La Unidad de Información Financiera: su control judicial

Pablo Oscar Gallegos Fedriani

1. Unidad de Información Financiera [arriba] 

Por Ley Nº 25.246, promulgada el 5/5/2000, se creó la Unidad de Información Financiera (UIF), que conforme a su art. 5º, funcionará con autonomía y autarquía financiera en jurisdicción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, debiéndose regir por las disposiciones de la citada ley.

Conforme lo dispuesto en el art. 5º antes citado, se crea un nuevo ente descentralizado; autárquico. Si bien se afirma que funcionará con autonomía y autarquía financiera, lo que puede resultar confuso o sobreabundante, lo cierto es que de acuerdo a la caracterización de los entes en soberanos, autónomos o autárquicos, es esta última categoría la que corresponde a la UIF.

Las funciones de la UIF se encuentran reguladas en al art. 6º, siendo su función principal el análisis, tratamiento y transmisión de información a los efectos de prevenir los delitos que en dos incisos y diversos acápites se refieren al lavado de activos y a la financiación del terrorismo..

Por el inc. 8 del art. 14, la UIF puede aplicar las sanciones previstas en el capítulo 4, debiendo garantizarse el debido proceso.

El capítulo 4 tiene como título El régimen penal administrativo, y el art. 23 prevé: “1. Será sancionado con multa de cinco (5) a veinte (20) veces del valor de los bienes objeto del delito, la persona jurídica cuyo órgano ejecutor hubiera recolectado o provisto bienes o dinero, cualquiera sea su valor, con conocimiento de que serán utilizados por algún miembro de una asociación ilícita terrorista, en el sentido del art. 213 quáter del Código Penal. Cuando el hecho hubiera sido cometido por temeridad o imprudencia grave del órgano o ejecutor de una persona jurídica o por varios órganos o ejecutores suyos, la multa a la persona jurídica será del veinte por ciento (20%) al sesenta por ciento (60%) del valor de los bienes objeto del delito. 2. Cuando el órgano o ejecutor de una persona jurídica hubiera cometido en ese carácter el delito a que se refiere el art. 22 de esta ley, la persona jurídica será pasible de multa de cincuenta mil pesos ($ 50.000) a quinientos mil pesos ($ 500.000)”.

El art. 24 dispone: “1. La persona que actuando como órgano o ejecutor de una persona jurídica o la persona de existencia visible que incumpla algunas de las obligaciones ante la Unidad de Información Financiera (UIF) creada por esta ley, será sancionada con pena de multa de una (1) a diez (10) veces el valor total de los bienes u operación a los que se refiera la infracción, siempre y cuando el hecho no constituya un delito más grave. 2. La misma sanción será aplicable a la persona jurídica en cuyo organismo se desempeñare el sujeto infractor. 3. Cuando no se pueda establecer el valor real de los bienes, la multa será de diez mil pesos ($ 10.000) a cien mil pesos ($ 100.000). 4. La acción para aplicar la sanción establecida en este artículo prescribirá a los cinco (5) años, del incumplimiento. Igual plazo regirá para la ejecución de la multa, computados a partir de que quede firme el acto que así lo disponga. 5. El cómputo de la prescripción de la acción para aplicar la sanción prevista en este artículo se interrumpirá: por la notificación del acto que disponga la apertura de la instrucción sumarial o por la notificación del acto administrativo que disponga su aplicación”.

El art. 25, en su texto original, disponía: “Las resoluciones de la Unidad de Información Financiera previstas en este capítulo, serán recurribles por ante la justicia en el fuero contencioso administrativo, aplicándose en lo pertinente las disposiciones de la Ley Nº 19.549”.

Este capítulo 4, merece algunas críticas: la primera de ellas, es que recibe el nombre de Régimen penal administrativo, lo que implica un contrasentido desde que si el régimen es penal regula los correspondientes delitos, los que se encuentran sujetos al control de la justicia penal; por el contrario, si lo que se sanciona es la comisión de figuras ilícitas administrativas, no se trata de delitos y su control será ejercido por la justicia en lo contencioso administrativo, como acertadamente lo dispone el art. 25.

Por si tal aclaración no resultare suficiente, cabe remitirse al art. 26 de la Ley Nº 25.246, en cuanto afirma: “Las relaciones entre la resolución de la causa penal y el trámite del proceso administrativo a que dieran lugar las infracciones previstas en esta ley, se regirán por los arts. 1101 y siguientes y 3982 bis del Cód. Civ., entendiendo por ‘acción civil’, la acción penal administrativa”.

