Proceso Colectivo

¿Relaciones de Derecho Administrativo o de Derecho del Consumidor?

A raíz de una sentencia en el marco de un Proceso Colectivo

Por Lisandro Yolis [1]

1. Introducción [arriba] 

El presente trabajo propone analizar la sentencia dictada por el Juzgado Federal de Mar del Plata Nº 2, en el marco del Expediente Nº 21.095.190/2011, “La Capital Cable SA y otro c/Secretaría de Comercio de la Nación s/Ordinario”, de fecha 16 de abril de 2019.

Cabe señalar que la misma tiene directa relación con el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa “Municipalidad de Berazategui c/Cablevisión S.A. s/amparo” (Fallos 337:1024).

El objetivo es poner de relieve la incidencia que tiene en los procesos colectivos, la determinación del tipo de relación que vincula a los intervinientes.

En el caso, se daban dos tipos de relaciones: una de derecho administrativo, entre el Estado y las empresas; y otra de derecho del consumidor, entre las empresas y los consumidores.

Para un mejor orden, el trabajo se estructura de la siguiente forma: en primer lugar, la normativa aplicable; en segundo lugar, una breve reseña del caso; en tercer lugar, un análisis del caso; y, finalmente, una conclusión.

2. Normativa [arriba] 

La Ley Nº 20.680 de Abastecimiento fue dictada en el año 1974, estableciendo, en su texto original[2], que: “regirá con respecto a la compraventa, permuta y locación de cosas muebles, obras y servicios -sus materias primas directas o indirectas y sus insumos-, lo mismo que a las prestaciones -cualquiera fuere su naturaleza, contrato o relación jurídica que las hubiere originado-, que se destinen a la sanidad, alimentación, vestimenta, higiene, vivienda, deporte, cultura, transporte, calefacción, refrigeración, esparcimiento, así como cualquier otro bien mueble o servicio que satisfaga -directamente o indirectamente- necesidades comunes o corrientes de la población. El ámbito de esta Ley comprende todos los procesos económicos relativos a dichos bienes, prestaciones y servicios y toda otra etapa de la actividad económica vinculada directamente o indirectamente a los mismos” (art. 1).

Por su parte, el art. 2 de la citada ley disponía, en lo que interesa, que: “en relación a todo lo comprendido en el artículo [primero], el Poder Ejecutivo, por sí o a través del o de los funcionarios y/u organismos que determine, podrá: a) establecer, para cualquier etapa del proceso económico, precios máximos y/o márgenes de utilidad y/o disponer la congelación de los precios en los niveles vigentes o en cualquiera de los niveles anteriores; b) fijar precios mínimos y/o de sostén y/o de fomento; c) dictar normas que rijan la comercialización, intermediación, distribución y/o producción”.

Invocando dichas facultades y las competencias conferidas a través de los Decretos Nº 69/1974 y Nº 3/1985, la Secretaría de Comercio Interno dictó la Resolución Nº 50/2010 del 3 de marzo de 2010, estableciendo que: “las operaciones de comercialización del servicio de televisión paga, deberán efectuarse de acuerdo a las pautas de la presente medida” (art. 1) y fijando que: “para determinar el monto del abono que pagará mensualmente el usuario del servicio de televisión paga, serán de aplicación las fórmulas que se indican en el Anexo, que forma parte integrante de esta medida. Los montos que surjan por la aplicación de las fórmulas citadas, deberán ser informados a la Dirección de Lealtad Comercial, entre el 8 y el 22 de marzo de 2010. Asimismo, los operadores de televisión paga ajustarán dicho monto en forma semestral, comunicando el resultado del ajuste a dicha Dirección” (art. 2).

