El empleo público de las organizaciones internacionales

Jorge Luis Bastons

I. Introducción [arriba] 

En el presente trabajo abordamos el estudio del empleo público internacional teniendo por principal objetivo el de acercar a los colegas una breve descripción de los lineamientos generales de la temática, así como dejar asentadas un par de inquietudes y observaciones con la ilusión de que puedan resultar de provecho e interés tanto para los propios agentes y funcionarios públicos internacionales, como para la comunidad académica abocada a su estudio.

Naturalmente, tampoco prescindiremos de señalar los principales ejes jurídicos que trasuntan la problemática, ya que temas como el de la aplicabilidad o no de los diversos Tratados Internacionales de Derechos Humanos, o el no menos medular de los Principios de Derecho Administrativo Internacional que le son aplicables, mal podrían resultarnos indiferentes[1].

Asimismo, siendo escasa la producción sobre la materia en idioma español, entendimos que existían entonces sobradas razones para dejar testimonio de nuestra visión sobre tan interesante temática.

II. Las organizaciones internacionales. contexto histórico. sus características [arriba] 

Indudablemente éste es un tema nacido a la luz de un proceso inexorable de mundialización, cuyos incipientes rasgos institucionales comenzaron en los primeros años del siglo XIX. Proceso que ya en el siglo XX cobró un énfasis relevante con las organizaciones internacionales prohijadas por la conferencia de Bretton Woods[2], con más toda una pléyade de organizaciones internacionales que originadas conformes los diversos pliegues de la diplomacia de los Estados, dan cuenta de la insuficiencia de estos últimos para generar por sí solos los pactos y acuerdos de cooperación que la comunidad internacional necesita para funcionar adecuadamente en un mundo globalizado[3].

Estas organizaciones “(…) se encuentran en un plano secundario con respecto a los Estados, que ocupan en la comunidad internacional un lugar preponderante” [4] aunque cobran día a día una importancia creciente que se ve reflejada en su ascendente cuantía ya que hoy existen cerca de trescientos cincuenta. Las organizaciones internacionales son pasibles de ser clasificadas en tres tipos: por sus fines (generales o específicos); por su composición (con o sin vocación universal); y por sus competencias (de coordinación o de integración –en estas últimas, de más reciente creación, existe una cesión mayor de competencias por parte de los Estados que la componen–).

Como rasgo común vale señalar que estamos ante un tipo particular de organizaciones que por haber sido creadas por convenios internacionales, presuponen una expresión de voluntad común por parte de los diversos Estados nacionales signatarios, en el sentido, orientación y alcance competencial que hayan acordado darles en tales instrumentos.

Por lo tanto, por más que consten de una personalidad jurídica propia, se autogobiernen, dicten sus propias normas de funcionamiento y hasta cuenten en algunos casos con su propio Tribunal Administrativo, carecen empero de soberanía, ya que su objeto social, el fundamento de su propia razón de ser y existir, estará indudablemente delimitado por los Tratados internacionales que les hayan dado origen.

En efecto, Sobrino Heredia ha definido a las organizaciones internacionales como “(…) unas asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta de la de sus miembros, observamos cómo el último elemento contenido en esta noción pone precisamente el acento en un rasgo fundamental de las organizaciones internacionales, cual es su autonomía jurídica; esto es, el disfrute de una personalidad jurídica internacional distinta de la de sus Estados miembros y necesaria para el cumplimiento de los fines para los cuales fueron creadas” [5].

Por motivos que encuentran su fundamento en el devenir histórico de la temática, cuando en un primer momento había que dotar de capital humano a esas organizaciones internacionales, cuando había que designar al personal que las hiciera operativas, se lo hizo a través de los funcionarios y agentes seleccionados y remunerados por cada Estado signatario (y por ende a esos agentes se les aplicaba el régimen jurídico propio de su país de origen).

Mas luego, una vez clarificada tanto la inconveniencia de continuar bajo aquel régimen, tanto como la de querer aplicar como criterio jurídico uniforme para todos los empleados de una organización internacional el Derecho interno del Estado-Nación donde resida la sede geográfica de la organización (cuando por definición las organizaciones internacionales están destinadas a ser plurinacionales y culturales), se percibió la manifiesta necesidad de contar con un sistema jurídico que tratara a todos sus funcionarios y agentes bajo un único régimen jurídico, diseñado a la medida de las particulares misiones y funciones propias de cada entidad.

Entonces, si hablamos de organizaciones internacionales que se rigen por el derecho que crean para su propio desenvolvimiento dentro de los límites establecidos en las normas internacionales de los Tratados que las originan, deviene pues natural que se piense en la conformación de Tribunales Administrativos (creación cuya conveniencia había sido ya destacada en 1921 en el seno de la Sociedad de las Naciones al efecto de otorgarle garantías a su personal mediante la creación de un ente jurídico con funciones similares a las del Consejo de Estado Francés).

