La caducidad de instancia en los procesos de ejecución fiscal en la Provincia de Misiones

Por Eliana Oudin[1]

I. Introducción [arriba] 

El presente trabajo tiene por finalidad analizar el instituto de la caducidad de instancia en el marco de las ejecuciones fiscales, específicamente de la normativa vigente en Misiones.

En la Provincia de Misiones el Código Fiscal[2] establece en su art. 109 que:

“…En las ejecuciones fiscales no podrá cuestionarse la inconstitucionalidad[3] del tributo cuyo cobro se persigue ni plantearse cuestión alguna sobre el origen del crédito ejecutado, ni se producirá la caducidad de instancia”,

lo cual ha motivado al Superior Tribunal de Justicia de nuestra provincia a expedirse sobre la constitucionalidad de la norma.

Llevaremos a cabo un análisis interdisciplinario, abordando los principios del derecho procesal, en cuanto al instituto de la caducidad de instancia; el derecho tributario, como rama autónoma del derecho público, con relación al proceso y naturaleza de la ejecución fiscal; del derecho constitucional, ya que han surgido planteos en cuanto a la vulneración del principio de igualdad de las partes, y finalmente la jurisprudencia local en la materia.

II. Autonomía del Derecho Tributario [arriba] 

Liminarmente, corresponde precisar que el derecho tributario es en su totalidad autónomo, en el sentido de que cuenta con principios, conceptos e instituciones propias. Se diferencia, por lo tanto, del derecho civil, comercial y administrativo. Por supuesto que esta autonomía no significa independencia ni estanqueidad. Las normas tributarias integran el ordenamiento jurídico y, en consecuencia, la interpretación debe realizarse en armonía con el resto de las leyes, aunque dando prelación a lo dispuesto por las leyes fiscales.

Por otro lado, ejercen las provincias y los municipios facultades tributarias, y dentro del ejercicio de las facultades tributarias autónomas regulan lo relativo al nacimiento de la obligación tributaria, como a su régimen de cumplimiento y exigibilidad, por lo cual, es legítimo que el derecho tributario cree sus propios conceptos e instituciones.

García Vizcaíno señala que el poder tributario o potestad tributaria constituye una de las manifestaciones del poder de imperio estatal. Consiste en tal sentido, en el poder que tiene el Estado de dictar normas a efectos de crear unilateralmente tributos y establecer deberes formales, cuyo pago y cumplimiento será exigido a las personas a él sometidas, según la competencia espacial estatal atribuida, comprendiendo también el poder de eximir y de conferir beneficios tributarios, así como el poder de tipificar ilícitos tributarios y regular las sanciones respectivas[4].

Por ende, en materia de interpretación de las leyes tributarias -sustanciales y formales- la exégesis debe efectuarse a través de una razonable interpretación de los preceptos propios del régimen impositivo y de los principios que lo informan con miras a determinar la voluntad legislativa. Si tales fuentes no son decisivas, cabe recurrir a los principios del derecho común, con carácter supletorio posterior.

Constituye una parte sustancial de la autonomía local la posibilidad de darse sus propios recursos, entre los que encontramos los recursos tributarios, y que dicha autonomía no se agota en la mera creación tributos, sino que se extiende a los medios y modos para hacerlos efectivos, lo que conlleva, necesariamente, a la facultad de regular todo lo relativo a los procesos ejecutivos, cuyo principal objetivo es lograr la satisfacción de un crédito fiscal destinado a fines de utilidad general.

Por ello, acerca de la polémica referente a la aplicación o no de las normas del Código Civil o Procesal Civil, no parece dudoso que no debe ser aplicado cuando las leyes tributarias contienen la solución de la cuestión planteada, ya sea expresamente, por la indudable intención del legislador o por necesaria implicancia.

III. Juicio de ejecución fiscal [arriba] 

Explica Lino E. Palacio que el juicio ejecutivo es aquel

“proceso especial, sumario en sentido estricto y de ejecución, cuyo objeto consiste en una pretensión tendiente a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación documentada en alguno de los títulos extrajudiciales convencionales o administrativos, que, en razón de su forma y contenido, autorizan a presumir la certeza del derecho del acreedor”[5].

Este tipo de procesos tiene como finalidad principal satisfacer un crédito que la ley presume válido y exigible, dado que se apoya en un título hábil para ello, y le permite al Fisco acudir ante órganos del Poder Judicial a fin de hacer efectiva una deuda que es existente –en principio– y exigible –en principio–, pero que su deudor no ha pagado cuando correspondía o luego de haber sido intimado a ello.

