Proceso contencioso administrativo paraguayo
Abg. Esteban David González Insfrán*
Introducción [arriba]
El proceso contencioso administrativo se constituye por una serie de actos procesales de las partes que se realizan ante un órgano jurisdiccional específico que tiene la competencia de ejercer el control de regularidad y legalidad de los actos administrativos.
En Paraguay el órgano jurisdiccional competente para ejercer el control de regularidad y legalidad de los actos administrativos es el Tribunal de Cuentas en sus dos Salas, constituyéndose en un fuero más dentro de la estructura organizativa del Poder Judicial con competencia material en la revisión de los actos administrativos dictados por los órganos administrativos.
En el presente trabajo se analiza fundamentalmente, la estructura y organización del equívocamente llamado Tribunal de Cuentas, así como las características del procedimiento que se sigue ante dicho órgano judicial dentro del marco de la ley que lo regula (Ley 1462/35) y el Código Procesal Civil (de aplicación supletoria) ante este fuero judicial, apuntando algunas diferencias existentes entre el proceso contencioso administrativo y el proceso civil para una mayor comprensión del proceso contencioso administrativo paraguayo.
Es dable señalar, que en la práctica judicial, todo lo referente al procedimiento contencioso administrativo, en su mayor parte, se realiza de acuerdo a normas supletorias insertas en el Código Procesal Civil. No obstante, a pesar de las normas existentes en los cuerpos legales citados y en leyes especiales respectivas, solo en la doctrina se han definido figuras no contempladas en norma legal alguna, y la jurisprudencia ha dado solución a numerosos y dispares problemas que atañen al juicio contencioso.
El Tribunal de Cuentas [arriba]
El Tribunal de Cuentas. Reseña Histórica
Un raro antecedente se encuentra en los albores de nuestra independencia, cuando en el reglamento de gobierno del año 1813 se estampa el principio de que las causas contenciosas no deben ser del resorte del gobierno.
Por la Constitución de 1870, se incorpora el Poder Judicial a la estructura del Estado (Art. 110 y 114).
La Ley de Organización Administrativa del 22 de junio de 1909 en su Art. 139 crea el Tribunal de Cuentas. Dicho Tribunal se establecía para el juzgamiento de todas las cuentas que deben rendir quienes manejan fondos públicos o de beneficencia pública designados en el Art. 115 de dicha Ley de Organización Administrativa. Cabe acotar que la mencionada ley no establecía en forma expresa que el Tribunal de Cuentas formara parte del Poder Judicial, sin embargo, lo sometía a la Superintendencia del Superior Tribunal de Justicia, cuya denominación actual es Corte Suprema de Justicia. Entonces el Tribunal de Cuentas no tenía competencia para entender en toda clase de cuestiones contencioso administrativas, sino en el examen de las rendiciones de cuentas. El Tribunal de Cuentas pues, no pasaba de ser una simple instancia administrativa, siendo sus resoluciones apelables ante el Superior Tribunal. Por su parte, el Superior Tribunal de Justicia, llega a tener competencia para entender en las cuestiones contenciosos administrativas por el Art. 43 de la Ley N° 325 “Ley Orgánica de los Tribunales” promulgada el 23 de noviembre de 1918.
No obstante lo que se observa en la ley mencionada en el párrafo anterior, no existía en ese entonces la Ley que estableciera el procedimiento para lo contencioso administrativo.
Solo con la promulgación de la Ley N° 1462/1935 se dispuso la creación del fuero contencioso administrativo, siendo la competencia exclusiva del Superior Tribunal de Justicia (hoy Corte Suprema de Justicia), hasta la promulgación de la Constitución de 1940.
La Constitución de 1940 (Carta Política), incorpora en forma expresa el Tribunal de Cuentas al Poder Judicial (Art. 80) y establece que el Tribunal de Cuentas entenderá en los juicios de lo contencioso administrativo y en el examen y aprobación de las cuentas de inversión del dinero público (Art. 85). Vale decir, que se le atribuye competencia al Tribunal de Cuentas para entender en los juicios contencioso administrativos.
Por el Art. 203 de la Constitución de 1967, el Tribunal de Cuentas se halla dividido en dos salas. La Primera Sala tiene competencia exclusiva en los juicios contencioso administrativos; la Segunda Sala en el control de cuentas de inversiones del Presupuesto General de la Nación.
