Araujo-Juárez, José 04-09-2020 - El Principio de Participación y la Iniciativa Legislativa Ciudadana 01-12-2019 - Aproximación al Derecho Administrativo Sancionador en Venezuela 12-12-2020 - Derecho Administrativo. Del derecho del poder al derecho del servicio a la persona 28-04-2021 - La Constitución y el Derecho Administrativo
El modelo de democracia representativa descansa, en buena medida, sobre dos instituciones: el Parlamento y los partidos políticos, y frente a los cuales las críticas no hacen sino aumentar. Solo si se acrecen las instituciones de carácter participativo –no limitado al momento de las elecciones– en los procedimientos parlamentarios (tales como la iniciativa legislativa ciudadana), como complemento de la democracia representativa y no como modelo «alternativo», se fortalecerá el Estado democrático y se reducirá la desafección política del ciudadano.
La reflexión sobre la «participación» y el Parlamento1 —o quien haga sus veces—, resulta particularmente oportuna, en unos momentos en los que determina- dos acontecimientos históricos y la praxis de las democracias «realmente existentes» —permítaseme la expresión— han puesto en evidencia la «crisis», en el sentido más amplio del término, de bastantes de las categorías políticas y jurídicas sobre las que reposa una forma de Estado: el Estado Democrático, y frente al que hoy por hoy nos preguntemos, el porqué de la desafección de los ciudadanos
«de a pié» con el Parlamento. De hecho, es la desafección política la que ha provocado que en las últimas décadas se haya planteado, sobre todo desde la doctrina, la necesidad de una reflexión y una revisión de principios tan nucleares como el principio «democrático», en general, y el principio «de participación», en particular.
Es bien sabido que muy autorizados estudiosos de la ciencia política se hayan dedicado en las últimas décadas al análisis de la teoría de la democracia: las contribuciones de N.Bobbio, R.A.Dahl, R.G.Dahrendorf, M. García Pelayo, G.Sartori, A.Touraine (sin ánimo de agotar la lista), son una buena demostración de la intensidad y calidad que la reflexión intelectual ha alcanzado desde muy diversas perspectivas, y en ocasiones respecto de problemas más o menos singulares, el momento presente de los Estados democráticos.
Por su parte, G. Jáuregui2 en el epílogo de su obra concluye: «En el momento presente, la democracia se halla sometida a un doble reto. De una parte, debe actualizar y profundizar el contenido de sus fines, adecuándolos a los valores sociales, éticos y culturales vigentes. De la otra, debe llevar a cabo una profunda transformación de las bases institucionales en las que se asientan los vigentes sistemas democráticos. En ello le va la propia supervivencia». Ello pasa, necesariamente, por una relectura de la Constitución (en adelante C) 3 y del Reglamento Interior y Debates de la Asamblea Nacional (en adelante RIDAN) 4, una vez efectuado un análisis de las circunstancias políticas actuales y de las demandas sociales, enfocadas en los últimos años en introducir e impulsar una nueva forma de entender y poner en práctica la democracia, según analiza- remos en esta contribución que forma parte de una obra colectiva que se encuentra actualmente en edición, con motivo de los 20 años de publicación de la Constitución en Venezuela.
§2. Metodología
Pero hemos de preguntarnos ¿Cuál ha sido el modelo de democracia consagrado por la Constitución? ¿Cuál el grado de cumplimiento de la Constitución en ese bloque de las normas dirigidas a introducir y garantizar el «derecho de participar libremente en los asuntos públicos» (Art. 62 eiusdem), y de modo concreto los del Parlamento, dentro de la proclamada voluntad del pueblo de Venezuela de «establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica» (Preámbulo)? ¿Es que se han promulgado leyes de desarrollo, se han modificado instituciones o innovado técnicas de relación entre los ciudadanos y el Parlamento, según mandato del Art.70 eiusdem? ¿Ha crecido la convicción ciudadana acerca del aumento de su efectivo control sobre la gestión pública parlamentaria?
Bastaría remitir aquí a la experiencia no ya del estudioso, sino de «el hombre de la calle» o «el hombre común» —que describiera S. Romano5 como poseedor del ius murmurandi—, para verificar que en estos 20 años de vigencia de la Constitución, no se han producido desarrollos legislativos ni transformaciones parlamentarias notorias con el propósito de garantizar y facilitar la participación ciudadana parlamentaria, no solo formal sino material. Un balance de resultados revelará, además, una «captura» del principio participativo en prácticamente todos los planos de su aplicación en estas últimas 2 décadas.
Quedan así sucintamente apuntadas las ideas-clave del tratamiento del fenómeno de la ideología de la participación ciudadana. Sin embargo, no entraremos ahora en su desarrollo general, puesto que nuestro objetivo es realizar una lectura exegética de las normas relativas a la participación ciudadana «parlamentaria» —y de sus concordantes— que contienen la Constitución y el RIDAN. Basta a nuestros efectos indicar lo antedicho, como telón de fondo necesario del análisis jurídico que ahora se inicia, que para una mayor claridad la dividiremos, así: 1ro., la democracia representativa; 2do., la participación ciudadana; 3ro., el Parlamento «abierto»; y por último 4to., la iniciativa legislativa ciudadana.
Con respecto a la recepción constitucional de la cláusula «democrático», la Constitución formal y expresamente declaró al modelo de organización jurídico-político de la República Bolivariana de Venezuela como un Estado «democrático» —además de social de Derecho y de Justicia según el Art. 2 de la C—, que es una de las aportaciones —en el orden jurídico-político— más significativas de la Constitución.
El principio democrático, en efecto, si bien tiene un contenido nuclear en su mera proclamación constitucional (Art.2 de la C) —ya que goza en la cultura jurídica de un sentido inequívoco, al menos como regla de procedimiento en los diversos niveles de la formación de la voluntad estatal—, carece de concreción al margen de los preceptos que lo vivifican y desenvuelven. Sin embargo, no cabe duda de que, una vez así configurado, el principio democrático ha de presidir la interpretación no sólo de la totalidad del Ordenamiento — en tanto que principio estructural del mismo— sino, incluso, de cada una de las normas constitucionales que contribuyen a su concreción y de las cuales concluye por autonomizarse.
Así las cosas, en primer lugar, el denominado Estado democrático supone una específica postura sobre la residencia —popular o democrática, en este caso— de la soberanía. A este punto se refiere el Art. 5 de la C, cuando afirma que «la soberanía reside en el pueblo venezolano», aparte de otros artículos en los que se incide, directa o indirectamente, sobre el mismo tema, muy distinto al concepto de soberanía nacional en la doctrina y en la historia del constitucionalismo moderno.
Implica, en segundo lugar, una peculiar concepción pluralista de la realidad social, porque frente a la misión unitaria y monolítica que acompaña a los regímenes autoritarios, toda democracia conlleva la comprensión de la sociedad como algo plural y diverso, en donde se dan cita con autonomía y libertad los grupos y sectores sociales más distintos.
Por último, exige una singular comprensión participativa del proceso político, como se deduce del Art. 5 de la C, según el cual la soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, «quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta Constitución y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público».
En conclusión, el modelo del Estado democrático constituye dentro de nuestro Ordenamiento jurídico, la columna sustentadora de la participación. Cosa distinta es que en la realidad política y en la práctica parlamentaria y forense, el Estado no se conduzca como tal en su funcionamiento y en su actuación, o que el «régimen político» o «régimen ideológico» específico de turno imponga en la práctica, un modelo distinto al Estado democrático por vía interpretativa de la Constitución, en perjuicio de los intereses públicos, derechos y libertades de las personas, negando así el principio democrático, lo cual nos lleva a responder a la pregunta sobre cuál modelo de democracia consagra la Constitución.
II. Democracia representativa
§4. Planteamiento general
En un primer momento, en el surgimiento de la democracia, la finalidad fue resolver la lucha entre la democracia «directa» que propugnaba con brillantez J.J.Rousseau6, y la democracia «representativa» que defendía el barón de Montesquieu7, y como es sabido, son las dos figuras notables de la Ilustración francesa que representan las dos formas de expresarse el modelo democrático.
L. Aguiar de Luque8, con buen criterio señala que la opción de democracia directa sustentada por Rousseau, en nuestros días sólo es posible explicarlo con relación al sistema representativo de Montesquieu, de manera que de su síntesis surgirán las instituciones de participación directa incardinadas en un sistema básicamente representativo.
Ahora bien, para entender la evolución del modelo de democracia representativa y su presente, J. Tudela Aranda9 nos recuerda que, en buena medida, el mismo gravita sobre dos instituciones esenciales. Por un lado, el propio «Parlamento»10, donde la represen- tación se hace cuerpo, y por el otro, los «partidos políticos» que tienen la función de ser los intermediarios de la pluralidad social para convertirla en decisión política en el mismo Parlamento y en el Gobierno. De ahí que la salud de una democracia representativa en gran parte descansa en el aprecio que estas dos instituciones sean capaces de generar entre los ciudadanos.
Finalmente, sostiene M. Aragón11, razones prácticas (y razones teóricas, bien expuestas por H. Kelsen12 y E.W. Böckenförde13, por citar sólo dos autores) conducen a la conclusión de que no hay más democracia posible (efectiva) que la democracia representativa. En efecto, la tópica contraposición entre la democracia directa (como democracia «auténtica») y la democracia representativa (como «defectuosa» democracia), no puede salvarse acudiendo al también ópico expediente de razonar que una cosa es el ideal, la teoría, y otra la práctica, y que la mala o defectuosa realización practica no puede refutar la buena teoría. El único modo de enfrentarse seria- mente con el problema es negando esa falsa contraposición. No cabe, continúa Aragón, separar lícitamente, de esa manera, la teoría de la práctica, pues una teoría que no asuma y no reelabore conceptualmente la observación y la experiencia de la realidad y de los procesos de «realización», sino que, por el contrario, se limite a construir afirmaciones inatacables y no experimentadas sobre la base de premisas generalísimas, es simplemente una mala teoría.
§5. Derecho positivo
Con el surgimiento del Estado liberal- constitucional y el reconocimiento del dogma de la soberanía popular, todas las Constituciones de Venezuela desde 1811, adoptan el modelo de democracia representativa. También la Constitución vigente al señalar lo siguiente:
Artículo 5. La soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta Constitución y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público.