La pretensión que da origen al proceso de apremio se funda en un título ejecutivo que, a diferencia de los que habilitan la vía ejecutiva común, goza de presunción de legitimidad. El apremio tiene por causa eficiente un procedimiento administrativo previo que garantiza la existencia y legitimidad de la deuda ejecutada, toda vez que, en su tramitación, el ejecutado pudo tener oportuna intervención.

Es por ello, que los juicios ejecutivos comunes comportan un adelanto de jurisdicción, a diferencia de la ejecución fiscal y la ejecución de sentencia, los cuales constituyen formas de ejecución propia, pues se fundan en la aptitud ejecutoria de una resolución -judicial o administrativa-, producto de un procedimiento previo en el cual ha intervenido -o ha podido intervenir- el ejecutado.

En definitiva, la ejecución fiscal es un procedimiento que tiende a la rápida percepción de lo adeudado en concepto de tributos. Por consiguiente, las leyes tributarias suelen contener disposiciones especiales sobre el juicio de ejecución fiscal, que son modificatorias del trámite general ejecutivo que estipulan los respectivos códigos de procedimiento civiles.

En este entendimiento, es necesario aclarar que el efecto inmediato que se persigue, obedece a la imperiosa necesidad de que el Fisco perciba -sin dilaciones- las sumas que se le adeudan, destinadas a fines de utilidad general[6].

IV. Regulación procesal [arriba] 

En relación a la problemática expuesta, debemos recordar que la caducidad de instancia es un instituto de corte netamente procedimental, y la facultad de regular en materia procesal recae, en principio, en las provincias, lo cual constituye materia no delegada a la Nación conforme art. 121 CN[7], por lo cual, es facultad del legislador determinar la existencia de su conveniencia o no. Por consiguiente, el acierto o eficacia del régimen instaurado es una cuestión de política legislativa ajena a la jurisdicción de los magistrados.

Por lo tanto, es válido que las legislaciones tributarias provinciales establezcan normas especiales que alteren las previstas en los Códigos Procesal Civil y Comercial, por supuesto que las normas deben ser razonables y no vulnerar el principio de igualdad. Y es por ello, que cada provincia diagramó el instituto de la caducidad de instancia de acuerdo a los criterios de sus distintas legislaturas[8].

Incluso, nos parece importante destacar, que el Nuevo Código Civil y Comercial trata de evitar la desnaturalización de instituciones de derecho sustancial que pueda surgir en los Códigos de forma provinciales y, por tal motivo, legisla una gran cantidad de normas procesales en el Código de fondo, regulación que viene a garantizar la eficacia de la institución contenida en el derecho de fondo. Por lo tanto, podría haber regulado la caducidad de instancia, de considerarla esencial para el proceso judicial. Ahora bien, si no lo hizo, es porque las provincias pueden no hacerlo tampoco.

V. Caducidad de instancia [arriba] 

La perención de instancia es un instituto del derecho procesal, el cual se produce cuando en virtud de la inactividad procesal mantenida durante cierto lapso de tiempo, el legislador decreta como consecuencia la fatalidad del procedimiento, que tiene que ser confirmada judicialmente.

El instituto implica una sanción por la inactividad procesal de las partes, siempre que la misma se extienda por un cierto período de tiempo determinado y en consecuencia pueda traducirse ni más ni menos que en un supuesto abandono de la instancia.

Es, en definitiva, una sanción procesal contra el actor que abandona o muestra un desinterés manifiesto por el proceso que ha iniciado.

Por lo tanto, se trata de un modo anormal de terminación del proceso, que pone fin al mismo, sin perjuicio de que el actor pueda volver a iniciarlo.

Por ello, como lo venimos exponiendo, consideramos que la regulación del instituto, su incorporación o no a los procesos de ejecución fiscal, es materia de política legislativa local, lo cual no puede cuestionarse, siempre y cuando no se afecten las garantías constitucionales, en particular del debido proceso y el principio de igualdad.

VI. La igualdad de las partes en la relación tributaria [arriba] 

El derecho no sólo está compuesto de normas, sino también se integra con los principios, que representan valores que siguen de guía al ordenamiento jurídico, son esenciales, ya que es necesario ciertas aperturas que impidan que la pura aplicación de la regla lleve a situaciones injustas.

