Apamqui Otoya, Johnny Fermin 01-04-2019 - Diseño de investigación de la tesis 01-04-2019 - La reelección presidencial y los cambios institucionales en América Latina 01-04-2019 - Pasado y presente de la Reelección Presidencial en América Latina 01-04-2019 - Conclusiones y recomendaciones
Análisis comparado sobre la configuración de la Reforma en la Reelección Presidencial
Johnny Fermin Apamqui Otoya
Los procesos que se incluyen en el análisis comparado sobre la configuración de la reforma en la reelección presidencial, fueron aquellos que se iniciaron a partir del principio del siglo XXI, entre éstos se cuentan los seguidos por Hugo Chávez en Venezuela (1999), Evo Morales en Bolivia (2008) y Daniel Ortega en Nicaragua (2009), De estos intentos se derivan los casos de estudio con los que se busca establecer las pautas que marcaron el éxito en las reformas de América Latina.
Cabe resaltar que los países seleccionados presentan un sistema político presidencial, en el que la reforma a los límites del mandato siempre y cuando impliquen una mayor permisividad es considerada como una condición necesaria para la supervivencia política de los líderes en el cargo. Al definir al presidente y ex presidente como el actor individual que persigue el cambio, se reconoce la centralidad que amerita como figura clave en la investigación, un rol que recientemente ha ido recobrando pero que, durante años, estuvo relegado.43
Para el análisis de los casos se sigue una metodología cualitativa de casos similares y se establecen los siguientes factores como condiciones causales del éxito: popularidad del líder presidencial, mayorías en el parlamento y rigidez o flexibilidad en los procedimientos de reforma constitucional.
La popularidad muestra una capacidad instituyente de los liderazgos que se encuentra sustentada en la imagen pública, una diferencia con los enfoques más institucionales, puesto que implica criterios de selección opuestos a los que regían la vida política en la época en que, para acceder a la función pública, había que “hacer carrera” dentro los partidos. Los líderes populares pueden, en el contacto “directo” con la ciudadanía, constituir un lazo representativo que subordina a la estructura partidaria (Cheresky, 2006, p. 22). La supervivencia política, desde esta lógica, puede depender de la relación con los ciudadanos, basada en el respaldo popular desarrollado durante la gestión política.
En ese entendido la popularidad es un recurso que juega un rol importante en diferentes arenas decisorias, dado que el amplio apoyo de los ciudadanos a un líder y su intención de permanecer en el cargo, se puede convertir en una presión para las instituciones que tienen en sus manos la responsabilidad de decidir sobre esta medida. De hecho, la propia popularidad es un elemento que impulsa al líder a perseguir la reelección. Todo ello lleva a plantear la hipótesis de que un presidente popular es más tendiente a lograr aprobar la reforma a la reelección que plantea.
Los líderes “de popularidad” pueden, en el contacto “directo” con la ciudadanía, constituir un lazo representativo que subordina a la estructura partidaria (Cheresky, 2006:22). La supervivencia política, desde esta lógica, puede depender de la relación con los ciudadanos, basada en el respaldo popular desarrollado durante la gestión política.
Consecuentemente, en los casos de Hugo Chávez en Venezuela y Evo Morales en Bolivia, se podía observar que se estaba atravesando por una crisis política y una profundización de las desigualdades sociales y económicas, esto permitió que las propuestas de sus presidentes se convirtieran en una alternativa de cambio e integración social, por lo que hubo una gran adhesión al proyecto “transformador” que encabezaron. Estos dos casos son paradigmáticos del surgimiento de la llamada “nueva izquierda latinoamericana”, o también de los llamados proyectos neo populistas o populismo andino, entre otros.
Y por último el Presidente Daniel Ortega en Nicaragua, Durante el período de gobierno (2006- 2010) no logró aglutinar una base social que apoyara notablemente su gestión, las lealtades personales se construyeron en torno a él y su familia pero, no se encuentra un apoyo masivo a su política, a pesar de ser uno de los líderes que se sumaron al proyecto de la “izquierda latinoamericana”.
