Actualidad del procedimiento administrativo en accidentes de trabajo
Gustavo Javier Vega
I. Introducción [arriba]
El art. 46 de la Ley N° 24.557, en su redacción original, otorgaba intervención en grado de apelación hacia la Cámara Federal de la Seguridad Social, en la medida que establecía que las resoluciones de las comisiones médicas provinciales eran recurribles ante el juez federal con competencia en cada provincia o ante la Comisión Médica Central a opción de cada trabajador y las decisiones de estos últimos tenían como órgano revisor a la Cámara Federal de la Seguridad Social.
Luego de innumerables declaraciones de inconstitucionalidad y ante el colapso de los tribunales, en el mes de febrero de 2017, mediante el dictado de la Ley N° 27.348, se pretendió readecuar el sistema a los estándares ya señalados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al excluir, definitivamente, la competencia federal de la materia de riesgos del trabajo.
A partir de allí, una vez agotada la instancia prevista ante las comisiones médicas jurisdiccionales, las partes tienen la opción de acceder ante la Comisión Médica Central o ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la comisión médica que intervino. La decisión del primero de ellos también será recurrible, por cualquiera de las partes, ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo o el tribunal de alzada con competencia laboral, en base al mismo criterio de territorialidad. En este último caso, de no existir tribunal de alzada con competencia laboral -como en el caso de la provincia de Buenos Aires-, será el tribunal de instancia única quien mantenga la competencia.
A continuación, realizaremos un análisis de estos cambios procedimentales, abordando el tema con la mirada puesta tanto en el desarrollo doctrinario como jurisprudencial habido al momento de la redacción original de la Ley N° 24.557 como en la actualidad, con el único objetivo de analizar si se cumplieron o no con los presupuestos requeridos por nuestro Máximo Tribunal para evitar una nueva tacha de inconstitucionalidad.
II. Decreto N° 54/2017 [arriba]
Unos días antes de la sanción de la ley que modificó el esquema de competencia en materia de Riesgos del Trabajo, más precisamente el 23 de enero de 2017, fue dictado el Decreto N° 54/2017, por medio del cual se pretendió introducir la primera reforma.
Allí, se establecía un esquema idéntico al que posteriormente se introduciría por la Ley N° 27.348, con instancia administrativa previa obligatoria y excluyente, de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales para solicitar, con intervención letrada obligatoria, la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación del grado de incapacidad y las prestaciones debidas al trabajador, en base a la Ley de Riesgos del Trabajo.
Dicho procedimiento hacía las veces de instancia previa que le permitiría recurrir, posteriormente, ante la Comisión Médica Central, en grado de revisión, y eventualmente ante el órgano judicial por el cual opte el trabajador (justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según el domicilio de la Comisión Médica que intervino).
Cabe señalar que quedaban excluidos del paso previo los trabajadores no registrados y los empleadores que se encuentran bajo el régimen de autoseguro o no contraten con alguna Aseguradora.
Mediante el Título III del Decreto, arts. 10 y ss., se establecieron una serie de modificaciones de gran relevancia para la materia, en cuanto a la situación de ILT, ingreso base, extinción del contrato de afiliación y responsabilidad por falta de pago, competencia obligatoria de las comisiones médicas, habilitación de vía por diversa fuente de responsabilidad, actualización de prestaciones y depósito de las mismas.
Este Decreto fue cuestionado de manera inmediata, en tanto se señaló que excedía las posibilidades reglamentarias, extendiéndose más allá de las facultades que le otorga la propia Constitución Nacional al Presidente, con el único objetivo de beneficiar a las Aseguradoras reduciendo sus costos y perjudicando a quien padeció el daño (trabajador).
El principal argumento que lo reputaba inconstitucional estaba dado en que, si bien el art. 99, inc. 3 le otorga la participación en la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, promulgándolas y haciéndolas publicar, la misma norma aclara que en ningún caso podrá emitir disposiciones de carácter legislativo, salvo cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos. Extremos que no aparecían en el presente caso.
III. Ley N° 27.348 [arriba]
Inmediatamente, a fin de salvaguardarse de los cuestionamientos recibidos hacia el Decreto N° 54/17, el cual irremediablemente sería tachado de inconstitucional al momento de ser judicializado, fue sancionada la Ley N° 27.348.
En el Título I, art. 1, se reafirma el rol principal dentro del sistema de las comisiones médicas. De tal modo, lo hace al establecer su carácter previo, obligatorio y excluyente a toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo.