Con posterioridad, la mencionada Secretaría emitió las Resoluciones: Nº 36/2011 del 10 de marzo de 2011, Nº 65/2011 del 2 de mayo de 2011, Nº 92/2011 del 30 de junio de 2011, Nº 123/2011 del 31 de agosto de 2011, Nº 141/2011 del 31 de octubre de 2011, Nº 10/2011 del 29 de diciembre de 2011, Nº 25/2012 del 30 de marzo de 2012, Nº 97/2012 del 1 de octubre de 2012, Nº 161/2012 del 26 de diciembre de 2012, Nº 29/2013 del 26 de marzo de 2013, Nº 61/2013 del 28 de junio de 2013, Nº 104/2013 del 30 de septiembre de 2013, Nº 1/2014 del 7 de enero de 2014, Nº 43/2014 del 4 de abril de 2014 y Nº 93/2014 del 3 de julio de 2014.

3. Sentencia [arriba] 

En el año 2011, la empresa La Capital Cable S.A. inicia una acción contra la Secretaría de Comercio Interior de la Nación, a fin de que se declare la caducidad o inaplicabilidad de la Ley Nº 20.680 de Abastecimiento y, en forma subsidiaria, se decrete la nulidad e inconstitucionalidad de la Resolución Nº 50/2010 del 3 de marzo de 2010 y todas las dictadas en su consecuencia por aquella Secretaría; radicándose la misma en el Juzgado Federal Nº 2 de Mar del Plata.

En el año 2014, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al resolver sobre una medida cautelar en la causa “Municipalidad de Berazategui c/Cablevisión S.A. s/amparo” (Fallos 337:1024), dictada por la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata, ponderando que: “lo discutido en el pleito se vincula a una materia federal y configura un supuesto de relevancia institucional, toda vez que la sentencia en recurso excede el mero interés individual de las partes, afectando de manera directa el de la comunidad” y aplicando la doctrina de “Halabi” (Fallos 332:111), dispuso la remisión de las actuaciones al Juzgado Federal Nº 2 de Mar del Plata por ser el magistrado que previno.

En consecuencia, el citado Juzgado Federal acumuló diversas causas, determinando el carácter de proceso colectivo de los planteos y dictando sentencia con fecha 16 de abril de 2019.

En ese sentido, se señala en la sentencia que la causa principal -como las acumuladas- versa sobre “cuestiones que indudablemente exceden el mero interés de los litigantes, para extenderse a la sociedad en su conjunto”, correspondiendo el dictado de “una sola sentencia, que resuelva conjuntamente la controversia común a todas las causas” y aclarando que se abordarán “únicamente aquellos aspectos ‘comunes’ a la diversidad de pretensiones habidas, esto es, en los efectos colectivos de las normas impugnadas o que se pretenda su aplicación, comprensivos de todos los procesos judiciales referidos” y que “no se analizarán (…) los daños diferenciados y/o situaciones particulares de los accionantes y/o accionados”.

El fundamento de dicha decisión radica en la naturaleza colectiva de las causas y en el efecto expansivo o erga omnes de la sentencia en lo que se vincule con los aspectos comunes, refiriendo a la existencia de intereses individuales homogéneos, en atención a que: “frente a la homogeneidad fáctica y normativa, es dable considerar la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño”.

Luego, la sentencia resuelve diversos temas de legitimación, tanto activa, como pasiva (cfr. Considerandos II, III, IV, V y VI, a los cuales corresponde remitir en honor a la brevedad del presente comentario).

Ingresando a la cuestión de fondo, la sentencia establece que: “se ha impugnado en la presente la Resolución Nº 50/2010, que establece una fórmula para calcular el precio del abono de televisión por cable, de alcance general, y las demás resoluciones referidas, que exhiben una aplicación de dicha fórmula, respecto de la empresa Cablevisión S.A.”.