Asimismo, es de destacar que los Tribunales Administrativos pueden operar tanto dentro como fuera de la estructura orgánico-funcional de cada institución internacional. Por ende, existen organizaciones que cuentan cada una de ellas con su propio Tribunal Administrativo, tales los casos de las Naciones Unidas (TA/ONU) [6], del Fondo Monetario Internacional (TA/FMI), la Organización de Estados Americanos (TA/OEA), el Banco Interamericano de Desarrollo (TA/BID), el Banco Mundial (TA/BM), y el Banco Asiático de Desarrollo (TA/ADB) por sólo citar algunos; mientras que otras organizaciones internacionales recurren (sea aprovechando la experiencia y prestigio de otros tribunales ya establecidos, sea por razones de costos, etc.) al Tribunal Administrativo de un tercer organismo internacional, como por ejemplo, el Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo (TA/OIT) que entiende en los asuntos de cerca de cincuenta organizaciones.

Comenta Sáenz Jiménez que en 1946 al disolverse la Sociedad de las Naciones, varias agencias especializadas se adhirieron al Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo (tales como la Organización Mundial de la Salud y el GATT) debido a que las Naciones Unidas aún no creaban su propio tribunal[7].

Sostiene Amerasinghe que: “Si bien puede afirmarse que las relaciones entre los funcionarios y los organismos internacionales que los emplean se rigen por un sistema jurídico real y obligatorio, es decir, el sistema jurídico interno de cada organismo internacional, cabe preguntarse si no debería existir algún tipo de resolución judicial de las controversias internas que surjan de esa relación laboral. Ello, a su vez, plantea si los organismos internacionales tienen autoridad para crear y establecer tribunales internos, por ejemplo tribunales administrativos, para resolver controversias laborales y cuál es la fuente de esa autoridad. Cabe reconocer que la resolución judicial difiere de otras formas de decisión o de resolución empleadas por órganos administrativos o legislativos de los organismos internacionales, ya que la resolución judicial, por su propio carácter, ha de ser objetiva, imparcial e independiente. Es más, si no se cuenta con un mecanismo judicial, resulta, en general, improbable que esos objetivos se puedan lograr”[8].

Asimismo, Gordillo afirma que: “Es un principio universal de derecho que debe existir una jurisdicción o tribunal; nadie se atrevería a argumentarlo ni a oponerse. Sin embargo, de hecho argumentamos en relación con la jurisdicción o la competencia: hasta dónde se puede ejercerla, por un lado, y cómo se ejerce, por el otro. Esto obedece a que la jurisdicción, en realidad, desata un poderoso instrumento en la mente y en el corazón humano: la necesidad interna e inherente de justicia que constituye parte de la esencia humana”. Por lo que se destaca “(…) la necesidad de que las organizaciones internacionales cuenten con su propia justicia, para evitar estar sujetas a la posibilidad, siempre existente, de ser sometidos a una jurisdicción externa por parte de los tribunales locales”[9].

Riesgo que si bien subsiste, ha de tenerse presente que en principio ningún Juez o un Tribunal local (léase de un Estado-Nación) tendrá competencia sobre aquellas cuestiones suscitadas en razón de una relación de empleo público internacional o de su régimen de retiro, cabiéndole por ende dicha atribución legal al Tribunal Administrativo de la organización internacional o al que haga sus veces por fuera de estructura orgánico-funcional de la misma[10].

No es una cuestión baladí resaltar que han sido las organizaciones internacionales las que se han dado sus propios Tribunales Administrativos, y obviamente lo han hecho, en términos generales para el propio fortalecimiento institucional, como para la atención específica de diversas demandas internas. Como por caso, las llevadas a cabo por las asociaciones de empleados en pos de la mejor protección de los derechos de sus representados, o bien por las oficinas de asuntos legales las que siempre bregaron por contar con un órgano que ejerciera la función materialmente jurisdiccional, básicamente para hacer menos vulnerable a la organización ante los posibles embates de parte de los tribunales locales de los Estados nacionales en pos de asirse con una jurisdicción que les suele resultar ajena, dado que las organizaciones internacionales gozan de una serie de privilegios e inmunidades que, necesariamente, incluye la jurisdiccional [11].

Por nuestra parte entendemos que el natural cometido de estas oficinas de asuntos legales no es otro que el de atender al asesoramiento y defensa de la Administración, razón por la cual sostenemos que no corresponde que también presten asesoramiento al Tribunal Administrativo de la organización, ya que si no incurrirían en un evidente scandale juridique por vulnerar los grandes principios de Derecho Administrativo que imperan en la resolución de los casos llevados por ante los mencionados Tribunales.

Destacamos con Gordillo la importancia de la Secretaría Ejecutiva de dichos Tribunales, máxime cuando los magistrados que los integran, por el hecho de provenir de todas partes del mundo, sólo se reúnen una o dos veces al año para resolver los casos previamente instruidos por la Secretaría, la cual necesariamente tendrá residencia permanente en la sede del Tribunal. Y, sin perjuicio de ajustarse a las necesidades y requerimientos ordenados por la Presidencia del mismo, no deja de ser en los hechos el alma del Tribunal.

En efecto, esto es tan así que sin renegar ni perder por el camino su imparcialidad ni independencia, el secretario ejecutivo actúa asimismo como nexo comunicacional entre todos los actores del proceso, llegando a veces hasta a redactar los hechos y considerandos de la sentencia, mas no su parte dispositiva que naturalmente queda siempre reservada a la intervención de los magistrados.

