Exenciones fiscales como método de promoción del empleo de personas con discapacidad
Yamil Darío Santoro[1]
La importancia del tema [arriba]
Mejorar la empleabilidad de un colectivo discriminado no es tarea sencilla: demanda un estudio serio y metódico de las causas antes de procurar esbozar una solución. En materia de personas con discapacidad las soluciones impulsadas desde distintos gobiernos en Argentina no han dado aún soluciones efectivas a la problemática de empleo. El colectivo de personas con discapacidad arroja un 16% de desempleo[2] en contraposición al 9,3% de media nacional.[3] Para tomar dimensión del universo, estamos hablando de cerca de 2 millones de argentinos.
A primeras luces estas cifras no resultarían tan alarmantes si no fuera porque la Población Económicamente Activa (PEA) es sólo el 29,5% del total. Esta cifra se complementa con más de un 70% que se encuentra inactivo. Por inactivo debemos entender que son personas que “no trabajan ni buscan trabajo y además no están dispuestos a incorporarse al mercado de trabajo”.[4] Este número del casi 30% de actividad se contrapone al 46% de la media nacional, depreciando la PEA nacional en un 1% aproximadamente.
Si bien no podemos negar que existen tipos de discapacidad que resultan incapacitantes, no existe evidencia empírica que permita explicar acabadamente por factores estrictamente incapacitantes esta diferencia en la PEA, por lo que es dable asumir que hay parte de este colectivo que aun estando en condiciones de trabajar ha decidido no buscar activamente o dejar de hacerlo. Ese dato debe complementarse con la tasa de desempleo que casi duplica la media nacional y de hecho podría servir para explicarlo parcialmente.
La falta de expectativas en la posibilidad de acceder a un empleo hace que muchas personas abandonen las búsquedas o nunca las inicien. A eso le debemos agregar que para estudiar las personas deben descontar que obtendrán un beneficio futuro por el sacrificio presente, si anticipan que no tendrán oportunidades o que estas rendirán menos que las del resto de la población (la experiencia evidencia que las personas con discapacidad suelen obtener ingresos menores por el mismo puesto al del resto de la población).[5]
La contracara de esta expectativa de tener menos posibilidades de acceder a un empleo y, en caso de hacerlo, obtener una paga inferior encuentra su correlato en dos sesgos existentes en los empleadores que dificultan la empleabilidad de las personas con discapacidad. Por un lado se subestima la contribución que pueden realizar las personas con discapacidad a la productividad de la empresa por ignorancia o prejuicios y, en segunda instancia, se sobreestiman los costos o los riesgos asociados a emplear una persona con discapacidad por las mismas causas. La consecuencia es que estarán dispuestos a ofrecer un salario menor (o hasta negativo) por contratar a una persona con discapacidad.
Si bien parte de estas distorsiones pueden paliarse con educación, información y sensibilización. Un abordaje de este tipo suele no ser escalable por sus costos y su impacto es de mediano plazo. En base a esto, existe la posibilidad de maximizar las oportunidades de empleo de las personas con discapacidad mandando señales a los tomadores de decisiones para que, a pesar de sus prejuicios, busquen darles una oportunidad a las personas con discapacidad, generando así, un cambio de paradigma donde se potenciaría la demanda de trabajadores con discapacidad y ayudaría a que más actores se sumasen a trabajar sobre los prejuicios y a transformar la realidad del colectivo.
El método propuesto y que exploraremos en este trabajo implica generar un incentivo fiscal que busque superar el costo del prejuicio que vuelve prohibitiva la contratación de la persona con discapacidad. De hecho, la propuesta implica mandar al mercado de que resulta económicamente conveniente contratar a una persona con discapacidad. Para lograr esto el monto del subsidio debe superar el costo del prejuicio, que permitiría igualar percepciones de rentabilidad de empleados, y luego ofrecer un incentivo fiscal para promover una búsqueda activa por parte de los empleadores de personas con discapacidad.
Breve reseña del marco normativo [arriba]
Existen varias normas dentro de nuestro plexo normativo que otorgan una tutela al empleo de las personas con discapacidad. Algunas son de alcance general, otras más particulares, y haremos a continuación un repaso somero a fin de dar un pantallazo general sobre el marco.