Al analizar la atribución de competencias, determina que: “la Secretaría de Comercio Interior, al emitir las resoluciones en cuestión, ejerció la potestad legislativa que en cuanto autoridad de aplicación le confirió el Poder Ejecutivo”. En ese sentido, agrega que: “no hubo actos de ejecución de disposiciones legislativas previamente dictadas, sino actos propiamente legislativos que establecieron restricciones a los derechos, en tanto se les imponen nuevas obligaciones o limitaciones y condiciones para la adquisición y uso, goce y disposición de los distintos derechos de propiedad y titularidad de los operadores de televisión por cable”; y añade que: “la restricción de los derechos de comerciar, de ejercer industria lícita y de propiedad, que esta resolución genera sobre los operadores de televisión por cable resulta de sobrada evidencia. Basta considerar que la fijación de precios máximos y el establecimiento de márgenes de utilidad es de aquellas medidas más gravosas que puede adoptar la autoridad estatal en el marco de las relaciones comerciales y de consumo, y se justifica solo frente a excepcionales circunstancias, dando lugar al ejercicio del poder de policía ‘de emergencia’”.

Profundizando en la cuestión, señala que: “el Estado Nacional tiene atribuciones, en el ejercicio de su poder de policía de ‘emergencia’, y bajo ciertas circunstancias excepcionales, de fijar los precios máximos y por consiguiente, márgenes máximos de utilidad”; es decir el “ejercicio del ‘poder de policía económico’”, concluyendo que “negar esta potestad estatal importaría negar la idea misma de Estado Social”.

En ese orden de ideas, indica que: “toda medida adoptada en el ejercicio de este poder estatal habrá de conformarse con el principio de razonabilidad y con el principio de reserva de ley. El primer obliga al intérprete a efectuar un análisis que relacione los medios utilizados con los fines perseguidos, y encuentre una relación adecuada entre ambos. Asimismo, cuanto mayor sea la restricción al derecho involucrado, con mayor rigurosidad habrá de controlarse el ejercicio de las atribuciones estatales en función de los fines perseguidos”.

Sentado todo lo anterior, la sentencia define que “a través de la Ley Nº 20.680, el legislador ha delegado en el Poder Ejecutivo funciones que le son propias”, es decir, que “en el caso de la Ley Nº 20.680, estamos frente a una ley que delega competencias propias del Congreso”. Así, entiende que “la delegación legislativa debe cumplir con las condiciones establecidas en el art. 76 CN, lo que importa no solo que la ley delegante debe adecuarse a la norma constitucional, sino que también debe hacerlo el ejercicio del poder delegado” y sostiene que “operada la reforma constitucional de 1994 que incorpora el art. 76, el ejercicio posterior a su sanción, de las facultades delegadas por el Poder Legislativo, habrá de adecuarse a los recaudos constitucionales. Lo propio cabe afirmar respecto de los términos y condiciones en que se dispone la delegación a través de la ley delegante. Ello importa, naturalmente, que los actos que se dicten en consecuencia deben ser sometidos al procedimiento de control que dispone la Constitución Nacional, a través de sus arts. 99.3 y 100.12, y de la Ley Nº 26.122 (Régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes)”.

A partir de allí, se analiza la Resolución Nº 50/2010 de la Secretaría de Comercio Interior, a la luz del art. 76 de la Constitución de la Nación.

En primer lugar, se establece que “la legislación que delegaba competencias con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 expiró, por no haberse reiterado legislativamente su continuidad temporal, el 24 de agosto de 2010”; en consecuencia, “las Resoluciones de la SCI Nº 36/2011, 65/2011, 92/2011, 123/2011, 141/2011, 10/2011, 25/2012, 97/2012, 161/2012, 29/2013, 61/2013, 104/2013, 1/2014, 43/2014 y 93/2014 fueron dictadas sin apoyo legal, ya que la Ley Nº 20.680 había perdido su vigencia a la fecha en que fueron emitidas, en lo que hace a la delegación que aquella dispone” y que “la Resolución Nº 50/2010 fue dictada dentro del plazo de prórroga cubierto por la Ley Nº 26.519, con lo cual, de encontrarse las facultades que delega la Ley Nº 20.680 dentro de aquellas que prorrogó el Congreso, la misma tendría apoyatura legal”.

