Régimen de Reciprocidad Jubilatoria

Régimen de Reciprocidad Jubilatoria

Por Patricio Jorge Torti Cerquetti*

Introducción [arriba]

El art. 1 de la Constitución Nacional establece que “la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal”. En esta norma fundacional, demostrativa de que el poder originario es de las provincias, han sido definidas en forma detallada las atribuciones que las provincias delegaron a la Nación, y al mismo tiempo se expresan también las facultades concurrentes de ambos estamentos de la organización nacional.

En tal sentido, el art. 121 dispone que “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta constitución al gobierno federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.

Uno de los temas que las provincias se reservaron, y que lo comparten con la Nación, fue precisamente regular los derechos humanos plasmados en el sistema de la seguridad social.

A su vez, el art. 125 parte 2, establece que “las provincias y la ciudad de buenos aires pueden conservar organismos de seguridad social para empleados públicos y profesionales”.

En virtud de tales normas constitucionales y lo establecido por el art. 75 inc. 12 de la CN[i], surge claramente que la facultad de dictar normas de seguridad social es concurrente entre la nación y las provincias, claro está que para estas últimas circunscriptas a los empleados públicos y profesionales. De esta manera, en el ámbito territorial de las provincias rige el derecho federal de la seguridad social y el derecho provincial de la seguridad social: el primero, para toda persona inserta en el sector activo de la población y en el mercado formal del trabajo y las segundas para el ámbito subjetivo antes indicado[ii].

En tal inteligencia, las provincias crearon sus propios regímenes jubilatorios y sus respectivas cajas previsionales. En esos casos, los requisitos que exigía cada régimen se debían cumplimentar en una misma caja, no pudiéndose acumular servicios prestados en diferentes ámbitos.

La Corte Suprema sostiene en éste sentido, que “las leyes jubilatorias provinciales son de derecho administrativo y de orden público, de donde se sigue que la sanción de las mismas implica el ejercicio de uno de los poderes no delegados al gobierno federal”[iii].

Frente a esa realidad compleja legislativa, y las naturales corrientes migratorias dentro del propio país, se planteó la circunstancia de que un sinnúmero de personas que habían estado incluídas en sistemas provinciales, luego pasaron a otros sistemas provinciales o de la Nación –o viceversa- creándose el problema de la inaccesibilidad a los beneficios por no reunirse todos los requisitos previstos por ellos.

Esto volvió indispensable el dictado de alguna disposición que tuviera en cuenta la prestación de servicios en otros regímenes a fin de evitar situaciones de desamparo a los ciudadanos.

Es así como nace el primer sistema de reciprocidad jubilatoria, con la finalidad de hacer posible que los trabajadores aportantes alcancen una prestación previsional, para lo cual es imprescindible facilitar el cómputo de los servicios con aportes a distintos regímenes.

Reciprocidad Jubilatoria [arriba]

Habiendo expresado en las lineas anteriores, de modo sucinto, la trascendental relevancia acerca del establecimiento de un sistema de “reciprocidad jubilatoria”, corresponde ahora brindar luz acerca de que su conceptualización.

La reciprocidad jubilatoria aparece cuando los afiliados detentan servicios sucesivos o simultáneos en distintas jurisdicciones. Tiene por objeto, cuando coexisten distintos regímenes protectorios, dar la interrelación de las prestaciones, de modo que respondan a los principios de eficiencia técnica.

Sobre ello, Candioti y De Feo entienden que “la reciprocidad jubilatoria es el instrumento legal, necesario, convencional y voluntario que permitiendo la computación de los años de servicios prestados con aportes a distintos regímenes, posibilita la realización de los derechos previsionales constitucionalmente garantizados”[iv].

A partir de ello, surge con meridiana claridad que este régimen de reciprocidad posee carácter instrumental, siendo su función permitir la aplicación de dos o más regímenes vigentes en distintas jurisdicciones, atemperando la exigencia de aportación exclusiva a sólo uno de ellos.

El solo recaudo de la antigüedad y la regularidad en el servicio justifica y hace necesaria la concertación, de manera que el principio del mantenimiento de los derechos en curso de adquisición no se vea frustrado por la diversidad de actividades comprendidas en distintas leyes jubilatorias, que durante la vida laboral suelen tener los trabajadores.

De esta forma, surge el principio de la computabilidad del tiempo de servicios desarrollado en cada jurisdicción, y de las remuneraciones y/o rentas imponibles correspondientes a tales servicios, por parte del organismo competente, en el acuerdo de la prestación y la obligación del organismo no competente, en el otorgamiento de la misma de efectuar la transferencia de los aportes y contribuciones[v].

Cabe señalar que la mentada reciprocidad debe aplicarse a todas las contingencias sociales, respecto de las cuales se da esa coexistencia de legislación, en tanto las condiciones requeridas para su obtención hicieran necesario el reconocimiento de determinados requisitos por los diversos organismos de aplicación.

Continuando con su conceptualización, también se ha dicho que la reciprocidad jubilatoria, consiste en el computo recíproco de servicios por los distintos entes previsionales, posibilita que sin importar cuál haya sido el régimen bajo el cual se hayan prestado aquéllos, la Caja otorgante de la prestación debe computarlos a los efectos del beneficio pretendido, sea que lo solicite el afiliado o sus derechohabientes[vi].