Por su parte, el Art. 30 del Código de Organización Judicial establece: “El Tribunal de Cuentas se compone de dos salas, integrados por no menos de tres miembros cada una. Compete a la primera entender en los juicios contencioso-administrativos en las condiciones establecidas por la ley de la materia; y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo dispuesto en la Constitución”.
La Constitución Nacional vigente (1992) establece en su Art. 265. Del Tribunal de Cuentas y de otras magistraturas y organismos auxiliares. “Se establece el Tribunal de cuentas. La ley determinará su composición y su competencia. La estructura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares, así como las de la escuela judicial, serán determinadas por la ley”.
Por Ley N° 2348 de agosto de 2003 fue modificado el Art. 30 del C.O.J. suprimiéndose la competencia del juzgamiento de cuentas, de la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas, asignándosele exclusivamente la competencia del fuero contencioso administrativo al igual que la Primera Sala. Cabe mencionar que si bien en la Constitución Nacional se denomina a este fuero Tribunal de Cuentas, puede conocerse también como Tribunal Contencioso Administrativo y esto es por la Ley 1462 del año 1935, que habla del procedimiento en lo Contencioso Administrativo refiriéndose al trabajo realizado por el Tribunal de Cuentas.
Composición actual del Tribunal de Cuentas
La Constitución Nacional vigente (1992) establece el Tribunal de Cuentas, disponiendo que la ley determinará su composición y su competencia. Vale aclarar que esa ley aún no se ha sancionado. Solo con su sanción y promulgación se tendrá en definitiva cómo se hallará compuesto y organizado como así también su competencia.
El Art. 265 de la Constitución Nacional vigente al remitir a una ley futura, la composición y competencia del Tribunal de Cuentas, es mucho más breve respecto al texto de la Constitución de 1967, la cual en su Art. 203 disponía que el Tribunal de Cuentas estará dividido en dos Salas, adjudicándole a la primera de ellas competencia exclusivo en los juicios contenciosos y a la segunda, el control de las cuentas de inversiones del Presupuesto General de la Nación.
Una ley posterior a la referida Carta Política (1967), es la Ley N° 879 “Código de Organización Judicial”, que en su Art. 30 amplía un poco más lo aquí apuntado; se compone, pues, el Tribunal de Cuentas, de dos Salas (Primera y Segunda), integradas por no menos de tres miembros (actualmente 3 miembros en cada Sala). Cada Sala tiene su propia y exclusiva competencia, correspondiendo a la primera entender en los juicios contenciosos.
En la actualidad ambas Salas, tras la modificación del Art. 30 del C.O.J. – por Ley N° 2348/2003 –, cuentan con competencia para entender en los juicios contenciosos en virtud a que se suprimió la competencia del juzgamiento de cuentas como materia de competencia de la segunda Sala.
El procedimiento contencioso administrativo [arriba]
Importancia del proceso contencioso administrativo
La trascendencia del proceso contencioso administrativo se traduce en lo señalado por el autor argentino Rafael Bielsa, quien al expresar la diferencia del contencioso administrativo con otros tipos de proceso expresa: “…lo contencioso administrativo no es pleito contra particulares; es pleito contra el poder público, lucha contra la arbitrariedad del que dispone de la fuerza material, es pleito en defensa del derecho subjetivo o interés legítimo del recurrente, pero lo es además, defensa de la legalidad, de la moralidad administrativa, y, por influencia refleja, también en defensa de la moralidad política…”.
Leyes que rigen el procedimiento contencioso administrativo
La ley que rige el procedimiento contencioso administrativo lleva el número 1462 del año 1935 “Que establece el procedimiento para lo contencioso administrativo”, siendo el único instrumento totalmente desfasado que se aplica al procedimiento contencioso.
Dicha ley dispone en su Art. 5 que en la sustanciación del juicio regirán las disposiciones del Código de Procedimientos Civiles y Comerciales, de la Ley Orgánica de los Tribunales y de las leyes especiales sobre la materia.
Actualmente, la Corte Suprema de Justicia ha aprobado por Acordada N° 728 del 18 de octubre de 2011, el Manual de Organización y Funciones y Manual de Gestión Administrativa. El primero de ellos es un instrumento normativo funcional que tiene por finalidad ordenar, uniformar y sistematizar la organización y las funciones del Tribunal; dar a conocer la estructura de las diferentes unidades que la componen; las funciones específicas de cada una de ellas y las relaciones de dependencia entre cada una de sus unidades. Por otra parte, el Manual de Gestión Administrativa, presenta los procedimientos que se deben seguir en el Tribunal para la atención y resolución de los asuntos que sean de su conocimiento; constituye, en resumen, una descripción ordenada en forma general de los pasos que se deben realizar desde el ingreso de los casos hasta su conclusión.