Asimismo, adiciona que “las atribuciones delegadas por la Ley Nº 20.60 se encontraban vigentes al tiempo de emitirse la Resolución Nº 50/2010, desde que aquella se encuentra entre las prorrogadas por la Ley del Congreso Nº 26.519 hasta el 24 de agosto de 2010, y la suspensión dispuesta por el DNU 2284/91 (ratificada por Ley Nº 24.307) fue dejada sin efecto a través del posterior DNU 722/99”.

A continuación, aclara que “en esta materia la interpretación sobre el alcance de dichas atribuciones de excepción, ha de ser restrictiva”, recordando que “el principio sentado en la Constitución Nacional es que se encuentra prohibido delegar facultades legislativas del Congreso (art. 76 C.N.), así como que el Poder Ejecutivo Nacional emita disposiciones de carácter legislativo (art. 99.3 C.N.)” y que la “delegación debe respetar las condiciones que impone la Constitución Nacional”.

Adicionalmente, entiende que la calidad del sistema democrático “necesariamente se resiente cuando la regulación de los derechos se traslada de los cuerpos parlamentarios representativos de la voluntad popular, a favor de los órganos de gobierno que en el caso de los que dependen del Poder Ejecutivo se configuran como representantes indirectos de dicha voluntad, que actúan sin deliberación o debate público, y al margen del pluralismo que caracteriza a las asambleas legislativas”.

Desde otra perspectiva, señala, con cita de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que “cuando la delegación resulte ser amplia e imprecisa, no confiere atribuciones más extensas, sino al revés, ‘…a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa que podrá el Ejecutivo ejercer válidamente’”.

Sentado ello, determina la sentencia que, en el caso, se trata del “ejercicio de la denominada ‘delegación propia’ de facultades legislativas, esto es, aquella que implica una transferencia lisa y llana de potestades legislativas, tal cual se desprende de los términos de la Ley Nº 20.680”.

Así, enumera “los requisitos que debe cumplir la delegación legislativa para superar el test de constitucionalidad: a) se debe referir a ‘materias determinadas de administración’, o b) de ‘emergencia pública’, c) la ley delegante debe contener un plazo fijado para el ejercicio de las potestades delegadas, d) el Congreso debe determinar ‘las bases’ de la delegación, e) los decretos delegados deben llevar la firma del Jefe de Gabinete y someterse al mecanismo de control ante la Comisión Bicameral Permanente”.

De esta forma, en cuanto a la materia determinada de administración, entiende que “se incluyó la legislación en materia de servicios públicos, en lo que compete al Congreso de la Nación (art. 2.e), y la Resolución Nº 50/2010 pertenece a esa materia”; sin embargo, pondera que es “cuestionable -por laxa- que pueda parecer la interpretación que hace el Congreso sobre dicho concepto, lo cierto es que tanto la ley delegante como la norma delegada se encuentran dentro de esa órbita”.

Respecto de la emergencia, aclara que “el Secretario de Comercio no invoca ninguna declaración de emergencia de abastecimiento por parte del Congreso de la Nación como fundamento del ejercicio de las atribuciones que ejerce”.

En lo atinente al plazo, declara que “ni la ley de abastecimiento, ni la Resolución Nº 50/2010 establecen un plazo a la fijación de precios máximos que allí se decide. Aquí la falta de adecuación a este requisito constitucional es patente, y hace a la invalidez constitucional de la delegación bajo estudio”. Al respecto, añade que “si la delegación tuviere un plazo demasiado extenso, o no tuviere plazo alguno, se transformaría en una virtual ‘abdicación’ de facultades legislativas, lo que resulta claramente contrario al sistema de división de poderes diseñado por nuestra Constitución Nacional” y reitera que “en el caso bajo examen, se advierte la total ausencia, derivada del silencio de la Ley Nº 20.680 en este sentido, así como la falta de límite temporal a las medidas adoptadas a través de la Resolución Nº 50/2010”.