Adviértase aquí que se habla de infracción y se equipara –vía remisión a las normas correspondientes del Cód. Civ.- a la mal llamada acción penal administrativa con la acción civil, en lo que se conoce en derecho como prejudicialidad de la acción penal respecto de la civil. A contrario sensu, si ambas acciones fueran penales y lo sancionable fueran delitos, tal situación jamás podría darse.

2. Derecho penal y derecho administrativo sancionatorio [arriba] 

Conforme surge de la lectura de la ley en análisis, esta implica una modificación del Código Penal con nuevas figuras delictivas, y un régimen sancionatorio para infracciones administrativas, por lo que resulta necesario a los fines de seguir adelante, diferenciar al derecho penal del derecho administrativo sancionatorio (y no penal administrativo, como erróneamente lo denomina la ley).

En ambos casos existe una conducta contraria a la ley, por lo que en ese punto el delito y la infracción se parecen.

También es aplicable tanto al régimen penal como al sancionatorio administrativo, el principio de non bis in ídem, en el sentido de que nadie puede ser juzgado dos veces por la misma conducta ilícita, y la aplicación con efecto retroactivo de la ley penal más benigna.

Cabe aclarar que esto no implica que un acto ilícito o contrario a la ley no pueda ser reprimido desde diversos ángulos, conforme al bien jurídico protegido y a la posición del autor del hecho frente al derecho.

A fin de comprender esta situación, resulta útil dar un ejemplo: si un funcionario público con el título de abogado, ejerciendo la representación estatal en un juicio, comete fraude procesal, tendrá distintas responsabilidades y podrá ser sancionado conforme al área de su actuación. Así, desde el punto de vista penal, será juzgado por el delito cometido; en su carácter de empleado público, será sometido a un sumario y se le aplicarán las sanciones correspondientes (por ejemplo, suspensión, exoneración u otra). Desde el punto de vista patrimonial, si tal fraude procesal ha causado un perjuicio al Estado, será perseguido y responsabilizado por tal hecho. Y siendo un abogado inscripto en la matrícula del colegio correspondiente, será juzgado en cuanto al ejercicio profesional y podrá ser sancionado en su calidad de abogado por faltas éticas que pueden derivar, incluso, en la quita de la matrícula.

Ambas figuras, la delictual y la infraccional, tienen en común la tipicidad. Es decir, que nadie es punible si no ha efectuado la conducta determinada en la norma; si bien se admite que en materia de infracciones la tipicidad pueda ser más abierta, lo cierto es que no se admite la utilización de la analogía a los fines de aplicar una sanción a una inconducta.

En cuanto al sujeto punible, existe una diferencia notable; en efecto, mientras el derecho penal argentino impone penas solo a las personas físicas, en el régimen sancionatorio del derecho administrativo se fijan sanciones tanto para las personas físicas como para las personas jurídicas.

La otra gran diferencia entre ambos regímenes es que mientras la mayoría de las sanciones del derecho penal son privativas de la libertad, el derecho sancionatorio administrativo tiene prohibido aplicar sanciones restrictivas de la libertad (como era el antiguo edicto del jefe de policía que podía encarcelar por su propia y única voluntad y por poco tiempo a personas que cometían infracciones que no llegaban a ser delitos –ejemplos: ebriedad o vagabundeo-), si bien abarca un abanico amplio de sanciones tales como el decomiso de mercadería, la clausura de locales o comercios, la baja de diferentes registros que impiden a las empresas continuar con sus actividades, multas y suspensión de los registros.

En cuanto a los elementos necesarios para la configuración del delito o de la infracción, la jurisprudencia imperante determina que tanto en materia sancionatoria –en principio- como en materia penal se requieren dos elementos. Uno objetivo, tal la realización fáctica de la conducta ilícita, y un elemento subjetivo, tales el dolo y la culpa; aunque, respecto de estos últimos, divergen los análisis que de cada uno de ellos se hacen en el ámbito penal o en el ámbito administrativo.

Por lo demás, se admite la existencia de sanciones para infracciones meramente formales (por ejemplo, no poner en la vidriera los precios máximos exigidos por la reglamentación o, en la actualidad, no poner el aviso de precios cuidados).