El art. 16 de la Constitución Nacional consagra un principio general: “todos son iguales ante la ley”. Teniendo en cuenta la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el principio puede formularse del siguiente modo: la ley debe ser para los iguales en igualdad de circunstancias[9]. La CSJN ha dicho que es un derecho a que no se establezcan excepciones y privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias[10]. También ha sostenido que

“La garantía del artículo 16 de la Constitución Nacional no impone una rígida igual-dad, pues entrega a la discreción y sabiduría del poder legislativo una amplia latitud para ordenar y agrupar, distinguiendo y clasificando los objetos de la legislación, siempre que las distinciones o clasificaciones se basen en diferencias razonables y no en propósitos de hostilidad contra determinadas clases o personas”.[11]

La relación tributaria material y procesal se encuentra regida por el principio de la igualdad de las partes, en la que el Fisco asume el rol de sujeto activo de una relación crediticia de simple contenido patrimonial, sometida a la ley y a la jurisdicción. La regla de la igualdad de las partes en la relación jurídico-tributaria se concreta en las siguientes postulaciones: a) Todo privilegio en favor del Fisco deberá estar respaldado por un fundamento constitucional o legal, pues no existe razón alguna para dar preeminencia jurídica a una de las partes de la relación, sin precepto que lo establezca. b) La ley que conceda privilegios al Fisco, a su vez, deberá ajustarse a la Constitución, de lo que se deriva que el acrecentamiento de derechos no podrá resultar en caso alguno desmesurado, operando en la República Argentina como valladar los principios recogidos por los arts. 28 y 33, de la CN[12].

Ahora bien, el art 109 del Código Fiscal de la Provincia de Misiones, establece que en las ejecuciones fiscales no se producirá la caducidad de instancia, no que no se puede plantear caducidad de instancia contra el fisco, por lo tanto, el planteo de caducidad está vedado en el proceso de ejecución fiscal para todas las partes que intervengan, importando esto en la práctica que la caducidad no puede plantearla la Dirección General de Rentas (actualmente Agencia Tributaria Misiones) contra los demandados que articulen incidentes contra el ente recaudador”.

No se vulnera el principio de igualdad, ya que no se establece un régimen que beneficia exclusivamente al Fisco, y por lo tanto, no se ve alterada la garantía de igualdad entre el Estado y los particulares, porque el contribuyente tiene la facultad de impulsar el procedimiento, y el instituto se aplica para ambas partes de la relación jurídica por igual.

VII. Control de constitucionalidad [arriba] 

Como sabemos, la constitucionalidad de las leyes se presume. La CSJN ha resaltado en numerosos precedentes que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición normativa es un acto de suma gravedad institucional, ya que las leyes dictadas por el Congreso gozan de una presunción de legitimidad que opera plenamente[13].

Ahora bien, para la efectiva vigencia de los derechos y garantías es esencial el reconocimiento del ejercicio del control judicial por los tribunales de justicia, tanto en su aspecto positivo como en el negativo y sea a petición de parte o de oficio.

Debemos entonces analizar si el artículo que elimina la caducidad de instancia en los procesos de apremio supera el test de constitucionalidad. En tal sentido, el art. 28 de la Constitución Nacional consagra el principio de razonabilidad, que constituye un estándar genérico para establecer cuándo una restricción a un derecho resulta compatible con la Ley Fundamental[14].

La Corte Suprema se ha referido tradicionalmente al control de razonabilidad, que deben superar las normas cuando se controvierte su compatibilidad con la Ley Fundamental. Un nivel de análisis judicial lo ofrece el llamado “test de mera razonabilidad”[15], este tipo de análisis exige que quien cuestione la validez constitucional de una norma acredite su irrazonabilidad, ya que, de otro modo, prevalece la posición a favor de la validez de aquél. Por lo tanto, se debe demostrar que los fines de la ley y los medios elegidos por el legislador no son razonables.

En definitiva, podemos afirmar con lo dicho supra que la sola constatación de una desigualdad para declarar la invalidez de la norma es insuficiente, toda vez que el ejecutado, amén de no poder acusar la perención, encuentra a resguardo su derecho de defensa en juicio, gozando de la facultad de instar él mismo el proceso para obtener el dictado de una sentencia absolutoria[16].

Por otro lado, vemos que la normativa se condice con el principio de razonabilidad de las leyes, Es en razón de la naturaleza y finalidad que este tipo de juicios colocan al Estado, y sólo a él, en situación de preeminencia para el cobro de las obligaciones tributarias, sin que ello vulnere el derecho de defensa en juicio del ejecutado.

La caducidad de instancia, es un instrumento para evitar la prolongación de juicios, pero no un artificio tendiente a impedir un pronunciamiento sobre el pleito.