Asimismo, no pocas veces la Secretaría oficia como una suerte de oficina de informes acerca de cómo deben incoarse los diversos planteos y/o demandas del personal del ente en cuestión por ante el Tribunal[12].

Por otra parte, recordamos que estos Tribunales sólo pueden conocer y decidir aquellas cuestiones que le son normativamente atribuidas por cada organización. Posición suficientemente graficada a la luz de los casos “Castro” (1985, TA/BID), “Agodo” (1987, TA/BM), “Brisco” (1992, TA/BM) y más recientemente en “Mostajo” (2005, TA/BID) en el cual se dijo que “(…) como todos los tribunales administrativos de organizaciones internacionales, este Tribunal es de competencia limitada (competence d´atributtion) y no general. Consecuentemente tiene competencia sólo en la medida en que su Estatuto le faculte para resolver conflictos”.

III. La relación de empleo público internacional [arriba] 

Las organizaciones internacionales cuentan normalmente con una estructura orgánico-funcional permanente sin que ello obste a que una parte cada vez más importante de sus cuadros de personal sean contratados temporariamente, ya que aquella permanencia estructural está inscrita en la lógica de la perdurabilidad de los cargos (estatus) y sus funciones (roles), con independencia de quiénes sean las personas que los ocupen.

Claro que ello no debe llevarnos a la errónea conclusión de creer en la existencia de un derecho a la carrera administrativa de los agentes y funcionarios tal como lo concebimos en nuestro Derecho Administrativo interno[13], sencillamente porque: “En general, el derecho escrito de los organismos no está redactado de manera tal que confiera, al funcionario que llena ciertos requisitos, un derecho a ascender. Esto ha sido señalado frecuentemente por los tribunales, los cuales también han dicho que no hay un derecho al ascenso, ni siquiera dentro de los principios generales del derecho”[14]. Aunque desde ya, lo expuesto no impide la posibilidad material de progresar dentro de este tipo de organizaciones.

Lo que sucede es que a partir de la década del ochenta y el resurgimiento mundial de las posiciones ideológicas liberales, estos organismos internacionales fueron sumamente sensibles a ese nuevo patrón de funcionamiento y por ende acomodaron sus estructuras a dichos tiempos, conceptos e ideas[15].

Por ende, dejaron de tomar empleo con carácter de permanencia y estabilidad con posibilidades de progreso dentro de la organización para seguir un camino de achicamiento de costos en personal que, al igual que las empresas privadas multinacionales, los llevó a preferir contratar cada vez más agentes y funcionarios temporarios en la inteligencia de que no sólo les resultaban notoriamente menos onerosos, sino que les permitía tomar a los mejores del mercado internacional de trabajo, eximiéndolas de mantenerlos hasta su retiro, puesto que por la propia dinámica, por la propia metodología de funcionamiento de la organización se puede hoy día dejar de renovar el contrato del agente del cual se quiera prescindir [16].

Sobre el particular, a modo de ejemplo recordemos que a mediados de 2006 el Fondo Monetario Internacional (FMI) debió aplicar puertas adentro aquellas recetas de ajuste que suele propiciar por todo el mundo, razón por la cual al complicársele sus finanzas tras los pagos totales de deuda realizados por Brasil, Argentina y Uruguay con más los anticipos abonados por Turquía, entre otras medidas el FMI procedió a la reducción de las remuneraciones de sus propios agentes y funcionarios al efecto de optimizar así su equilibrio presupuestario[17].

Respecto de los criterios para el reclutamiento de agentes y funcionarios internacionales hay que tener en cuenta que las organizaciones internacionales no escapan en principio a la dinámica de cualquier otra organización. Por ende, va de suyo que si la misma estuviera bien administrada, procurará hacerse del mejor personal de mercado por el menor costo. Pero esa regla, en principio aplicable a toda organización, cede muchas veces en rigor de atender a que estas instituciones no suelen perseguir un fin de lucro. Por ende, además de atender a la satisfacción de los recaudos de eficiencia del personal, deberá también estarse a criterios de equilibrio geográfico y, en algunos casos, hasta a diversos sistemas de cupos asignados a cada país miembro conforme los aportes con que contribuya al sostenimiento de la entidad.

Naturalmente se busca que todo funcionario que se suma a una organización internacional se sienta compenetrado con la misma por lo que, antiguamente el personal ingresante no sólo debía dar pruebas de idoneidad técnica para ocupar las funciones que se le encomendaren, sino también afianzar la relación laboral desde una perspectiva de vinculación moral con la organización, por lo que se les hacía suscribir un compromiso de fidelidad para con la misma.

No obstante haber caído mayormente en desuso la práctica del juramento, las Naciones Unidas lo siguen manteniendo. Así el artículo 100 de su Carta, expresa: “Me comprometo solemnemente a ejercer con toda lealtad, discreción y conciencia las funciones a mí confiadas como funcionario público internacional de las Naciones Unidas, desempeñar esas funciones y regular mi conducta teniendo en cuenta solamente los intereses de las Naciones Unidas, no solicitar ni aceptar instrucciones con respecto al cumplimiento de mis deberes de ningún gobierno ni de ninguna autoridad ajena a la Organización (…)”.