Conforme lo dicho, el régimen de reciprocidad constituye un acuerdo entre los distintos sistemas, por el cual, en los casos que los beneficios a otorgar requieran el requisito de años de servicios o años de servicios con aportes se le computarán como si los mismos hubieran sido laborados en la jurisdicción de la Caja otorgante. Se trata de una regla de procedimiento que no altera el principio rector de la materia previsional por el cual la ley aplicable es siempre la que corresponde al cese de los servicios, cualquiera sea la contingencia que lo produce[vii].

Esta reciprocidad jubilatoria es y será necesaria mientras existan pluralidad de entes, diferentes regímenes y distintas jurisdicciones con potestades para legislar sobre la materia, pues su finalidad es facilitar la obtención de los beneficios de la seguridad social que el sistema constitucional reconoce a todo aquel trabajador que ha laborado en el país con independencia de que sus servicios generen aportes al sistema nacional, provincial, municipal o profesional[viii].

Debe tenerse presente, en el sentido expuesto, que el grado de realización de los derechos sociales se pone de manifiesto en el nivel de cobertura de contingencias sociales alcanzado en un momento determinado y el régimen de reciprocidad jubilatoria no escapa a ello.

En este contexto, resaltada la importancia y conceptualización del régimen que aquí se describe, resulta meritorio realizar un desarrollo respecto de las diversas etapas atravesadas hasta su estado actual.

Sistema previsional argentino. Historia [arriba] [ix]

Resulta oportuno recordar que, en la República Argentina, el subsistema previsional es el origen de lo que hoy en día es el Sistema Integral de Seguridad Social, siendo las primeras normas de protección social aquellas destinadas a regular la cobertura de las personas cuando se encuentran frente a algunas de las contingencias “vejez, invalidez y muerte”.

El origen primitivo de tales normas refería a las personas que trabajaban en relación de dependencia; primero, en el ámbito público[x], y luego, privado[xi]. Con el correr del tiempo, la protección, inspirada en el principio de universalidad[xii], se va extendiendo a la totalidad de los habitantes del país. En suma, comienza protegiendo a un grupo y termina protegiendo a la mayor cantidad posible de la población, por solidaridad y filosofía, para paliar problemas sociales y económicos, y por interés, ya que cuando hay protección se puede alcanzar la paz social.

En 1968 se crea la Dirección Nacional de Recaudación Previsional y se sancionan las leyes N° 18.037[xiii] y N° 18.038[xiv], ambas leyes constituyeron una reforma profunda al sistema previsional y estuvieron vigentes hasta la sanción de la Ley N° 24.241[xv]. Estas leyes apuntaban a ordenar las cajas jubilatorias existentes englobándolas y a generar fondos suficientes para su financiamiento.

Vale recalcar que, con la inclusión de los trabajadores autónomos, y aquellos que han sido beneficiaros por los sistemas asistenciales, se ha cumplido el ideal protectorio de la vejez, la invalidez y la muerte, de toda la población, constituyéndose así en un verdadero derecho de la previsión social.

La protección de las contingencias mencionadas precedentemente quedó regulada entonces por la Ley N° 24.241. Bajo este nuevo régimen quedaron alcanzados tanto los trabajadores en relación de dependencia, normados anteriormente por la Ley N° 18.037, como aquellos de carácter autónomo comprendidos en el texto de la Ley N° 18.038.

El sistema se construyó sobre un esquema mixto conformado por un Régimen Previsional Público gestionado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) y un Régimen de capitalización a cargo de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP).

Hacia fines de 2008, la crisis financiera internacional empeoró aún más el proceso de descapitalización que venían registrando las carteras de las AFJP. Esta situación dejó en evidencia la vulnerabilidad estructural de un esquema donde los ingresos por jubilaciones y pensiones dependían del desempeño de una cartera volátil de instrumentos financieros.

Frente a ello, el Estado Nacional intervino mediante la sanción de la Ley N° 26.425[xvi], con el fin de resguardar el futuro de los jubilados. Esta ley unificó el SIJP en un único Régimen Previsional Público –SIPA-, financiado a través de un sistema solidario de reparto.

La normativa en materia de Reciprocidad Jubilatoria [arriba]

En el marco de este régimen previsional, caracterizado por la solidaridad intergeneracional y ambientado en un Estado federal como el argentino, resulta necesario establecer un mecanismo que armonice los distintos aportes a las diversas jurisdicciones.

Recordemos que el sistema previsional argentino se distingue por la pluralidad de cajas o institutos que los componen. De esta forma es común que la trayectoria laboral de una persona se despliegue a través de distintos emplazamientos previsionales y que, al final de ella, en ninguno de éstos alcance por si solo los requisitos necesarios para acceder a un beneficio jubilatorio.

Es por ello que se crearon en el país mecanismos de reciprocidad que sirvieran de enlace para aquella multiplicidad de entidades y permitiera, en el caso de la vida activa, acceder a una prestación teniendo en cuenta todos los servicios prestados y los aportes realizados.

Conforme esta premisa, se dictó el Decreto Ley N° 9316/46[xvii] que instituyó un régimen de reciprocidad al cual adhirieron todas las provincias, conocido como Sistema Nacional de Reciprocidad Jubilatoria, que comprende a las Cajas Nacionales de Previsión y al Instituto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires.