Caracteres del procedimiento
a) Contradictorio: Se le aplica las normas del proceso de conocimiento ordinario, y en tal sentido es un procedimiento contradictorio, donde las partes contendientes gozan de un amplio campo para litigar, diligenciar pruebas y alegar a los Tribunales los fundamentos y todo lo que haga a sus intereses respectivos.
b) Inquisitivo: Principio de oficialidad. El Tribunal de Cuentas investiga la cuestión de hecho, de oficio y recurriendo a los particulares. También rige el principio dispositivo, en el que corresponde a las partes promover el proceso instaurando la demanda, sus peticiones y decidir sobre su desistimiento, cuando en el inquisitivo al juez le corresponde investigar la verdad por todos los medios legales a su alcance.
c) Elástico: para dar lugar a la más amplia defensa cuando sea necesario.
d) Abreviado: cuando la urgencia del caso lo exija.
Materia del fuero contencioso administrativo
Se entiende por materia contencioso administrativa a una cuestión litigiosa, regida preponderantemente por el derecho administrativo, que se debate ante un órgano jurisdiccional, en la cual es parte un ente público o un sujeto que ejerce actividad administrativa. No basta que la Administración Pública actúe como parte en una contienda para que sea contencioso administrativa. Es preciso que la cuestión sustantiva materia de controversia implique el examen judicial de una operación administrativa, porque los entes públicos pueden ser parte en juicios de naturaleza civil, comercial, laboral, etc. Para que un litigio sea de competencia contencioso administrativo es preciso que importe el juzgamiento de una operación administrativa, de un acto, de una conducta, de una omisión, imputable a la Administración en cuanto ejerce actividad administrativa.
Tenemos entonces que, el proceso contencioso administrativo es aquel desarrollado ante el órgano jurisdiccional (Tribunal de Cuentas), originado en: 1) La acción instaurada por un administrado agraviado en un derecho subjetivo por un acto administrativo dictado en ejercicio de las facultades reglamentadas de la Administración en violación de los principios de la regularidad de dichos actos; 2) por acción de una Autoridad Pública contra acto administrativo emitido por otra entidad pública, con la finalidad de preservar la legalidad administrativa.
Acción y recurso
Se le designa en la Ley N° 1462/1935 al contencioso administrativo como un recurso y como una demanda, que son asuntos completamente diferentes, que se prestan a trámites igualmente distintos. Así, en sus Arts. 1 y 4 lo designa como recurso y en sus Arts. 3 y 9 como demanda contencioso administrativa.
Si se tratara de un recurso solamente, la resolución dictada en la instancia administrativa por los órganos del Poder Ejecutivo, servirá de base para resolver lo recurrido y el Tribunal de Cuentas en tal caso tan sólo deberá tener en cuenta lo resuelto por la autoridad administrativa y solamente sobre la parte impugnada es decir, la parte que el administrado considera injusta o que ha sido objeto de una solución errónea.
El connotado profesor paraguayo Salvador Villagra Maffiodo sostiene que “Es un recurso en cuanto se interpone contra una resolución preexistente que se origina en sede administrativa. Es una demanda porque con ella se inicia un procedimiento completo, con todas las etapas del juicio ordinario, dentro de una instancia independiente”.
No se estaría así – considerándolo como una demanda – limitado por la resolución administrativa, sino que podrá formularse, con amplio argumento, todas las alegaciones que fuesen favorables contra la resolución que cauce estado y perjuicio contra el afectado demandante.
De esto, cabe entender que el juicio contencioso administrativo es una demanda antes que un recurso que sólo procede en la instancia administrativa en grado jerárquico. La naturaleza del proceso contencioso administrativo es la de una acción, porque la decisión administrativa previa no constituye una decisión de un órgano judicial. La decisión administrativa no puede considerarse primera instancia judicial porque los órganos administrativos no gozan de la cualidad de independencia e imparcialidad propias de los órganos judiciales. Es más, el criterio de la calidad de acción del contencioso administrativo se desprende de la forma en que se tramita el proceso ante el Tribunal de Cuentas, en la que este órgano judicial: 1) no se halla limitada a la decisión previa de la instancia administrativa, inclusive, en algunos casos ha dejado de constituirse en una cuestión prejudicial; y 2) por la amplitud de debate en la instancia contenciosa administrativa que revela su independencia con relación a la decisión administrativa previa.