Por otra parte, y dado que hace a la propia naturaleza y dinámica de funcionamiento de las organizaciones internacionales contar con agentes y funcionarios de todo el mundo, corresponde destacar que a las obvias diferencias de sexo, edad, formación y demás aptitudes personales que se dan en cualquier tipo de institución, estas organizaciones suman las ventajas y desventajas que acarrea la plurinacionalidad y pluriculturalidad de su cuerpo de agentes y funcionarios. Características que obligan tanto a las organizaciones a darse normas muy claras sobre los derechos y deberes de su personal para con la institución, como del tratamiento decoroso que se deben entre ellos.

En tal sentido, por ejemplo el Reglamento 323 del Banco Interamericano de Desarrollo nos recuerda que todos los empleados del BID deben ser tratados con dignidad y respeto y que el entorno de trabajo debe estar exento de toda forma de prejuicio y acoso. Por lo que queda claro el propósito de establecer la igualdad y el tratamiento uniforme de los empleados de la organización.

En cuanto a las cuestiones de género, si tomamos por caso el artículo 8 de la Carta de las Naciones Unidas, éste nos dice: “La organización no establece restricciones en cuanto a la elegibilidad de hombres y mujeres para participar en condiciones de igualdad (…)”.

Ahora bien, descontando que pueda parecernos de toda lógica pensar que estando garantizados normativamente tan altos estándares de conducta, el desarrollo de un comportamiento políticamente correcto no sólo no representaría ningún inconveniente, sino más bien todo lo contrario. Sin embargo, entendemos que así como no podrá desconocerse que esas actitudes son las únicas que permiten un andamiaje aceptable de relaciones dentro de la institución, tampoco podrá desconocerse que tal comportamiento fomenta el desarrollo de conductas hipócritas, frías y distantes entre los agentes y funcionarios públicos internacionales, siendo por tanto un problema digno de atención ya que tales factores podrían incidir negativamente tanto en la salud psicofísica del personal, como en el correcto desenvolvimiento de la organización[18].

Otro tema de importancia es el referido a la necesidad o no del agotamiento de la vía administrativa antes de poder demandar al organismo por ante el Tribunal Administrativo, sosteniéndose por lo general la obligatoriedad de ajustarse a la regla del agotamiento previo por parte de los funcionarios demandantes. Criterio general que si bien no se hace extensivo a la Administración, ésta deberá analizar pormenorizadamente las circunstancias particulares del caso para ver si la propia decisión de saltearse alguna instancia administrativa deviene finalmente válida o no a los ojos del Tribunal, no sea cosa que le suceda lo que en el caso “Lockhart”, en el cual el TA/BID conminó al Banco a indemnizar a la parte actora, aduciendo que al no haberse sometido el caso a conciliación eliminó una posible vía para la solución del mismo “(…) o al menos, la posibilidad de aclarar cuestiones sustantivas y procesales, y por lo tanto produjo a éste un perjuicio que se debe indemnizar. El método y las normas administrativas de procedimiento sobre terminación del empleo deben siempre ser tenidas en cuenta, en especial cuando, como en este caso se trata de un empleado de larga trayectoria”[19].

En lo tocante a materia disciplinaria y continuando con la jurisprudencia del citado tribunal, in re “Kaylin” (2007) el TA/BID declaró la nulidad de las sanciones impuestas al Demandante por el Comité de Revisión de conducta del Banco, ordenándole a este último: 1) aumentar hasta el 4% el pago por mérito del Demandante, con más los correspondientes pagos retroactivos y beneficios; 2) indemnizar los daños y perjuicios sufridos por el Demandante; y, 3) retirar de la foja de personal todo vestigio de la sanción que antijurídicamente se le había impuesto [20].

IV. Derechos Humanos y organismos internacionales [arriba] 

Un acápite aparte merece el tratamiento de los derechos fundamentales de los agentes y funcionarios de los organismos internacionales. Y decimos esto por la sencilla razón de que muchas de estas instituciones internacionales suelen sostener una posición pluscuampositivista que los lleva a desconocer la aplicación puertas adentro tanto de los derechos fundamentales (bajo su clásica concepción iusnaturalista) [21], como (desde la óptica de un positivismo razonable), de los Tratados internacionales que los reconocen.

Posición negatoria que nos parece por demás desacertada, dado que si como dice Sobrino Heredia: “las Organizaciones internacionales son la respuesta que los Estados han dado a las necesidades derivadas de la interdependencia creciente y de las exigencias de cooperación internacional” [22], bien vale concluir que como todas y cada una de estas organizaciones han sido creadas en pos de atender a tan altos objetivos humanitarios, va de suyo entonces que en razón del Principio de Congruencia Orgánica (el cual expone la necesaria concomitancia y proporcionalidad entre la regulación y administración de todos los recursos internos de las organizaciones en relación con sus respectivas finalidades. Es decir con su objeto social, con su razón de ser, existir y obrar), corresponde entender que dichas organizaciones internacionales deben sostener y aplicar hacia dentro, los mismos estándares jurídicos respetuosos de los derechos humanos, que proclaman hacia fuera.