Refiriéndose a las bases de la delegación, la sentencia toma, siguiendo a la Corte Suprema de Justicia de la Nación y a Alberto B. Bianchi, el “estándar inteligible”, concluyendo que: “surge con evidencia que no hay [en la Ley Nº 20.680] ningún condicionamiento, directiva, objetivos a cumplir, indicación de materias o conductas prohibidas, alternativas técnicas que puedan adoptarse, límites máximos o mínimos dentro de los cuales pueda desenvolver su actividad legislativa el poder delegado, etc. En suma, no hay base alguna en términos constitucionales, ni aún expresada en forma genérica o indeterminada, que haya ofrecido el Congreso en lo que hace a las atribuciones delegadas a través de los arts. 2 inc. a y 2 inc. c, aquí ejercidas”.

Respecto de la intervención del Jefe de Gabinete y el control de la Comisión Bicameral, señala que: “se entiende por ‘subdelegación legislativa’ a la transferencia de potestades legislativas que el Congreso o el Poder Ejecutivo hagan a un órgano o funcionario dependiente del Presidente de la Nación”, considerando que: “a partir de una interpretación ‘literal’ de las normas (…), no cabe más que rechazar la subdelegación legislativa. El art. 76 solo menciona la posibilidad excepcional de que sea ‘el Poder Ejecutivo’ quien ejerza las competencias delegadas, sin mencionar a otro órgano o funcionario, centralizado o descentralizado de la administración pública, que pueda hacerlo en su lugar”. Además, pondera que: “podría afirmarse, en contrario a esta posición, que mediando autorización del Congreso, el Poder Ejecutivo recipiendario de las atribuciones delegadas, podría subdelegar dichas atribuciones en razón de la habilitación que para ello posee en virtud de lo dispuesto” por la Ley de Ministerios; “sin embargo, (…) ello solo sería admisible en la medida que se garantice el debido control legislativo de las resoluciones emanadas por dichos funcionarios, a través del mecanismo constitucional y legal (…), lo que solo podría ocurrir en el caso que el Poder Ejecutivo ratifique por decreto las medidas legislativas adoptadas en ejercicio de la subdelegación, sujetando luego, dicho decreto al trámite de control parlamentario correspondiente”, añadiendo que “admitir lo contrario, importaría tanto como admitir que el ejercicio de las facultades subdelegadas no se encuentran sujetas a control parlamentario alguno, el que solo se activaría de ejercerse tales atribuciones por el Poder Ejecutivo. El sin sentido se esta afirmación habla por sí mismo”.

En concreto, concluye que: “el Estado Nacional no alegó ni mucho menos acreditó que la Resolución Nº 50/2010 haya sido ratificada por el Poder Ejecutivo o que se haya activado el mecanismo de control constitucional sobre la misma. Por tal motivo, la habilitación que hace la Ley Nº 20.680 no resulta suficiente a los efectos de justificar la competencia atribuida a la SCI. Es que la opción legislativa, adoptada con anterioridad a la reforma constitucional introducida en el año 1994, devino con posterioridad a ella, claramente insuficiente, y contraria al texto constitucional”.

Finalmente, resuelve que “la Resolución Nº 50/2010 y las demás que fueron consecuencia de esta, resultan inconstitucionales, por haber sido emitidas: 1) en ausencia de declaración de emergencia por parte del Congreso de la Nación, 2) sin plazo alguno para su ejercicio, 3) sin bases legislativas emanadas del Congreso, 4) en exceso de atribuciones de la SCI, 5) omitiendo el mecanismo de control constitucional” y que “las objeciones constitucionales en que incurre la normativa bajo examen resultan insuperables, y obligan a pronunciarse en ese sentido”.