2. La composición de las mayorías en el parlamento [arriba]
Sobresale entre las características de los presidencialismos que el Poder Ejecutivo no depende para su formación de una mayoría en el Parlamento. Este atributo ha llevado al planteamiento, en la literatura, de la hipótesis de que existe una correlación entre la composición de los parlamentos y la capacidad del presidente para sacar adelante sus políticas (García Montero, 2009, p. 65). Así, ante la ausencia de mayorías suficientes, el gobierno se encontrará con dificultades para poder aprobar sus propuestas de política, debido a que se esperaría, que quienes apoyaran su agenda en el Parlamento fueran los legisladores de su mismo partido político.44
Sin embargo, en la realidad también puede encontrarse que los presidentes, cuando carecen de mayorías, suelen buscar estrategias para superar estos potenciales escenarios de bloqueo, como es la formación de coaliciones para gobernar.45 Las coaliciones aumentan el control del número de escaños por parte del gobierno. Su formación puede generar beneficios tanto para los socios como para el Ejecutivo, aunque conlleva el riesgo de que se incremente el número de actores para la toma de decisiones dificultando el control del presidente sobre todas las agrupaciones, lo que hace que las coaliciones no siempre funcionen y su duración en el tiempo sea variable y dependiente de diversos factores.
Consecuentemente, la presencia de mayorías parlamentarias se entiende como un recurso ventajoso que permite al líder del ejecutivo aglutinar el apoyo suficiente para sacar adelante la reforma a través del procedimiento legislativo. En pero aquellos presidencialismos, que cuentan con una minoría en el parlamento, genera un problema para el ejercicio de su mandato, pues el presidente se expone a posibles situaciones de bloqueo o parálisis institucional e, incluso, se puede llegar a situaciones de crisis política46.
Ya entrando en el análisis comparativo, el presidente Hugo Chávez de Venezuela, en el período de (2005-2009), controló un amplio número de escaños, a diferencia de su situación minoritaria durante el primer período de gobierno (1999-2000)47 en donde solo contó con un porcentaje de alrededor del 20% de los legisladores. Mientras que el presidente Evo Morales de Bolivia, a pesar de que contó con una amplia mayoría la cámara baja, se encontró en minoría en el Senado. Esta situación le obligó a abrir procesos de negociación con los principales partidos opositores para aprobar la Nueva Constitución Política.48 Justamente, en ese proceso, una de las más fuertes controversias giró en torno al artículo de la reelección presidencial, aunque otros temas también debieron ser subsanados. En este escenario se ha decidido clasificar el caso boliviano como gobierno en minoría, puesto que las provisiones de enmienda o reemplazo incluyen la votación en ambas cámaras por mayoría cualificada.
Por su parte, Daniel Ortega en Nicaragua, en su gobierno no logró empalmar una coalición permanente para la aprobación de su agenda de políticas durante sus legislaturas. A pesar de las presiones por conseguir los votos del principal socio político, el Partido Liberal, este no le dio el aval a las propuestas tendientes a la reforma constitucional del presidente. Durante ese período, la aprobación legislativa de los proyectos de interés del ejecutivo, se dieron en forma irregular, mediante acuerdos que fueron variando temáticamente entre los distintos partidos con capacidad de lograr mayoría (Martí, 2008).
Por más que buscaba y buscaba reunir los votos necesarios para sacar adelante una reforma, y en la constante negativa parlamentaria Ortega acudió directamente a la vía judicial, siguiendo la inspiración del líder costarricense que vio la forma de acudir a la corte Constitucional como una tercera opción.
3. Rigidez o flexibilidad en los procedimientos de reforma constitucional [arriba]
La rigidez constitucional es un elemento del cual se vale el constituyente para asegurar políticamente el resultado y la supremacía del texto constitucional sobre otras normas. Esta finalidad busca alcanzar la dificultad de modificar las disposiciones constitucionales. 49 Buscando la permanencia efectiva de la Constitución. Esto es lo que la doctrina constitucional ha denominado “rigidez” constitucional.
En efecto, no solo hay rigidez propiamente dicha en las Constituciones escritas, consecuentemente puede también existir flexibilidad en las constituciones, en alguna medida su intento corresponde a lo que Lucas Verdú calificó como la “pretensión formalista de explicar unitariamente la naturaleza de la flexibilidad desde la rigidez”.50 Una Constitución es flexible porque no existe impedimento alguno como lo hay en los sistemas rígidos para que el orden constitucional establecido sea modificado por la vía legislativa ordinaria o por la formación de nuevas costumbres.
La rigidez constitucional en sentido amplio alude a la genérica resistencia que todo sistema constitucional ofrece a las presiones y a las insinuaciones de modificación que provienen de la realidad social, política o económica. Es un fenómeno de naturaleza política dado que la firmeza del sistema constitucional vigente se apoya en la constancia de la voluntad política de los detentadores y destinatarios del poder, y perdurará mientras ésta subsista con fuerza suficiente para mantenerse. Podemos decir, en este sentido, que la rigidez de un ordenamiento constitucional se asocia a la voluntad política de un determinado sistema político.