Los órganos del Estado emanan de la soberanía popular y a ella están sometidos.
Ahora bien, a diferencia de lo que sostuvimos en otra oportunidad14, no existe una fórmula constitucional mixta entre la democracia representativa y la democracia directa, que se concibiría como democracia «participativa». Por el contrario, el modelo de democracia representativa es el que está incluido en el Art. 2 de la C, al proclamar que Venezuela se constituye en un «Estado democrático»; en el Art. 5 eiusdem al declarar el principio de soberanía popular que «reside intransferiblemente en el pueblo» y, por tanto, todos los ciudadanos; y, finalmente, en el Art. 3 eiusdem al disponer que el Estado tiene como fines esenciales, entre otros, «la defensa y el desarrollo» del «ejercicio democrático de la voluntad popular».
La representación del Estado democrático implica que para conformar cualquier institución del Estado con representantes del pueblo, la elección es obligatoriamente por «votación universal, directa, personalizada y secreta con representación proporcional» (Art. 186 de la C), que se articula a través de un sistema electoral, que nutre, principalmente, al Parlamento, aunque también hace también representativo, sin duda alguna, al Gobierno (Art. 228 de la C). Este hecho ha sido suficientemente puesto de manifiesto cómo para precisar más análisis (A. R. Brewer-Carías) 15.
En tal sentido, la representación del Estado democrático está necesaria e inmediatamente vinculada a una de las manifestaciones del derecho de participación de los ciudadanos: la elección de representantes por sufragio universal. Sin embargo, no vamos a entrar aquí en el estudio del sistema electoral16. Lo que nos interesa destacar es que este tipo de participación, la participación política stricto sensu que se manifiesta a través de fórmulas electivas, se concreta a través de la mediación que entre el cuerpo electoral y el Parlamento-Gobierno realizan los partidos políticos, «instrumento fundamental» de dicho tipo de participación. Los partidos son, pues, los sujetos más próximos a la participación política.
En definitiva, no hay, pues, un «modelo de democracia directa» en la Constitución. A pesar de ello, como examinaremos más adelante, esta opción no cierra el paso de una concepción más abierta de la participación ciudadana o democrática, mediante una regulación de muy diversas instituciones de ejercicio de la soberanía directa «en la forma prevista en esta Constitución y en la ley» (Art. 5 eiusdem). Pese a esto, es posible afirmar que tras un tiempo de erosión lenta y muchas veces no visible, se han levantado los velos, y la crisis de la democracia representativa y de sus principales instituciones es innegable, según pasamos a analizar.
III. Crisis de la democracia representativa
§6. Planteamiento de la cuestión
La democracia represen- tativa ha estado puesta en cuestión desde el mismo día en que vio la luz. Desde la advertencia que Rousseau17 hiciera sobre la democracia de los ingleses —«El pueblo inglés cree ser libre y se engaña: está muy equivocado; lo es solamente durante la elección de los miembros del Parlamento; pero tan pronto como son elegidos, vuelve a ser esclavo, no es nada»— hasta los defensores de la «ciberdemo- cracia»18, pasando por C Schmitt19 que entendía que la democracia solo era posible si hay identidad entre el pueblo y los órganos políticos de decisión —«forma parte, necesariamente, de la democracia, primero, la homogeneidad, y, segundo (en caso necesario) la separación o aniquilación de lo heterogéneo»—, se han vertido muchas críti-cas a la democracia representativa.
En efecto, de acuerdo con Tudela Aranda20, las referencias a la «crisis» de la democracia representativa se han multiplicado en los últimos años. El Parlamento y los partidos políticos han concentrado una buena parte de las críticas. Fundamentalmente, su defectuoso e ineficaz funcionamiento sería causa de la desafección política de los ciudadanos.
Sin embargo, esta forma de organización política ha demostrado ser la mejor de las conocidas para garantizar la participación de los ciudadanos, legitimar los poderes del Estado y, finalmente, contribuir a una sociedad más desarrollada, generadora de alta calidad de vida para los ciudadanos. El Parlamento sirve a la democracia porque es la institución que tiene encomendado hacer presente la voluntad popular. También aquí, desde la encendida defensa del sistema hecha por Kelsen21, el Parlamento —allí donde realmente ha funcionado— ha resistido los envites de las críticas y ha evolucionado adaptándose a los nuevos tiempos para el mejor funcionamiento de la democracia representativa.
§7. Causas de la crisis
Es una obviedad, pero nada inútil, recordar que las Constituciones y las instituciones que conforman el sistema orgánico de cualquier país son sujetos políticos que, como la sociedad misma, están muy determinados por las circunstancias en las que fueron ideados, así como fuertemente afectados por el paso del tiempo y los cambios que éste provoca.
En este orden de ideas, Tudela Aranda22 sostiene que la idea y las expresiones «crisis del Parlamento» o de «la democracia representativa está en crisis», se han escuchado en los últimas décadas por doquier y son un lugar común antiguo. Que no sería exagerado decir que el Parlamento se encuentra en crisis desde que nació como institución moderna (A. Manzella23) y que, en consecuencia, algo similar se puede predicar de la democracia representativa. En el mismo sentido R. Blanco Valdés24 sostiene que como institución central de la política en la democracia representativa, el Parlamento va a concentrar todas las críticas que esta reciba a través de diferentes formas de expresión, dependiendo de los momentos históricos y de países.
En cualquier caso, y en lo que a este punto interesa, hay que entender que las denuncias realizadas sobre la institución parlamentaria, son denuncias también históricamente recurrentes sobre los partidos políticos (Blanco Valdés25), lo que ha provocado que se haya desdibujado el papel del Parlamento como institución central del sistema político y haya pasado a ser solamente uno de los escenarios, en el que se representa, en el sentido teatral del término, la confrontación entre los partidos políticos (O. Sánchez Muñoz26) y así, el Parlamento se reparte las críticas con los partidos políticos, con intensidad similar.
En todo caso, para Bobbio27 no toda crítica al sistema de democracia representativa conduce, sin más, a la democracia directa. De ahí que, con mayor o menor intensidad, el modelo de democracia representativa ha convivido con la crítica. Cierto es que, a pesar de ello, el modelo de democracia representativa se consolidó y extendió de forma casi universal, hasta el extremo de alcanzar una posición que bien podía calificarse de paradigma (F. Fukuyama28).
Ahora bien, la crisis de la democracia representativa tiene junto a causas «ordinarias», propias del mal funcionamiento de los sujetos políticos, otras causas «extraordinarias» relacionadas con la inadecuación entre el modelo institucional y la transformación social acaecida en los últimos años. Una profunda conjunción que hace temer que la crisis se extienda desde las dinámicas de la democracia representa-tiva a las propias convicciones democráticas.
Así las cosas, el verdadero problema que subyace a la crisis de la democracia representativa sería un déficit de representatividad ocasionado, a su vez, por un «déficit de participación». De la misma manera, la denunciada desafección política tendría como una de sus primeras causas, el «pequeño espacio» que la democracia representativa, en su manifestación tradicional de tomar en cuenta al ciudadano para introducir cada x años, su papeleta en la urna. Un espacio que se empobrece aún más por el funcionamiento de unos partidos políticos que han expulsado el principio democrático de su propio seno. Solo si se acrecen los cauces de participación y, muy en particular, los cauces de participación directa de los ciudadanos, se devolvería la representatividad al sistema y, poco a poco, se corregirían sus problemas de fondo (Tudela Aranda29). Más democracia y penetración del principio democrático en todos los ámbitos del hacer público, incluido el propio Parlamento.
De lo expuesto entiende Tudela Aranda30, que la conclusión lógica es un deterioro severo, más que de la democracia representativa, de la «calidad» democrática, y que lejos de cuestionar la democracia o la democracia representativa, busca su reforzamiento. Cuestión diferente es que, como habrá ocasión de indicar de seguidas, bajo el mismo, y en particular en algunas de sus versiones, sea visible una corriente que servirá de puerta a tendencias no tan entusiastas con el modelo de democracia representativa; o que la consecuencia indeseada de la reafirmación de los instrumentos de democracia directa, frente a la profundización en la democracia representativa, sea una erosión global del sistema democrático, como veremos de seguidas.
IV. Democracia directa
§8. Planteamiento de la cuestión
Los primeros antecedentes de interés sobre las formas de democracia directa aparecen en la Revolución Francesa cuando, en su etapa de radicalización, predominan las ideas de Rousseau sobre las de los teóricos liberales, lo que implica la necesidad de encontrar fórmulas adecuadas para que el pueblo soberano pueda manifestar directamente su voluntad sin acudir a los representantes.
Fue Condorcet, como ha explicado J. Santamaría31, quien desarrolló el más notable intento de conciliar los principios de la democracia roussoniana sobre la necesidad de que la ley fuese expresión de la soberanía popular, con la exigencia de representación que imponía la realidad social del momento. En efecto, ya en esta primera formulación, la participación ciudadana parlamentaria manifiesta su vocación de ser compatible con las instituciones de democracia representativa, factor que condicionará toda su evolución posterior.
La consecuencia inmediata es que en los últimos tiempos se ha producido, un reforzamiento de aquellas tesis que coinciden en «rebajar» la calidad de la democracia representativa y, por el contrario, reforzar las supuestas bondades de la democracia directa (Tudela Aranda32). Esta sería, se dice, un modelo democrático mejor y más completo. Por supuesto, hay matices en la intensidad de la reivindicación de la democracia directa. Es posible encontrar desde quienes propugnan su incorporación al normal desenvolvimiento del vigente modelo democrático representativo, como un complemento fuerte de los instrumentos de representación política, hasta quienes consideran que en el actual entorno debiera tener un rol protagonista (E. Saénz Royo33).
Frente a una situación objetiva de degradación de la calidad del modelo de democracia representativa, fue natural que se reaccionase buscando fórmulas para paliar esa erosión. Fue así como pronto a partir de los años setenta, se inicia un replanteamiento de estas instituciones y aparecen en los nuevos textos constitucionales que van a regular con profusión diversas instituciones de democracia directa, en esa vocación de pretender suplir la crisis de la democracia representativa como instrumento de participación directa de los ciudadanos.