Adicionalmente, obiter dictum, afirma que: “las medidas aquí analizadas son susceptibles de comprometer la libertad de expresión, a través de la imposición de obstáculos al libre desarrollo de la actividad que realizan los medios de comunicación y las empresas que son sus titulares” y que a esos efectos, debería “acreditarse la privación de la sustentabilidad operativa y económica de la empresa”, aclarando que: “indagar sobre tales extremos escapa al alcance y objeto de esta sentencia, ya que (…) la naturaleza colectiva de esta acción impone que el suscripto se circunscriba a aquellas afectaciones comunes que alegan quienes se dicen agraviados por las normas cuestionadas, y no aquellas -como la sustentabilidad económica- que son bien particulares de cada una de las empresas afectadas”; “sin perjuicio de ello, no debe perderse que la sola posibilidad de que ello ocurra impone a las autoridades estatales ser sumamente prudentes al tiempo de reglamentar y limitar estos derechos, tanto en su esfera individual, como colectiva, debiendo procurar en el máximo de sus posibilidad el respecto a los principios de razonabilidad y de legalidad. Y en el caso bajo examen, obliga a realizar una interpretación que persiga resguardar esos principios básicos, de modo de justificar en clave constitucional la limitación a los derechos involucrados”.

4. Análisis [arriba] 

La sentencia analiza, en resumidas cuentas, una resolución de la entonces Secretaría de Comercio Interior, a través de la cual se determinaban los precios del abono del servicio de televisión por cable o televisión paga; ello, en el marco de un proceso colectivo.

Es decir, que la sentencia se enfoca en dos cuestiones trascendentes: a) por un lado, el ejercicio del poder de policía económico o la intervención del Estado en la economía, concentrándose en el principio de reserva legal que debe tener esa regulación, concluyendo, resumidamente, en que se trataba de una delegación de facultades propias del Poder Legislativo y que esa delegación no cumplía con los estándares o requisitos establecidos por el art. 76 de la Constitución de la Nación; y b) por otro lado, el alcance del proceso colectivo y su aplicación en concreto en una relación tripartita entre el Estado, las empresas de televisión por cable y los consumidores de ese servicio.

En virtud de la breve extensión del presente, el comentario se centrará en este último punto, dejando para otra oportunidad el control judicial del ejercicio del poder de policía.

Sentado lo anterior, es preciso señalar que el proceso colectivo (o acción de clase) puede definirse como el procedimiento que permite que una o varias partes, denominadas representantes de la clase, demanden en nombre de muchas otras personas que se encuentran en una situación similar, llamados miembros ausentes.[3]

En “Halabi”[4], la Corte Suprema de Justicia de la Nación distingue la tipicidad de derechos en materia de legitimación procesal: a) derechos sobre bienes jurídicos individuales, b) derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos, y c) derechos de incidencia colectiva sobre bienes jurídicos colectivos. La causa en análisis se enmarca en el segundo tipo.

En los casos de derechos de incidencia colectiva, referentes a intereses individuales homogéneos, “no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay homogeneidad fáctica y normativa que lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño”.[5]

Los requisitos de procedencia del proceso colectivo serían los siguientes[6]: a) la existencia de un hecho único o complejo que causa una lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales, b) la pretensión debe estar concentrada en los efectos comunes y no en lo que cada individuo pueda peticionar, c) que el interés individual considerado aisladamente no justifique la promoción de una demanda, d) la precisa identificación del grupo o colectivo afectado, e) la idoneidad de quien pretende asumir la representación.

A la luz de esos requisitos, que en principio son claros, creo que los procesos colectivos se han complejizado, particularmente, en casos como el que aquí se comenta.

Ello, considero que se debe a dos razones, que no se encuentran desarrolladas en la sentencia y que entiendo están intrínsecamente vinculadas.

Por un lado, ni en la sentencia en comentario ni en Fallos 337:1024 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en “Municipalidad de Berazategui c/Cablevisión S.A. s/amparo”, se analiza si la cuestión planteada: ¿se trata de una relación de consumo o se trata de una relación de derecho administrativo?