Y debe ser así porque si no todo el fundamento de la cooperación internacional que es el que justamente origina la aparición y consolidación de las organizaciones internacionales, se convertiría en un verdadero fiasco y una estafa a la comunidad internacional, la que en modo alguno podría tolerar un doble estándar moral por parte de las mencionadas instituciones[23]. Todo lo cual no sólo haría caer los pilares que sustentan la vida de las organizaciones internacionales, sino los propios cimientos del Derecho Internacional Público.

En síntesis, si estas organizaciones no adoptaran ni hicieran valer los derechos humanos y su indivisible e integral garantía de la manera expresada más arriba, estarían en muchos casos violentando la propia letra y espíritu de su normativa fundante, lo cual no sólo será contraproducente para su personal cercenado en el uso y goce de sus derechos fundamentales, sino para las propias organizaciones, ya que todo ello se presta a ser interpretado en los hechos como un manifiesto desvío de poder que alienta el debate acerca de la legitimidad de las inmunidades y privilegios de las que estas instituciones internacionales de común gozan.

Puesto que existe pleno consenso entre los doctrinarios y operadores de la función pública internacional de que la misma se encuentra regida por los grandes principios del Derecho Administrativo y, ateniéndonos a que casi por definición el personal de dichas instituciones internacionales es un colectivo multicultural, pareciera caer por su propio peso que tanto dichos principios como su aplicación por los jueces administrativos internacionales apuntarán más al análisis de las cuestiones procesales del caso, que a las sustantivas (puesto que aquéllas son en definitiva la garantía efectiva de la concreción de las segundas).

Ergo, nos parece que también desde este punto de mira, carece actualmente de sentido continuar negando los derechos fundamentales que rigen a los agentes y funcionarios en las organizaciones internacionales, sea porque aquellos principios de Derecho Administrativo internacional integran mayoritariamente los propios ordenamientos jurídicos de las organizaciones, sea porque aquellos otrora rígidos principios ideados para operar en el mundo de la estatalidad como los sostenedores del poder exorbitante de la Administración sobre los particulares, han sido debidamente reformulados y flexibilizados en pos no sólo del respeto de las garantías ciudadanas, sino en función de hacerlos pasibles de las armonizaciones que permitan en cada caso la concreción del valor justicia.

Por último, tengamos presente que si la internacionalización de los derechos humanos se hizo subyugando el antiguo y absoluto concepto de la soberanía estatal, aplicando la formula latina quien puede lo más puede lo menos, no encontramos ningún argumento racional para que la comunidad internacional deje de aplicarle dicha lógica a las organizaciones internacionales, al efecto de que todas ellas (o al menos las creadas por países que han adherido a los diversos Tratados y/o principios tuitivos de los derechos humanos) queden también sujetas a ese debido respeto por los derechos fundamentales, tanto hacia dentro, como hacia fuera de la institución.

V. Conclusión [arriba] 

Como ha podido observarse a lo largo del presente estudio, el empleo público internacional presenta varias particularidades que lo tornan único, máxime cuando intentamos compararlo con las Administraciones Públicas de los Estados nacionales que o adscriben al modelo continental europeo tradicional, bien al common law.

Desde luego, los tiempos y las modas no han sido ajenos a estas organizaciones, es más, para bien o para mal muchas veces han sido y continúan siendo las propias generadoras y difusoras de los enfoques y macro políticas que con mayor o menor éxito se llevan a cabo en todo el mundo.

Por ende, la organización interna de sus recursos humanos ha quedado muchas veces entrampada en las recetas y remedios que estas instituciones propagaron hacia fuera, siendo éste un buen punto para explicar algunas de sus singularidades.

La importancia creciente de la temática abordada es tal que Thomas Buergenthal ha expresado: “Son cada vez más las organizaciones internacionales que otorgan a sus empleados el derecho a reclamar contra ellas ante tribunales de este tipo. Ello ha dado lugar a una extensa jurisprudencia que se nutre de, y al propio tiempo inspira, los fallos de todos estos tribunales.

En suma, se trata de un conjunto de principios jurídicos generales al cual cada tribunal contribuye y acude en procura del derecho administrativo internacional aplicable a las controversias que se le plantean. Sin embargo, sería erróneo suponer que este conjunto de normas incumbe únicamente a quienes se ocupan de la labor de los tribunales administrativos internacionales. La jurisprudencia de dichos tribunales, (…) abarca diversas cuestiones de debido proceso de ley, trato discriminatorio, abuso de facultades administrativas discrecionales y disputas relacionadas con el alcance de los derechos y excepciones oponibles, entre muchos otros temas. Estas y otras materias conexas son comunes a distintos ámbitos del derecho internacional y del derecho de la función pública internacional. Para comprender cómo evoluciona el derecho internacional contemporáneo, así como los aportes que a su desarrollo efectúan diversas ramas del derecho, convendrá a quienes no sean especialistas en derecho administrativo internacional dedicar mayor atención a esta importante fuente de derecho”[24].