§9. Fundamento
El análisis realizado en favor de la democracia directa estará presidido por una poderosa corriente. La solución a la crisis de la democracia representativa exige el «empoderamiento» del pueblo. Más democracia. Democracia en su comprensión más simple. Democracia como poder del pueblo traducido en un pueblo que decide. Sin añadidos. De forma consciente o inconsciente, la búsqueda del reforzamiento del pueblo como sujeto decisor ha conducido a una paulatina erosión de las exigencias que acompañan al desenvolvimiento del principio democrático.
Frente a los argumentos que se esgrimen, sostiene Tudela Aranda34, la democracia directa como alternativa es, sin redundancia ni paradoja alguna, menos democracia. La perfección democrática no existe. No hay ningún sistema político que conjugue a la perfección todo aquello que se entiende por democracia. Necesariamente, ha de buscarse un juego de pesos y contrapesos. Y enumera: decisión de la mayoría; respeto a los derechos de una minoría que ha de disponer de los medios para ser mayoría; igualdad en la capacidad de influir en la decisión sobre quién ha de ejercer el poder; reversibilidad de las decisiones; reconocimiento de un amplio catálogo efectivo de derechos y libertades; control del poder y poder limitado; defensa de unos valores comunes de igualdad, libertad y justicia podrían ser algunos entre los fundamentales de los principios que sostienen la idea de democracia.
Por su parte, Jáuregui35 reconoce la estrechez de los cauces que ofrecen los actuales sistemas políticos para la «participación» (casi siempre limitada al terreno electoral), pero no deja de alertar frente a los excesos en el ejercicio de aquélla que pueden perjudicar, en lugar de favorecer, el desarrollo democrático; resulta así que «el funcionamiento efectivo de los sistemas democráticos implica el mantenimiento de un adecuado y delicadísimo equilibrio entre la estabilidad y la participación».
En tal sentido, Tudela Aranda36 concluye señalando que ha sido un proceso relativamente rápido y es de temer que el presente forme parte de una etapa a la que no se debía haber llegado. Lo cierto es que el crecimiento de los movimientos populistas y nacionalistas que rechazan que la legalidad pueda ser un límite a las «legítimas aspiraciones del pueblo», del pueblo que ellos dicen representar, es demostración fehaciente de ello. Una idea radicalmente incompatible con los postulados de la democracia representativa, y que llama a las puertas de otros fenómenos políticos que han resultado tanto inéditos como nefastos.
§10. Modelos de implantación
Acerca de cómo ha de plasmarse en la práctica la idea de participación, sostiene S. Muñoz Machado37, apuntan dos líneas doctrinales. Una primera, preñada, quizá en exceso, de un radicalismo difícilmente practicable. Se trataría de sustituir el vigente sistema de democracia representativa, por otro de democracia directa que dejaría todas las iniciativas políticas y administrativas al pueblo; en este caso, la consunción del sistema vigente extinguiría también sus inconsecuencias y contradicciones. Sin embargo, cambio tan radical no parece hoy posible. Lo que si es viable, es a complementar el sistema de democracia representativa con instituciones de democracia directa, desplazando simultánea- mente la discusión de los problemas colectivos del centro a la periferia, permitiendo que las pequeñas unidades —como pueden ser las asociaciones de vecinos—, intervengan en la definición del interés general, ya que en ellas son los propios ciudadanos los que discuten y deliberan (Bobbio38).
A la idea de la pretendida sustitución del sistema de democracia representativa por otro de democracia directa, sostiene S. Muñoz Machad39, cuadra bien la apreciación de Schmitt-Glaeser40 de que estamos viviendo momentos de «euforia participativa»; mucho camino ha de andarse aún hasta llegar a realizar, por ejemplo, lo que R. Barcellona, y G. Cotturri41 se han adelantado a denominar la «socialización del poder normativo». De momento, parece más realista defender, como ha hecho Bobbio42, recogiendo una idea bastante generalizada entre la mejor doctrina, la validez de determinadas instituciones de democracia directa, de acuerdo con las diversas situaciones y las diferentes necesidades, solo como «complemento» del modelo o sistema representativo. Es precisamente esta segunda corriente doctrinal la que ha descrito con mayor acierto el alcance de la idea de participación (al margen del referido reforzamiento de la participación política con fórmulas de democracia directa) en el seno del Parlamento. No es que con la participación se vaya a sustituir o eliminar totalmente la decisión soberana e irresistible que está encomendada a la ley (E. García De Enterría43).
§11. Conclusión
Es en esta conjunción donde, sostiene Tudela Aranda44, surgen signos que hacen plausible elevar una señal de alarma. Es la misma democracia la que se encuentra en crisis como valor compartido. El éxito de partidos políticos de carácter populista o nacionalista, de izquierda o derecha, que subvierten abiertamente presupuestos esenciales de la democracia es un aval fácil para esta tesis. Y en los supuestos donde han alcanzado el poder, su acción de gobierno es claramente contraria a los principios y valores de la democracia.
En conclusión, la crisis de la democracia representativa por el mal hacer de sus protagonistas, ha abierto paso a un resucitar de la llamada democracia directa, «participativa» o «de calle». Solo la defensa de la participación ciudadana —que no popular—, en el sentido más amplio del término, como garantía de la limitación y control del poder, y la firme creencia en el ciudadano «activo», que ya se nos aclara no es sinónimo de «militante», como verdadero protagonista de la participación parlamentaria propuesta, son las ideas claves a tomar en cuenta. Lo deseable sería una convivencia del modelo de democracia representativa con una ampliación de las posibilidades participativas45. Se trataría, en definitiva, de la sólida convicción de la existencia, no de un modelo democrático «alternativo» (a saber, la democracia directa, participativa o de calle), sino de instituciones participativas ciudadanas superadoras de las muchas limitaciones que conocen las democracias avanzadas «realmente existentes».
Como cuestión previa se observa que, por cuanto el principio democrático constituye «norma fundamental» o principio de legitimación radical del sistema democrático —A. Garrorena Morales46—, será también principio de articulación de la sociedad con el poder, donde se incluirían los principios de pluralismo, de participación, así como principio de organización del poder, que rige la organización y funcionamiento de sus instituciones clave.
En tal sentido, la participación «ciudadana» o democrática constituye uno de los pilares básicos de cualquier sistema democrático. Sin ella, la democracia quedaría reducida a una mera fórmula burocrática y no a un sistema vivo y dinámico tal y como debe ser. Por ello, es importante que los ciudadanos intervengan en los procesos políticos y administrativos de decisión y de gestión de forma individual como organizada. Así, pues, nuestro objeto de estudio en este Capítulo se refiere, en general, a la capacidad de los ciudadanos de intervenir en los asuntos públicos, que en nuestro caso no son otros que los propios del Parlamento.
Ahora, la participación ciudadana admite muchas modalidades. A tal efecto, podríamos, a grandes rasgos, diferenciar dos tipos de participación, la representativa y la no representativa. Sin lugar a dudas, la primera forma de participación es la que se canaliza a través de la «representación política» y de la institución que la encarna: el Parlamento. Todos los sistemas democráticos vigentes son de este tipo, esto es, no son democracias directas sino representativas, en las que, en principio, los ciudadanos no toman directamente las decisiones, sino que las confían a un grupo reducido de ciudadanos a los que ellos mismos eligen con el encargo de que asuman esa responsabilidad (esto no excluye algunas fórmulas concretas de participación directa).En la representación política se refleja claramente el principio democrático basado en el principio de la soberanía popular, que nuestro sistema constitucional recoge en el Art. 2 de La C según quedó más arriba analizado.
En la segunda modalidad observamos el carácter participativo del ciudadano. En efecto, en el encabezamiento del Art. 62 de la C se concreta la participación en los siguientes términos: «Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes elegidos o elegidas», y la obligación atribuida a los poderes públicos de contribuir activamente a su realización así: «Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condicio- nes más favorables para su práctica».
Con tales premisas, en las líneas que siguen se intenta exponer esquemáticamente la naturaleza y las consecuencias políticas y jurídicas de la participación ciudadana tal y como lo acoge la Constitución. Hagamos hincapié ante todo en el carácter sintético de esta exposición, pues de lo que se trata es, más que nada, de apuntar unas ideas básicas sobre el tema y señalar las líneas maestras de su tratamiento constitucional, dejando para otro momento o para trabajos posteriores, el análisis detenido de cada una de las múltiples facetas que lo componen.
II. Naturaleza de la participación ciudadana
§13. Planteamiento de la cuestión
La institución de la participación ciudadana no es una elección. Es un mandato constitucional derivado del principio democrático, que recoge a texto expreso el Art. 2 de la C. Una sociedad crecientemente activa e inquieta por el hacer y no hacer político, junto con un entorno moderno particularmente propicio, obliga a su revisión y a su fortalecimiento. Pero siempre desde una mirada crítica tanto de su régimen jurídico y político, como de su aplicación. No debe olvidarse la natural tentación de convertir a la participación en un instrumento de legitimación del mismo, y un debilitamiento del modelo de las democracias representativas. También, por supuesto, desde el esfuerzo por lim-piar esa participación ciudadana de cualquier adherencia o «captura» gubernativ47.
Se impone ahora la tarea de concretar y facilitar, en mayor medida, la apertura de la participación ciudadana en sede parlamentaria dentro de este marco, para experimentar y reflexionar en torno a instituciones de participación que puedan aportar el impulso que las democracias actuales necesitan, tanto en términos de legitimidad como de cultura cívica. Para conseguir este objetivo es necesario analizar previamente la forma en que nuestra Constitución recoge la idea de participación ciudadana, dado que la institución que nos ocupa constituye una concreción de la misma. Sólo con una finalidad analítica se pueden distinguir en nuestra Constitución dos acepciones distintas de la idea de participación: 1ro., como principio de organización política; y 2do., como derecho fundamental.