De la misma manera, plantea dos hipótesis diferentes frente al universo de trabajadores. Aquellos que se encuentran registrados, quienes deben agotar la vía administrativa previa en forma excluyente; y aquellos trabajadores vinculados por relaciones laborales no registradas, con empleadores alcanzados por lo estatuido en el apartado primero del art. 28 de la Ley N° 24.557, que no están obligados a hacerlo y cuentan con la vía judicial expedita.
En el anexo I, se diagrama el procedimiento ante el Servicio de Homologación, dentro del ámbito de las comisiones médicas jurisdiccionales, al que se refiere el art. 3 de la ley. El mismo está encargado de sustanciar y homologar los acuerdos por incapacidades laborales permanentes definitivas y fallecimiento, previstas en la Ley N° 24.557 y sus modificatorias, mediante las actuaciones y con intervención de los funcionarios que a tal efecto determine la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.
En el caso de arribar a un acuerdo, los actos de homologación asumirán autoridad de cosa juzgada administrativa en los términos y con los alcances del art. 15 de la Ley N° 20.744 (t.o. 1976).
Finalmente, en cuanto al esquema de competencia recursiva, mantiene el sistema diagramado por su antecesor cuestionado.
IV. Adhesión de las provincias [arriba]
El art. 4 de la ley invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherirse a su redacción, importando la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a los objetivos y esquema de la ley.
Estas no tardaron en llegar y la adhesión de gran parte de las provincias a la ley nacional generó la disminución de la litigiosidad al interior de cada una de ellas.
Al mes de febrero de 2018, ya se había dado un gran paso, al lograr que las provincias de Córdoba, Mendoza, Jujuy, Corrientes, Río Negro, Entre Ríos, San Juan, Tierra del Fuego, Buenos Aires y Ciudad Autónoma, se sumaran a la iniciativa nacional, siendo que entre todos esos territorios se concentraba el 84% de las causas por accidentes.
Sin embargo, la diferencia temporal en la adhesión de algunas de las jurisdicciones generó una distorsión de los objetivos por movimientos internos de causas.
Es que la declaración de la Ley N° 14.997, en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, que establece la adhesión al Régimen de Riesgos del Trabajo instituido por la Ley nacional N° 27.348, complementaria de la Ley N° 24.557, se dio recién el día 8 de enero de 2018, casi un año después de su entrada en vigencia dentro de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
El efecto inmediato fue que las causas que anteriormente se iniciaban donde comenzó a regir el nuevo esquema recursivo, se valían del lugar de prestación de tareas, contratación, establecimiento de la empresa o de la misma demandada, logrando la migración de la causa para sortear el paso administrativo.
De esta forma, mientras en el año 2017, la litigiosidad en la Ciudad disminuyó considerablemente, al punto de dejar de ser la jurisdicción con mayor cantidad de litigios, en la provincia de Buenos Aires aumentó casi el 70%.
V. Cuestionamientos [arriba]
Los cuestionamientos hacia el nuevo esquema procedimental no tardaron en llegar a escucharse, no ya por con el argumento del exceso de las atribuciones hacia el Presidente de la Nación, sino por la intromisión por parte del poder legislativo nacional en la esfera reservada para cada una de las provincias, el carácter federal de las comisiones médicas, la falta de garantías del debido proceso dentro del ámbito de las comisiones y las demoras en el otorgamiento de las audiencias.
Es que, en definitiva, la materia sobre la cual se avanzó se encuentra reservada a las provincias, tal como lo dispone en su art. 75, inc. 12 la Constitución Nacional, debiendo en su caso, en primer lugar adherirse al sistema para obtener la aplicación en cada ámbito territorial.
Esta misma critica había condenado al procedimiento federal establecido en la Ley N° 24.557, donde el damnificado debía presentarse ante la Comisión Médica para ser revisado y emitir su dictamen, el cual podía apelarlo ante la Comisión Médica Central, teniendo cinco días para presentar la expresión de agravios, sin agregar ningún medio probatorio que no fuera ofrecido en su oportunidad.[1] Este dictamen de la Comisión podía ser apelado a la Cámara Federal de Seguridad Social, en un plazo de diez días.
En la anterior redacción, las Comisiones Médicas, también se encontraban facultadas para dirimir acerca de la naturaleza laboral del accidente o la naturaleza profesional de la enfermedad; el carácter y grado de la incapacidad y el contenido y alcances de las prestaciones en especie, situación que había dado el comienzo a una larga discusión sobre la idoneidad y validez de las resoluciones que allí se dictaban.
En base a estos aspectos, el procedimiento de la Ley N° 24.557 fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en reiteradas oportunidades.