Suele ocurrir con frecuencia que, en sociedades que no gozan de una determinada homogeneidad ideológica ni de estabilidad social, se recurra a la rigidez para asegurar ciertos contenidos en la Constitución que benefician a un determinado grupo. En efecto, los grupos en el poder pueden valerse de la rigidez para sustraer del debate los contenidos constitucionales que propician y que no gozan de amplio consentimiento.
En estos casos las normas nacen con cierta precariedad, pues la estabilidad política está amenazada por falta de coincidencia y adhesión generalizada a los principios postulados. “Sobre todo en las constituciones democráticas, basadas en el principio de mayoría señala al respeto Kelsen el requisito de un determinado “quórum” para reformar la Constitución, puede ofrecer a la voluntad del grupo anteriormente mayoritario y hoy convertido en minoría, la posibilidad de impedir una reforma constitucional que le perjudica”.51 Aunque también puede significar la protección de las minorías frente al grupo en el poder o a mayorías pasajeras, “dicha dificultad advierte Kelsen puede tener otras veces el sentido de una protección de las minorías nacionales, étnicas, etcétera, cuando sus intereses están ya jurídicamente protegidos por la Constitución actual”.52
En consecuencia, ante la rigidez constitucional, las Asambleas Constituyentes se convierten, potencialmente, en la ventana de oportunidad para modificar los límites a los períodos de gobierno. Existen algunos matices importantes que diferencian las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo en este proceso entre los casos en estudio, especialmente en cuanto a la necesidad de recurrir en algún momento del curso aprobatorio de la Carta Magna al Parlamento. Como tuvieron en su momento que hacer Venezuela en 2007 y 2009, en cambio en Bolivia durante la Constituyente debido a que, en estas circunstancias, cuenta tener respaldo del partido en el Congreso, pues parte de las reglas del juego de la reforma o del reemplazo se siguen realizando por la vía legislativa.
En este sentido, la rigidez constitucional se convierte en un obstáculo, para el incentivo de los líderes en sacar adelante las reformas por las vías del parlamento, pero existen otros mecanismos por la cuales pueden adoptar para sacar adelante sus reformas tan anheladas.
4. Reformas a través del referéndum y judicialización de la reelección presidencial [arriba]
En este fragmento, se tratará de reconstruir los eventos que formaron parte del proceso de reforma a la reelección presidencial, para tal cometido se relataran los episodios enfatizado en la dinámica de la política, las estrategias de decisión en los que el líder presidencial impulsó en su búsqueda, por introducir la reelección de acuerdo con sus intereses de supervivencia en el cargo.
Consecuentemente, los presidentes que apostaron a modificar sus constituciones por la vía del referéndum lo hicieron, en algunos casos, combinando la Asamblea Constituyente con la posterior aprobación popular del texto constitucional o bien, se avocaron directamente por seleccionar el referéndum como escenario idóneo para enmendar la Constitución. Entre los cuales se encuentran los casos de Hugo Chávez en Venezuela y Evo Morales en Bolivia.
A hora bien, que las Cortes Supremas son actores políticos ya es indudable. En consecuencia veremos como el presidente Daniel Ortega de Nicaragua, ha influido en el hecho de que se trasladen las cuestiones políticas, entre ellas la reelección presidencial al foro judicial,53 como un análisis de la fragmentación parlamentaria y la complejidad de negociación, convirtiendo así a la Corte Suprema en un actor estratégico a la hora de resolver los problemas políticos.
5. El pionero de la nueva ola reformista “Hugo Chávez” [arriba]
Si bien no es el primer caso en América Latina, esta investigación lo considera como el primero del ciclo de las transformaciones expansivas del nuevo período. El ascenso al gobierno de Hugo Chávez en 1998, estuvo antecedido por su participación en el fallido golpe de Estado del 4 de febrero de 1992 contra el presidente Carlos Andrés Pérez, hecho que le sirvió de proyección política. Su candidatura, desde el Movimiento V República, en sus inicios no tuvo suficiente arrastre pero, durante el desarrollo de la campaña electoral, llegó a alcanzar el máximo porcentaje en intención de voto entre los candidatos representados por los dos partidos más importantes: Acción Democrática (AC) y el Comité de Organización Político Electoral Independiente (COPEI). La fortaleza electoral y la popularidad de Chávez, tras estos comicios, ha sido repetidamente ratificada en los diversos procesos consultivos y elecciones celebradas durante el período que comprende este análisis.
