La Súmula, una herramienta de Derecho Comparado que podría resultar sumamente útil en Argentina

María F. Muras

1. Acerca de la Súmula [arriba] 

En el derecho brasileño, se ha creado una herramienta denominada “Súmula”, con el fin de atender los procesos repetitivos, cuya multiplicación se adjudica a la administración pública considerada responsable de más del 80% de los recursos pendientes ante los tribunales superiores.

“Desde 1963 el Supremo Tribunal Federal de Brasil edita súmulas -orientaciones jurisprudenciales consolidadas- con el objetivo de orientar a la propia Corte y los demás tribunales sobre el entendimiento dominante en el Supremo Tribunal Federal sobre determinadas materias.

La Enmienda Constitucional N° 45/2004 autorizó al Supremo Tribunal Federal a editar la denominada súmula vinculante. Siguiendo al art. 103-A de la Constitución de Brasil, la súmula vinculante debe ser aprobada por la mayoría de dos tercios de los votos del Supremo Tribunal Federal (ocho votos) e incidir sobre materia constitucional que haya sido objeto de decisiones reiteradas en el Tribunal.

La súmula tendrá por objetivo superar la controversia actual -sobre la validez, interpretación y eficacia de determinadas normas- capaz de generar inseguridad jurídica y relevante multiplicación de procesos. Están incluidas, por lo tanto, las cuestiones actuales sobre interpretación de normas constitucionales o de estas en base a normas infraconstitucionales.

Las súmulas vinculantes, como regla, serán formuladas a partir de las cuestiones procesales de masa u homogéneas, que envuelven materias previsionales, administrativas, tributarias o asimismo procesales, susceptibles de uniformidad y normalización. Como corolario del carácter vinculante y de la “fuerza de ley” para el Poder Judicial y para la administración, se requiere que las súmulas vinculantes sean publicadas en el Diario Oficial de la Unión. Se busca asegurar así, el adecuado conocimiento por parte de todos aquellos que le deben obediencia.[1]

La súmula vinculante se refiere a la interpretación pacífica y mayoritaria adoptada por el Supremo Tribunal Federal respecto a un determinado tema, a partir del juzgamiento de casos análogos, con la finalidad de promover la uniformidad en las decisiones. Se refiere a la jurisprudencia reiteratoria del Superior Tribunal Federal, la cual es vinculante para los demás tribunales y jueces, creándose un vínculo legal que posee efecto erga omnes. Sin embargo, la jurisprudencia en la súmula no es inmutable, se prevé su revisión por iniciativa de cualquier ministro.

Uno de los principales objetivos de la misma es que exista uniformidad en las decisiones judiciales, lo que brinda seguridad jurídica, a fin de evitar el colapso del Superior Tribunal y relevante multiplicación de procesos sobre cuestión idéntica.

“La súmula tiende a minimizar la carga de trabajo no solo del Supremo Tribunal Federal, sino también de otros órganos judiciales, de la administración pública, y a aliviar la sobrecarga de la justicia en general”.[2]

Otro fin que considero importante señalar es que la sociedad civil, en su totalidad, pueda tener acceso a dicha jurisprudencia de una manera más sencilla y que pueda conocerla, e invocarla al momento de iniciar una demanda o contestarla, en su caso.

2. La Justicia de la Seguridad Social en Argentina [arriba] 

La Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social fue creada en el año 1986 a través de la Ley N° 23.473, y estaba dividida en tres salas de tres jueces cada una. El art. 8 de la Ley N° 23.473 incluyó el art. 39 bis al Decreto-Ley N° 1.285/58 que establecía la competencia que tenía la C.N.A.S.S. y que tenía por objeto fundamental ser el órgano jurisdiccional de apelación contra resoluciones de organismos administrativos.

En el año 1995, mediante la Ley N° 24.463, la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, se transformó en Cámara Federal de la Seguridad Social, manteniendo su estructura, y se estableció que la misma conocerá en la materia enumerada en el art. 39 bis del Decreto-Ley N° 1.285/58 con la salvedad de que en lo concerniente al inciso a) de dicho artículo intervendrá en grado de apelación contra las sentencias dictadas por los juzgados mencionados en el art. 15 de la Ley N° 24.463 (Juzgados Federales en lo Contencioso-Administrativo de la Capital Federal y Juzgados Federales con asiento en las provincias).

Recién en el año 1996, a partir del dictado de la Ley N° 24.655, se crean los Juzgados Federales de Primera Instancia de la Seguridad Social, radicados en la Capital Federal, divididos en 10 juzgados.

De a poco, y mediante los distintos juicios que los jubilados comenzaron a iniciar solicitando el reajuste de sus haberes y la aplicación de distintos fallos que ha dictado la CSJN, en los cuales se dispusieron los índices para el recalculo del haber inicial y la movilidad, los Juzgados comenzaron a llenarse de reclamos idénticos, y consecuentemente a colapsarse, no pudiendo hacerle frente a la gran cantidad de expedientes que ingresaban a diario, llegando a recibir 40.000 causas por mes en la primera instancia.