Aplicación del régimen procesal civil
La Ley N° 1462/35. Art. 5. Establece que regirán las disposiciones del Código Procesal Civil, el Código de Organización Judicial y de las leyes especiales sobre la materia.
Las partes
Los sujetos partes del proceso contencioso administrativo son: 1) los sujetos legitimados para la promoción de la acción; 2) el sujeto pasivo que es el órgano público emisor del acto impugnado.
.Legitimación del sujeto demandante
Lo que va a determinar la legitimación del particular demandante es la lesión de un derecho administrativo existente a su favor que le causa la administración cuando ella actúe en virtud de sus facultades.
Esa lesión del derecho administrativo preestablecido en beneficio del demandante va a originar el juicio administrativo. Los intereses de los particulares no deben ni corresponden ser sacrificados por la Administración impune, gratuitamente. El solo hecho de la lesión de un derecho plantea un conflicto entre los intereses privados y los intereses colectivos.
Los sujetos activos para la promoción de la demanda contenciosa administrativa son:
- El administrado lesionado en su derecho subjetivo por el acto administrativo dictado por la autoridad pública; y
- La autoridad pública que también puede verse lesionada en una competencia legal o porque el acto administrativo le impone una exigencia contraria al orden jurídico.
La configuración de los dos sujetos con legitimación activa surge del Art. 3, de la Ley 1462/35, que dispone: “La demanda contenciosa administrativa podrá deducirse por un particular o por una autoridad administrativa”.
.La Administración como demandada
Se reputará también causa de lo contencioso administrativo, además de las lesiones de derecho administrativos causadas a los particulares por la Administración, la lesión de derecho administrativo causada contra la Administración Pública por la Autoridad Administrativa, cuando proceda en uso de sus facultades regladas.
En el primer caso será parte demandada la Administración, en el segundo caso cuando se ocasiona contra la Administración por la propia Autoridad Administrativa, sería una demanda contencioso administrativa contra sí misma, esto es de difícil aplicación ya que el poder central puede decidir que la autoridad subordinada ajuste sus actos a sus instrucciones.
En nuestro país se descarta la legitimación activa de la Administración y se acepta la pasiva como demandada. Sin embargo, en algunos casos se instauraron demandas contenciosas entre órganos del propio Estado, por ejemplo: CONATEL contra COPACO; CORPOSANA contra ANDE, en dichos casos el órgano estatal que funge de demandante tiene la legitimación activa.
.Terceros y coadyuvantes
Dos particulares pueden reclamar ante una Institución Estatal. En esta circunstancia ambos son partes en la instancia administrativa con interés directo. La resolución dictada en esta instancia va a favorecer a uno de los reclamantes, y el perjudicado naturalmente estará interesado en su revocación.
A la parte que en el expediente administrativo ha obtenido la resolución favorable y que se presenta en lo contencioso administrativo del lado de la Administración a defender la resolución dictada por el ente estatal se le denomina “coadyuvante”.
a) Si la resolución decide sobre mejor derecho entre las pretensiones de dos o más particulares.
b) En el caso de que el derecho del tercero haya constituido como accesorio y condicionado a la resolución administrativa. Ej.: los denunciantes de infracciones fiscales que tienen participación en las multas (aduaneros) sin intervención es coadyuvante, es decir de simple adición.
.Ministerio Público
Se debe señalar que el Ministerio Público no es parte en el proceso contencioso administrativo, porque la Ley 1462/35 que lo regula no dispone su participación en éste tipo de proceso.
Actos excluidos
Conforme con los requisitos de la admisibilidad de la acción contenciosa establecida en la Ley 1.462/35, surge que la misma no es admisible para controlar la juridicidad de determinadas actividades de la administración Pública, tales como:
a) Actos administrativos discrecionales, porque la ley dispone expresamente que debe emanar el ejercicio de facultades regladas.
b) Simples actos de la administración porque los mismos no constituyen decisiones de la autoridad administrativa sino comunicaciones de la autoridad administrativa sino comunicaciones interorgánicas que sirven para preparar el acto administrativo.
c) Contratos administrativos que son de acuerdo de voluntades entre la administración y el contratante y no es una decisión unilateral de la Administración. Los actos preparatorios del contrato que lesionan derechos administrativos preexistentes son acogidos como cuestión contenciosa porque reúne la condición de una decisión unilateral de la Administración productora de efectos jurídicos individual que causa lesión al derecho del administrado y por la naturaleza de procedimiento administrativo que acoge la Ley Nº 2.051/03 (De Contrataciones Públicas). En nuestro sistema legal, los contratos administrativos son impugnados en el fuero civil.
d) Hechos administrativos, porque no constituye una resolución administrativa. Los hechos administrativos deben ser cuestionados por vía de Amparo a los efectos de paralizar el hecho; y sí la pretensión es la reparación del daño causado ante el fuero civil.