§14. Principio de participación ciudadana
La participación ciudadana en el conjunto de los asuntos públicos, se configura como un «principio» en la Constitución. Es en este plano en el que se encuadra el intento de M. Aragón48, por precisar la eficacia normativa e interpretativa del elemento democrático partiendo de su naturaleza principal. En efecto, el «principio democrático» se define por su carácter igualmente material y estructural, siendo esa doble capacidad la que mejor define su cualidad de principio vertebral de la Constitución. La clave de su operatividad se encuentra, sin embargo, en la distinción entre su consideración como principio jurídico-global del Ordenamiento, donde enlazaría con los valores materiales de libertad e igualdad, y su consideración como principio-sectorial, esto es, «como principio específico de algunos sectores del ordenamiento reguladores de los órganos y procedimientos»49, limitándose aquí a una dimensión puramente estructural.
Así concebido, el principio democrático reviste, sin duda, una naturaleza compleja, donde el sistema de democracia representativa puede conjugarse en diversos grados con la manifestación directa de la voluntad ciudadana. En este sentido, el principio de participación ciudadana se reconduce a la fórmula del Estado democrático. Será la intervención de los ciudadanos, de una u otra forma, en el proceso de determinación de las decisiones colectivas, lo que constituya al Estado en democrático. Ya veremos en qué medida y de qué manera, en buena parte deficitaria, se prevé tal intervención en nuestra Constitución en su relación con el Parlamento.
En conclusión, el principio de la participación comporta una revaloración del concepto de ciudadano, es decir, una nueva dimensión y un replanteamiento de su papel en la vida nacional, de tal forma que todo ciudadano tiene el poder-derecho de participar no solo en la gestión y ejercicio del poder político, sino también en todos los otros canales y mecanismos de participación-gestión, para que en la práctica el principio democrático encuentre cabida en todos los ámbitos y planos del acontecer de los asuntos público —incluido el Parlamento—.
§15. Derecho de participación ciudadana
Por otro lado, la Constitución establece también la participación como un «derecho», permitiendo que los ciudadanos participen de manera «activa» en la gestión pública, y en todos aquellos asuntos en donde puedan verse afectados directa o indirectamente.
La norma axilar es el Art. 62 de la C que establece:
Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
Así las cosas, el derecho de participación ciudadana —directamente o por medio de representantes— es, entre otras cosas, una exigencia funcional del Estado democrático representativo, al que la Constitución ha protegido de modo particularmente enérgico mediante su configuración como derecho fundamental, pues la participación en los asuntos públicos, no se agota con el sistema de democracia representativa y así, principalmente, las nuevas opciones políticas han defendido «nuevas formas de hacer política», precisamente, atendiendo a las demandas de los ciudadanos-electores que reclaman la necesidad de complementar el sistema de democracia representativa con nuevas instrumentos de participación ciudadana.
Conscientes de la necesidad de recuperar a un electorado desencantado o decepcionado con la política y con aquellos que la dirigen, se busca en otras formas de participación directas o semidirectas, recomponer las relaciones entre representantes y representados.
En efecto, la participación ciudadana, aparte de ser un principio que informa la estructura y la actividad del Estado, se consagra además como un novedoso derecho fundamental de manera amplia según la Exposición de Motivos de la Constitución —en lo adelante EMC— y, además, un derecho de contenido político50, pues considera al individuo en tanto que miembro de la comunidad política determina- da, con miras a tomar parte en la formación de una decisión pública o de la voluntad de las instituciones públicas. En efecto, la participación designa un conjunto de actuaciones que el ciudadano realiza, no en cuanto titular de intereses particulares propios, sino como miembro de una comunidad, en defensa de intereses de carácter colectivo (E.García de Enterría51).
Por otro lado, el derecho de participación ciudadana ha sido consagrado en una serie de tratados internacionales —Art. 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, Art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Art. 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y Art. 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos—, que al ser ratificados por Venezuela son parte integrante del Derecho interno.
Finalmente, la participación ciudadana en la gestión pública es según la jurisprudencia nacional52, un derecho fundamental, político y un deber social de todos los ciudadanos según sus capacidades, garantizado por la Constitución que le permite a la sociedad intervenir en la formulación, manejo y evaluación de las tareas del Estado, generándose así un nuevo tipo de relaciones entre la sociedad y el Estado.
II. Instituciones de participación ciudadana
§16. Planteamiento del tema
Frente al modelo de democracia representativa, articulada a través de los partidos políticos como el modelo más extendido se fue consolidando —y no ya el modelo de democracia directa en la conformación de la democracia—, sino la creación de instituciones para el ejercicio y control del poder público, para superar muchos de los problemas que se manifiestan en la democracia representativa, y que no se convierten así —se insiste—, en modo alguno en un sustituto sino solo en un «complemento, mediante mecanismos y fórmulas de distinta índole que permiten la vinculación del ciudadano con los asuntos que le afectan directa- mente. Por tanto, la participación ciudadana hace referencia a una serie de instituciones (medios, mecanismos o instrumentos) de intervención directa o semidirecta de diversa índole, que actúan como vías para que los ciudadanos puedan implicarse en los asuntos públicos.
En este orden de ideas, la participación ciudadana en determinados ámbitos políticos de la organización estatal, hace posible la expresión del pluralismo existente en la sociedad y la intervención en el ejercicio efectivo del poder soberano. Sin el reconocimiento y tutela de la participación no hay democracia, porque aquélla es su fundamento funcional; participación y conformación del status político representan las garantías constitutivas del orden democrático (H.-P. Schneider53). Como se ha dicho, la exigencia no es tanto que la decisión la adopten todos (democracia plebiscitaria), como que todos puedan participar (democracia deliberativa) (F. J. Bastida Freijedo54).
Así las cosas, la participación ciudadana como elemento esencial de realización democrática del sistema, puede organizarse de diferentes formas, siendo las principales la intervención directa de los ciudadanos y las indirectas a través de representantes. La organización de las instituciones de participación deben garantizar la realización del principio democrático, por lo que la opción en favor de una u otra ha de responder al objetivo ínsito en ese principio, lo que en unos casos demandará la intervención inmediata de los ciudadanos y en otros se articulará merced a los representantes.
§17. Derecho positivo
El estudio no es, ni pretende ser, un análisis detallado de las formas que las instituciones de participación directa han asumido en el Derecho comparado. Este trabajo ha sido, además, realizado con profundidad por L. Aguiar de Luque55. El único objetivo es enmarcar la participación ciudadana parlamentaria dentro del panorama, más amplio y comprensivo de la evolución del constitucionalismo. Ello ha llevado a afirmar cómo a lo largo de esta evolución histórica, la participación ciudadana parlamentaria ha perdido su carácter de institución de democracia directa, por la necesidad de adaptarse a la paulatina consolidación del sistema representativo.
Del análisis de la EMC sobre la participación ciudadana, se evidencia el deseo del Poder constituyente de tener también una verdadera participación de los ciudadanos directamente y no sólo mediante sus representantes cuando señala:
Se inicia el Capítulo con la consagración amplia del derecho a la participación en los asuntos públicos de todos los ciudadanos y ciudadanas, ejercido de manera directa, semidirecta o indirecta. Este derecho no queda circunscrito al derecho al sufragio, ya que es entendido en un sentido amplio, abarcando la participación en el proceso de formación, ejecución y control de la gestión pública. Como contrapartida el Estado y la sociedad deben facilitar la apertura de estos espacios para que la participación ciudadana, así concebida, se pueda materializar. (Cursiva nuestra)
En efecto, la participación ciudadana encuentra numerosas especificaciones en el propio texto constitucional, relativo a los derechos fundamentales como en lo que, con mayor o menor precisión, podríamos denominar la parte orgánica de la Constitución. Puesto que deben desarrollarse sobre todo a través de la normativa que regula la organización y el funcionamiento de los poderes públicos, lo que más interesa es analizar las bases orgánicas del complejo institucional público para señalar, al hilo de las mismas, el concreto supuesto de participación ciudadana parlamentaria.
La norma axilar es el Art. 62, eiusdem, que establece:
Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica. (Cursivas nuestras)
Así las cosas, la cláusula participativa constitucional es muy amplia, ya que no sólo se limita al sufragio, sino a todos los asuntos de la gestión pública, bajo diversas formas de participación, ejercido de manera directa o por medio de representantes. Las distintas modalidades de participación se enumeran en el Art. 70 de la Sección Primera De los Derechos Políticos, del Capítulo IV De los Derecho Políticos y del Referendo Popular de la de la C, y en otras normas dispersas de la Constitución como, por ejemplo, el derecho a la participación en la toma de decisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política específica en las instituciones públicas de salud (Art. 84 de la C) 56.
En efecto, el Art. 70 de la C establece:
Artículo 70. Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico: las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad […].
Así las cosas, los ciudadanos pueden participar de manera directa en los asuntos públicos —incluidos los parlamentarios—, cuando son ellos mismos los que intervienen en el asunto sin necesidad de que alguien los represente o actúe por ellos; y de manera «indirecta», si la actuación es por medio de los representantes electos a través del sufragio. No obstante, no se trata de una participación anárquica, sino fundada en las vías legales57. Es pues, un derecho de configuración legal58.
Por tanto, el modo, alcance y consecuencias de dicha intervención dependen de cada mecanismo de participación en concreto. Así, pues, según señala la jurisprudencia59, es menester precisar que según la específico modalidad de participación, la intervención ciudadana en los asuntos públicos adquiere distintas funciones jurídicas, tales como: (i) la consultiva; (ii) la propositiva; (iii) la informativa; y por último (iv) la controladora, en la terminología utilizada por el Art. 62 de la C, pero no la decisoria.
En el ámbito del Derecho parlamentario, se da origen a un sistema de participación ciudadana formado por diversas variantes y ramificaciones, pero no todos están reguladas expresamente en la Constitución, sino que se deja su desarrollo a la legislación que se dicte al respecto, y estando sólo definidos en el Texto Fundamental, el referendo popular que comprende el consultivo, el aprobatorio, el abrogatorio, el revocatorio, y por último, la asamblea de ciudadanos.