Este dispositivo normativo estableció un sistema previsional al que podían adherirse las provincias para conformar un régimen de reciprocidad “con tan sabías disposiciones que, aún con diversas modificaciones, sustancialmente continúa vigente hasta nuestros días”[xviii].

Respecto de este decreto, la doctrina especializada ha considerado desde siempre a esta norma como un verdadero pacto federal ya que su propio texto, artículo 20, requería la voluntad institucional de las provincias argentinas para sumarse a aquél, con las consiguientes obligaciones y derechos, no obstante lo cual, con el tiempo se ha visto regulado por la legislacion nacional común y por el derecho judicial[xix].

Asimismo, se ha dicho que “…La supremacía del sistema de reciprocidad jubilatoria, cuya dirección incumbe al Estado Nacional, invalida toda norma provincial que, en contradicción con el Decreto Ley N° 9316/46 regule situaciones previsionales en las que deban ponderarse servicios, remuneraciones o aportes comprendidos en varios organismos adheridos a esta reciprocidad. La incorporación de la provincia al régimen de reciprocidad la obliga a adecuar la legislación local a los imperativos del estatuto básico…”[xx].

En el marco de este decreto, se define el concepto de caja otorgante, como aquella ante la cual cual se solicite la prestación por un afiliado a la misma, con la condición de haber contribuido a la formación del fondo de ella durante un período no inferior a cinco años[xxi]. Por otro lado, no se define en cambio a la caja reconocedora.

Posteriormente, la Ley N° 14.370[xxii] sustituyó la referida norma estableciendo, en lo fundamental, que entenderá en el otorgamiento del beneficio, la caja a cuyo régimen pertenezcan los últimos años de servicios prestados por el afiliado, siempre que se compute como mínimo tres años de servicios con aportes en dicho régimen[xxiii].

En su oportunidad, el art. 80 de la Ley N° 18.037[xxiv] vino a establecer que la caja otorgante de la prestación sería “…a opción del afiliado, cualquiera de las comprendidas en el régimen de reciprocidad jubilatoria en cuyo régimen acredite como mínimo diez años continuos o discontinuos con aportes”.

A su vez, esta norma dispuso que, si el afiliado no reunía el mínimo de diez años de servicios en ninguna de las cajas a las que huniera aportado, sería otorgante aquella a la que le corresponda el mayor tiempo de servicios con aportes.

Tal como fuera expuesto al hablar del sistema previsional argentino, cabe recordar que la Ley N° 18.037 trajo aparejada la unificación en un mismo régimen de las diversas cajas operantes hasta ese entonces.

La disposición del presente artículo rige entre las cajas nacionales de previsión, el instituto municipal de previsión social de la ciudad de buenos aires y las cajas o institutos provinciales y municipales de jubilaciones y pensiones que tengan establecido un sistema similar.

Párrafo aparte merece la Res. 363/81 de la Subsecretaría de Seguridad Social, la que incorpora al universo de la reciprocidad jubilatoria a todos los trabajadores autónomos graduados universitarios que, hasta esa fecha, no contaban con un instrumento legal que les permitiese computar los años de servicios prestados en otros regímenes previsionales diferentes al régimen previsional de su correspondiente profesión liberal. De esta manera, la norma permite esta acumulación de servicios, con el objetivo final de permitirles a tales profesionales la concreción oportuna de un derecho previsional.

Debe señalarse al respecto, que este nuevo régimen posibilita acumular dos prestaciones previsionales, situación comunmente conocida como “doble beneficio”, en clara oposición a lo dispuesto por el Decreto Ley N° 9316/46 que abona la doctrina del “beneficio único”.

A su tiempo, y en lo que interesa a esta temática, la Ley N° 24.241 modificó las disposiciones de la Ley N° 18.037.

Conforme el dispositivo legal del SIJP, el organismo otorgante de la prestación es aquel en cuyo régimen se acredite haber prestado la mayor cantidad de años de servicios con aportes. En el caso de existir igual cantidad de años de servicios con aportes, el afiliado puede optar el organismo otorgante[xxv].

Asimismo, el Decreto 78/94[xxvi] dispone que las normas atinentes a la determinación de la Caja otorgante de la prestación, contenidas en el artículo 80 de la Ley N° 18.037, modificado por el artículo 168 de la Ley N° 24.241, integran el sistema de reciprocidad, instituido por el Decreto Ley N° 9316/46 y sus modificatorias, y por lo tanto, son aplicables en los regímenes de jubilaciones y pensiones de las Cajas e Institutos provinciales y municipales incorporados a dicho régimen. Asimismo, el decreto en cuestión establece que las disposiciones del aludido artículo 168 rigen a partir del 13 de octubre de 1993, no siendo aplicables a las solicitudes de jubilaciones y pensiones cuyos causantes hubieran cesado en la actividad antes de la fecha indicada.

Corresponde recordar que los temas de competencia están relacionados con las Cajas o Institutos provinciales no incorporados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, pues, en esos casos, el organismo otorgante resulta ser siempre la Administración Nacional de la Seguridad Social.

En lo concerniente a la transferencia de aportes y contribuciones, el artículo 168 de la Ley N° 24.241 dispone que los organismos que reconozcan servicios tienen la obligación de transferir a la entidad que asuma el papel de otorgante de la prestación los aportes y contribuciones previsionales, incluyendo las retenciones sustitutivas, si las hubiera, además de los cargos adeudados por el solicitante, ya sea que continúe o comience a pagarlos.