La protección legal al empleo de las personas con discapacidad se encuentra consagrada por nuestra Constitución Nacional en los artículos 14 (derecho a trabajar), 14 bis (derecho a condiciones dignas y equitativas), 16 (igualdad y admisibilidad al empleo sin otra condición que la idoneidad), artículo 75 inciso 19 (obligación del Estado de promover la igualdad de oportunidades, generar las condiciones para la generación de empleo, mejorar la productividad de la economía nacional, proveer lo conducente al desarrollo humano y al progreso económico con justicia social), artículo 75 inciso 22 (por la incorporación de tratados que amplían la tutela) y el 75 inciso 23 (debiendo el gobierno protección medidas de acción positiva que garanticen la igualdad de oportunidades).
Se incorporó también, mediante la Ley Nacional Nº 25.280, la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, que incorpora a nuestro plexo normativo una mayor tutela a los derechos de las personas con discapacidad. Específicamente en el artículo 3 inciso 1.a. el Estado Nacional se obligó a promover “Medidas para eliminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo”.
La Ley Nº 22.431 en su artículo 8 plantea la obligatoriedad del Gobierno Nacional, las concesionarias de Servicios Públicos y las empresas del Estado de cumplir con un cupo de empleados con discapacidad del 4% del total de empleados. Establece, asimismo, la obligación de priorizar a las personas con discapacidad a la hora de cubrir nuevos cargos bajo cualquier método de contratación.
Durante los últimos doce años de gestión kirchnerista, se sumaron 1,4 millones de empleados públicos, de los cuales, para tomar dimensión, entre 1980 y el 2003 se sumaron 359.000 empleados públicos nuevos, mientras que entre 2003 y 2015 se incorporaron 1.393.000 trabajadores.[6] Sin embargo, si afilamos la lupa a solamente la Administración Pública Nacional nos da que el aumento fue de 484.200 en 2003 a 778.300 en 2015. Son 294.100 personas nuevas que se sumaron al Estado Nacional. Es importante entender que el colectivo de personas con discapacidad tiene prioridad para acceder al empleo público, y de haber contratado prioritariamente a las personas con discapacidad fácilmente se hubiera cumplido con el cupo del 4%, que para el 2015 hubiera sido de 38.915 personas.
La Ley Nº 22.431 también establece en su artículo 23 una exención al impuesto a las ganancias para quienes contraten personas con discapacidad: “Los empleadores que concedan empleo a personas discapacitadas tendrán derecho al cómputo, a opción del contribuyente, de una deducción especial en la determinación del impuesto a las ganancias o sobre los capitales, equivalente al setenta por ciento (70%) de las retribuciones correspondientes al personal discapacitado en cada período fiscal”. Este beneficio, si bien se alinea con la solución propuesta nosotros para mejorar las condiciones de empleabilidad de las personas con discapacidad, no alcanza a incluir a todos los generadores de empleo.
Asimismo, la Ley Nº 24.013 en su artículo 86 establece que “[l]os empleadores que contraten trabajadores discapacitados por tiempo indeterminado gozarán de la exención prevista en el artículo 46 sobre dichos contratos por el período de un año”. Si bien el artículo 46 ha sido derogado por el artículo 21 de la Ley Nº 25.013, se trata de una remisión legislativa a fines de la determinación del beneficio vigente. Siendo que el artículo 46 derogado establecía que “[e]l empleador será eximido del pago del cincuenta por ciento (50 %) de las contribuciones patronales por este tipo de contratos a las cajas de jubilaciones correspondientes, al INSSPyJ, a las cajas de asignaciones y subsidios familiares, y al Fondo Nacional del Empleo”. Para acceder al beneficio, al momento del alta el empleador debe registrar al trabajador con el código 30 durante el período de prueba y luego pasarlo al 31.[7]
Al momento de escribir este artículo, se encuentra en debate parlamentario la ley de “Primer Empleo” propuesta por el Gobierno Nacional e ingresada a la Cámara con trámite 0011-PE-2016. Dicha ley otorga una “exención mensual porcentual de las contribuciones patronales” y sostiene en su artículo 4 que “[l]os empleadores también podrán acceder a los beneficios del presente régimen cuando contraten trabajadores que cuenten con certificado de discapacidad vigente”, aun si no se trata de un primer empleo, o tiene una edad superior a los 24 años aplicable al régimen general del beneficio. Además, el artículo 10 del proyecto contempla un incentivo económico para las empresas que contraten trabajadores bajo este régimen que alcanza hasta un 8% del sueldo, que se incrementa al 17% en las provincias de Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, La Rioja, Formosa, del Chaco, Misiones, Corrientes y Santiago del Estero. Ambas previsiones serán aplicables a todo el territorio nacional. Además, la ley tendrá efectos retroactivos al 1º de enero de 2016 (artículo 12), por lo que no debería servir de excusa para dilatar una nueva contratación. Es imperiosa la aprobación de esta ley para mejorar las posibilidades de acceder a un empleo de las personas con discapacidad.