La diferencia fundamental entre ambos regímenes es el órgano judicial que controla los hechos ilícitos. Mientras que en caso de delitos es el juez penal, en materia de infracciones es la justicia en lo contencioso administrativo.

En el primer caso, la causa se resolverá a través de un pronunciamiento judicial, el que podrá ser revisado por la Cámara de Apelaciones, también por la Cámara de Casación Penal, y, en última instancia, por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Lo que analizarán los tribunales de alzada será una sentencia judicial con todos los requisitos que ella debe tener.

En el segundo de los supuestos, la sanción será resuelta en sede administrativa, fijada por el poder administrador y no dejará de ser un acto administrativo, desde que –obviamente- la administración no puede dictar sentencia. De allí se colige que el análisis que efectuará el juez contencioso administrativo –con las salvedades hechas anteriormente respecto de los principios aplicables comunes al derecho penal y administrativo sancionatorio- será el propio de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LNPA) y considerará los elementos que la citada ley exige para la validez del acto administrativo como tal.

Lo antes dicho se ve corroborado por el art. 25 de la ley en análisis, que en su texto original determinaba que las sanciones aplicables por la UIF eran recurribles por ante la justicia en el fuero contencioso administrativo, aplicándose en lo pertinente las disposiciones de la LNPA.

3. La pretensión procesal administrativa en el orden federal [arriba] 

No existe en la órbita federal un código procesal administrativo y tampoco la LNPA menciona o establece un catálogo de pretensiones que puedan deducirse contra el Estado Nacional.

Según García Pullés, las normas de la Ley Nº 19.549 permiten el reconocimiento de algunas pretensiones típicas, como ocurre con las de anulación y plena jurisdicción, en algunos incisos de los arts. 23 y 24; de lesividad, en el art. 27; de determinación, en el art. 28. No obstante, luego reconoce que la fórmula omniabarcativa del art. 30 hace forzoso concluir en la inexistencia de un condicionamiento de la demandabilidad estatal sobre la base de la naturaleza de la pretensión que intente esgrimirse, sino que presupone la admisión genérica de tal demandabilidad.

En otros términos, no existen normas que regulen las pretensiones tendientes a:

a) La impugnación de actos administrativos de alcance particular o general.

b) Reclamos para el pago de indemnizaciones o sumas de dinero.

c) Obligaciones de dar, hacer o no hacer, cese de vías de hecho o emplazamiento a dictar actos preparatorios o definitivos ante una situación de mora administrativa[1].

d) Planteo de pretensiones meramente declarativas en los términos del art. 322 del C.P.C.C. de la Nación.

Ello no obstante y siguiendo a García Pullés, desde un punto de vista normativo se impone un recaudo a la pretensión en el ámbito contencioso administrativo federal; esto es, el respeto al principio de congruencia.

En efecto el último párrafo de la norma expresa que: “El reclamo (administrativo previo) versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial…”[2].

4. Clasificación de las pretensiones procesales en el orden nacional [arriba] 

La doctrina nacional ha seguido básicamente la clasificación de las pretensiones de la doctrina extranjera[3]. En efecto, se reconoce que las clasificaciones de las pretensiones provienen de la doctrina procesalista, que se dividen bajo la índole del pronunciamiento que persiguen (muchas ya fueron explicitadas en el punto precedente):

Se admite las pretensiones de conocimiento que a su vez se subclasifican en pretensiones declarativas, de condena y constitutivas. Sobre ellas no haremos referencia en la medida en que a trazo grueso han sido enunciadas en el punto que antecede.

No obstante, según nuestro Máximo Tribunal la pretensión declarativa (que puede ser canalizada a través del amparo) tiene una finalidad preventiva y no requiere la existencia de un daño consumado en resguardo de los derechos: es un medio eficaz y suficiente para satisfacer el interés de la actora que se agota en una mera declaración de certeza[4].