Al respecto, en el citado decreto 78/94 se establece que la transferencia de aportes y contribuciones, prevista en el mencionado artículo 168, corresponde sólo por los servicios prestados, y por los aportes y contribuciones efectuados a partir del 13 de octubre de 1993.

La norma, respecto de la metodología de la transferencia, sólo aclara que el traspaso respectivo de fondos debe efectuarse en forma mensual.

Además, este decreto reglamentario delega en la Secretaría de Seguridad Social facultades para fijar el procedimiento de las transferencias, para suscribir los convenios que fueran necesarios para la instrumentación de las mismas y para dictar las normas complementarias e interpretativas, debiendo resaltarse que no se ha dictado norma alguna al respecto.

Finalmente, la Ley N° 25.629[xxvii] autoriza al Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Seguridad Social, a celebrar acuerdos con los Gobiernos provinciales y municipales con el objeto de establecer un sistema de cómputo recíproco para el pago de beneficios previsionales, incluidas las prestaciones por invalidez y las pensiones por fallecimiento del afiliado o beneficiario.

Esta regulación se aparta del art. 168 de la Ley N° 24.241, al establecer la independencia de cada organismo en el cómputo de los servicios prestados en su jurisdicción, y la aplicación de las normas que fijan los requisitos para el otorgamiento de la prestación, como edad y cantidad de años, prorrateados.

Es decir, este nuevo dispositivo legal adoptó el sistema “prorrata témpore”, por lo que previó entre sus disposiciones el dictado de tantos actos administrativos de otorgamiento del beneficio como cajas participantes, dejando entonces apartado el concepto de caja otorgante única.

De esta forma, en lo que refiere a transferencia de aportes de las diversas cajas que fuera establecido en normas anteriores, ésta queda descartada automaticamente, pues cada caja interviniente debe abonar proporcionalmente el haber.

En ese sentido, cada jurisdicción interviniente dicta su propio acto administrativo otorgando el derecho, estableciéndose el monto del haber y el porcentaje que le corresponda abonar a ella.

Terminando con el análisis histórico sobre la normativa relativa a la reciprocidad jubilatoria, resta referirse al Convenio 49/05[xxviii], acuerdo que tiene por objeto reglar las condiciones y procedimientos para el otorgamiento de prestaciones por vejez, invalidez y muerte, en forma concurrente por las Entidades comprendidas en el mismo, mediante acto administrativo individual y pago a prorrata, previo cómputo recíproco de los servicios prestados[xxix].

Este convenio, que pretendió ser la culminación del proceso para la celebración de un convenio de reciprocidad único para nuestro país, originado en la Ley N° 25.629, se estructura con base en el sistema de pago proporcional a los años aportados a cada caja –como ya fuera expuesto, prorrata témpore- para todos los entes previsionales.

Cabe señalar que, en la práctica, sin perjuicio de las distintas razones que pudieran haber motivado a las provincias, el Convenio 49/05 no tuvo la ratificación de las distintas jurisdicciones, razón por la cual, casi setenta y cinco años después, sigue vigente el régimen general establecido por el Decreto Ley N° 9316/46.

El Decreto Ley N° 9316/46 [arriba]

En virtud del Decreto Ley N° 9316/46, se relacionaron las Cajas Nacionales de Previsión y el Instituto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires en un régimen sobre la base de la ficción de tratar los servicios de los trabajadores –cualesquiera fueran las Cajas o los Institutos en los cuales estuvieron comprendidos-, como si hubieran sido prestados en el régimen de la Caja o el Instituto que reuniera el carácter de otorgante de la prestación.

En dicho cuerpo legal se previó –respetando el principio federalista- la integración de los organismos provinciales al régimen de reciprocidad, mediante convenios a suscribir entre el gobierno nacional y los provinciales, lo cual se cumplimentó entre los años 1948 y 1970, relacionándose así todas las instituciones jubilatorias que abarcaban al sector civil, sea en relación de dependencia o autónomo.

Considero primordial señalar que el régimen de reciprocidad del mentado decreto-ley 9316/46 se afirma sobre las siguientes bases:

a) Beneficio único: salvo los períodos permitidos, no procede el goce de más de una prestación sumando las diversas actividades, aun cuando se cumplieran los requisitos en dos o más cajas individualmente. No significa ello que la diversidad de ingresos por varias actividades, sobre todo las simultáneas, no influían en la determinación del haber.

b) Determinación de la caja otorgante del beneficio: corresponde establecer cuál de las Cajas en las que estuvo comprendido el trabajador debe ser la interviniente en el acuerdo y el pago del beneficio.

c) Transferencia de aportes y contribuciones: consecuencia directa e inmediata de la ficción que crea la reciprocidad es la concertada obligación de transferir a la Caja otorgante los aportes y contribuciones recibidos por las Cajas que reconocen los servicios, y que no acuerdan el beneficio, pero que percibieron los aportes y contribuciones correspondientes.

a) Beneficio Único.

Recapitulando, a través de la Ley N° 14.370 se incorpora legislativamente el instituto del beneficio único, con carácter general para todos los regímenes provinciales y municipales, adheridos al sistema de reciprocidad[xxx].

Diversos sistemas previos a la citada Ley N° 14.370 ya se caracterizaban por su falta de flexibilidad y como consecuencia de ello aplicaban el principio de beneficio único, criterio que fue ratificado por la CSJN in re “Daquier”[xxxi].