El propósito de las páginas que siguen es analizar la situación institucional parlamentaria para ver en qué medida persisten en ella los síntomas de la crisis democrática diagnosticados hace un siglo por Kelsen60, quien habló de «cierta fatiga producida por el parlamentarismo», y de la necesidad de reformarlo fortaleciendo el elemento democrático61, pues «el fallo del parlamentarismo es, a la vez, el fallo de la democracia»62. Este recurso a Kelsen se justifica también por la conveniencia, que él anunció, de atender a las fórmulas de
«participación política directa», no para reemplazar a las instituciones parlamentarias, sino para que parafraseando a H. Arendt63, la política deje de ser un problema y vuelva a ser una promesa.
Hoy día se habla de una crisis que responde a causas que afectan tanto a los procesos de elección de los representantes, como al desempeño de las funciones representativas, dentro de las cuales se mencionan: 1ra., la exclusión de parte del pueblo gobernado en la configuración del pueblo gobernante; 2da., un sistema electoral que menoscaba el pluralismo representativo; 3ra., la insuficiente deliberación pública en las instituciones representativas; 4ta., la ausencia de participación ciudadana en el debate legislativo parlamentario; y por último, 5ta., las prerrogativas parlamentarias que han devenido en privilegios.
Así las cosas, el problema que ha tenido este constructo es que con el mandato parlamentario no ha quedado claro, en la práctica, quién y qué se representa (E. Aranda Alvarez64). Lo anteriormente expuesto hace que entre los representantes y los representados se produzca un distanciamiento, un alejamiento que lleva al ciudadano común a sentirse fuera de la discusión y las subsiguientes decisiones políti-cas. P. De Vega García65 se pregunta «¿cómo compaginar el principio audi-tur et altera parts con la exclusión en el proceso de discusión y decisión parlamentaria de la generalidad de los individuos a los que esas decisiones les van a afectar directamente?». Al respecto podríamos responder, a su vez, parafraseándolo: con el «reforzamiento de los principios parlamentarios».
§19. Principios parlamentarios
Sostiene Aranda Alvarez66 que hemos de ser prudentes al hablar y justificar el Parlamento a través de principios parlamentarios67. No obstante, la comprensión tanto de las instituciones políticas como de las normas que se encargan de su organización —en particular las constitucionales—, mejora si se hace un ponderado uso de ellos. Tal es así que la técnica que nos acerca al conocimiento del Derecho parlamentario y las instituciones políticas mediante los principios, siempre ha tenido una especial importancia en la teoría jurídica. De ahí que en el mundo del Parlamento, no solo sirven para facilitar la mejor integración de las normas que organizan su funcionamiento, sino que muchos de ellos son consustanciales a la institución (por ejemplo, representación, deliberación, participación, publicidad o principio de las mayorías, etc.).
Esos principios definen al Parlamento mismo, y es por ello que muchas veces cuando se habla de «crisis del Parlamento», lo que realmente se está diciendo es que se han quebrado dichos principios, reconocidos al Parlamento para hacer valer la democracia representativa. Lo relevante en este momento es comprobar si las instituciones de participación ciudadana pueden llegar a ser un recurso que haga recobrar esos objetivos. Esto es, si el Parlamento del siglo XXI puede ser más representativo, robustecer la deliberación, mejorar la participación ciudadana, la colaboración entre instituciones y, en fin, garantizar la transparencia auxiliado por las nuevas tecnologías.
En la actualidad, con el apoyo de las instituciones de participación ciudadana se podría dar un paso más; que los ciudadanos se hagan presentes en muchos de los procedimientos parlamentarios. En definitiva, sin menoscabo de que estamos y seguiremos estando en un modelo o sistema representativo, hoy es posible abrir puertas para que los representados puedan, aunque tan solo sea limitadamente, participar en los ámbitos de iniciativa, deliberación y aprobación en el proceso de formación de las leyes. Además, es probable que esa apertura de los debates a los ciudadanos sea una contribución para romper con el corsé que el modelo de partidos (cuyo abuso origina la denominada «partidocracia»68) impone, y ayudará a acercar más la actividad parlamentaria a las necesidades reales de los ciudadanos.
§20. Parlamento «abierto»
Sostiene Aranda Alvare69, el Parlamento debe representar a los ciudadanos y a la sociedad en su conjunto, que son los que han elegido a sus miembros y los que esperan que sus opiniones sean tenidas en cuenta a la hora de tomar las decisiones políticas. Pero tan importante como que los ciudadanos y la sociedad en general se sientan «presentes» por la acción de los representantes, lo es que estos mantengan el contacto con aquellos. Para ello es fundamental que el Parlamento esté «abierto» a la sociedad y dé permanente cuenta de lo que hace (L. Aguiar de Luque70), con lo cual se logre una mayor apertura y comunicación entre el Parlamento y los ciudadanos.
Ahora, uno de los motivos por los que se habla de la necesidad de un «Parlamento abierto» (Aranda Alvarez71), es porque muchos ciudadanos no se sienten representados por aquellos a los que han elegidos en las elecciones. Para combatir esta situación, se especula con las posibilidades que las instituciones de participación ciudadana pueden ofrecer para tener un Parlamento más abierto a los ciudadanos y sus reclamaciones.
El problema es que las instituciones de participación directa en el ámbito parlamentario siempre han estado sometidas a fuertes críticas: para unos, la democracia representativa supone que aquellos a los que se ha elegido para dicha misión son los que tienen el «monopolio de hablar por la nación o el pueblo»; para otros, porque hay que evitar a toda costa instituciones parlamentarias que sean utilizadas para erigir los anhelos personales en decisión política y de esa manera sustituir el sistema representativo por la «anarquía democrática».
Frente a estas posiciones, se encuentran quienes entienden que poner en marcha canales de participación ciudadana en la sede parlamentaria, supondrá un refuerzo en la legitimidad de las decisiones que se toman, además de enriquecer los debates con la integración de la opinión de las personas que están más inmediatamente afectadas (Aguiar de Luque72). Por lo tanto, cuando se habla de reforzar la participación ciudadana parlamentaria, una de las cuestiones a resolver es la de las distintas posibilidades para esa mayor participación.
§21. Parlamentarismo «de la calle» — Vaya por delante, la defensa de la democracia representativa resulta hoy más necesaria que nunca. Lo es tanto porque ninguno de los argumentos que se emplean a favor de la democracia directa o participativa son, a la postre, ciertos. Al menos cuando se plantean en oposición a la democracia representativa. Y porque, precisamente, las características de la sociedad contemporánea hacen más preciso que nunca un modelo como el representativo.
Afirmar que la participación ciudadana se ha convertido en un icono político contemporáneo no es exagerado. Es más, la participación sería la solución y los instrumentos de democracia directa serían solo una de las posibilidades. Pero habría otros. Por un lado, instrumentos de participación generados «desde» el poder alrededor de determinadas iniciativas. Por otro lado, se abre el ambiguo, diverso, pero cada vez más relevante ámbito de la denominada democracia informal. Internet y las redes sociales son un gran escenario de participación. Y de movilización (Tudela Aranda73).
Por supuesto, como afirma Tudela Aranda74, lo anterior supone una premisa irrenunciable. Negar la disyuntiva entre democracia representativa y la democracia o parlamentarismo «de la calle». Negar la visión que traza el camino del hemiciclo a la plaza como el ideal a recorrer. Por mal que se haga, se representará siempre más en un Parlamento que en la calle. Cuando esta premisa no pueda mantenerse, es que el sistema ha colapsado. Se estará hablando de algo diferente. Mientras el sistema democrático mantenga en pie los principios que lo identifican, no hay duda. El Parlamento ha sido, es y seguirá siendo, la sede de la democracia.
§22. Conclusión
La democracia —nos recuerda Isaiah Berlin— es como un jardín que exige cuidados intensivos y centenarios; pero habría que añadir, también exige riego. Hoy se puede señalar que se ha descuidado por desconfianza el jardín y cuando se ha acudido a repararlo, se encuentra con que falta riego. Pero ¿Qué sucede cuando ese jardín no se riega?
La respuesta es más democracia, sí. Pero desde su esencia. Lo que es tanto como decir más valores; mejor representación; más Parlamento; más conciencia de ciudadanía y mayor responsabilidad de los ciudadanos (Tudela Aranda75). Se trata, pues, de la participa- ción ciudadana, sin duda, de una de las cuestiones centrales del tema que nos ocupa y, de manera concreta, de facilitar la participación ciudadana parlamentaria, a la que este artículo pretende rescatar de un cierto «limbo doctrinal» en el que se encuentra.
En esta última parte se defiende la relevancia democrática de la participación ciudadana en sede parlamentaria en el orden legislativo, así: las fases inicial — iniciativa—, central —deliberación y consulta— y final —aprobación o derogación—- dentro de la formación de leyes o «procedimiento legislativo», que regulan los Arts. 202 al 218 de la C. Al tiempo que se analizan las carencias constitucionales y legales en la materia, frente a lo cual se habrá de postular una serie de reformas legislativas con el fin de, en palabras de Arendt76, hermanar el poder comunicativo con la generación de derecho legítimo, recuperando así la «promesa de la política».
Sostiene J. Habermas77, es esencial a la democracia que los procesos de formación de la voluntad política institucionalizada estén conectados con, y permanezcan porosos a la formación de una opinión pública no formalmente articulada, lo más argumentativa posible. Y esa porosidad tendría que producirse tanto en la actuación general de los poderes del Estado como, en particular, a lo largo del procedimiento legislativo. Y es así como con dicha participación, se podría combatir la mencionada fatiga del parlamentarismo, al incluir en el sistema democrático instituciones que, de una manera real «posibiliten una cierta injerencia directa del pueblo en la formación de la voluntad del Estado».
Además, el creciente cuestionamiento que en los Estados democráticos está experimentando el funcionamiento de las instituciones se centra, precisamente, en las de carácter representativo —«¡No nos representan!»—, por lo que la real inclusión de las instituciones de participación ciudadana podría descargar de parte de esa presión a las primeras, y contribuiría a la integración democrática de sectores sociales que se sienten excluidos del sistema, mediante instituciones de carácter participativo en el Parlamento en un sentido más amplio (plebiscitos, iniciativa legislativa ciudadana, participación en el procedimiento legislativo, etc.).