Incompetencia de jurisdicción
El hecho de no haber agotado la instancia administrativa no constituye razón suficiente para dar lugar a la incompetencia de jurisdicción. Lo que en tal situación existe es incumplimiento de los requisitos formales para que proceda el juicio contencioso-administrativo, en sede judicial. El Tribunal de cuentas, en el caso, ha desestimado la demanda por incumplimiento de los requisitos formales.
Medidas Cautelares
El Tribunal se halla facultado para dictar las medidas cautelares tendientes a asegurar la observancia del resultado del proceso que se residencia ante el mismo y en tal sentido, generalmente, dicta la medida de suspensión del acto impugnado, toda vez que la misma reúna los requisitos exigidos para la procedencia de las medidas cautelares conforme con lo previsto en el Art. 693 del C.P.C. del fumus bonis juris, periculum in mora y la contracautela.
Es decir, por la aplicación supletoria del Código Procesal Civil al proceso contencioso administrativo, el Tribunal de Cuentas, se halla habilitado a dictar las medidas cautelares nominadas e innominadas, conforme con la naturaleza de la cuestión deducida. Entre las medidas innominadas se encuentra el de la suspensión del acto administrativo, típica medida cautelar dentro del proceso contencioso administrativo.
Juicio contencioso administrativo [arriba]
Iniciación y Sustanciación del Juicio Contencioso Administrativo
El Tribunal de Cuentas solicita a la autoridad administrativa, la remisión de los antecedentes de la resolución impugnada por el demandante.
Luego, examina el cumplimiento de los requisitos exigidos para la interposición de la demanda.
Presupuestos de Admisibilidad de la Demanda
Art. 3º Ley N° 1462/35 - “La demanda contencioso administrativa podrá deducirse por un particular o por una autoridad administrativa, contra las resoluciones administrativas que reúnen los requisitos siguientes:
a) Que causen estado y no haya por consiguiente recurso administrativo contra ellas;
b) Que la resolución de la administración proceda del uso de sus facultades regladas;
c) Que no exista otro juicio pendiente sobre el mismo asunto;
d) Que la resolución vulnere un derecho administrativo preestablecido a favor del demandante; y
e) Que se halle abonada la cuantía del impuesto u otra liquidación de cuentas ordenada por el Tribunal de Cuentas” (Derogado por Ley N° 125/92).
.Recursos administrativos previos. Requisito previo
Para acceder a la instancia judicial administrativa, vale decir, al Tribunal de Cuentas, se deben agotar primeramente los recursos correspondientes a la instancia administrativa, que deben resolverse por el órgano de la Administración. De conformidad al Art. 3 de la Ley N° 1462/1935, para que la resolución pronunciada por el ente estatal sea pasible de demanda ante el Tribunal de Cuentas, es preciso que la misma cause estado y no haya por consiguiente recurso administrativo contra ella. Siendo así, para llegar a sede judicial, se deben acabar los recursos jerárquicos en instancia administrativa.
.Acto administrativo procedente de facultad reglada
El acto administrativo es reglado cuando la norma jurídica predeterminada concretamente la conducta que el administrador debe seguir en cuanto al momento, contenido y forma del acto a emitir. Es decir, la acción contenciosa sólo es admisible contra acto de esta categoría y no contra acto discrecionales. La admisión de la acción solamente contra los actos reglados es objeto de la crítica por restringir el control de regularidad de la actividad administrativa, en especial, por excluir los actos discrecionales que es fuente importante de arbitrariedad administrativa. En ese sentido, el miembro de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, Prof. Dr. Sindulfo Blanco, ha sostenido que: “Los actos administrativos que provienen del ejercicio de las facultades discrecionales son también justiciables, cuando adolecen de vicio de “abuso o desviación de poder”, y por tanto, la ley deberá incluirlo expresamente, con la salvedad de que se excluyen cuando han mediado razones de “mérito u oportunidad”, zona donde la autoridad puede moverse libremente”.