Toda esta situación llevó a que los Juzgados, en primer término, y como consecuencia la Cámara Federal de la Seguridad Social se colmen de expedientes, y a raíz de esto los jueces no puedan resolver las causas en el plazo correspondiente ni dictar sentencias en término.

Fue así que la CSJN, mediante el fallo “Pedraza Héctor Hugo c/Anses s/acc. de amparo” (6-5-2014), con el fin de disminuir la cantidad de expedientes de la C.F.S.S., y en el marco de una causa donde un pensionado reclama a la Administración Nacional de Seguridad Social el pago de haberes, declaró la inconstitucionalidad del art. 18 de la Ley N° 24.463 que establecía que la C.F.S.S. intervendrá en grado de apelación contra las sentencias dictadas por los juzgados con asiento en las provincias.

Como consecuencia del mismo, la CSJN dictó la Acordada 14-14, mediante la cual solicita a los distintos poderes del Estado y al Consejo de la Magistratura, entre otros pedidos, más personal y más recursos para la C.F.S.S. a fin de poder resolver las cuestiones que llegaban a su conocimiento.

En el año 2016, se dicta el fallo “Constantino, Eduardo Francisco c/ANSeS”, en el cual la Corte Suprema de Justicia de la Nación dispuso el envío por parte de la Cámara Federal de la Seguridad Social de todos los juicios previsionales que hubiesen tramitado ante los juzgados federales con asiento en las provincias, a las Cámaras Federales que resulten competentes en razón de territorio. Recordemos que este caso se dicta a raíz de un conflicto negativo de competencia trabado entre la Cámara Federal de la Seguridad Social y la Cámara Federal de Apelaciones de Tucumán, en el marco de una ejecución de sentencia por reajuste de haberes.

A su vez, merece la pena mencionar la Ley N° 27.260, dictada en el año 2016, la cual crea el Programa Nacional de Reparación Histórica y, en su art. 2, declara la emergencia en materia de litigiosidad previsional.

Habiendo realizado un raconto histórico de cómo se creó la justicia de la Seguridad Social, podemos afirmar que es de público y notorio conocimiento el colapso por el que se encuentra atravesando el mismo desde hace ya varios años, por lo que la utilización de la súmula sería un medio de suma utilidad para que el juez, en el momento de resolver la gran cantidad de expedientes que tiene, pueda servirse de esta herramienta, y logre criterios uniformes al momento de dictar sentencia, a fin de poder cumplir con el principio de celeridad y con el dictado de sentencias en término.

De esta manera, teniendo en cuenta la súmula, los jueces deben analizar y decidir si dicho criterio “mayoritario y predominante” resulta de aplicación para los numerosos casos que llegan a su conocimiento para su posterior resolución.

Pero ¿qué sucede si el juez, a la hora de resolver un determinado caso entiende que debe apartarse de la súmula vinculante? En ese caso, debe el juez fundamentar dicha decisión, argumentado las razones que posee y fundando la misma, ya sea en el derecho en sí, en los principios del derecho o en la particular situación de dicho caso en concreto.

En Brasil, el Supremo Tribunal Federal es el órgano cumbre del Poder Judicial y tiene como función principal ser el guardián de la Constitución, tal como se define en el art. 102 de la Constitución Federal brasilera. Este posee las atribuciones propias de una Corte Suprema y de un Tribunal Constitucional.

En la Argentina, el máximo Tribunal es la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que es la última intérprete de la Constitución Nacional y de las leyes. Los precedentes que dicta este Tribunal son, en principio, vinculantes como consecuencia del rol institucional que posee el mismo.

Así, haciendo un paralelismo con el concepto de súmula vinculante, de la influencia que posee en Brasil la teoría del precedente y teniendo en cuenta la importancia que merece que exista uniformidad en las decisiones, en la Argentina, también se sigue la doctrina de la obligatoriedad del precedente (cfr. fallo "Cerámica San Lorenzo S.A"-04/07/1985).

3. El valor de los precedentes en el sistema judicial argentino [arriba] 

La doctrina de la obligatoriedad del precedente ha sido receptada en la Argentina a raíz de la distinta jurisprudencia dictada por la CSJN.

En el fallo "Cerámica San Lorenzo S.A" (04/07/1985), la CSJN señaló: “No obstante que la Corte Suprema solo decide en los procesos concretos que le son sometidos, y su fallo no resulta obligatorio para casos análogos, los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus decisiones a aquellas (confr. doc. de Fallos, t. 25, pág. 364). De esa doctrina, y de la de Fallos, t. 212, págs. 51 y 160 (Rev. LA LEY, t. 54, pág. 307; t. 53, pág. 39), emana la consecuencia de que carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por el tribunal, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia (confr. causa: “Balbuena, César A. s/extorsión” Rev. La Ley, 1982B, pág. 150, resuelta el 17 de noviembre de 1981), especialmente en supuestos como el presente, en el cual dicha posición ha sido expresamente invocada por el apelante”. Esta misma postura fue sostenida en reiteradas oportunidades por el Máximo Tribunal.