También existen otras clasificaciones como:

a) La pretensión de lesividad, que sólo puede ser esgrimida por la Administración Pública para reclamar la declaración de nulidad de sus propios actos administrativos que no puede revocar en su sede.

b) La pretensión de amparo por mora, que puede ser promovida por quien sea parte en un procedimiento administrativo con el objeto de reclamar a un juez el dictado de una orden judicial de pronto despacho para que se pronuncie el órgano competente y dicte el acto administrativo definitivo, de mero trámite o preparatorio y, según algunos autores, frente a la inactividad reglamentaria[5].

c) La pretensión de cese de una vía de hecho administrativa, no regulada en la órbita federal y sí en algunos ordenamientos provinciales[6].

d) Las pretensiones de interpretación o determinación: aquí puede ocurrir que el administrado deba conocer el exacto alcance de un acto administrativo o establecer un plazo que se dejara o quedara indeterminado a su respecto. Si bien el art. 322 del C.P.C.C. de la Nación podría canalizar este tipo de pretensiones, en algunos casos de acciones de amparo o inclusive el amparo por mora podría ser encuadrado en esta categoría[7].

5. La pretensión procesal administrativa y el “recurso directo” [arriba] 

En el orden federal, la pretensión es objeto de un “pseudo proceso”[8] que se presenta cuando un particular incita la jurisdicción de los denominados tribunales administrativos u órganos administrativos que tienen competencia para dirimir cuestiones entre partes, como sucede en el caso de los entes de control de los servicios públicos o el caso del Tribunal Fiscal de la Nación en donde se evidencia el supuesto más “puro” de un tribunal administrativo exclusivamente jurisdiccional.

Si bien la noción de recurso dentro de nuestro Derecho Administrativo no es unívoca, en el caso de los denominados recursos directos la cuestión se vuelve más compleja. En efecto, si se entiende que los “recursos” sólo pueden ser interpuestos y resueltos dentro de una misma sede (administrativa o judicial) nunca podría denominarse recurso a la pretensión que tiende a impugnar el acto emanado de una sede (la administrativa) y que será resuelto por otra (la judicial).

Como se ha puesto de relieve, en Francia la noción de recurso es concebida como todo medio puesto por el derecho a disposición de una persona para enderezar una situación por una autoridad pública; todo modo de reclamación jurídicamente organizado.

Por tanto los franceses no tienen ningún inconveniente respecto a la naturaleza jurídica de una reclamación. En efecto, el sistema francés prevé instituciones diversas y jurisdicciones extrañas pero no partiendo de la base de una distinción entre recurso y acción; antes bien solo diferencia recursos administrativos de recursos contencioso administrativos. Esto resulta lógico si se tiene en cuenta que el sistema francés no contempla el control judicial de la administración pública.

Los primeros son resueltos ante la autoridad administrativa de la que emanó el acto, mientras que el recurso contencioso es el que procede ya sea ante los Tribunales Administrativos o el Consejo de Estado según el caso.

En nuestro país no existe desacuerdo en que los “recursos”, ya sea administrativos o judiciales, sean resueltos por la misma autoridad que los dictó (reconsideración, revisión, revocatoria) o una autoridad superior (en sede administrativa dependiendo de la autoridad jerárquica y en sede judicial el tribunal de alzada).

Por tanto, en el caso de los recursos directos se altera esta ecuación y seguramente la persistencia en llamar recursos a lo que será resuelto en sede judicial proviene o es un resabio del recurso contencioso administrativo previsto en Francia. Como se sabe, nuestro sistema constitucional no se compadece con el sistema francés, por tanto desde este punto de vista no tendría fundamento denominar recurso a la pretensión que se inicia en sede judicial tendiente a controlar la actividad administrativa.

En esta inteligencia se denomina a los recursos directos acciones que tienden a poner en marcha la auténtica jurisdicción[9]. En suma, desde un punto de vista terminológico, los “recursos judiciales directos” son instrumentos para iniciar un verdadero proceso administrativo y de ahí que el término “acción” sea el más apropiado, aunque en muchos casos se inicie en una “segunda” instancia judicial[10].