De lo visto hasta aquí y de la experiencia práctica, se puede afirmar que la participación ciudadana parlamentaria (también denominada popular o pública), no pretende sustituir a la institución parlamentaria; muy al contrario, de lo que se trata en un sistema democrático representativo es, precisamente, que las personas destinatarias de las decisiones políticas y normas jurídicas puedan dialogar con el Parlamento —o quien haga sus veces—, al menos en la forma de participación legislativa sujeta, por supuesto, a normas sustanciales y formales.Tampoco, tal y como señala R. Vela Rubio Núñe78, «[…] no se trata de generar apariencia de participación, ni de prometer a los ciudadanos un papel decisorio que no les corresponde en el diseño actual de la democracia, se trata de implementar procedimientos ofreciendo espacios de deliberación democrática de carácter público y abiertos».
I. Instituciones de participación parlamentaria
§24. Planteamiento de la cuestión
La participación ciudadana parlamentaria propuesta no tiene lugar tanto en el momento de la manifestación de la voluntad del poder, sino sobre todo en el «proceso de formación» de esa voluntad, y la garantía de que tal voluntad se llevará a la práctica adecuadamente.
En tal sentido, cuando Vela Navarro-Rubio79 se ocupa de la participación ciudadana en las funciones parlamentarias, divide las instituciones en dos grandes grupos: 1ro., los instrumentos de participación en los procedimientos parlamentarios —audiencia públicas, peticiones, quejas y denuncias, «Tribunos de la plebe» o sesiones de puertas abiertas, iniciativas de movilidad parlamentaria, iniciativas legislativas populares y organismos especiales de participación en los Parlamentos—; y 2do., los instrumentos de participación que producen la participación ciudadana en el Parlamento mediante las TIC —«Encuentros abiertos digitales» en el Congreso de los EE.UU., los debates públicos temáticos del Par-lamento británico, la iniciativa ciudadana europea, las plataformas digitales de participación en el Parlamento, el «Senado virtual chileno», el proyecto e-demo-cracia de la Cámara de diputados de Brasil—.
Por otro lado, Vela Navarro-Rubio80, una vez realizado un exhaustivo estudio de los instrumentos de participación ciudadana en los Parlamentos, saca algunas conclusiones de las condiciones en las que se deben producir y que pasamos a reproducir, así: 1ra., la participación no puede ser vinculante para el Parlamento; 2da., el Parlamento debe tutelar el proceso de participación que ha de llevarse a cabo de forma estructurada y organizada; 3ra., el proceso de participación debe ser transparente en todas sus fases; 4ta., la promoción del proceso de participación debe hacerse de forma enfocada; y 5ta., la tecnología aplicada a la participación en el ámbito parlamentario ha de cumplir unos requisitos de accesibilidad, entendible, intuitiva, ajustada al contexto social, político y organizativo de los participantes y renovable.
§25. Derecho positivo
Como cuestión previa es necesario, como se puede fácilmente deducir de lo expuesto, acudir a las principales fuentes del Derecho Parlamentario81 en su dimensión normativa: la Constitución y el RIDAN, para ver cómo se concreta en la actualidad la participación ciudadana parlamentaria.
En primer lugar, en el Informe sobre los artículos aprobados por la Comisión del Poder Legislativo para su inclusión en el texto constitucional, en los diversos artículos aprobados tanto de la versión del Poder Legislativo Bicameral como en la del Poder Legislativo Unicameral, se señala que en el procedimiento de discusión y aprobación legislativa tendrán lugar: 1ro., la obligación del mismo de someter a «consulta» de los ciudadanos y los demás órganos del Estado los proyectos de leyes; y 2do., la obligación de «oír» a los demás Poderes Públicos y a la sociedad organizada en la discusión de las mismas.
En tal sentido, la Comisión del Poder Legislativo de la Asamblea Nacional Constituyente en el Informe82 respectivo señala innovaciones en materia de funciones del Poder Legislativo, y una de ellas es la participativa cuando señala que: «[…] la Asamblea Nacional debe promover y organizar la participación del ciudadano en sus propias competencias. Con esta incorporación se busca darle contenido real a la participación y se avanza, por primera vez en nuestra historia constitucional, hacia una democracia participativa». Como puede observarse, la idea de la participación ciudadana parlamentaria, estuvo presente en las discusiones, anteproyectos y proyectos para la promulgación de la Constitución. Sin embargo, las previsiones constitucionales y parlamentarias a propósito de la participación ciudadana parlamentaria no fueron especialmente muy generosas.
En efecto, el Art. 211 de la C dispone:
Artículo 211. La Asamblea Nacional o las Comisiones Permanentes, durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes, consultarán a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y ciudadanas y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los mismos. (Cursivas nuestras)
Asimismo, se establece en el mismo Art. 211 de la C que:
Tendrán derecho de palabra en la discusión de las leyes […] los o las representantes de la sociedad organizada, en los términos que establezca el Reglamento de la Asamblea Nacional. (Cursiva nuestra)
Por su parte, el Art. 143 del RIDAN dispone lo siguiente:
Artículo 143
Consultas Durante la Formación, Discusión o Aprobación de Leyes
La Asamblea Nacional o las comisiones permanentes, durante el procedimiento de formación, discusión o aprobación de los proyectos de ley, consultarán a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y ciudadanas y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los mismos.
Todas las consultas serán de carácter público con plena identificación de quienes participen en ellas. (Cursiva nuestra)
Finalmente, el Art. 171 del RIDAN dispone lo siguiente:
Artículo 171
Estímulo de la Participación Popular
La Asamblea Nacional estimulará la participación popular: a) Manteniendo comunicación permanente con la ciudadanía, a la cual informará veraz y oportunamente de su actuación, y le rendirá cuenta; b) Atendiendo y difundiendo las iniciativas legislativas, constitucionales, constituyentes y otras propuestas que se originen en el seno de la sociedad; c) Propiciando las asambleas de ciudadanos y ciudadanas, así como los procesos de consulta popular y el referendo, en los términos que consagran la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley; d) Garantizando, con la sanción de la ley sobre la materia, la aplicación de las normas sobre participación popular previstas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para lo cual se dotará de la organización, los métodos, medios y mecanismos de funcionamiento necesarios, que garanticen la más amplia participación popular en los procesos de formación de leyes, en el control de la gestión del gobierno y la administración pública y, en general, en todas las materias de su competencia. (Cursivas nuestras)
Estas consideraciones preliminares conducen a resaltar el interés que tiene el análisis del sistema de iniciativa legislativa popular en concreto configurado en la C y en el RIDAN.
II. Iniciativa legislativa ciudadana
§26. Planteamiento de la cuestión
Me limitaré, por obvias razones de espacio, a traer aquí el concepto y la forma con la que hay que entender la «iniciativa legislativa ciudadana» o popular en nuestro Ordenamiento, de acuerdo con las previsiones constitucionales y parlamentarias. Con esto entiendo que es suficiente para analizar los cambios y las aportaciones que deberán ser realizadas en una futura ley ad hoc sobre la materia a que se refiere el Art. 171, letra d) del RIDAN.
La iniciativa legislativa ciudadana, al igual que otras instituciones de esta naturaleza vigentes en Constituciones contemporáneas (derecho de petición y referéndum), responde a la voluntad de establecer vías de compatibilidad entre la democracia representativa y los mecanismos de participación directa. La misma tiene como finalidad implícita, y para mí más importante, activar la real participación ciudadana en el ámbito del Parlamento. Está fuera de toda duda, que la iniciativa legislativa ciudadana mejora la información que recibe el Parlamento, intensifica la transparencia y publicidad de la actividad legislativa y potencia la legitimidad de las leyes y su eficacia.
§27. Fundamento democrático
Las tesis que han venido cuestionando las posibilidades que ofrecen los instrumentos de participación ciudadana parlamentaria adoptaron, en una primera forma, una posición «elitista», desde la que se combaten unas formas de intervención ciudadana que pretenden ir más allá que la entrega periódica de su voto a una u otra opción política. Existen, sin embargo, otras argumentaciones, en apariencia más «elegantes», que consideran que abrir las puertas del Parlamento a la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, puede poner en grave peligro alguno de los logros democráticos que tanto ha costado conseguir; es lo que, dentro de las retóricas de la intransigencia, A. Hirschman83 denomina la «tesis del riesgo».
Frente a lo expuesto, lo cierto es que siguen teniendo sentido tanto el modelo de democracia representativa como las instituciones de la democracia directa, y de lo que se trata es de la combinación de todas ellas al servicio de la conformación ciudadana de la voluntad política, propuesta que, como es bien sabido, no es reciente, pues ya el proyecto de Constitución presentado en la Revolución Francesa ante la Asamblea Nacional el 15 pluvioso del Año IV por el Marqués de Condorcet, ya preconizaba un procedimiento para la sanción popular de las leyes y otro para el impulso y posterior ratificación popular de la reforma constitucional.
En nuestra Constitución, por tanto, los protagonistas de la vida política seguirían siendo, evidentemente, los partidos políticos en cuanto cauce fundamental para la elección de los representantes. Según esta concepción, las instituciones participativas constituirían «excepciones» a la forma ordinaria de participación representativa, cuya eficacia debería limitarse para evitar manipulaciones por fuerzas políticas minoritarias o distorsiones en la relación entre elector-elegido. Por ello, la interpretación adecuada debería conducir a restringir dichas limitaciones, ampliando con ello el ámbito de la iniciativa legislativa ciudadana hasta el máximo que permita el Ordenamiento jurídico. Operar de otra forma —como sucede con la omisión legislativa—, supondría no ya restringir la eficacia de la institución, sino anularla casi por completo.
§28. Naturaleza
a cuestión así planteada, se relaciona con la larga polémica existente acerca de si la iniciativa legislativa ciudadana forma parte del procedimiento legislativo o si, por el contrario, debe considerarse como fase previa y autónoma del mismo, preparatoria de la elaboración de la ley. En gran medida, esta situación es también resultado de la ambigüedad existente en el momento de calificar la naturaleza de la iniciativa legislativa ciudadana entre los autores más clásicos. Así, mientras G. Burdeau, M. Duverger, L. Duguit o M. García Pelay84 la consideran como una institución de democracia directa, otros, en cambio, como C. Schmitt85 y H. Kelsen86, le reconocen una estructura peculiar.