VIII. Jurisprudencia local en la materia [arriba] 

En coincidencia con los postulados hasta aquí citados se ha expedido el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Misiones, en la causa caratulada como “EXPTE. N° 37-STJ 2010 - DIRECCIÓN GENERAL DE RENTAS S/ RECURSO EXTRAORD. DE INAPLICABILIDAD DE LEY EN AUTOS: “EXPTE. N° 2164/06 – DIRECCIÓN GENERAL DE RENTAS DE MISIONES C/ CABRAL, RODOLFO CLAUDIO S/ VIA DE APREMIO”, en el cual se confirmó la constitucionalidad del artículo citado ut supra, que elimina el instituto de la caducidad de instancia en los procesos de ejecución fiscal en la Provincia de Misiones, ya que, supera, dicho en palabras de la CSJN, el “test de mera razonabilidad”.

Siguiendo esta línea de pensamiento, se ha expedido nuevamente el máximo órgano provincial de Misiones[17], en un reciente fallo, en donde se afirma que el estado actual de evolución del Derecho tributario no permite abrigar dudas acerca de su autonomía como rama del derecho público, que cuenta con su propio sistema de normas y principios. Ahora bien, ello no obsta a que se pueda recurrir a principios contenidos en el Código Procesal Civil para resolver “casos no previstos” en su propio ordenamiento. Luego hace referencia a la autonomía de los órdenes locales, sosteniendo que en nuestro sistema constitucional es facultad de las provincias crear sus propios impuestos, elegir los objetos imponibles y determinar las formalidades de su percepción y en tal sentido solo con cautela es admisible la invalidación de las normas adecuadas a esos fines, so pretexto de que las mismas se apartan de lo dispuesto en los códigos comunes, que legislan supuestos esencialmente distintos.

Concluye el fallo disponiendo que, siendo el Código Fiscal, regla especifica que regula la materia, no corresponde se declare su inconstitucionalidad conforme prescripciones de una ley de igual rango, pero de excepción, como lo es el CPC y C Provincial.

Por último, compartimos lo sostenido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación[18] que manifiesta que:

“…uno de los peores males que el País soporta, es el gravísimo perjuicio social causado por la ilegítima afectación del régimen de los ingresos públicos que proviene de la evasión o bien de la extensa demora en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y que, en la medida en que su competencia lo autorice, los jueces tienen el deber de contribuir a la aminoración de esos dañosos factores y comprender que son disvaliosas las soluciones que involuntariamente los favorecen. Y, por ello, ha recalcado que los magistrados deben examinar con particular estrictez la adopción de medidas que pudieran afectar el erario público pues la percepción de las rentas del Tesoro -en tiempo y modo dispuestos legalmente- es condición indispensable para el regular funcionamiento del Estado…”.

IX. Conclusión [arriba] 

El federalismo argentino adoptado por nuestra Constitución Nacional supone la coexistencia de distintos órdenes de gobierno con potestades institucionales, políticas, administrativas y tributarias, propias y concurrentes.

Ello supone que tanto las provincias como los municipios, en sus respectivos códigos fiscales, ejercen potestades tributarias propias y crean obligaciones tributarias con los límites constituciones y legales vigentes; y como consecuencia necesaria poseen la facultad de regular todo lo relativo a los procesos ejecutivos.

Siguiendo con este razonamiento, los ordenamientos locales tienen la autoridad para quitar de sus Códigos el instituto de la caducidad de instancia, y de hecho son varias las jurisdicciones provinciales que lo han eliminado.

Ahora bien, la eliminación del instituto no vulnera el principio de igualdad, como lo explicamos supra, ya que no crea un beneficio exclusivo a favor del Fisco, respetándose la igualdad en la relación jurídica tributaria.

Es verdad que, en general, en el plano de la relación Fisco-contribuyente la igualdad se desdibuja, ya que las posibilidades de actuación del Estado son sustancialmente mayores a las de los contribuyentes, pero es obligación del Estado constitucional de Derecho velar porque el principio sea operativo, evitando que las prerrogativas propias del Estado no lo violenten.

Sin embargo, en el caso en particular de la caducidad de instancia, como ya lo dijimos, no establece un régimen con privilegios a favor del Fisco, ya que ninguna de las partes está facultada para alegarla, y cualquiera puede instar a la prosecución de la causa.

Es por ello que consideramos que la eliminación de la caducidad de instancia es constitucional, ya que no encontramos agravio o perjuicio concreto para el contribuyente en la aplicación de la norma, tal como lo ha venido sosteniendo el máximo órgano de la provincia.