En relación a ello, por ejemplo, el art. 49, Ley N° 4349 decía: “No se acumularán dos o más pensiones en la misma persona…”; en tanto que la ley 10.650 en su artículo 44 establecía: “No se acumularán en la misma persona dos o más jubilaciones acordadas por instituciones de retiro regidas por leyes de la Nación”[xxxii].

No obstante, el carácter terminante del principio sentado, el instituto del beneficio único fue bastante cuestionado. Hubo diversas tentativas de codificación, en general, propulsadas por algunas cajas provinciales que no aceptaban computar los servicios prestado en otros ámbitos, obviamente, por no ingresar las cotizaciones correspondientes, actitud que no se compadecía con el régimen de reciprocidad vigente, que permite computar servicios de una caja para jubilarse en otra.

En esa inteligencia, se dictó la Ley N° 21.153[xxxiii], que modifica el art. 23 de la Ley N° 14.370, señalando que el instituto de la prestación única no sería de aplicación en los casos en que los organismos no integranters del sistema nacional de previsiona no reconozcan servicios y remuneraciones a los fines del otorgamiento de la prestación y de la determinación de su monto, aún cuando se encontraren vinculados al mismo por el Decreto Ley N° 9316/46.

Esta ley duro apenas cuatro años y fue derogada por su similar la Ley N° 22.042[xxxiv].

Sin perjuicio de ello, en el año 1988 se sancionó la Ley N° 23.604 que, si bien pretendió considerar la situación de los docentes, en la práctica abarcó a todos los casos de servicios simultáneos en deferentes régimen y permitía la obtención de más de una prestación, pero circunscripta a los casos de beneficio de jubilación ordinaria, debiendo acreditarse la antigüedad total requerida para cada régimen, sin poder computar años de servicios mediante el instituto de la declaración jurada y siempre que no se obtuviera de los organismos previsionales pertinentes el reconocimiento de la totalidad de los servicios prestados en diferentes ámbitos.

Esta última ley, resultó expresamente derogada por el art. 168 de la Ley N° 24.241, sin perjuicio de los derechos adquiridos para aquellas personas que, al tiempo de la entrada en vigencia del SIJP, habían ejercitado en forma expresa, el derecho que la Ley N° 23.604 les acuerda.

En la actualidad, el principio de jubilación única sigue plenamente vigente, por lo que una misma persona no puede acumular más de un beneficio previsional. Criterio, por otra parte, ratificado por el SIPA al establecer, en su art. 33, la prohibición de percibir más de una PBU, PC o PAP, o en el art. 34 bis, donde establece la incompatibilidad del goce de una jubilación por edad avanzada con cualquier otro beneficio, con la salvedad del beneficio de pensión, que se puede acumular con otras prestaciones distintas de las mencionadas precedentemente[xxxv].

Sin perjuicio de lo expuesto, el instituto en análisis admite ciertas excepciones basadas en la diferente naturaleza de las prestaciones o de los servicios que las originaron, verbigracia, respecto de las cajas profesionales, por decreto 7825/63[xxxvi], se permitía la compatibilidad de las prestaciones otorgadas por le régimen nacional de previsión para profesionales, con las que el afiliado pudiera percibir ante diferentes regímenes, como ser, nacionales, provinciales o municipales, o como profesional también, pero en otro ámbito.

Luego, a través es de la resolución 363/81 de la Subsecretaria de Seguridad Social, se celebraron convenios de reciprocidad con cada una de las cajas provinciales y al convertir la Ley N° 24.241 –art 3 inc b) ap 4-, en voluntaria la afiliación de los profesionales al SIJP, estos ya no se ven compelidos a tener que aportes por el ejercicio independiente de su actividad en cada jurisdicción y además al Sistema Nacional.

Por otro lado, debe indicarse que, respecto de los retiros militares, sea de las FFAA o de otras instituciones de personal militarizado, como puede ser Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina etc, se encuentran fuera del régimen del beneficio único, en principio, por no estar adheridos al régimen reciprocidad, por lo cual pueden acumular sus prestaciones con otros beneficios previsionales, obtenidos en función de servicios prestados como civiles. En ese caso, podrá percibir el beneficio previsional otorgado sobre la base de los servicios civiles con más los haberes del retiro militar, aun cuando fuera simultáneos[xxxvii] hasta el monto máximo de las remuneraciones correspondientes al grado de general de brigada[xxxviii].

Sobre esta última cuestión, tanto el Alto Tribunal como la Cámara Federal de la Seguridad Social han establecido la inaplicabilidad del límite dispuesto por la nota reseñada, en tanto su aplicación limita el contenido patrimonial de la prestación de tal forma que frustra en demasía el beneficio que condece e importa desconocer la jubilación civil, pues el actor percibe un porcentaje reducido respecto de lo que le correspondería y en tanto excede del 10 % del total de las prestaciones, siendo ésta la disminución que la Cámara Federal de la Seguridad Social, Sala I, entendió como razonable para justificar la declaración de inaplicabilidad de la norma[xxxix].

b) Determinación de la caja otorgante del beneficio

El artículo 6 del Decreto Ley N° 9316/46 define a la Caja otorgante como la “Sección o Caja otorgante aquella ante la cual se solicite la prestación por un afiliado de la misma”.