.Juicio pendiente sobre el mismo asunto
Existe una exigencia para evitar la existencia de dos pronunciamientos sobre una misma cuestión planteada. Dada la competencia exclusiva del Tribunal de Cuentas para las cuestiones contencioso administrativas han señalado varios doctrinarios que el requisito de la Litispendencia es inútil, porque cuando existe otro juicio sobre la misma cuestión, el Tribunal solo debe acumular los autos.
En la actualidad, con la atribución conferida a los Tribunales Electorales para entender en los litigios de los funcionarios públicos departamentales y municipales, puede presentarse el supuesto de la litis pendencia.
.Vulneración un derecho administrativo preestablecido a favor del demandante
El acto administrativo impugnado debe vulnerar derecho administrativo establecido a favor del particular accionante, sea derecho de carácter individual o colectivo. El Tribunal de Cuentas, acoge la acción contenciosa para la defensa de intereses difusos, en los fallos siguientes: 1) Acuerdo y Sentencia Nº 59, del 2 de octubre de 1989; 2) Acuerdo y Sentencia Nº 36 del26 de agosto de 1988.
.Solve et repete
La exigencia del “solve et repete” (pague y luego reclame): es a todas luces inconstitucional por poner trabas al derecho a la defensa y también por violar el principio constitucional básico de la igualdad al permitir la defensa al que tiene bienes suficientes para el pago previo del impuesto y negársela al que no los tiene, por lo cual en la actualidad ya no tiene ninguna vigencia.
La demanda
Agotada la instancia administrativa, con la resolución del recurso de apelación por el ente estatal, que debe decidir sobre el recurso jerárquico, el particular que se cree perjudicado por el fallo, puede iniciar la demanda contencioso administrativa ante el Tribunal de Cuentas en sede judicial.
In dubio pro actione: Principio que sienta que en caso de duda se está por darle curso a la acción, a la demanda.
Plazo para interponer la demanda contencioso administrativa
El Art. 4º de la Ley N° 1462/35 establecía: “El recurso de lo contencioso administrativo se interpondrá en el término de cinco días”. Dicho Artículo fue modificado por el Art. 1° de la Ley N° 4046/2010: “Artículo 1°.- Modifícase el Artículo 4° de la Ley N° 1.462/1935 "QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO PARA LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO", que queda redactado de la siguiente manera: "Art 4°. - El recurso de lo contencioso administrativo contra toda resolución administrativa deberá interponerse dentro del plazo de dieciocho días.".
Contestación de la demanda
El demandado, que siempre es una Institución de la Administración Pública deberá contestar la demanda dentro del plazo de 18 días.
La administración, a igual que el particular agraviado, está obligada a acompañar con el escrito de contestación los documentos que ha de hacer valer en el juicio. De los mismos se dará traslado al actor, quien deberá responder dentro de 6 días. En la contestación opondrá el demandado todas las excepciones o defensas que no sean de carácter previo.
Excepciones Previas
En un solo escrito se podrán oponer por la demandada, dentro del plazo para contestar la demanda, las excepciones de previo y especial pronunciamiento, siempre que sean conducentes.
Su fundamento se encuentra en la circunstancia de que todas ellas, en caso de prosperar, hacen innecesaria la tramitación del proceso por cuanto no sería posible obtener una decisión sobre el fondo de la cuestión. Su enumeración es taxativa. Entre las excepciones previstas se admiten por el C.P.C., excepciones de fondo: la falta de acción cuando fuere manifiesta; la de cosa juzgada; pago; prescripción. Manifiesta así el texto de la ley lo siguiente:
Art. 224 C.P.C.- EXCEPCIONES ADMISIBLES. “Sólo serán admisibles como previas las siguientes excepciones: a) Incompetencia; b) Falta de personería en el demandante, en el demandado o sus representantes, por carecer de capacidad civil para estar en juicio, o de representación suficiente. El demandante hará valer esta excepción por la vía del recurso de reposición; c) Falta de acción cuando fuere manifiesta, sin perjuicio, en caso de no ocurrir esta última circunstancia, de que el juez la considere en la sentencia definitiva; d) Litispendencia. La acción intentada ante un tribunal extranjero no importa litispendencia; e) Defecto legal en la forma de deducir la demanda; f) Cosa Juzgada; g) Pago, transacción, conciliación, desistimiento de la acción y prescripción, cuando pudieren resolverse como de puro derecho; h) Convenio arbitral; i) Arraigo; y j) Las defensas temporarias que se consagran en las leyes generales”.