Ahora bien, la causa de esta confusión reside en que es difícil distinguir tres instituciones que aparecen unidas por su carácter común de constituir instrumentos de participación ciudadana legislativa.
La primera de ellas consiste en la posibilidad de que un número determinado de ciudadanos presenten una proposición de ley al Parlamento, órgano que conserva en todo momento la libertad de rechazarla o bien admitirla y transformarla en ley. La segunda consiste igualmente en el reconocimiento a los ciudadanos de la facultad de presentar una iniciativa al Parlamento pero, a diferencia de la anterior, la decisión final no la adopta este órgano, sino el cuerpo electoral en referéndum. Y por último, la iniciativa de referéndum consiste en el derecho de los ciudadanos a solicitar que una determinada ley, cuya iniciativa ha correspondido a otros órganos constitucionales y cuyo contenido ha sido previamente determinado por el Parlamento, sea sometida a referéndum para su derogación o confirmación.
En conclusión, siguiendo a S. Galeotti87, es necesario afirmar cómo la iniciativa legislativa, aunque distinta del poder de disponer, cuyo único titular es el propio Parlamento, forma parte del procedimiento legislativo en cuanto que constituye su impulso necesario y aparece íntimamente ligado funcionalmente a la ley, sin la cual la propuesta perdería su identidad.
§29. Institución de participación ciudadana directa
Una vez hechas las observaciones que anteceden, que no por obvias dejan de ser necesarias, es preciso plantearse cómo toma forma en nuestra Constitución, la iniciativa legislativa ciudadana, para de esta manera enmarcar y definir la institución que es objeto de este estudio, así: 1ro., como institución de participación ciudadana directa; y 2do., como proyección del derecho de participación ciudadana.
Con relación al primer aspecto, no es necesario profundizar acerca de la preferencia que manifestaron los constituyentes por un modelo de democracia representativa. A pesar de ello, como lo hemos sostenido más arriba, esta opción no cierra el paso de una concepción abierta de la participación directa —incluida en sede parlamentaria—.
En este orden de ideas, se enmarca la iniciativa legislativa ciudadana del Art. 70 de la C dentro del panorama, más amplio y comprensivo, de la evolución del constitucionalismo occidental. Así, la opción tomada por los redactores de la Constitución es coherente con el objetivo de construir un sistema de democracia pluralista. De todos es conocido, y ha sido puesto numerosas veces de manifiesto, la indisoluble unión que debe existir entre un sistema democrático, construido sobre el dogma de la soberanía popular, y las distintas formas de participación, de cuya concreta articulación depende la efectividad del primero.
§30. Proyección del derecho de participación ciudadana
Según nuestro Ordenamiento jurídico, la iniciativa legislativa ciudadana aparece como una proyección del derecho de participación, como uno de los instrumentos específicos a través de los cuales éste se articula y se concreta. Por tanto, se debe entender como extensión del derecho de todos los ciudadanos a participar directamente en los asuntos públicos previsto en el Art. 62 de la C, articulándose como facultad reconocida a los ciudadanos —en su cualidad de electores—, de impulsar el procedimiento legislativo, según lo consagra el Art. 204, num. 7 de la C.
Lo que hace la institución participativa es, pues, crear un procedimiento más de participación política. No «enmienda la plana» al Parlamento, sino que contribuye con él a la participación y el compromiso de los ciudadanos en la vida política. Tal es así, que si nos detenemos a ver cómo funciona en el Derecho comparado, observaremos cómo lo más relevante no es la capacidad de determinar la actuación legislativa del Parlamento, que es poca, sino la capacidad que tiene de generar opinión y movilización ciudadana en torno a un tema político.
§31. Conclusión
Y ya para concluir, recordemos que la existencia de la democracia moderna depende de la cuestión si el Parlamento es un instrumento útil para resolver las necesidades sociales de nuestra era (Kelse88). De ahí que sea oportuno invocar los planteamientos que hace P. Rosanvallon89, quien hace una aportación de gran interés para la comprensión correcta de los sistemas democráticos que adolecen, sin duda, de una crisis de legitimidad. La tesis central es que la legitimidad que aporta a las instituciones representativas el origen democrático, deducido del momento electoral, no es suficiente, sino que además quiere seguir actuando paralelamente a sus representantes parlamentarios, y mantener un control constante —no limitado al momento de las elecciones— sobre los mismos.
Como hemos podido examinar a lo largo de las páginas precedentes, la opción básica constitucional a favor de una democracia representativa, no relega la participación ciudadana a un plano realmente secundario. Sin embargo, una orientación restrictiva se manifiesta en la elaboración del RIDAN, donde la institución se rodeó de tales prevenciones que impiden su ejercicio. Lo cierto es que la actitud de desconfianza ante la institución de la iniciativa legislativa ciudadana y otras de naturaleza similar, puede quizá justificarse en sistemas democráticos «poco consolidados».
Al contrario, frente al recelo, es necesario reconocer la capacidad de la participación ciudadana parlamentaria puede tener para dinamizar un sistema político que, como toda democracia representativa estable, puede verse afectado por la crisis parlamentaria, y por la ausencia de canales de comunicación entre representantes y representados. Por tanto, no cabría mantener el mismo recelo en la implantación de una futura democracia «avanzada» estable o real- mente existente, dado que el propio sistema genera en sí mismo, los suficientes mecanismos para reaccionar ante posibles utilizaciones «manipuladoras», se plantea no como antagónica, «sino como complementaria de la democracia representativa».
En definitiva, como sostiene, sostiene Aranda Alvarez90, de lo que se trata es que las instituciones de participación parlamentaria sean un útil instrumento para fortalecer algunos de los principios democráticos que caracterizan al Parlamento —representación, participación, deliberación, colaboración y publicidad—, y que haría más fácil e inmediata la consecución de sus objetivos; incluso, las funciones parlamentarias pueden verse muy mejoradas con la participación ciudadana, el acceso a información comprensible o la mejora de la colaboración entre instituciones democráticas y, por último, pero no en importancia, para recuperar la afección política del ciudadano.
* Profesor de Postgrado e Investigador Asociado del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UCAB, Caracas, Venezuela. Miembro del Instituto Internacional de Derecho Administrativo, del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, y Miembro Honorario de la Asociación Venezolana de Derecho Administrativo.
1 Ver por todos en Derecho venezolano a Aveledo, R.G. (2018). Manual de Derecho Parlamentario, 2da. edición. Caracas. UCAB-UMA.
2 Jáuregui, G. (1994). La democracia en la encrucijada. Barcelona, Editorial Anagrama.
3 La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela fue aprobada mediante Referendo de fecha 15-12-1999 y publicada en GO N° 36.600, y después publicada con correcciones en GO N°5.453 Extr., de fecha 24-03-2000.
4 Gaceta Oficial Nº 5.789 Extr., de fecha 26-10-2005.
5 Romano, S. (1964), Fragmentos de un Diccionario jurídico, trad. esp. Buenos Aires, 199 a 201.
6 Rousseau, J.J. (1982). El contrato social. Madrid, Edaf, 161.
7 Montesquieu, Ch. L. de Secondat, Barón de, (2003). Del Espíritu de la Leyes. Madrid, Tecnos.
8 Aguiar De Luque, L. (1977). Democracia directa y Derecho Constitucional, Madrid, EDERSA, 21.
9 Tudela Aranda, J. (2017). «La democracia contemporánea. Mitos, velos (y presuntas) realidades». En REDC, núm. 111,127.
10 Sostiene Aveledo que democracia y Parlamento van indisolublemente unidos; sin democracia no hay Parlamento, y viceversa. Ob. cit., nota 1, 49 y 50.
11 Aragón, M. (1991). En Working Paper, núm. 32. Barcelona, 2 y 16.
12 Kelsen, H. (1934). Esencia y valor de la democracia. Barcelona, Edit. Labor, S.A.- Barcelona-Buenos Aires, 48 y ss.
13 Böckenförde, E.W. (1983). Demokratie und Repräsentation. Zur kritik der heutingen Demokratie-discussion, Cit. por Aragón, M. Ob. cit., nota 11,
14 Araujo-Juárez, J. (2017). Derecho Administrativo Constitucional. Caracas, CIDEP- EJV, 267.
15 Ver en esta misma obra Brewer-Carías, A.R. (2020). «Principio del republicanismo y de la democracia o gobierno representativo». En Desafíos actuales en la defensa de los principios fundamentales del Derecho Público para el proceso de reconstrucción del Estado Venezolano (Coords. Brewer-Carías, A.R. y Araujo-Juárez, J.). Caracas, EJVI; Brewer-Carías, A.R. (2011). «La democracia representativa y la falacia de la llamada
«democracia participativa». En Estudios de Derecho Electoral. Memoria del Congreso Iberoamericano de Derecho Electoral, Fernández Ruiz, J. (Coordinador), Universidad Nacional Autónoma de México, Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho, Facultad de Estudios Superiores Aragón, Facultad de Derecho Y Criminología, Universidad Autónoma de Nuevo León, México; y Brewer-Carías, A.R. (2020). «La inconstitucional reglamentación por el Consejo Nacional Electoral de un sistema electoral «indirecto» y «a mano alzada»para la elección de los tres diputados de representación indígena a la Asamblea Nacional». En VV.AA. Estudios sobre la ilegitimidad e inconstitucionalidad de las elecciones parlamentarias de diciembre de 2020. Caracas, ACIENPOL-EJVI, 149 y 150.
16 Véase AA.VV. (2020). Estudios sobre la ilegitimidad e inconstitucionalidad de las elecciones parlamentarias de 2020. Caracas, ACIENPOL-EJVI, Serie Estudios 124.
17 Rousseau, J. J. Ob. cit., nota 12, 161. Cit. por Bobbio, N. (1986). El futuro de la democracia. México, Fondo de
Cultura Económica, 32.
18 Masuda, Y. (1984). La sociedad informatizada como sociedad postindustrial. Madrid, Tecnos, 120-127.
19 Schmitt, C. (2008). Los fundamentos histórico-espirituales del parlamentarismo en su situación actual. Madrid,
Tecnos, 22 y 23.