Si bien en materia previsional rige el principio según el cual la ley aplicable es siempre la que corresponde al cese de los servicios, cualquiera sea la contingencia que lo produce, a partir de la misma definición que trae el citado art. 6, se desprende la facultad de los afiliados de elegir la Caja otorgante.

Esto indica que la voluntad del aportante ha sido tenida en cuenta al momento del establecimiento del régimen de reciprocidad, exigiéndose un tiempo mínimo de aportación a la Caja o Sección seleccionada por el afiliado.

Al respecto, el artículo de referencia expresa que “El interesado podrá solicitar la prestación ante cualquier Sección o Caja… siempre que acredite haber contribuído a la formación del fondo de la misma durante un período no inferior a cinco años”.

Tiempo después, el art. 25 de la Ley N° 14.370 modificó el art. 6 del Decreto Ley N° 9316/46, estableciendo que “Será caja otorgante de la prestación aquella a cuyo régimen pertenezcan los últimos servicios prestados por el afiliado, siempre que compute como mínimo 3 años de servicios con aportes en dicho régimen. En caso contrario, el beneficio podrá solicitarse ante la caja a cuyo régimen pertenezcan los servicios inmediatamente anteriores, que alcancen a dicha antigüedad mínima”.

Este cambio limitó la aplicación de la ley correspondiente al cese de los servicios, pues para que fuera otorgante la caja en la cual el afiliado hubiera prestado los últimos servicios, se volvió exigencia un mínimo de tres años en la misma. Para el supuesto que no los reuniese, debía solicitarse el beneficio en el régimen inmediatamente anterior en el que sí alcanzase ese mínimo.

Con la Ley N° 18.037 se dispuso que sería “caja otorgante de la prestación, a opción del afiliado, cualquiera de las comprendidas en el sistema de reciprocidad jubilatoria en cuyo régimen acredite como mínimo diez años continuos o discontinuos con aportes”[xl].

Asimismo, el citado artículo estipulaba que, si el afiliado no acreditare en el régimen de ninguna caja el mínimo fijado de diez años, sería otorgante aquella a la que corresponda el mayor tiempo con aportes.

En relación con esto, la Ley N° 24.241 estipuló como principio que “Será organismo otorgante de la prestación cualquiera de los comprendidos en el sistema de reciprocidad, en cuyo régimen se acredite haber prestado mayor cantidad de años de servicio con aporte. En el caso de que existiese igual cantidad de años de servicio con aportes el afiliado podrá optar por el organismo otorgante…”[xli].

Finalmente, la aplicación de la Ley N° 25.629, al adoptar el sistema “prorrata tempore”, obligaba al dictado de tantos actos administrativos de otorgamiento del beneficio como cajas intervinientes, de forma tal que el concepto de Caja otorgante única, queda desvirtuado.

Ahora bien, el Convenio 49/05, define claramente el rol propio de la entidad otorgante, que “determinará la edad y los años de servicios con aportes necesarios para acceder a la jubilación ordinaria, estableciendo un promedio de los requisitos exigidos por cada uno de los regímenes ponderados por la relación de los años de servicios cumplidos en cada uno respecto del tiempo total de servicios. Para el cumplimiento de los requisitos así establecidos, la Entidad otorgante procederá a totalizar los servicios no simultáneos reconocidos por las participantes. En caso que existieran períodos simultáneos y como paso previo, asignará éstos a cada régimen que concurra en dicho lapso dividiendo el período de simultaneidad por el número de regímenes concurrentes, a fin de computarlos como no simultáneos”[xlii].

Asimismo, en lo que refiere a la declaración del derecho al beneficio y establecimiento de las prorratas, el Convenio establece que “La Entidad otorgante deberá dictar el correspondiente acto administrativo debidamente fundado, dentro de los plazos y bajo los procedimientos administrativos que le sean aplicables, declarando el derecho a la prestación solicitada, con indicación de las respectivas Entidades participantes que tendrán a su cargo la cobertura de salud, las asignaciones familiares, las bonificaciones o subsidios, si el beneficiario hubiere optado por una distinta a la Entidad otorgante para cualesquiera de estas prestaciones accesorias. La Entidad otorgante deberá notificar su resolución al peticionante y a las demás participantes, acompañando, para estas últimas, copias certificadas de las actuaciones; estas dictarán sus propios actos administrativos dentro de los plazos y bajo los procedimientos administrativos que le sean aplicables. En las correspondientes resoluciones cada Entidad participante, incluida la otorgante en su carácter de tal, establecerá la prorrata a su cargo”[xliii].

c) Transferencia de aportes y contribuciones

Recordando que conforme el Decreto Ley N° 9316/46 la Caja otorgante asume el pago total del beneficio jubilatorio, se estableció que “Las Secciones o Cajas que hayan reconocido servicios transferirán a la Sección o Caja otorgante de la prestación, a su requerimiento, los aportes ingresados en ellas en relación al afiliado causante de la prestación, capitalizados anualmente, con la tasa de interés del 4 % anual, durante el período que permanecieron en su fondo. La transferencia de aportes comprenderá la totalidad de los efectuados por el afiliado y sus empleadores. Igualmente transferirán los del Estado, cuando consistan en un porcentaje de la remuneración del afiliado. También transferirán los cargos pendientes de pago que adeude el beneficiario, para que prosiga su amortización ante la Sección o Caja otorgante de la prestación”[xliv].