Excepciones de Fondo o Perentorias
Se oponen como medios generales de defensa, y se difiere su estudio para el momento del pronunciamiento en la sentencia definitiva.
Art. 233. FACULTAD DEL DEMANDADO. “El demandado podrá hacer valer, en la contestación de la demanda, como medios generales de defensa, las excepciones destinadas a producir la extinción de la acción o el rechazo de la pretensión, que no hayan sido admitidas y juzgadas como previas”.
Art. 235. CONTENIDO Y REQUISITOS. “En la contestación opondrá el demandado todas la excepciones o defensas que, según este Código, no tuviere carácter previo, sin perjuicio de la facultas consagrada en el art. 233…”.
Periodo de Pruebas
Art. 6º - “El término de prueba será el que señale el Superior Tribunal dentro del ordinario, y vencido el plazo, se dictará la providencia de autos para sentencia, pudiendo las partes presentar dentro de cinco días de la modificación de aquélla providencia un memorial sobre los fundamentos del caso”.
El plazo ordinario de prueba no puede exceder de 40 días y dentro de él será fijado por el juez. Las pruebas deberán ofrecerse dentro de los primeros 10 días, salvo la documentación que deberá acompañarse con el escrito de demanda.
Memorial
Dictada la providencia de “autos para sentencia”, luego de vencido el plazo de prueba, las partes podrán presentar dentro de 5 días de la notificación de dicha providencia un memorial sobre los fundamentos del caso, alegando acerca de la eficacia y valor de la prueba.
Trámite posterior a la providencia de “autos para sentencia”
Vencido el plazo común de 5 días para presentar memorial si así lo desearen las partes, y si se ha presentado, se agregarán los memoriales respectivos, el Tribunal de cuentas deberá dictar sentencia definitiva dentro del plazo de 30 días “después de ejecutoriada la providencia de autos”. Tratándose de un Tribunal colegiado, la sentencia definitiva guarda la forma de Acuerdo y Sentencia.
Se dicta, con las formalidades que rigen para los Tribunales de Apelación y para la Corte Suprema de Justicia, excepto en cuanto al quórum para formar el fallo de la Corte.
Perención de la Instancia
Para el juicio contencioso administrativo rige la perención de instancia dispuesta por la Ley N° 1462/35 en su Art. 8: “Se tendrá por abandonada la instancia contencioso administrativa, si no se hubiesen efectuado ningún acto de procedimiento durante el término de tres meses, cargándose las costas al actor”.
Se opera la perención de instancia si no se insta su curso dentro de 3 meses, contados desde la última notificación que se hubiere hecho a las partes. Se produce el aniquilamiento de la instancia por la inactividad de la parte a que correspondía el impulso procesal, durante el tiempo marcado por la ley. Debe considerarse que la instancia constituye la etapa en que se dan los actos de procedimiento, desde la interposición de la demanda hasta la sentencia.
Sentencia del Tribunal
Normalmente las sentencias dictadas por el Tribunal de Cuentas, se limitan a revocar la resolución administrativa o modificar el monto del tributo, cuando no se reduce a rechazar la demanda promovida contra una ley o decreto.
En estos casos se devuelve el proceso a la autoridad administrativa para que ésta proceda de nuevo a dictar un nuevo fallo arreglado a derecho. Con tal actitud se respeta sin duda la separación de poderes, reconociéndole sus facultades originales a la Administración.
Revoca la resolución administrativa (Revocar = Declara la anulabilidad).
• Nulidad: ilícitos, irregulares = efecto EX TUNC.
• Anulabilidad: efecto de actos regulares (Art. 39 C.N.).
• Exceso o desviación de poder.
La sentencia no puede agravar lo dispuesto en la resolución administrativa contra el particular recurrente en virtud del principio: “REFORMATIO IN PEIUS” (La Reforma en Perjuicio). Consiste en una prohibición al juez superior de empeorar la situación del apelante. Es un principio negativo basado en una prohibición.
A quienes obliga la sentencia del Tribunal de Cuentas:
• Al particular demandante (representación activa).
• A terceros coadyuvantes.
• A la Administración.
Recurso de Revisión. Art. 1° de la Ley N° 397/56
La Ley N° 397 del año 1956 establecía: “Serán recurribles ante la Corte Suprema de Justicia, las sentencias del Tribunal de Cuentas que a partir de la fecha recaigan en juicios de lo contencioso administrativo cuya importancia pecuniaria exceda la cantidad de cincuenta mil guaraníes”.