Esta falta de claridad conlleva a que el proceso colectivo pase a ser, no ya un proceso colectivo, como lo definió la Corte Suprema en “Halabi”, sino un proceso complejo donde intervienen muchos actores con intereses contrapuestos.

Esto a su vez, deriva en que la resolución de un conflicto que, desde el punto de vista jurídico no presentaba mayor complejidad -en tanto se concentra en la legitimidad del ejercicio del poder de policía-, termine convirtiéndose en un proceso que se extendió en el tiempo por más de 8 años, dictándose recién la sentencia de primera instancias y que se encuentra apelada ante la Cámara Federal de Mar del Plata.

No pretendo ser concluyente al respecto, pero si se hubiese determinado que la relación relevante en el caso -Estado vs. Empresas de televisión por cable- se trataba de una relación de derecho administrativo, la cuestión no hubiese adquirido la magnitud que terminó teniendo.

Claramente, esto es lo que entiende Carlos Balbín cuando explica los dilemas o desafíos para definir el bloque del derecho administrativo actual.[7]

Para entender el punto.

Un órgano del Poder Ejecutivo de la Nación dicta una resolución regulando el precio del servicio de televisión por cable -ejerciendo, en principio, competencias constitucionales y legales-, el cual afecta a las empresas del mercado que prestan el servicio de televisión por cable.

Dichas empresas incumplen de hecho la resolución o litigan judicialmente contra el Estado argumentando la inconstitucionalidad de la resolución.

Los consumidores del servicio de televisión por cable o las asociaciones que nuclean a esos consumidores litigan judicialmente contra las empresas del mercado que prestan el servicio de televisión por cable por incumplir con la resolución estatal, es decir, que pretenden que se les cobre el precio regulado.

El problema radica cuando el mercado es intervenido y los precios dejan de ser de mercado para pasar a ser regulados, la intervención del Estado no solo afecta la relación de derecho administrativo, sino que también altera la relación de consumo.

En definitiva, los consumidores tendrían derecho a pagar el precio regulado, la pregunta es si ese derecho debe ser ejercido contra el Estado o contra las empresas.

En ese orden, si se determinase que el precio regulado, lo es en el marco de una relación de derecho administrativo entre el Estado y las empresas, entonces, los consumidores no tendrían nada que reclamar a las empresas y deberían dirigir sus reclamos al órgano del Estado que ejerce el poder de policía, solicitando que apliquen las sanciones a las empresas incumplidores.

Al no estar definido ello claramente, se inician procesos de los consumidores contra las empresas y de las empresas contra el Estado. Todo ello, con medidas cautelar contradictorias, como señala la Corte Suprema en “Municipalidad de Berazategui”. Lo cual resulta encausado en definitiva como un proceso colectivo.

Al respecto, es preciso poner de relieve lo expuesto por la Corte Suprema en “Municipalidad de Berazategui” -aun cuando refiera a la legitimación activa de la Municipalidad-: “el debate gira en torno a un eventual incumplimiento de una norma emanada de una autoridad nacional sobre una cuestión de orden federal, que excede, en principio, la normal competencia del municipio de velar por la administración de intereses locales (…) y sobre la cual, la autoridad nacional referida cuenta con medios legales para hacer cumplir sus decisiones en un marco procedimental en el cual, a su vez, la accionada pueda contar con las garantías a la tutela efectiva de sus derechos. Que bajo dichas circunstancias, el ordenamiento jurídico dispone de acciones y procesos administrativos específicos para que el organismo del Estado pertinente pueda hacer cumplir sus decisiones, y, dentro de ese marco, el administrado pueda defender sus derechos. Que, la Resolución Nº 50/10 aparece dictada por la Secretaría de Comercio Interior como autoridad de aplicación de la Ley Nº 20.680 y sus modificatorias, de las que resulta que dicha repartición se encuentra como principio autorizada para usar de todas las atribuciones que le asigna esa ley para intervenir o disponer temporariamente, de aquellos elementos indispensables para el eventual contralor y cumplimiento de la normativa en cuestión” (el destacado no pertenece al original).