Esto implica la transferencia de los aportes personales y de las contribuciones patronales o de los cargos formulados al afiliado para su reconocimiento pendientes de pago.

Debe señalarse que, a partir de 1969, por aplicación del artículo 81 de la Ley N° 18.037, el reconocimiento de los servicios dejó de estar sujeto a las transferencias establecidas por el Decreto Ley N° 9316/46.

La Ley N° 24.241 en su art. 168 restableció la obligación de efectuar las transferencias de aportes en los términos que siguen: “Las cajas reconocedoras de servicios deberán transferir a la caja del organismo otorgante de la prestación, los aportes previsionales, contribuciones patronales, y las sustitutivas de estas últimas si las hubiera. Deben considerarse incluidos en la transferencia que se establece por la presente, los cargos que adeude el beneficiario, correspondientes a los servicios reconocidos, a efectos de su amortización ante la caja otorgante. La transferencia deberá efectuarse en moneda de curso legal en forma mensual y de acuerdo al procedimiento que se determine en la reglamentación”.

En torno a esto último, se ha expuesto que, en realidad, la transferencia de aportes es inviable por cuanto en los sistemas de reparto, técnicamente, los aportes y contribuciones se integran a un fondo solidario con el cual se solventan las prestaciones de los pasivos contemporáneos; expresión del Principio de solidaridad intergeneracional que los caracteriza. Razonablemente en la propuesta de la Ley N° 25.629 no cabe la transferencia de aportes porque cada caja interviniente abona porporcionalmente el haber[xlv].

Corolario [arriba]

En resumidas cuentas, este Decreto Ley N° 9316/46, norma de origen nacional, dictada por el Poder Ejecutivo nacional –en funciones legislativas-, ratificada posteriormente por una ley del Congreso, estableció un régimen de reciprocidad directamente aplicable en su ámbito.

Este régimen viene a constituirse en una verdadera expresión de federalismo que se sustenta en la coordinación normativa, en la armonizacion de facultades, en la cual los Estados provinciales, mediando el convenio respectivo, crean una norma por la cual autolimitan esas facultades propias en aras de un objetivo nacional común, facilitar el otorgamiento de los beneficios jubilatorios de todos los habitantes del país, quienes por razones diversas hayan trabajado efectuando aportes a cajas diferentes.

Completando estas ideas, se entendió que el sistema de reciprocidad previsional a traves de sus diferentes normativas y adhesiones, ha tratado que se acepte como un “consenso” de voluntades entre los que dirigen los organismos de los diferentes regímenes previsionales en aras de que el trabajador afiliado a ellas, por prestaciones laborales sucesivas o simultáneas en jurisdicciones distintas, pueda lograr el otorgamiento del beneficio o jubilación o también la mejora del haber[xlvi].

En estos términos, la reciprocidad jubilatoria ha quedado definitivamente incorporada al sistema previsional nacional que contempla regímenes nacionales, provinciales y municipales.

Sobre esto, la Corte Suprema de la Nación ha entendido que “las leyes previsionales locales deben ser interpretadas y aplicadas en concordancia con las directivas del decreto-ley nacional 9316/46, que persiguen el reconocimiento recíproco de los servicios nacionales, provinciales y municipales y de las respectivas remuneraciones para obtener una pregresida uniformidad del sistema previsional argentino y salvaguardar así el principio de igualdad consagrado por la Constitución Nacional”[xlvii].

Notas [arriba]

* Especialista en Derecho Judicial. Diplomado en Seguridad Social. Docente Adjunto de las materias Derecho de la Seguridad Social (UNLZ) y Derecho Constitucional I y II (UCES). Secretario de la Fiscalía Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social N°1. Director de la Revista Argentina de Derecho de la Seguridad Social de la Editorial IJ Editores. Director de la Revista Temas de Derecho Laboral y de la Seguridad Social de la Editorial Erreius.