Situación específica de la Ciudad de Buenos Aires [arriba]
En la Ciudad de Buenos Aires no existe la obligación de poseer un cupo en el sector privado salvo para las empresas concesionarias de servicios públicos en base a la legislación vigente (Ley Nº 1.502/04 y sus decretos reglamentarios). Esto difiere de la solución adoptada por la provincia de Buenos Aires, donde el cupo (del 4%) se extiende a “las empresas subsidiadas por el Estado” además de a las municipalidades, empresas concesionarias y otras. Siendo que existe en la Argentina, por ejemplo, un subsidio general en materia de tarifas de servicios públicos cabe preguntarse si esto no tornaría operativo y exigible el cupo para todas las empresas radicadas en la provincia de Buenos Aires.
En relación con la posible utilidad de un sistema de cupos en el sector privado, la experiencia provincial evidencia que obligaciones de este tipo no resultan operativas si no existe un órgano facultado con poder de policía para tornar exigibles estas. Mismo problema se halla en la Ciudad de Buenos Aires y en el Estado Nacional. Más allá de las obligaciones, está mal diagramado el esquema de controles que garanticen el fiel cumplimiento. La sabiduría popular sostiene que el burro reacciona mejor al azúcar que a la vara, y me animo a decir que un estímulo/subsidio puede tener mejores efectos microeconómicos que el ya fallido cupo. Ante la sanción los tomadores de decisión sopesan los costos de evadirse de la ley computando la probabilidad de que les caiga la sanción. Me temo que la vía sancionatoria no ha dado buenos resultados y que, como anticipamos al inicio del trabajo, debemos considerar la vía compensatoria.
Esquemas de incentivos: una propuesta superadora [arriba]
Más allá de las obligaciones existentes y la contribución que podría realizar un mejor diseño institucional cabe también reflexionar acerca de cómo promover el empleo de personas con discapacidad en el sector privado. El sistema de cupos, teniendo en cuenta la incapacidad efectiva del Estado hasta el momento exhibida para hacer cumplir el cupo puertas adentro llevaría a desconfiar de la utilidad de abordar una solución de esta naturaleza o que sólo contemple la obligación sin dar una contraparte. Más allá del éxito relativo de algunos distritos, como en la Ciudad de Buenos Aires, donde el cumplimiento del cupo gubernamental se encuentra en el orden del 4,4%.
En ese marco, sería interesante explorar la posibilidad de incluir un sistema de cupos de la mano de un esquema de incentivos o exenciones fiscales. En relación con esta cuestión más allá de los beneficios fiscales citados previamente que existen a nivel nacional, en la Ciudad de Buenos Aires existen pocos beneficios para emplear a personas con discapacidad en contraposición al esquema de la provincia de Buenos Aires. En la provincia las personas con discapacidad están eximidas de pagar el impuesto a los Ingresos Brutos según el artículo 207 inciso Q del Código Fiscal. Por su parte las empresas, según la Ley Provincial Nº 10.592 en su artículo 17: “(…) podrán imputar como pago a cuenta del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, el equivalente al cincuenta por ciento (50%) de las remuneraciones nominales que perciban aquellas”. Es decir, se puede deducir el 50% del sueldo de una persona con discapacidad de la obligación fiscal frente a los Ingresos Brutos. Dándose el supuesto propuesto por nosotros de promover un cupo y, como correlato, una exención impositiva.