Tal como lo señala Casagne, en la causa “Ángel Estrada”, la Corte había aprovechado la oportunidad para sentar una serie de principios y criterios que configuraban una verdadera política judicial, no dejando, prácticamente cuestiones de hermenéutica fundamentales sin abordar. Ello implicaba contribuir a la seguridad jurídica.[2]
En concreto, el máximo tribunal resolvió que: “El principio constitucional de defensa en juicio previsto en el art. 18 de la Constitución Nacional y la prohibición al Poder Ejecutivo de ejercer funciones judiciales -art. 109- quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la Administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad esté asegurada , el objetivo económico y político considerado por el legislador para crearlos sea razonable y sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente…”.[3]
Esta posición fue ratificada y ampliada por la Máxima Magistratura de la Nación, en los casos “VENIALGO” y “MARCHETTI”, respectivamente.
En estos casos, los actores habían comenzado el trámite ante la Comisión Médica. Sin embargo, en “VENIALGO”, frente al rechazo de la Comisión Médica Nº 10 B., el actor no apeló ante la Comisión Central, sino que decidió iniciar la demanda ante el fuero de trabajo. El juez de primera instancia se declaró incompetente, atendiendo el procedimiento que el mismo actor había elegido. La resolución fue confirmada por la Cámara, y en consecuencia, se ordenó la remisión al fuero de la Seguridad Social.
Con el Recurso Extraordinario, la Corte Suprema de Justicia, previo dictamen de la Procuradora Dra. Berió de Gonçalvez, se declaró la competencia de la Justicia Nacional del Trabajo.[4]
En esta decisión, la Corte interpretó que las Comisiones Médicas al ser órganos administrativos de carácter federal, las inhabilita para actuar en materia de accidentes de trabajo. De tal modo que en cualquier supuesto, haya o no seguido el procedimiento de la Ley N° 24.557, existe aptitud jurisdiccional por parte de la Justicia del Trabajo, tanto en el orden Provincial como Nacional.
En la segunda de las causas mencionadas, el actor había iniciado el trámite ante la Comisión Médica, cuando se presentó ante la Justicia del Trabajo. El magistrado de grado se declaró incompetente, confirmando la decisión el Tribunal de Alzada, y la causa fue remitida a la Cámara Federal de la Seguridad Social.[5]
En esta oportunidad, la Dra. A. Beiró de Gonçalvez, nuevamente con remisión a la doctrina de “Castillo”[6], dictaminó que: “en razón de la naturaleza de derecho común de la legislación en materia de riesgos del trabajo incumbe señalar que el caso resulta ajeno a la excepcional competencia de la Justicia Federal”.
VI. Jurisprudencia [arriba]
a.- Inconstitucionalidad del sistema
No tardaron en arribar los primeros fallos que declaraban inconstitucional tanto al Decreto como a la sanción de la ley posterior.
El primero de ellos se dio en el juzgado nacional del trabajo N° 41, cuando el Dr. Segura Resolvió el caso “Alcaraz”. Allí, dejó sentada su postura en cuanto a que no necesitaba abordar la declaración de inconvencionalidad e inconstitucionalidad del art. 1º, DNU N° 54/2017 por los carriles del avasallamiento de las autonomías provinciales como su redactor lo interpreta de “Castillo”, sino por su propia naturaleza excluyente e irrazonablemente violadora del principio de igualdad.[7]
En definitiva, indicó que tanto el Decreto N° 54/17 como la Ley N° 27.348 resultaban inconstitucionales por su propia naturaleza excluyente e irrazonable violadora del principio de igualdad, al generar dos vías procesales distintas para trabajadores registrados y no registrados.
Esta misma tesis de inconstitucionalidad fue sostenida en instancia superior, en primer término, por la sala X de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en la causa “Corvalan”, al señalar que la reglamentación de la ley, por medio de la Resolución N° 298/2017 de Superintendencia de Riesgos del Trabajo otorgaba facultades jurisdiccionales a galenos de las comisiones médicas afectando el debido proceso legal.[8]
Posteriormente, fue el turno de la sala VII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en la causa "Mercado", donde declaró la inconstitucionalidad del sistema, considerando violatorio al art. 1 de la Ley N° 27.348 por condicionar o supeditar el acceso a la justicia al previo cumplimiento de una vía administrativa que no cumple con la garantía del juez natural que tiene por fin asegurar la máxima imparcialidad en el juzgamiento de las personas (art. 18 de la Constitución Nacional) que se refuerza con la expresa prohibición establecida en el art. 109 de la Ley Fundamental.