Cabe preguntarse, a modo de conclusión y para abrir el debate sobre la cuestión, si esta interpretación de la Corte Suprema no sería extensiva para los consumidores y asociaciones de consumidores y, en consecuencia, estos debería recurrir al organismo estatal y no las empresas para que se reconozcan sus derechos; y a su vez, el organismo estatal hacer cumplir sus decisiones -aplicando las sanciones o medidas legitimas al respecto-, mientras que las empresas podrían efectuar los planteos administrativos o judiciales que estimen corresponda; circunscribiendo todo a una relación de derecho administrativo y evitando medidas cautelares contradictorias, sentencias de la Corte Suprema y procesos colectivos extensos y complejos de por medio, que después de 9 años, cuenta recién con una sentencia de primera instancia.

5. Conclusión [arriba] 

Quizás, luego de más de 10 años del dictado del leading case “Halabi”, por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, donde delineó en forma definitiva el proceso colectivo, sea necesario tener una ley que lo regule.[8]

Sin perjuicio de ello, en el presente trabajo, se ha pretendido poner de relieve el problema que genera no definir adecuadamente el tipo de relaciones que se establecen entre las partes intervinientes, lo cual deriva en una errónea definición de la clase en el proceso colectivo.

Concretamente, en lo que refiere al caso reseñado, no se ha delimitado claramente los tipos de relaciones existentes entre el Estado, las empresas de televisión por cable y los consumidores, confundiéndose las relaciones de derecho administrativo con las relaciones de consumo, lo cual implica en los hechos que la cuestión se convierta en un litigio complejo que luego de más de 8 años de tramitación, recién cuenta con sentencia de primera instancia, la cual aún no se encuentra firme.

Parece interesante, entonces, llamar a la reflexión, tanto a la doctrina, como a la jurisprudencia, comenzar a definir límites concretos entre las relaciones de derecho administrativo -regulación de precios, por ejemplo- y las relaciones de consumo, a fin de evitar innecesariamente extender y complejizar conflictos.

Notas [arriba] 

[1] Abogado por la Universidad de Buenos Aires. Especialista y Magíster en Derecho Tributario por la Universidad Austral. Especialista en Derecho Administrativo por la Universidad Nacional del Nordeste. Ha finalizado la Maestría en Derecho y Economía de la Universidad de Buenos Aires con tesis pendiente. Secretario de Superintendencia Provisorio del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia del Chaco. Docente de grado, entre otras, de la Universidad Gastón Dachary y docente de posgrado, expositor en jornadas académicas y autor de artículos sobre derecho tributario, derecho administrativo y análisis económico del derecho.
[2] Si bien la Ley Nº 20.680 fue modificada, en el año 2014, por la Ley Nº 26.991; para la resolución del caso, el juzgado toma el texto original de la norma.
[3] Cfr. Yolis, Lisandro, “El Proceso Colectivo de Repetición. Una solución para repetir impuestos indirectos trasladados al precio”, Derecho Administrativo: Revista de Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica, 97, pág. 289, y las citas.
[4] Fallos 332:111.
[5] Fallos 332:111, Considerando 12º.
[6] Cfr. Yolis, Lisandro, “El Proceso Colectivo de Repetición. Una solución para repetir impuestos indirectos trasladados al precio”, Derecho Administrativo: Revista de Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica, 97, págs. 295/300.
[7] Cfr. Balbín, Carlos F., Manual de Derecho Administrativo, 3º ed., La Ley, Buenos Aires, 2015, pág. 178.
[8] Sin perjuicio de lo normado por el art. 54 de la Ley Nº 24.240 de Defensa del Consumidor y el art. 30 de la Ley Nº 25.675 General del Ambiente.