Por nuestra parte, nos contenta contribuir al conocimiento de un tema que por la globalización y el consecuente empequeñecimiento del mundo, sin prisa pero sin pausa, se va instalando entre nosotros[25].

Notas [arriba] 

[1] “El movimiento universal en pro de los derechos humanos es irreversible, no admite retrocesos. Tiene su mística propia, reforzada por el ideal de la justicia internacional, que gana cuerpo en nuestros días. Resta, sin embargo, un largo camino a recorrer. Hay que equipar los mecanismos internacionales de protección para enfrentar nuevas formas de violación de los derechos humanos y combatir la impunidad. Hay que lograr en definitiva la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales, negligenciados hasta el presente. Hay que fomentar la aceptación integral (sin reservas), por los Estados, de los tratados de derechos humanos, y asegurar la aplicabilidad directa de sus normas en el plano del derecho interno de los Estados. Hay que consolidar el acceso directo de los individuos a la justicia en el plano internacional, tesis por la cual vengo luchando hace tanto tiempo. Hay que desarrollar las obligaciones erga omnes de protección del ser humano, tomando sus derechos fundamentales como parte integrante del jus cogens. Y hay que diseminar el rol de la sociedad civil en la construcción de una cultura universal de observancia de los derechos humanos”, Cançado Trindade, Antonio Augusto. Ventura Robles, Manuel, El futuro de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pp.260/261 (considerando 26 del discurso brindado por el primero de los citados autores en razón de su incorporación como Profesor Honorario de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, Perú), tercera edición actualizada y ampliada. ACNUR–Corte IDH, 2005, San José, Costa Rica.
[2] “En Bretton Woods se buscó evitar las rigideces del gold standard, pero también los inconvenientes de la flotación generalizada y de las devaluaciones competitivas, para lograr la ampliación del comercio y el progreso de las naciones. Se decidió mantener valores de paridad –con un mínimo margen de fluctuación– y excluir medidas unilaterales en el caso de dificultades de balance de pagos. Si éstas eran transitorias, el Fondo Monetario Internacional –la entidad creada para colaborar financieramente y supervisar los acuerdos– daría ayuda para cubrir los déficit. Si los desequilibrios eran estructurales, el país se comprometía a consultar con el Fondo para acordar medidas más adecuadas para superarlos. Los Estados miembros se comprometía a renunciar gradualmente a la mayoría de las restricciones de cambios que habían enrarecido el comercio, antes y durante el conflicto.
Se propuso –además– la creación de la Internacional Trade Organization, en cuyo ámbito se negociarían la reducción de las tarifas y el levantamiento a las restricciones. Mientras que los gobiernos fueron menos renuentes en llegar a acuerdos sobre regímenes cambiarios, no tuvieron la misma disposición para los comerciales. El tercer pilar de Bretton Woods no llegó a nacer y fue reemplazado por el “General Agreement on Tariffs and Trade”, GATT (hasta la reciente creación de la Organización Mundial de Comercio), que realizó una tarea positiva en la reducción de restricciones al comercio, pero en la que no se incluyó a los productos agrícolas”. Cortés Conde, Roberto, Historia Económica Mundial, pp. 266/267, Ariel Sociedad Económica, 2ª edición, enero de 2005, Buenos Aires.
[3] “Si el tema de la globalización ha adquirido una importancia política central es por una razón que no es económica sino ideológica: en efecto, aquellos que han cantado con más fuerza la gloria de la globalización han querido imponer la idea de que ningún modo de regulación social o política de una economía mundializada era ni posible ni deseable, puesto que la economía se situaba en un nivel mundial y no existía autoridad capaz de imponer limitaciones a la actividad económica en ese nivel. La idea misma de globalización conllevaba, en efecto, la voluntad de construir un capitalismo extremo, liberado de toda influencia exterior, que ejercería su poder sobre el conjunto de la sociedad. Es una ideología de un capitalismo sin límites lo que ha suscitado tanto entusiasmo y tanta protesta”, Touraine, Alain, Un nuevo paradigma para comprender el mundo de hoy, pp. 35/36, Paidós, 2006, Buenos Aires.
[4] Barboza, Julio, Derecho Internacional Público, pp. 535/536, Zavalía, 2006, Buenos Aires.
[5] Sobrino Heredia, José Manuel, “La subjetividad internacional de las Organizaciones Internacionales”, Cap. XIV, en la obra Instituciones de Derecho Internacional Público de Diez de Velasco Vallejo, Manuel, p. 333, 15ª edición, Tecnos, 2005, Madrid.
[6] “Dentro de la ONU existe un Tribunal Administrativo, creado en 1949, que es el otro órgano jurisdiccional de las Naciones Unidas, junto con la Corte.
(…) El Tribunal Administrativo atiende las reclamaciones de los funcionarios internacionales. Su reglamento interno es del año 1950 y fue declarado –como dijimos– órgano jurisdiccional independiente en el año 1954, por la Corte Internacional de Justicia.