En concreto, arribó a la decisión, luego de señalar que no se preserva la garantía porque se establezca una mera revisión vía recursiva, pues el proceso en sí, se deja en manos de profesionales de la medicina, en un régimen que el Sr. Fiscal General calificó como algo parco y barroco y que se encuentra reglamentado en parte por el Superintendente de Riesgos del Trabajo, con la posible laguna acerca del proceso judicial concreto ulterior, lo que se encuentra en pugna con el mandado constitucional como lo he adelantado (art. 18 de la Constitución Nacional).
A mayor abundamiento, indicó que la idoneidad técnica de los miembros de las comisiones médicas para evaluar la existencia de dolencias y las incapacidades que estas pudieran generar desde sus conocimientos científicos es indudable, pero reiteró que la determinación del carácter laboral del accidente o profesional de la enfermedad, así como la relación causal con el factor laboral, son materias que exceden los conocimientos científico de aquellos y requieren de una formación técnico-jurídico de la que adolecen, y es natural que así sea, pues para la determinación de tales aspectos, son los jueces quienes resultan idóneos tanto desde el punto de vista científico como constitucional.[9]
Dentro de esta misma postura, encontramos los criterios esbozados por las salas III y VI de la Cámara en las causas "Herrera" y "Freytes", respectivamente.[10]
b.- Constitucionalidad del sistema
En contrapartida, fueron varias las sentencias que se dictaron en la misma instancia declarando la constitucionalidad del sistema, ordenando al trabajador transitar previamente al inicio de la demanda la etapa administrativa prevista por la Ley N° 27.348.
En algunos casos, se determinó la suspensión del proceso, hasta tanto sea cumplido con el requisito de habilitación, mientras que en otros, directamente, se ordenó el archivo del expediente.
En el mes de agosto, se dio el primer fallo ratificando la ley en el ámbito de la Sala II de la Cámara del Trabajo, con votos de los jueces Graciela González y Miguel Ángel Pirolo, en la causa “Burghi”.
Allí, se dispuso que la reforma tuvo en miras que los reclamos fundados en la Ley de Riesgos del Trabajo requerían la necesaria intervención de los organismos médicos creados, en la medida que estos son quienes pueden determinar la existencia de una minusvalía resarcible en el marco de dicho régimen y que ello resultaba razonable, advirtiendo que en este tipo de reclamos la necesidad de requerir la intervención de expertos en medicina para que informen en relación a la existencia de la incapacidad de que se trate, y demás información que, de resultar necesaria, permita esclarecer la existencia de un nexo causal con el trabajo, posibilita un adecuado juzgamiento al respecto.
Asimismo, señaló que, a diferencia de la redacción original de la Ley N° 24.557, el procedimiento administrativo asegura que el trabajador cuente con asistencia letrada y, en lo esencial, otorga la posibilidad de requerir la revisión judicial de lo que decidan tanto la comisión médica local, como la Comisión Médica Central, por lo que no existiría violación constitucional alguna.[11]
Esta misma postura de ratificar la constitucionalidad de la ley que reforma el procedimiento administrativo fue sostenida por la sala IV en la causa “Huaisi”, con fecha 20 de octubre de 2017 y por la Sala I en la causa “Cortez”. En este último caso, debemos hacer la salvedad, siendo que el mismo fue dictado por mayoría con votos de las camaristas María Cecilia Hockl y Graciela González, mientras que la jueza Gloria Pasten, votó en disidencia, por entender que la norma “otorga a las comisiones médicas la facultad de ejercer funciones que exceden ampliamente su ámbito de actuación”.[12]
c.- Aplicación temporal
Pese a la claridad en materia temporal de la aplicación de las leyes procesales, derivadas de los precedentes del Máximo Tribunal en causas como “Pluspetrol S.A.” (Fallos: 326:2095); “Y.P.F. S.E.” (Fallos 324:1411) y tantos otros en igual sentido, los cuales marcan que las mismas son de aplicación inmediata, en tanto no se invaliden actuaciones cumplidas con arreglo a leyes anteriores, algunas salas de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, encontraron una vía para abrir la instancia sin el paso de Comisiones Médicas, dependiendo de la fecha del accidente y no de la interposición de la demanda.
Es el caso de la sala VIII, la cual, el día 9 de octubre de 2017, resolvió que si el accidente por el cual se pretende la reparación de la incapacidad se sufrió con anterioridad la entrada en vigencia de la Ley N° 27.348, se rigen, en lo que hace a sus consecuencias resarcibles, por el marco normativo, vigente al momento en el que se produjeron.[13]
Este mismo criterio fue sostenido por la sala II, posteriormente, al indicar que “en materia de compensación de daños y perjuicios de accidentes y enfermedades de trabajo, la ley aplicable es la vigente al momento en que el derecho nace, es decir, cuando se configura el presupuesto fáctico de operatividad del sistema de responsabilidad invocado”.[14]
VII. Conclusiones [arriba]
La competencia en materia de accidentes del trabajo ha sido modificada en la nueva redacción de la Ley N° 24.557, excluyendo definitivamente como órgano revisor de la Comisión Médica Central a la Cámara Federal de la Seguridad Social, tal como la misma Corte Suprema había requerido en sus pronunciamientos, atendiendo la materia que se encontraba en discusión y la facultad no delegada por parte de las provincias hacia la Nación.