Por su parte, la Carta Magna vigente en su Art. 259 dispone “serán recurribles ante la Corte Suprema de Justicia, las sentencias del Tribunal de Cuentas”.
Así, ante la Corte Suprema de Justicia se da el recurso de revisión en forma de apelación y de nulidad. Ambos recursos son medios dispuestos por ley, para cuestionar las resoluciones judiciales cuando se las considera injustas o no conformes a derecho. La facultad de revisión de la sentencia recurrida del Tribunal de Cuentas tiene la Corte Suprema de Justicia, y tiende a reparar las probables injusticias, mediante un nuevo examen de la resolución objetada por la parte agraviada. Mediante los recursos judiciales se garantiza el interés directo de los litigantes, volviendo el superior a revisar la causa, con el fin de reparar los agravios generados por la sentencia del inferior.
El recurso de apelación, pues, tiene que ver con el fondo de la cuestión y la justicia o injusticia de la resolución judicial impugnada. Por su parte, el recurso de nulidad persigue dejar sin valor ni efecto, las resoluciones judiciales o las actuaciones cumplidas en juicio con vicios sustanciales. El Art. 404 del Código Procesal Civil dispone que: “El recurso de nulidad se da contra las resoluciones dictadas con violación de la forma o solemnidades que prescriben las leyes”.
La Inconstitucionalidad
Por expresa disposición del Art. 259 inc. 5 de la Constitución Nacional/1992, la Corte Suprema de Justicia tiene atribuciones para conocer y resolver las cuestiones sobre inconstitucionalidad, que se sometan a su veredicto. De suerte que las sentencias dictadas por el Tribunal de Cuentas, pueden ser, como las de cualquier otra jurisdicción, objeto de impugnación de inconstitucionalidad, por los modos establecidos por el Código Procesal Civil.
Condenación en costas
Las costas se impone a la parte vencida, pero el Tribunal si hubiere merito excepcionalmente aplica costas al Estado, porque los tribunales aplican la doctrina de que si no existen jurisprudencia suficiente sobre el caso, lo que exime a la administración, pero si se trata de jurisprudencias abundantes se condena en costas a la administración.- Además se debe tener presente el tema presupuestario y la imposibilidad de embargar fondos del Estado.
Cobro compulsivo de créditos
Si la sentencia reconoce créditos a favor del particular, se encuentra limitado por el régimen financiero legislado por la ley 1535, que dispone e su art. 9 inc. c) "Las asignaciones o créditos presupuestarios constituyen límites máximos para contraer obligaciones de pago durante el ejercicio financiero”. Los gastos autorizados en la ley de presupuesto constituyen el monto máximo a ser desembolsado y, en ningún caso, podrán ser sobrepasados, salvo que otra ley lo establezca. Promulgada la ley de presupuesto general de la nación, no podrán ser autorizados ningún otro gasto, sino por otra ley que le asigne expresamente los recursos con que ha de ser sufragados. No es posible el embargo, debe preverse el presupuesto por vía administrativa para que se incluya en el periodo correspondiente, estos análisis prácticos de la realidad.
Pero la ejecución de los resuelto por el Tribunal de Cuentas es posible, se podrá por vía de ejecución hacerlo en un juzgado de 1ra. Instancia porque el Tribunal de Cuentas no tiene el imperium.
Esquema del procedimiento
Bibliografía [arriba]
Villagra Maffiodo, Salvador. Principios de Derecho Administrativo. Editorial El Foro. Asunción, 1981.
Bazán, Francisco. Procedimiento de lo Contencioso Administrativo. Revista de Derecho y Jurisprudencia. Asunción, 1995.
Ley N° 1462/1935 “Que establece el procedimiento para lo contencioso administrativo”.
Acordada N° 728/2011 de la Corte Suprema de Justicia que aprueba el Manual de Organización y Funciones y el Manual de Gestión Administrativa del Tribunal de Cuentas.
* Abogado de la Universidad Nacional de Asunción, Maestrando de Maestría en Derecho Civil y Procesal Civil de la U.N.A. Especialista en Derecho Civil y Procesal Civil - Derecho U.N.A. Especialista en Didáctica Universitaria - Derecho U.N.A. Docente Ad Honorem de las Cátedras de: Introducción a las Ciencias Jurídicas, Derecho Informático y Técnica Jurídica de la Facultad de Derecho - Universidad Nacional de Asunción. Actualmente ocupa el cargo de Actuario Judicial del Tribunal de Cuentas, Primera Sala.
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