(…) Este derecho interno de las organizaciones internacionales, como la ONU, la OEA, la Organización de Unidad Africana, contiene normas jurídicas laborales, previsionales, disciplinarias y administrativas propiamente dichas. El fundamento de este derecho interno de las organizaciones internacionales es el Convenio Constitutivo”, Rizzo Romano, Alfredo, Derecho Internacional Público, p. 478, 3ª edición ampliada y actualizada, Plus Ultra, 1994, Buenos Aires.
[7] Sáenz Jiménez, Hernán, Una experiencia en el Tribunal Administrativo del Banco Interamericano de Desarrollo. Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo, La Ley, 19 de abril de 2005, Buenos Aires, Gordillo, Agustín (Director).
[8] Amerasinghe, C. F., El Derecho de la Función Pública Internacional –según lo aplican los tribunales administrativos internacionales–, volumen I, segunda edición, 1994, Clarendon Press–Oxford.
[9] Gordillo, Agustín, “Restricciones normativas de los tribunales administrativos internacionales”, L.L. 2002–F 1540–8. Trabajo reiterado en El derecho administrativo de la emergencia, II, AHE, Dafne, Soledad (coordinadora), pp. 285/298, Fundación de Derecho Administrativo, 2002, Buenos Aires.
[10] “La prórroga o cesión de la jurisdicción por parte de un Estado-Nación hacia otro Estado, hacia un organismo supranacional o aun hacia un tribunal arbitral puede ser interpretada de ambos modos: o se la interpreta como una consecuencia del deseo estatal de relacionarse con el mundo sin por ello desintegrarse, buscando un idioma jurídico común para la resolución de los conflictos, sin mengua de la intervención oportuna de la jurisdicción local, o se la interpreta como una cierta idea de la globalización que se concreta a partir de la disolución de los Estados y del Derecho Estatal, sustituyéndose la ley parlamentaria por el contrato, y la jurisdicción nacional preestablecida por los tribunales internacionales ad hoc. En el primer caso, lo que debe redefinirse a partir de la inserción estatal en un esquema globalizador es el concepto y alcances de la soberanía estatal (reemplazándola por otros conceptos tales como el de soberanía limitada, soberanía ampliada, etc.); en el segundo caso, lo que está en juego a partir de otra percepción de la globalización no es la soberanía como cualidad de lo estatal sino la estatidad misma. Dicho de otro modo: una cosa es que el Estado-Nación, a favor de un esquema de integración, se autoexcluya de ser la última instancia de decisión jurisdiccional (lo que ocurre –por ejemplo– con los países signatarios de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), preservando su intervención en otras instancias precedentes, o aun que un Estado-Nación pacte, a favor del progreso de una relación bilateral o multilateral, la intervención jurisdiccional originaria de otro Estado en caso de conflicto, preservando su intervención a posteriori, y otra cosa –muy distinta– es que un Estado-Nación resigne de modo definitivo (antes y después) a favor de terceros, el ejercicio de la función jurisdiccional. En el primer caso cuestionamos la noción clásica de soberanía estatal, en el segundo caso lo que cuestionamos es la noción misma de estatidad”, Rosatti, Horacio, pp. 151/152, “Globalización, Estatidad y Derecho”, capítulo III de la obra Estado y Globalización. El caso argentino, Bielsa–Lavagna–Rosatti, Rubinzal-Culzoni, 2005, Santa Fe.
[11] Dichos privilegios e inmunidades se encuentran comúnmente expresados en los instrumentos constitutivos de las organizaciones internacionales. Así por caso, en 1946 en el seno de las Naciones Unidas, su Asamblea General aprobó la Convención General sobre los privilegios e inmunidades. Haciéndose al año siguiente lo propio respecto de sus organismos especializados.
[12] Gordillo, Agustín. Ver especialmente el punto 3.3. de la obra precitada, así como el punto 9.4 del Capítulo XVI “La Justicia Administrativa Internacional”, Tomo II de su Tratado de Derecho Administrativo, 8ª edición, Fundación de Derecho Administrativo, 2006, Buenos Aires.
[13] En nuestro Derecho patrio solemos declamar (aunque luego poco de ello cumplamos) que “En todo régimen de empleo público debe tenderse a una política de promoción de personal caracterizada por la objetividad y uniformidad, y que reúna las condiciones suficientes que garanticen transparencia, evitando que el agente sea excluido en forma arbitraria, lo que le impediría acceder a un cargo superior.
La adopción de este tipo de política debe considerar tanto su condición de “incentivo” para el personal como las necesidades de la organización. En general, los regímenes prevén el progreso en la carrera mediante sistemas de selección y evaluaciones periódicas de desempeño.
El llamado “derecho a la carrera” consiste en el derecho a ser promovido a otros cargos de mayor jerarquía, siendo el de concursos uno de los criterios más adecuados”, Ivanega, Miriam Mabel, pp. 196/197, Mecanismos de control público y argumentaciones de responsabilidad, Editorial Ábaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2003.
[14] Amerasinghe, obra citada, vol. II.
[15] Hacia finales de los años 80 las organizaciones internacionales reorientaron sus políticas de recursos humanos y personal. Así se ha dicho que la crisis institucional que padeciera el BID por aquel tiempo, motivó la designación de un “Grupo de Asesoramiento externo, integrado por representantes