Que la Ciudad de Buenos Aires adopte un sistema de incentivos fiscales, donde las empresas radicadas allí obtengan la posibilidad de tramitar una exención del cincuenta por ciento (50%) permitiría mejorar la difusión de la información y la efectividad de las acciones de difusión ya que permitiría instalar una norma válida tanto para la provincia como para la Capital. Vale mencionar que un cupo general debería ser impulsado por la legislación nacional y que la Ciudad de Buenos Aires solo podría generar un cupo en el sector privado condicionado a algún tipo de contraprestación o beneficio particular.
La paradoja del laissez faire y la ignorancia [arriba]
A pesar de darse en la provincia de Buenos Aires un esquema que podría asimilarse a lo que proponemos, vemos que la situación laboral de las personas con discapacidad en la provincia no es mejor que la del resto del país.
Encontramos que la causa de esto se encuentra en que gran parte de los sujetos ignoran la obligación existente de contratar personas con discapacidad de darse determinadas condiciones, la falta de control por parte del gobierno provincial del cumplimiento de obligación y la falta de conocimiento por parte de los tomadores de decisiones (emprendedores, contadores, responsables de Recursos Humanos), sobre los diversos beneficios legales existentes por emplear personas con discapacidad.
El corolario de todo lo anterior evidencia que no alcanza con la existencia de una ley para transformar la realidad si esta no se hace cumplir (enforcement) o si se desconocen los beneficios que genera para los destinatarios. Es hora de que tomemos la discapacidad como un eje de política pública transversal, impulsemos políticas que resulten cumplibles y aprovechen los esquemas de incentivos de los actores para construir juntos una sociedad más justa, pujante y equitativa.
La exclusión no solo perjudica a las personas que se ven privadas de acceder a una mejor calidad de vida y concretar sus sueños y proyectos, genera un efecto multiplicador negativo, ya que impide la posibilidad de que estas personas contribuyan a la productividad nacional y, en consecuencia, a mejorar el nivel de vida del resto de los argentinos, además de terminar dependiendo de sus familiares, la filantropía o la seguridad social aumentando el estrés sobre la población activa y empleada. Estamos ante la posibilidad de realizar un cambio que transformará millones de vidas. Para empezar a gestar una transformación debemos analizar cada política pública impulsada, analizar las causas de sus éxitos y de sus fracasos, y procurar converger hacia esquemas sustentables.
Más allá de ampliar la tutela jurídica o generar nuevas oportunidades, también vale mencionar que actualmente existe una pluralidad de beneficios (de manera efectiva o en expectativa, como es el caso de la ley de promoción de primer empleo en debate) que de conocerse podrían empezar a generar transformaciones desde este mismo momento. Debemos no solo comprometernos a transformar las instituciones existentes, sino también colaborar en la difusión de las oportunidades que nos estamos perdiendo. Esperamos que estas líneas contribuyan en ese sentido.
Notas [arriba]
[1] Es abogado (UBA), maestrando en Políticas Públicas (UTDT), y docente de Análisis Económico y Financiero (UBA-Derecho), Microeconomía (ESEADE) y Ciencias Económicas y Jurídicas (Universidad de Palermo). Trabaja como asesor en COPIDIS (Comisión para la Plena Participación e Inclusión de las Personas con Discapacidad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires).
[2] Elaboración propia en base a datos del INDEC. Primera Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad 2002/2003, complementaria censo 2001.
[3] Tasa de desocupación 2° trimestre de 2016, INDEC.
[4] “¿Cómo se mide el desempleo?”, INDEC, p. 12.
[5] Por ejemplo, para el caso de España, la media salarial de una persona con discapacidad es un 16% inferior al resto poblacional. Fuente: “El salario de las personas con discapacidad”, Instituto Nacional de Estadísticas, España, 2013. www.ine.es/prensa/np931.pdf
[6] “En doce años en el poder, el kirchnerismo sumó 1,4 millones de empleados públicos”, La Nación, http://www.lanacion.com.ar/1899157-en-doce-anos-en-el-poder-el-kirchnerismo-sumo-14-millones-de-empleados-publicos
[7] Según Anexo III, Resolución General Nº 2868, AFIP.
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