De ahí que en nuestro país la discusión acerca de si los recursos directos son o no recursos o bien constituyen verdaderas acciones, proviene del punto de partida en relación a los siguientes tópicos:

a) El enfoque que se tiene de nuestro sistema constitucional en relación a la función judicial y el dogma revisor (arts. 116 y 117).

b) Si sólo se puede llamar “recurso” a la revisión que se efectúe en la misma sede u órgano que motiva su nacimiento.

c) Si en el caso de los tribunales administrativos que ejercen facultades jurisdiccionales, ellos pueden actuar como una “primera instancia” y sustituir al tribunal judicial de primera instancia, siendo por tanto “revisora” la actuación del Tribunal Judicial de Alzada[11].

d) La regulación normativa que rige en los recursos directos, puede ser diversa a la que impera en los “recursos de apelación” que tienen por objeto revisar lo decidido por un juez de primera instancia. En efecto, en los recursos de apelación contra las sentencias de primera instancia, está vedada en principio la apertura a prueba y sólo el apelante se limita a expresar agravios (arg. arts. 265 y 266 del C.P.C.C.N.). De ahí que sólo existe una etapa procesal respecto de la apelación de una sentencia de primera instancia (la expresión y contestación de los agravios). Si entendemos que el recurso directo debe seguir esta misma suerte, tal situación sería, cuanto menos, violatoria del principio de Tutela Judicial Efectiva. Así, no se permitiría abrir a prueba y de tal forma otorgar al administrado todas las garantías que sí tiene cuando accede a una primera instancia judicial.

e) Desde ya, todas estas cuestiones devienen abstractas si se entiende que sólo procede un recurso ante una intervención judicial previa.

En relación al subapartado a), la Sala I de la Cámara Federal Contencioso Administrativa ha establecido que si se acepta como premisa básica que nuestro sistema judicialista impide que las resoluciones dictadas en ejercicio de la función administrativa (o aún en las así llamadas “facultades jurisdiccionales” que le han sido conferidas por distintas leyes), puedan ser consideradas como dictadas en ejercicio de una instancia “judicial” previa, debe necesariamente concluirse que la posterior intervención de la Cámara, en relación a los denominados “recursos directos”, no puede ser válidamente entendida como actuada en ejercicio de función jurisdiccional en grado de apelación. Ello en la medida en que ésta sólo funciona entre los diversos grados que constituyen las instancias del poder judicial[12].

6. La acumulación de pretensiones y el recurso judicial directo [arriba] 

Ante la existencia de una pluralidad de pretensiones que se pueden acumular en una acción, se presenta la posibilidad de que se acumule una pretensión de nulidad del acto administrativo y otra por la cual se pretenda el resarcimiento de daños y perjuicios. Esta acción que contiene pluralidad de pretensiones, se canaliza a través de una demandada que tramita por vía ordinaria en un tribunal judicial de primera instancia. De ahí que surge el interrogante sobre si se puede acumular pretensiones en el recurso judicial directo.

Según Canosa, el recurso judicial directo como acción en el marco de un proceso administrativo, puede acumular pretensiones, agregando a la solicitud de nulidad del acto administrativo respectivo la eventual solicitud de resarcimiento de daños y perjuicios causados por aquél[13].

En efecto, para este autor, no se le puede exigir al administrado que luego de utilizar una anómala vía para restablecer el orden jurídico conculcado se encuentre habilitado para reclamar por daños y perjuicios e inclusive, se le exija que agote la vía administrativa en los términos de los arts. 30 a 32 de la Ley Nº 19.549.

En esta línea entiende que ante el vacío normativo respecto de los recursos directos, nada impide que ello se habilite, máxime cuando no resulta incompatible con las prescripciones de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y el C.P.C.C. de la Nación[14].

7. El recurso directo regulado en la Ley Nº 25.246 [arriba] 

El art. 25 de la Ley Nº 25.246, en cuanto determina que las sanciones aplicadas por la UIF serán recurribles por ante la justicia en el fuero contencioso administrativo, aplicándose en lo pertinente las disposiciones de la LNPA, adolece de dos fallas: la primera de ellas es que determina la recurribilidad por ante el fuero contencioso administrativo, sin aclarar si lo es ante la primera o la segunda instancia; por otra parte, tampoco si la forma de concesión del recurso lo es con efecto suspensivo o devolutivo.

La primera de las fallas fue salvada por la jurisprudencia unánime de la cámara, que entendió que el recurso debía interponerse por ante la segunda instancia; y es la propia UIF la que a través de dos resoluciones ha determinado: que el recurso tiene efecto suspensivo (conf. Resolución 111/2012), y luego, por Resolución 185/2013, que tiene efecto devolutivo, pudiendo sustentarse solo en la ilegitimidad de la resolución recurrida, en forma directa por ante la cámara y fundarse en sede judicial dentro de los 30 días contados desde la fecha de su notificación.

