respetar y hacer lugar al principio constitucional del contralor judicial de los actos administrativos.
En refuerzo de lo expuesto, es preciso señalar que no hay ninguna norma legal que autorice el control del Poder Ejecutivo nacional sobre los actos del Banco Central, ni amplio ni específico, precisamente por su calidad de entidad autárquica, de modo que el recurso de alzada no puede tener andamiento legal.
Es por ello que concuerdo con la opinión acerca de la invalidez de la norma que autoriza este recurso contra actos del Banco Central porque, solo al Congreso de la Nación le corresponde regular acerca del establecimiento de los organismos encargados de cumplir las actividades que la Constitución Nacional reserva al Congreso legislar (actividad monetaria y financiera) y, por lo tanto, solo a éste le corresponde regular si el Poder Ejecutivo nacional tiene o no, algún poder de control sobre el Banco Central, y si es así, cual es su alcance.
Resulta claro que la facultad del Congreso de la Nación respecto al ejercicio de la soberanía monetaria es expresa e inequívoca; por lo tanto, solo él puede regular la organización y control de dichas actividades. Si la ley pertinente (Carta Orgánica del Banco Central) guarda silencio respecto del control del Poder Ejecutivo, significa que este poder no puede en ninguna circunstancia controlar al Banco Central.[2]
La admisión del recurso de alzada implicaría reconocer y admitir el control del Poder Ejecutivo nacional sobre sus actos y atribuirle implícitamente una potestad, que el Poder Legislativo nacional no ha establecido en la respectiva Carta Orgánica del Banco Central.
Como conclusión, entiendo que ante un acto definitivo emanado del Directorio del Banco Central, sea directo o resolviendo un recurso jerárquico impropio, únicamente procede su revisión por vía judicial. Jurídica y constitucionalmente otra interpretación no es factible.
La disposición del art. 96 del Decreto reglamentario, carece de sentido y es nulo, porque las entidades autárquicas no tienen ninguna relación jurídica de dependencia con un Ministerio o la Secretaría de la Presidencia. Las relaciones existentes no son inter orgánicas, por lo que no puede haber relación de subordinación; sino que son inter administrativas, por lo que esas relaciones únicamente pueden ser de colaboración.
A mayor abundamiento, téngase presente que en la práctica, el recurso de alzada casi nunca es interpuesto, ya que el Art. 94º del Decreto reglamentario establece que el recurso de alzada es optativo para el administrado, quien difícilmente lo ejerza porque intuye que tal instancia ya anticipa el veredicto confirmando el acto administrativo recurrido, lo que se traduce en pérdida de tiempo en la defensa de sus derechos afectados. Es decir, prefiere interponer la acción judicial pertinente.
11.6. De la mora de la Superintendencia.
Es frecuente que en todo trámite administrativo, el procedimiento se vea demorado o paralizado por falta de pronunciamiento o inacción de la propia autoridad pública – la Superintendencia en el caso del sumario financiero - pudiendo conllevar al vencimiento de los plazos legales a los que esta sometido el proceso sumarial.
La demora en el pronunciamiento que corresponda conforme la marcha del proceso sumarial, que se atribuye a la Superintendencia actuante, puede subsanarse mediante un “amparo Judicial por mora” consistente en obtener una orden judicial de pronto despacho y, de ese modo lograr que se obligue a la Superintendencia a resolver dentro del plazo que sea fijado por el Juez interviniente. Este especial amparo por mora esta legislado en el art. 28 de la Ley N° 19.549.
No confundir el amparo judicial por mora que se plantea contra desidia procesal de la Superintendencia, como responsable administrativo de la sustanciación del sumario financiero, con el reclamo por queja, que esta previsto para los estamentos internos e inferiores de la propia Superintendencia.
Sin embargo, la vía de reclamo de queja no impide la ulterior promoción de la acción de amparo judicial por mora, puesto que ante la falta de resolución administrativa, la ley posibilita que se resuelva por orden judicial.
O sea que el remedio judicial puede intentarse cuando la demora en resolver es de la Superintendencia (nivel inferior de la entidad autárquica) y, en ciertas circunstancias, cuando tal demora es del Directorio del Banco Central (máximo nivel del órgano autárquico).
El grado de demora de un expediente de sumario financiero faculta a la parte interesada a solicitar judicialmente que se libre orden de pronto despacho, cuando se denuncie que la autoridad administrativa hubiese dejado vencer los plazos fijados o, en su defecto, los que se consideren razonablemente excedidos, sin emitirse el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo, que haya requerido oportunamente el sumariado.
La finalidad del amparo por mora no es otra que obtener el libramiento de una orden judicial, para que la autoridad administrativa responsable, despache las actuaciones dentro del plazo prudencial que se establezca a tales efectos.
Para recurrir a este remedio judicial, es necesaria la intimación previa con carácter de denuncia, indicando el tiempo transcurrido y que se resuelva el acto procesal correspondiente. Ello es así porque sólo la mora persistente legitima la acción de amparo.
La Superintendencia o, en su caso, el Banco Central no es parte del amparo judicial intentado por el sumariado; solo debe responder en tiempo y forma el informe circunstanciado solicitado por el Juez, para permitirle pronunciarse, ya sea aceptando el amparo o rechazándolo.
De conformidad con todo lo expresado en este acápite 11, fácil resulta concluir que los reclamos y recursos administrativos comentados son plenamente admisibles en el proceso sumarial, atento la inexistencia de normas específicas que indicaran lo contrario; por lo que no puede haber dudas acerca de la procedencia de los recursos administrativos que pueden ser deducidos en el ámbito de una entidad autárquica, como es el Banco Central o de la Superintendencia como consecuencia de haber perdido su naturaleza de órgano descontrado, conforme las normas generales de la Ley N° 19.549 y de su reglamentación (art. 93 del Decreto Reglamentario).
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[1] HUTCHINSON, Tomás “Régimen de procedimientos administrativos – Ley 19.549”, p. 379, editorial ASTREA, Buenos Aires – Año 1993.
[2] HUTCHINSON, Tomás “Régimen de procedimientos administrativos-Ley 19.549”, p. 385/386, editorial ASTREA, Buenos Aires – Año 1993.
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