20 Tudela Aranda, J. Ob. cit., nota 9, 127. En el mismo sentido Rey, J. C. ( 2009). El sistema de partidos venezolano, 1830-1999. Caracas, Centro Gumilla – Universidad Católica Andrés Bello; Rey, J. C. (2015). «Los tres modelos de democracia venezolana en el siglo XX», disponible en www.academia.edu/15453850/; y Brewer Carías, A-R. (1988). Los problemas del Estado de Partidos. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 41.
21 Kelsen, H. Ob. cit., nota 12, 48.
22 Tudela Aranda, J. Ob. cit., nota 9, 125. En Venezuela Aveledo, G.R. Ob. cit., nota 1, 6.
23 Manzella, A. (1989). «La evolución de las instituciones parlamentarias». En Revista de la Facultad de Derecho de la
Universidad Complutense, 361.
24 Blanco Valdés, R. (2015). «La caída de los Dioses: de los problemas de los partidos a los partidos como problemas-».
En Revista Teoría y Realidad Constitucional, núm. 35, 149-182.
25 Blanco Valdés, R. (2001). Las conexiones políticas: partidos, Estado, sociedad.
Madrid, Alianza Editorial, 32 y 33.
26 Sánchez Muñoz, O. (2015) «Los partidos y la desafección política: propuestas desde el campo del Derecho constitucional». En Revista Teoría y Realidad Constitucional, núm. 35, 426.
27 Bobbio, N. (1985). Il Futuro della Democrazia, Nuovo politécnico, Ed. Original, Torino, pp. 58 y ss; y Bobbio, N.
Ob. cit., nota 17, 35.
28 Fukuyama, F. (1992). El fin de la historia y el último hombre. Barcelona, Planeta.
29 Tudela Aranda, J. Ob. cit., nota 9,133.
30 Tudela Aranda, J. Ob. cit., nota 9,149.
31 Santamaría, J. (1972). «Participación política y democracia directa». En Estudios de Ciencia política y Sociología.
Homenaje al profesor Carlos Ollero, Madrid, 750-753.
32 Tudela Aranda, J. Ob. cit., nota 9,133.
33 Saénz Royo, E. (2013). ¿Es adecuado el referéndum como forma de participación política? Las recientes demandas españolas de participación política a la luz de la experiencia irlandesa. Revista de Derecho Constitucional Europeo, 20, 245-276.
34 Tudela Aranda, J. Ob. cit., nota 9,146.
35 Jáuregui, G. Ob. cit., nota 2.
36 Tudela Aranda, J. Ob. cit., nota 9,144.
37 Muñoz Machado, S. (1977). «Las concepciones del Derecho administrativo y la idea de participación en la Administración». En RAP, núm. 84, 531
38 Bobbio, N. (1986). ¿Qué socialismo? Trad. esp. Madrid. Plaza & Janés,
39 Muñoz Machado, S. Ob. cit., nota 38, 532
40 Schimitt-Glaeser, W.-. Partizipation an Verwaltungsentscheidmugen, en
«Veróffentlichungen der Verenigneng der Deutschen Staatsrechtslehrer», Helft, 31, Berlín, 1973. Cit, por Muñoz Machado, S. Ob. cit., nota 38, 532
41 Barcellona, R, y Cotturri, G.(1976). El Estado y los juristas. Trad. esp., Madrid.
42 Bobbio, N.. Ob. cit., nota 17, 40.
43 García de Enterría, E. (1977). La participación del administrado en las funciones administrativas, en homenaje a S. Royo Villanova, Madrid.
44 Tudela Aranda, J. Ob. cit., nota 9, 150.
45 Aveledo, R.G. Ob. cit., nota 1, 41.
46 Garrorena Morales, A. (2001). Voz: «Estado democrático», en Temas Básicos de Derecho Constitucional, 1.1, Madrid, 110 a 112.
47 Bajo la Constitución actual se ha producido una abundante normativa especial que afecta de manera inconstitucional a la participación ciudadana, al constreñirla a las instancias del denominado Poder Popular, el cual fuera rechazado por la mayoría electora mediante referéndum. Al respecto véase ampliamente Sánchez Falcón, E. (2011). «Las leyes del Poder Popular como el orden jurídico de una pretendida transición hacia el socialismo. Análisis crítico». En RJSMC-ERGA OMNES, Caracas; y Urosa, D. (2012). «Alcance e implicaciones del poder popular en Venezuela». En Anuario de Derecho Público. IV-V. Caracas, UMA. Después de haberse terminado este artículo aparece la obra de Blanco- Uribe, A. (2020). El derecho humano a la participación ciudadana. Acerca de la promoción de ese Derecho por el Estado venezolano. Caracas, EJV.
48 Aragón, M. (1989). Constitución y democracia, Madrid, 104 y ss.
49 Aragón, M. Ob. cit., nota 48, 108.
50 Sents. de la CSJ/SP de fecha 5-12-1966, caso Ley de división Político-Territorial del Estado Amazonas; N° 1139 del TSJ/SC de fecha 5-06-2002; N° 3252 del TSJ/SC de fecha 28-10-2005; y N° 919 del TSJ/SCde fecha 16-06-2007.
51 García De Enterría, E. (1977). «La participación del administrado en las funciones administrativas», en Libro Homenajea Segismundo Royo-Villanova, Madrid, 305.
52 Sent. N° 3252 del TSJ/SC, de fecha 28-10-2005.
53 Pschneider, H.-P. (1991). Democracia y Constitución. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 140 y sigs.
54 Bastida Freijedo, F.J. (2004). En Bastida Freijedo y otros. Teoría general de los derechos fundamentales en la Constitución española de 1978, Madrid, Tecnos, n.º 1, 450
55 Aguiar, De Luca, L. Ob. cit., nota 15.
56 Sent. del TSJ/SC N° 3.252 de fecha 28-10-2005.
57 Sent. del TSJ/SC N° 1050 de fecha 23-08-2000.
58 Sent. del TSJ/SC de fecha 22-01-2003.
59 Sent. del TSJ/SC N° 22, del 22-01-2003.
60 Kelsen, H. Ob. cit., nota 12, 49.
61 Kelsen, H. Ob. cit, nota 12, 64 a 73.
62 Kelsen, H. Ob. cit, nota 12, 50.
63 Arendt, H. (2008). La promesa de la política. Barcelona, Paidós, 163.
64 Aranda Álvarez, E. (2017). «Parlamento abierto»: una visión desde los principios de funcionamiento de las cámaras parlamentarias. En Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 111,18.
65 De Vega García, P. (1985). El principio de publicidad parlamentaria y su proyección consti-tucional. En Revista de Estudios Políticos, núm. 43, 57.
66 Aranda Álvarez, E. Ob. cit., nota 64, 17 y 18.
67 Sobre los principios en el Derecho parlamentario véase Pendás García, B. (1996).
«Otras fuentes. Esbozo de una construcción principialista del Derecho Parlamentario». En J. C. da Silva Ochoa (coord.). Instituciones de Derecho Parlamentario I. Las fuentes del Derecho Parlamentario. Vitoria: Parlamento Vasco, 217-238; Lavilla J. J. (1996). Las fuentes supralegales del Derecho parlamentario. En J. C. da Silva Ochoa (coord.). Instituciones de DerechoParlamentario I. Las fuentes del Derecho Parla-mentario.Vitoria: Parlamento Vasco, 49-66.
68 Brewer Carías. A.R., (1985). El Estado Incomprendido. Caracas, Vadell Hermanos, 57.
69 Aranda Álvarez, E. Ob. cit., nota 64, 19 y 20,
70 Aguiar de Luque, L. (2001). El impacto de las nuevas tecnologías sobre el principio de representación: ¿Democracia directa y democracia representativa? En II Jornadas Parlamentarias de la Asamblea de Madrid. Parlamento y nuevas tecnologías. Madrid. Tecnos, 29.
71 Aranda Álvarez, E. Ob. cit., nota 64, 36 y 37.
72 Aguiar de Luque, L. Ob. cit., nota 70, 7.
73 Tudela Aranda, J. Ob. cit., nota 9, 147.
74 Tudela Aranda, J. Ob. cit., nota 9, 148.
75 Tudela Aranda, J. Ob. cit., nota 9, 151.
76 Arendt, H. Ob. cit., nota 63, 163.
77 Habermas, J. (1991). La necesidad de revisión de la izquierda, Madrid, Tecnos, 136.
78 Vela Navarro-Rubio, R. (2015). El Parlamento abierto. La influencia de la tecnología en la evolución de la institución parlamentaria [tesis doctoral]. Universidad Complutense de Madrid, 413.
79 Vela Navarro-Rubio, R. Ob. cit., nota 78, 384-386.
70 Vela Navarro-Rubio, R. Ob. cit., nota 78, 387-414.
81Aveledo, R. G. Ob. cit., nota 1, 25 a 29.
82 Comisión Legislativa, Asamblea Nacional Constituyente (1999). Comisión del Poder Legislativo. «Informe sobre artículos aprobados por la Comisión para su inclusión en el texto constitucional». Caracas, 1.
83 Hirschman, A. (1991). Retóricas de la intransigencia, Fondo de Cultura Económica, México, 97 y ss.
84 Burdeau, G. (1981). Derecho constitucional e instituciones políticas, Madrid, 117; Duverger, M. (1980). Instituciones políticas y Derecho constitucional. Madrid, 181; Duguit, L. (1928). Traite de Droit consiitutionnel, vol. II, París, 1928, 619-620; García Pelayo, M. (1984).Derecho constitucional comparado. Madrid, 183.
85 C. Schmitt, C. (1982). Teoría de la Constitución, Madrid, 1982, 257.
86 Kelsen, H. (1975). Teoría general del Estado. México, 449 y 450.
87 Galeotti, S. (1957). Contributo alia teoría del procedimento legislativo, Milán, 186 a 188.
88 Kelsen, H. Ob. cit., nota 12, 49 y 50.
89 Pierre Rosanvallon, P. (2010). La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad y proximidad, traducción de Heber Cardoso. Barcelona, Paidós.
90 Aranda Alvarez, E. Ob. cit., nota 64, 17 y 18.