La modificación antes mencionada debe calificarse de ilegítima, en la medida en que por vía reglamentaria y a través de una resolución de la UIF, se modifica o se precisa una ley de la Nación, lo que implica ir en contra del principio de validez de las normas jurídicas y de la supremacía normativa prevista en la Constitución Nacional.

A lo ya expuesto, cabe agregar que el efecto devolutivo afecta el principio de la tutela judicial efectiva, en la medida en que la norma establece una condición para obtener la revisión judicial en el marco del recurso directo que establece (conf. CNACAF, Sala IV, in re “Prácticos Río de la Plata de Crédito y otros c/BCRA”, sentencia del 13/8/1999; Sala III, in re “BCRA c/Meriggi, Enrique Vicente Constantino s/ejecución fiscal”, sentencia del 1/2/2000).

Al tratar este tema, resulta interesante remitirse al fallo de la Sala V de la CNACAF, en los autos “Banco Más Ventas S.A. y otro c/UIF - Resol. 168/10 (expte. 1075/09)”, sentencia del 25/10/2011, en el cual el tribunal entendió que su competencia estaba prevista en el texto original del art. 25 de la Ley Nº 25.246, aplicándose en lo pertinente las disposiciones de la LNPA.

Allí, la Sala V entendió, entre otras cosas, que la tramitación de la causa en segunda instancia (de manera directa) permite compatibilizar el control judicial suficiente de la actividad administrativa con la celeridad que requiere el examen de situaciones de la envergadura institucional como las que derivan de la Ley Nº 25.246, a lo que cabe agregar que conforme jurisprudencia inveterada de la CSJN, la doble instancia judicial no es una garantía constitucional aplicable a todas las materias.

Como lo sostuviera en mi libro Recursos directos (aspectos sustanciales y procesales) (Ed. Rap, 2008), el control judicial suficiente consagrado por la CSJN en el leading case “Fernández Arias c/Poggio”, implica que tratándose estos mal llamados “recursos directos” de verdaderas acciones, el control que ejerce el órgano judicial no puede quedar reducido solo a la legitimidad, pudiendo aun en contra de la normativa limitante entrar al análisis de los hechos y del derecho, como así también de la corrección del procedimiento sumarial llevado a cabo por ante la UIF.

En ese sentido, las cámaras contencioso administrativas de la provincia de Buenos Aires (La Plata, San Martín, San Nicolás y Mar del Plata), han declarado la inconstitucionalidad de las leyes provinciales en cuanto ellas disponen un recurso judicial directo con un limitado control de legalidad que va en contra del control amplio, pleno, de acceso irrestricto a la justicia establecido por la Constitución provincial en el art. 15 (conf. Gallegos Fedriani, Pablo Oscar y Lyall, Douglas H., “Los recursos directos en la provincia de Buenos Aires”, JA, 20/5/2009).

8. El silencio administrativo y el recurso directo [arriba] 

La pregunta que cabe formularse cuando el órgano administrativo (en este caso, la UIF) no se pronuncia -ya sea aplicando la sanción o absolviendo al imputado-, es si el silencio del art. 10 de la LNPA resulta aplicable en tal supuesto.

La interpretación literal de la norma ha llevado a concluir que solo resulta posible la impugnación a través del recurso judicial directo, de los actos administrativos que decidan total o parcialmente con arreglo a lo establecido en la ley de referencia (conf. CNACAF Sala II, in re “Scaglietti Yolanda María, del 22/5/2001; Sala IV, in re “Fierro, José Alberto”, sentencia del 14/12/2001, y Sala V in re “Schujer, María Angélica”, sentencia del 24/8/2006).

A contrario sensu, se explicitaba que no era posible el recurso directo ante el silencio de la administración, por cuanto no existía acto administrativo alguno susceptible de recurso.

Esta solución fue superada por la CSJN en la causa “Ávila, Félix Esteban”, sentencia del 26/3/2009, en la que resolvió que frente a supuestos de silencio de la administración (en este caso, de la UIF), la aplicación del art. 10 de la LNPA, antes que una desnaturalización del procedimiento aplicable, resulta un medio adecuado y coadyuvante, cuando no ejemplar, para el cumplido logro de los propósitos perseguidos por las normas sustanciales que rigen la controversia (conf. Juan Martína Vocos Conesa, “Los recursos directos ante la cámara contencioso administrativo federal”, La Ley, tomo 2010-F, sec. Doctrina, pág. 821 y ss.).