Sin embargo, en la actualidad, continúan los cuestionamientos al esquema que se pretende instaurar por medio de la Ley N° 27.348, tanto por el carácter de las mismas Comisiones Médicas como por su funcionamiento interno y la demora en el otorgamiento de las audiencias, las cuales en algunos casos alcanza los nueve meses.
Estos últimos aspectos terminan siendo los más problemáticos de la reforma y, tal como lo vimos en los precedentes reseñados, aquellos que, en definitiva, abren la vía hacia la instancia judicial sin atravesar el paso administrativo previo.
En este orden de ideas, se impone como deber principal por parte de la Corte Suprema resolver definitivamente la cuestión, aclarando si los fines y medios utilizados para establecer la instancia de Comisiones alcanzan los estándares mínimos requeridos para el debido proceso.
Al día de la fecha, continuamos aguardando que el Máximo Tribunal desempeñe un rol activo, pese a que los reclamos ya se encuentran en término para resolver. De aquí en adelante, el tiempo que transcurra no hará más que generar una diversidad de sistemas que convivan en perjuicio de la seguridad jurídica que se le debe brindar a los verdaderos destinatarios del servicio de justicia.
Notas [arriba]
[1] Art. 31 del Decreto N° 717/96: “La expresión de agravios deberá contener la crítica concreta y razonada de la Resolución de la Comisión Médica que el apelante considere equivocada, No bastará remitirse a las presentaciones anteriores ni podrá fundar sus pretensiones en hechos no alegados en la instancia anterior”.
[2] Juan Maximiliano Casagne. “Las facultades jurisdiccionales de los entes reguladores a propósito del caso 'Angel Estrada'”, LL, 2005-C, pág 736.
[3] C.S.J.N., 05/04/2005. “Angel Estrada y Cía S.A. s/Resolución Nº 71/96-SEC. Ener. y Puertos”.
[4] C.S.J.N. 13.03.2007. “Venialgo Inocencio c/ Mapfre Aconcagua Aseguradora de Riesgos del Trabajo y otro”.
[5] C.S.J.N. 04/12/2007. “Marchetti Néstor Gabriel c/LA CAJA ART S.A. s/Ley 24.557”.
[6] C.S.J.N. 07/09/2004. “Castillo, Angel Santos c/Cerámica Alberdi S.A.; por Recurso de Hecho deducido por la Segunda Aseguradora de Riesgos de Trabajo S.A.
[7] JNTrab. 41. “Alcaraz, Florencia Soledad v. Federación Patronal Seguros S.A. s/Accidente-Ley especial”, Expte. N° 4520/2017.
[8] CNATrab. Sala X, 30/08/2017. “Corvalan Hector Eduardo c.Swiss medical ART S.A. s.Accidente-Ley especial”, Exped. N° 29.091/2017.
[9] CNATrab. Sala VII, 2/10/2017. “Mercado, Héctor Gabriel c/Galeno A.R.T. S.A. s/Accidente-ley especial” Id SAIJ: FA17040059.
[10] CNATrab. Sala III, 10/10/2017. "Herrera Carlos Ruben c ART Interacción S.A. s.Accidente Ley Especial" y CNATrab., Sala VI, 12/12/2017, “Freytes Lucas Gabriel c. Experta ART S.A. s. accidente-ley especial”.
[11] CNATrab. Sala II, 03/08/2017, “Burghi, Florencia Victoria c/Swiss Medical ART S.A. s/Accidente-ley especial” Id SAIJ: FA17040013.
[12] CNATrab. Sala I, 31/10/2017, “Cortes, Iván Marcelo c/ Prevención ART S.A. s/ Accidente-Ley Especial” Id SAIJ: FA17040062.
[13] CNATrab. Sala VIII, 09/10/2017, “López, Alejandro Luis c/Galeno ART S.A. s/Accidente-Ley Especial”, Exped. N° 26.023/2017/CA1.
[14] CNATrab. Sala II, 07/02/2018, “Mendoza, Mario Alberto c/ASOCIART ART S.A. s/ACCIDENTE-LEY ESPECIAL”, Exped. N° 21558/2017.
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