Esta misma postura fue sostenida en reiteradas oportunidades por dicho Tribunal, por ejemplo en el caso “González, Herminia del Carmen c/ANSES s/Reajustes por movilidad” (21/03/2000) donde establece que “(…) este Tribunal ha señalado reiteradamente el deber que tienen las instancias ordinarias de conformar sus decisiones a las sentencias de la Corte dictadas en casos similares (Fallos: 307:1094; 312:2007; 316:221; 318:2060; 319:699; 321:2294), que se sustenta tanto en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia, como en razones de celeridad y economía procesal que hacen conveniente evitar todo dispendio de actividad jurisdiccional (arg. Fallos: 25:364; 212:51 y 160; 256:208; 303:1769; 311:1644 y 2004; 318:2103; 320:1660; 321:3201 y sus citas)”.

Asimismo, es importante mencionar que, cuando se habla de la obligatoriedad de un precedente, se considera que lo que obliga de una sentencia en su ratio decidendi que significa "razón para decidir" o "razón suficiente", y se refiere a aquellos argumentos en la parte considerativa de una sentencia o resolución judicial que constituyen la base de la decisión del tribunal acerca de la materia sometida a su conocimiento.

El Dr. Ricardo Lorenzetti, en su libro “Teoría de la decisión judicial. Fundamentos del derecho”, se refiere a la obligación que tienen todos los tribunales de adecuar sus pronunciamientos a situaciones idénticas a las que se hubiesen presentado con anterioridad en la justicia. La sitúa como el segundo de los tres controles que debe hacer el juez, luego de considerar la norma ajustable al caso, (si se tratara de uno de los denominados casos fáciles): a) jerarquía normativa, b) resoluciones dictadas con anterioridad; c) consecuencias del pronunciamiento.

Por lo tanto, considero que utilizar la súmula vinculante en nuestro país, y particularmente en el fuero de la Seguridad Social, constituiría una herramienta de suma utilidad con la que puede contar el juez a la hora de dictar sentencia y resolver las causas.

4. Código de la Seguridad Social [arriba] 

A su vez, en esta materia, al no existir un código de seguridad social, el juez, al momento de redactar una sentencia, debe recurrir en primer lugar a la jurisprudencia imperante dictada por la CSJN y, asimismo, a normas del C.P.C.C.N., C.C.C. y diversa cantidad de leyes y otras normas supletorias.

El art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional señala que corresponde al Congreso dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones.

Por lo tanto, puede verse como en nuestra Carta Magna se prevé la creación de un Código de Seguridad Social, el cual nunca se llevó a cabo. Muchas son las fuentes en las que se basa el derecho de la seguridad social, como ser: el art. 14 bis de la C.N, los principios (solidaridad, integralidad, irrenunciabilidad, universalidad, entre otros), las leyes, los tratados internacionales con jerarquía constitucional, entre otras. Por eso, considero muy importante que todas esas normas se codifiquen, en un solo cuerpo, con el fin de que se forme un instrumento unificado en el cual se agrupen los conceptos y se regule esta rama del derecho de forma completa y clara.

Actualmente, se propuso la creación de un anteproyecto de Código de Seguridad Social, el cual será enviado al Congreso para su aprobación.

“Es necesario un Código de Seguridad Social para que el sistema pueda desarrollarse dentro de un marco institucional que le de continuidad, evitando la litigiosidad y que de esa manera posea un comportante previsible”.[3]

5. Conclusión [arriba] 

Así las cosas, utilizar la súmula, en nuestro derecho, sería un instrumento valioso y conveniente a fin de uniformar criterios; y de que los jueces accedan de una manera más sencilla a la interpretación mayoritaria que posee nuestra CSJN, lo que llevaría, consecuentemente, conociendo la jurisprudencia vinculante y mayoritaria del Superior Tribunal, a evitar la multiplicación de casos similares y evitar el colapso de los tribunales.

Por otro lado, la súmula sería un modo eficaz de dar a conocer las decisiones más relevantes que dicta el Máximo Tribunal, y una forma de que la sociedad conozca cuál es la interpretación mayoritaria de la CSJN en diversas materias con el fin de colaborar a que exista mayor transparencia y claridad en las decisiones judiciales en su totalidad.

Considero, asimismo, que el derecho de la seguridad social, recepcionado por nuestra Constitución Nacional en el art. 14 bis, debe ser respetado y que los jubilados merecen que su dignidad sea valorada, por el esfuerzo contributivo que han realizado durante su vida laboral activa, por lo que este instrumento llamado “súmula” debe ser incorporado a nuestro derecho, brindando mayor celeridad a los tribunales a fin de que se logre impartir justicia, y dar a cada uno lo suyo.

Notas [arriba] 

[1] http://www2. stf.jus. br/port alStfInt ernacion al/cms/v erConteu do.php? sigla=po rtalStfSo breCorte _es_es& idCon teudo =184737 &mod o=cms
[2] La fuerza vinculante de las decisiones del STF no puede cuestionarse por la propia naturaleza de su función (Garcia Medina y otros, 2005: 380, nota 13).
[3] ¿Es necesario un Código de Seguridad Social? Juan B. Gonzalez Saborido. Infojus.