Finalmente, queremos destacar que la perención de instancia tiene efectos negativos que impiden la fluidez de los ingresos a la Administración, y la importancia de continuar con el trámite radica en que se persigue el cobro de un crédito fiscal.

X. Bibliografía [arriba] 

ABALOS, María Gabriela. Facultades delegadas y potestades tributarias provinciales. Especial referencia a la prescripción de tributos locales. Estudios de Derecho Público. 1a. ed. Buenos Aires. Asociación de Docentes - Facultad de Derecho y Ciencias Sociales - UBA (2013).

ALTAMIRANO, Alejandro C. Derecho Tributario Teoría General. Buenos Aires. Marcial Pons (2012).

FALCO, Carlos María. Ejecuciones Fiscales. 1ra ed. Bs. As. La Ley (2006).

GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada. Tomo I. Buenos Aires. La Ley.

LOANDOS, Pablo. La caducidad de instancia y el principio de igualdad en el proceso de ejecución fiscal en la Provincia de Misiones. Publicado en La Ley Litoral 2014 (octubre).

PALACIO, Lino E., Derecho Procesal Civil, Abeledo Perrot (1994).

PITHOD, Federico. Desigualdades constitucionales e inconstitucionales. Cita Online: AR/DOC/2323/2016.

SPISSo, Rodolfo R. “La igualdad de las partes de la relación procesal tributaria. Publicado en Sup. Const. 2009 (noviembre), 01/11/2009, 59 – LA LEY 2009- F, 445.

TREACY, Guillermo F., Categorías sospechosas y control de constitucionalidad. Lecciones y Ensayos, nro. 89, 2011, págs. 181-216.

VILLEGAS, Hector B. “Curso de finanzas, derecho financiero y tributario”. 7ma Ed. Ampliada y actualizada. Ed. Depalma. Bs. As (1998).

Notas [arriba] 

[1] Abogada (UCSF). Esp. en Derecho Procesal Constitucional (UCP). Maestrando en Derecho Comercial y de los Negocios (UBA).
[2] Ley XXII – N° 35 (Antes Ley N° 4.366).
[3] Adviértase que puede cuestionarse la constitucionalidad del tributo, no la inconstitucionalidad, se trata de un defecto de técnica legislativa en la norma.
[4] Catalina García Vizcaíno; “Derecho Tributario. Consideraciones económicas y jurídicas”; tomo I; Ed. Depalma; Bs. As.; 1996.
[5] Palacio, Lino E., Derecho Procesal Civil, Abeledo Perrot (1994).
[6] Cfr. Falco, Carlos María. Ejecuciones Fiscales. 1ra ed. Bs. As. La Ley (2006).
[7] “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.
[8] Verbigracia el caso de la provincia de Mendoza, en la que se adoptó un criterio similar al de Misiones en cuanto a la eliminación de la caducidad de instancia también en materia de ejecución fiscal; tenemos la provincia de Entre Ríos que dispuso que la caducidad de instancia no se configurará cuando la inactividad provenga por razones de fuerza mayor; en Tucumán, si bien no se eliminó la caducidad de instancia, pero se le otorgó un plazo mucho más amplio para poder ser planteada, a diferencia de los demás procesos.
[9] Cfr. GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada, Tomo I, Buenos Aires, La Ley.
[10] Fallos 124:122; 126:280; 127:118; 151:359; 157:28; 184:592.
[11] Fallos 315:1190.
[12] Spisso, Rodolfo R. “La igualdad de las partes de la relación procesal tributaria. Publicado en Sup. Const. 2009 (Noviembre), 01/11/2009, 59 – LA LEY 2009 - F, 445.
[13] Ver, entre otros, “P. D. Rasspe Söhne v. Nación Argentina”, Fallos: 249:51, pág. 59 (1961).
[14] Cfr. Treacy, Guillermo F., Categorías sospechosas y control de constitucionalidad. Lecciones y Ensayos, nro. 89, 2011 págs. 181-216.
[15] Existe otro tipo de examen más riguroso, un criterio de análisis más exigente, que parte de una presunción de invalidez de la norma, en casos en que se alega una violación de este derecho cuando las diferencias están tratadas en categorías específicamente prohibidas o sospechosas, como el género, la raza, la religión, etc.
[16] Cfr. Pithod, Federico. Desigualdades constitucionales e inconstitucionales. Cita Online: AR/DOC/2323/2016.
[17] Res. 11- STJ- 2020
[18] Fallo T. 333 P. 935.