de alto nivel, para revisar y reorientar las políticas y procedimientos del Banco, en función de la nueva situación. También se designaron tres grupos de trabajo internos, responsables de preparar propuestas de cambios en las políticas y procedimientos, en la organización y en el manejo de personal”. Andrieu, Pedro Enrique. Desarrollo, Política Económica y Social y Reforma del Estado. La cooperación internacional, Ediciones de la Gobernación de la Provincia de Buenos Aires, 1993, La Plata.
[16] Mas ello podrá darse de tal modo sólo si la institución no hubiera generado razonables expectativas de continuidad laboral en el agente internacional, puesto que si no existiría una confianza legítima que no podría ser vulnerada por el organismo –o al menos no sin practicar un especial resarcimiento–. Por nuestra parte entendemos que la confianza legítima es un principio general del Derecho que resulta aplicable al Derecho Administrativo nacional como internacional, por lo que es plenamente aplicable a la relación de empleo público internacional. Para un estudio integral de dicho instituto puede verse La protección de la confianza del administrado, Coviello, Pedro, LexisNexis Abeledo-Perrot, 2004, Buenos Aires.
[17] El periodista Marcelo Bonelli decía en el diario ‘Clarín’ sobre la situación del FMI al 12/04/06 que: “Los economistas y tecnócratas ya murmuran y temen lo peor: despidos de personal y un achique al fabuloso y dispendioso régimen de retiro provisional del FMI. La medicina se aplicará sobre 2.681 empleados del FMI que en promedio ganan 11.200 dólares mensuales”, “La hora de probar la receta propia”, p. 6, ‘Clarín’, 2006, Buenos Aires.
[18] “Para la doctrina social cristiana, el trabajo tiene una triple dimensión como realidad necesaria, como dimensión personal y como dimensión social. En esta triple esfera, el trabajo es la expresión de la personalidad del hombre que individualmente desarrolla sus aptitudes intelectuales, su iniciativa, etc. Alejándolo de la despersonalización y la masificación. La dimensión social es la de la solidaridad, pues el trabajo se extiende a la familia y a toda la sociedad. El trabajo queda, pues solidariamente integrado con el capital dentro de la dimensión de los derechos humanos”, Travieso, Juan Antonio, Historia de los Derechos Humanos, pp. 198/199, Heliasta, 2005, Buenos Aires.
[19] Caso N° 55, “Juan Carlos Lockhart c/BID”, cuyo patrocinio letrado del Demandante estuvo a cargo de los Dres. Jorge Luis BASTONS, Homero BIBILONI y Analía ELIADES. Sentenciado por el TA/BID al 04/11/2005.
[20] “Ira J. Kaylin c/BID”. Sentenciado por el TA/BID al 22/06/2007.
[21] “Los derechos humanos han nacido en el mundo jurídico con los siguientes caracteres: Son universales: la Declaración Universal de Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 dispone que “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos” (…) Son neutrales: son indiferentes a las ideologías, las creencias, las religiones, o las nacionalidades, ya que se tienen por el solo hecho de ser sujeto de derecho. Son anteriores al Estado: los derechos humanos y los fundamentales son victorias que los individuos y grupos tienen contra el Estado. Son transnacionales: están reconocidos en los tratados internacionales que forman un nuevo orden que supera al estatalismo y que permite que tanto los sujetos activos como los pasivos lo sean en el orden internacional”, Lorenzetti, Ricardo Luis, Teoría de la decisión judicial, pp. 320/321, Rubinzal-Culzoni, 2006, Santa Fe.
[22] Sobrino Heredia, José Manuel, p. 332, o b. cit.
[23] “El fenómeno de las organizaciones internacionales es comparativamente nuevo, se remonta a principios del siglo XIX. Hasta entonces, el derecho internacional público sólo regulaba las relaciones entre los estados, que actuaban en forma individual y separada; no existían otras categorías de entes dotados de personalidad propia. Apareció entonces la necesidad de cooperación para resolver problemas de carácter internacional y surgieron los primeros ejemplos de organizaciones internacionales”. Barboza, Julio, p. 534, ob. cit.
[24] Prólogo al libro Sentencias del Tribunal Administrativo del Banco Interamericano de Desarrollo (Del Caso N° 19 al N° 38) Secretaría Ejecutiva del Tribunal, octubre 1994, Ediciones Banco Interamericano de Desarrollo y Corporación Interamericana de Inversiones, p. 5.
[25] “Esta penetración en los Derechos nacionales produce tanto beneficios como grandes riesgos y problemas en relación a la soberanía nacional, así como un derecho declarativo cada vez más distante de su aplicación efectiva. La ley no surge de la práctica social nacional sino de las costumbres y la burocracia internacional, lo cual provoca tensiones profundas en el seno de las sociedades. En muchos casos los ciudadanos las aceptan, en otros las rechazan claramente, y en muchos supuestos las ignoran. En definitiva, la eficacia de la ley depende exclusivamente del consenso social que alcance y no de la autoridad de la cual emana”, Lorenzetti, Ricardo Luis, pp. 52/53, ob. cit.