Al inicio de su campaña, Chávez mantuvo un discurso fuertemente anti partidista, a pesar de su presencia en la escena política desde años atrás. Se presentó como un político extraño, invocando los mitos y héroes de la Nación venezolana (Simón Bolívar, Ezequiel Zamora, Simón Rodríguez), para dar sentido al nuevo proyecto nacional chavista, desestructurador del “pacto del punto fijo”54 y (1958-1998) contraponiendo pueblo y élite (Buxton, 2009: 58-60).
Su estrategia nacional consistió, en una primera etapa, en reforzar y empoderar a grupos sociales y a ciudadanos que no se vincularon con su partido y la coalición de gobierno durante la campaña55.
El discurso político del candidato suponía una lucha contra la injusticia social provocada por el desgastado modelo de la democracia liberal y proponía una democracia participativa y protagónica, entendida como un modelo paralelo y superior al de la democracia liberal. Con este objetivo, en sus primeros años de gobierno, implementó políticas orientadas a propiciar la participación social mediante la creación de instancias como los círculos bolivarianos, los consejos comunales y las asambleas ciudadanas.
Hubo tres momentos en los que el tema de la reelección presidencial fue sometido a aprobación. La primera vez que se introdujo una expansión en la reelección presidencial durante el chavismo, fue al inicio de su primer gobierno en 1999, con la nueva Constitución Política, en donde se acogió una reelección inmediata. Posteriormente, se pueden identificar más momentos de cambio de esta institución: el fallido intento de reforma constitucional de 2007 y las enmiendas constitucionales para la reelección de los cargos de elección popular de 2009. En este lapso hay una década en que se vivieron cambios trascendentales en el estilo de gobierno chavista, lo que hace difícil dar cuenta de los cambios en el contexto político durante los diez años, pero se intenta destacar los principales aspectos que caracterizaron los momentos decisorios.
En las elecciones para el Congreso Nacional del 8 de noviembre de 1998, las nuevas fuerzas políticas que se aglutinaron posteriormente al Polo Patriótico, lograron arrebatar un importante porcentaje de representación legislativa a los partidos tradicionales. La AD (Acción Democrática) obtuvo el mayor número de escaños, pero el MVR fue la segunda fuerza más numerosa, seguida en tercer lugar por COPEI. El MVR y un grupo numeroso de otras fuerzas que ganaron representación en el Congreso formaron el “bloque patriótico”, cuyas fuerzas principales fueron tres partidos: el MVR, el PPT (Patria Para Todos) y, posteriormente, el MAS (Movimiento al Socialismo).
Las elecciones presidenciales se celebraron el 6 de diciembre de 1998. En esta ocasión, el histórico resultado terminó de romper el bipartidismo tradicional de la política venezolana, ante un escenario en el que COPEI y AD se realinearon en último momento para apoyar a Salas Römer, contra sus propios candidatos Irene Sáez y Luis Alfaro, respectivamente, con el fin de evitar la victoria chavista, pero su acción fue tardía y con resultados electorales negativos. Así, la candidata que un año atrás lideraba las encuestas con más del 60 por ciento de la intención del voto: Irene Sáez, apenas logró aglutinar un 2,82 por ciento de los votos en la elección presidencial.
Para varios autores (Takana, 2006; Molina, 2003; Buxton, 2009), el modelo bipartidista llevaba sufriendo un proceso de ruptura desde las elecciones de 1993, en la cuales Rafael Caldera, ex militante de COPEI, se presentó a los comicios con un discurso de cambio y una alternativa a las dos fuerzas mayoritarias, con un nuevo partido: Convergencia, que resultaría victorioso en la contienda electoral. A partir de ese momento, Molina (2003) identifica un “sistema de partidos pluralista polarizado y des-institucionalizado”. Ya en las elecciones de 1998, la debilitada élite política terminó por ser completamente desplazada ante el ascenso y popularidad de Hugo Chávez, cuyo poder creció rápidamente gracias a la ventana de oportunidad política que representó el apoyo ciudadano mostrado al inicio de su gobierno durante el período del luna de miel electoral (Tanaka, 2006) que Chávez supo capitalizar y sirvió para abrir una nueva fase en la historia venezolana.