[i] “Dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones; y especialmente leyes generales para toda la Nación sobre naturalización y nacionalidad, con sujeción al principio de nacionalidad natural y por opción en beneficio de la argentina: así como sobre bancarrotas, sobre falsificación de la moneda corriente y documentos públicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados”.
[ii] Conf. Chirinos, Bernabé Lino, “La Seguridad Social y la Argentina”, Ed. Ad. Hoc, 1991, pág. 87 y ss.
[iii] CSJN, “Aguirre, Raúl Emilio”, 29/10/58, Fallos: 242-141; 1958-311.
[iv] Conf. Candioti, Mariano A. T. – De Feo, Armando F. J., “Reciprocidad Jubilatoria”, Rubinzal Culzoni, pág. 26.
[v] Conf. Lodi-Fé, María D., “Reciprocidad jubilatoria. Nuevo régimen. Ley 25629”, Doctrina Laboral Errepar (DLE), nov. 2002.
[vi] Conf. Podetti, Humberto, “Reciprocidad jubilatoria”, en J.A. t. Doctrina 1971, sec. III, Tema Seguridad Social, pág. 929.
[vii] Conf. Goñi Moreno, José M., “Derecho de la Previsión Social, Ediar, 1956, t. II, pág. 588.
[viii] Conf. Candioti, Mariano A. T. – De Feo, Armando F. J, ob. cit., pág. 87.
[ix] Extracto de Torti Cerquetti, Patricio Jorge, “El Sistema Previsional Argentino y el Fondo de Garantía de Sustentabilidad”, Revista Argentina de Derecho de la Seguridad Social n7, marzo 2020.
[x] El primer antecedente argentino en materia de seguridad social fue en 1904 con la Ley 4349 que crea un Régimen Previsional para los trabajadores dependientes de la Administración Pública Nacional, pasando a ser la primera ley Jubilatoria del país que incluía a todas las personas trabajadoras en el Estado Nacional, después se agregaron organismos como bancos y organizaciones descentralizados y paralelamente un régimen para el Poder Judicial para miembros de la CSJN.
[xi] Desde 1904 hasta 1944 cada actividad genera su propia protección y son creados organismos descentralizados llamados “Cajas de Jubilaciones de Previsión Social”. Así cada actividad se manejaba en forma autónoma. Las condiciones para jubilarse variaban según los aportes, también las prestaciones de cada caja.
[xii] En virtud de este principio, la cobertura de servicios de la seguridad social se extiende a todos los individuos y grupos que integran un todo social sin ninguna excepción. Está basado en el principio de igualdad, en virtud del cual todas las personas tienen derecho de la misma manera a la cobertura de las contingencias a las que pueden estar expuestas durante su vida. Determina el ámbito subjetivo de la seguridad social.
[xiii] Para empleados en relación de dependencia, menos para policía y personal militar que seguían con sus regímenes propios, y administración pública provincial y municipal.
[xiv] Para empleados autónomos, menos los profesionales.
[xv] Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. B.O. 18/10/93.
[xvi] Sistema Integrado Previsional Argentino. Régimen Previsional Público. Unificación. B.O. 09/12/2008
[xvii] B.O. 09/04/1946 ratificado por la ley 12.921.
[xviii] Conf. Couttulenc, Elsa C., “El rol jubilador en la Provincia de Buenos Aires frente a la modificación del Régimen Nacional de Previsión (artículo 168 ley 24.241)”, RJP, n 30, pág. 891 y ss.
[xix] Conf. Candioti, Mariano A. T. – De Feo, Armando F. J, ob. cit., pág. 87.
[xx] Conf. Brito Peret, José J. “Sistema de reciprocidad”, Astrea, Buenos Aires, 1999.
[xxi] Art. 6 del Dec. 9316/46.
[xxii] B.O. 28/10/54.
[xxiii] Conf. Artículo 25: “Substitúyese el artículo 6° del Decreto Ley 9.316/46 por el siguiente: "Artículo 6° - Será caja otorgante de la prestación aquella a cuyo régimen pertenezcan los últimos servicios prestados por el afiliado, siempre que compute como mínimo 3 años de servicios con aportes en dicho régimen. En caso contrario, el beneficio podrá solicitarse ante la caja a cuyo régimen pertenezcan los servicios inmediatamente anteriores, que alcancen a dicha antigüedad mínima.Cuando el interesado tenga sus últimos servicios prestados simultáneamente bajo el régimen de diversas cajas comprendidas en el presente decreto-ley, podrá optar por aquélla a que pertenezcan algunos de dichos servicios, siempre que acredite haber contribuido al fondo de la caja por la cual opte, durante un período no inferior a tres años".
[xxiv] B.O. 10/01/69.
[xxv] Conf. Art. 168 de la ley 24.241.
[xxvi] Decreto Reglamentario del art. 168 de la ley 24.241 SIJP. B.O. 24/01/94.
[xxvii] B.O. 26/8/02.
[xxviii] B.O. 15/11/05.
[xxix] Art. 1 del Convenio 49/05.
[xxx] Conf. Art. 23 de la ley 14.370.
[xxxi] CSJN “Daquier Juan c/Caja de Jubilaciones y Pensiones Civiles”, del 27/08/1934.
[xxxii] Conf. Candioti, Mariano A. T. – De Feo, Armando F. J, ob. cit., pág. 53.
[xxxiii] B.O. 04/11/75.
[xxxiv] B.O. 02/08/79.
[xxxv] Conf. Chirinos Lino B., “Tratado de la Seguridad Social”, Ed. La Ley, 2009, Tomo II, pág. 347.
[xxxvi] B.O. 25/09/63 – Régimen para la Caja Nacional de Previsión y Seguridad Social para Profesionales.
[xxxvii] CSJN in re “Chaca Eduardo M. c/Caja del Estado”, 10/10/1996.
[xxxviii] Conf. Art. 8 bis de la ley 19.101; texto art 2, ley 22.477.
[xxxix] CSJN, “Cebral, Fernando Carlos A. s/Jubilación”, C1010XXI, 21/04/1992 y CFSS, Sala I, in re “Vázquez Recaredo Ernesto c/Caja de Industria”, 30/06/1993.
[xl] Art. 80 ley 18.037.
[xli] Art. 168 de la ley 24.241.
[xlii] Art. 7 del Convenio 49/05.
[xliii] Art. 9 del Convenio 49/05.
[xliv] Art. 8 del Decreto-Ley 9316/46.
[xlv] Conf. Candioti, Mariano A. T. – De Feo, Armando F. J, ob. cit., pág.
[xlvi] Conf. Failembogen, Indy, “Temas de Previsión Social”, Errepar, pág. 30.
[xlvii] CSJN, “Mahli de Ciarotti, Haydee c/Prov. de Buenos Aires”, M. 1070 XXXI, 14/10/97.