9. Duración del procedimiento administrativo [arriba] 

El procedimiento administrativo debe cumplir con los requisitos de celeridad, eficiencia, transparencia, buena fe, asegurando el debido proceso adjetivo que implica el derecho a ser oído, a ofrecer prueba, a alegar sobre la prueba y a obtener una resolución fundada. Todo ello, dentro de un plazo prudencial.

Es aquí donde resulta necesario referirse al fallo del 26/6/2012 de la CSJN en la causa “Losicer, Jorge Alberto y otro c/BCRA – Resol. 169/05 (expte. 105666/86-sum.fin. 708)”, donde el máximo tribunal resolvió que el derecho a obtener un pronunciamiento sin dilaciones previas resulta ser un corolario del derecho de defensa consagrado en el art. 18 de la Constitución Nacional.

Así, expresó: “(…) la garantía constitucional de la defensa en juicio incluye el derecho de todo imputado a obtener un pronunciamiento que, definiendo su posición frente a la ley y a la sociedad, ponga término del modo más rápido posible, a la situación de incertidumbre de innegable restricción que comporta el enjuiciamiento penal (Fallos 272:188; 300:1102 y 332: 1492) (…). Que, ello sentado, cabe descartar que el carácter administrativo del procedimiento sumarial pueda erigirse en un óbice para la aplicación de los principios reseñados, pues en el estado de derecho la vigencia de las garantías enunciadas (…) no se encuentra limitada al poder judicial –en el ejercicio eminente de tal función- sino que deben ser respetadas por todo órgano o autoridad pública al que le hubieren sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales”.

Más adelante, agrega la CSJN: “(…) el plazo razonable de duración del proceso (…) constituye, entonces, una garantía exigible en toda clase de procesos, difiriéndose a los jueces la casuística determinación de si se ha configurado un retardo injustificado de la decisión”, habiéndose expuesto “en diversos pronunciamientos ciertas pautas para su determinación y que pueden resumirse en a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; c) la conducta de las autoridades (…) y d) el análisis global del procedimiento”; criterios que resultan apropiados para apreciar la existencia de una dilación irrazonable.

En el caso concreto, la resolución del sumario administrativo por el Banco Central de la República Argentina (BCRA) se produjo después de haber transcurrido 18 años desde el acaecimiento de los hechos supuestamente infraccionales y tras 15 años de haberse dispuesto su apertura.

Cabe aclarar aquí que la CSJN impuso las costas al BCRA y que no se declaró la prescripción de la acción, sino que se dejó sin efecto la sanción aplicada por la irrazonabilidad del tiempo que le llevó al BCRA dictar el acto administrativo sancionatorio.

10. Efecto devolutivo del recurso deducido [arriba] 

El efecto devolutivo del recurso -otorgado inconstitucionalmente por resolución de la UIF- acarrea otro problema en cuanto a la validez de la norma que así lo dispone.

En efecto, tratándose de un imputado que ha cometido un acto reprochable y sancionable, es de aplicación al caso el llamado principio de inocencia, que implica que toda persona es inocente hasta tanto se dicte una decisión firme pasada en autoridad de cosa juzgada que lo declare culpable.

Si se asimila la sanción de multa a la pena privativa de libertad, resultaría que quien ha sido condenado a determinados años de prisión y recurre el decisorio, deja el cumplimiento de la sentencia en suspenso hasta tanto el superior tribunal de la causa confirme o revoque la sanción impuesta.

Haciendo un paralelismo, el condenado en sede administrativa debe cumplir con la sanción, aun cuando ella se encuentre recurrida por ante el poder judicial, lo que implica ser sancionado sin que exista una sentencia firme pasada en autoridad de cosa juzgada que lo declare culpable; o –en términos más sencillos- cumplir con la condena siendo inocente.

No es de aplicación aquí el principio solve et repete que se utiliza en materia tributaria, desde que las multas impuestas por la UIF, ni han sido previstas en el presupuesto ni entran en el cálculo de recursos del Estado, teniendo únicamente como fin el aplicar una sanción a quien ha cometido un acto reprochable. Por ende, sostenemos que el recurso debería ser concedido con efecto suspensivo; sin perjuicio de lo cual debe aclararse que la jurisprudencia de la CSJN es conteste en mantener la constitucionalidad de articulados semejantes (por ejemplo: recurso directo de la Ley Nº 21.526 contra decisiones del BCRA que imponen sanciones pecuniarias).

Conclusiones [arriba] 

Quien se acerque al conocimiento de los recursos directos interpuestos contra sanciones administrativas impuestas por la UIF, deberá tener en consideración: a) que se encuentra dentro del campo del derecho administrativo (aunque sean de aplicación principios propios del derecho penal); b) que la legislación supletoria es la LNPA; c) que no se trata de una sentencia judicial, sino de un acto administrativo sancionatorio; d) que el mal llamado “recurso directo” no es sino una acción que se presenta ante la segunda instancia; e) que el hecho de que exista una sola instancia judicial no resulta inconstitucional, desde que conforme jurisprudencia de la CSJN la doble instancia obligatoria es solo aplicable en materia penal; f) que el control que debe ejercerse mediante este recurso directo no puede ser limitado solamente a la legalidad; g) que resulta contrario a la tutela judicial efectiva que el recurso se conceda con efecto devolutivo; es decir, que deba pagarse aunque el acto administrativo esté recurrido; h) que son aplicables los principios del debido proceso y de la tutela judicial efectiva al sumario administrativo; g) que resulta de aplicación el art. 10 de la LNPA respecto al silencio de la administración; y i) que el sumario debe ser realizado en un tiempo razonable, bajo apercibimiento de declarárselo inválido.

Notas [arriba] 

[1] Conf., Artículo 28 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos.
[2] Conf., García Pullés Fernando, Tratado de lo contencioso administrativo, Hammurabi 2004, pág. 613.
[3] Ver por todos, Perrino Pablo, E., “La pretensión procesal administrativa como objeto del proceso contencioso administrativo” en Tratado de Derecho procesal administrativo (Juan Carlos Cassagne: Director), Tomo 1, La Ley, pág. 420 y siguientes.
[4] Conf., Provincia de Santiago del Estero c/Nación Argentina”, Fallos 307:1379 (1985) y “American Express Argentina SA c/Dirección Provincial de Rentas de la Provincia de Buenos Aires s/ordinario”, Fallos 311:2104.
[5] Conf., Perrino Pablo E., La pretensión…, op. cit., pág. 427 y nota al pie n° 85.
[6] Cuya regulación normativa se encuentra en el artículo 11 del código contencioso administrativo de la Provincia de Tierra del Fuego y el artículo 12 inciso 5 y 21 del Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires.
[7] Conf., García Pullés, Tratado…, op. cit., pág. 608.
[8] Así lo denomina Canosa, Armando, en “La pretensión procesal administrativa y su vinculación con el concepto de recurso en el derecho administrativo”, en Tratado de derecho procesal administrativo (Juan Carlos Cassagne: Director), Tomo 1, La Ley, pág. 438.
[9] Ver en este sentido, Diez, Manuel María; Hutchinson Tomás, Derecho procesal administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, 1996, pág. 218.
[10] Conf., Tawil, Guido, S., Administración y Justicia, t. I, Buenos Aires, Depalma, 1993, pág. 184; Canosa Armando, La pretensión…, op. cit., págs. 452/453.
[11] Básicamente para sostener esto, Bianchi recurre al argumento de que la Corte Suprema no consagra la doble instancia como requisito constitucional. Conf., Bianchi, Alberto, B., La regulación económica, Buenos Aires, Abaco, 2001, pág. 318.
[12] Conf., Edenor S.A. c/Resolución 1183/99 –ENRE-, expediente N° 6697/99, sentencia 2000/11/14. De ahí que la Sala I afirme que los recursos directos constituyen verdaderas acciones.
[13] Conf., Canosa Armando, La pretensión…, op. cit., pág. 458.
[14] No obstante, no se desconoce que el nuevo Régimen de Empleo Público de la ley 25.164 además de modificar el régimen en cuanto a la incompatibilidad de utilizar las vías ordinarias y el recurso directo, permite la opción al particular de que una vez declarada la nulidad puede acarrear el pago de salarios caídos, los que deben interpretarse como una indemnización por la írrita medida segregativa, por lo que debe interpretarse como una verdadera pretensión acumulativa de plena jurisdicción. Conf., García Pullés, Tratado…, op. cit., pág. 610.