En términos económicos la llegada al poder de Chávez estuvo marcada por el decrecimiento de la economía y un elevado desempleo. El escenario macroeconómico solo empezó a mejorar al año siguiente producto de los elevados niveles alcanzados por el precio del petróleo que propició un aumento notable de casi el 20 % en el ingreso nacional bruto venezolano. Con el crecimiento vino la aceleración de la actividad económica e hizo posible reducir el alto nivel de desempleo. En los siguientes años de gestión chavista, se evidenció una fluctuación importante en los principales indicadores económicos.
Existen picos de aumentos y decrecimiento económico a lo largo de la década de gobierno en estudio, en parte, como resultado de la dependencia de los ingresos por concepto del petróleo y su volátil comportamiento en la economía venezolana. Con respecto a las cifras mostradas años antes de la llegada de Hugo Chávez a la presidencia, no se puede apreciar un cambio notable en los principales indicadores económicos. Esto hace pensar que el impacto en la popularidad del presidente no va asociado al desempeño económico, sino quizá a políticas más focalizadas o puntuales dirigidas a sectores específicos de la población.
Buxton (2009) afirma que, hasta las elecciones para relegitimar los cargos de elección popular del gobierno en el año 2000, no hubo una política social fuerte por parte del gobierno, cuyo proyecto estuvo más abocado al nuevo diseño institucional. La autora identifica esta etapa (1999- 2000) como de moderación del gobierno chavista, en donde se respetó la propiedad privada, se mantuvo el pago de la deuda externa y la nacionalización de las empresas no fue extendida. Algunas posturas como el discurso anti libre comercio y anti neoliberal fueron parte de estos primeros años, pero no es comparable a la agenda que se aplicó tras la ratificación de su cargo en 2000 (Buxton, 2009: 60).
En concordancia con este problema, algunos de los plebiscitos celebrados en momentos de mayor vulnerabilidad en el apoyo social del presidente, se convirtieron en escollos políticos que fueron difíciles de superar, tal fue el caso del referéndum revocatorio y del referéndum para reformar la Constitución Bolivariana. En palabras de Takana (2006: 16) “los mecanismos de democracia directa impulsados por estos regímenes (se refiere a los regímenes instaurados por Hugo Chávez y Alberto Fujimori) terminaron revelándose como incómodos para el ejercicio del poder.”
De cara a las elecciones de 1998, la principal propuesta de Hugo Chávez fue la convocatoria a una Asamblea Constituyente. A esta iniciativa se opusieron los partidos tradicionales, por el temor a la transformación del sistema político que podía acarrear la nueva Constitución para los poderes adquiridos por el viejo orden partidista, especialmente representado por AD y COPEI. La Corte Suprema de Justicia encabezada por su presidente, Humberto La Roche, a través de los pronunciamientos del 19 de enero, dio el aval jurídico para que se desarrollara el proceso constituyente. La decisión comunicada por el Magistrado se produjo luego de que la Fundación para los Derechos Humanos (FUNDAHUMANOS) a tanto solo unos días del triunfo chavista, el 16 de diciembre de 1998, solicitara la interpretación de la Corte sobre el procedimiento legal para dar paso a la Constituyente.
Esta Consulta surgió con el objetivo de anular la propuesta de Hugo Chávez, quien planteaba que el ejecutivo podría convocar un referéndum mediante la expedición de un Decreto, basado en el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y la Participación Política. Para los consultantes, el procedimiento debía pasar por el Congreso, mediante una reforma constitucional que creara la figura de la Asamblea Constituyente, para realizar después la convocatoria al referéndum (Romero, 2002: 74).
El pronunciamiento de la Corte, en el fallo No. 17 de 1999, expresó que la consulta podría ser convocada mediante tres vías posibles; a saber, por convocatoria del Poder Ejecutivo, por Ley del Congreso Nacional o, por la solicitud de un 10 por ciento de los ciudadanos inscritos en el Registro Electoral. De forma tal, que la discusión sobre quién dirigiría la convocatoria cobraba relevancia, pues la opción seleccionada tendría consecuencias estratégicas en el control y la definición de todo el proceso, así como, en el contenido del nuevo pacto del Estado venezolano. Lo que quiere decir que quien controlara el proceso podría determinar en gran medida la correlación de fuerzas que quedarían plasmadas en la nueva norma. Téngase en cuenta que en el Congreso Nacional, Chávez no contaba con una mayoría de escaños, los cuales estaban controlados por las agrupaciones de AD y COPEI como oposición.
En las discusiones del Congreso en días posteriores al fallo, se mostró la tensión entre los principales partidos opositores, debido a la posible inclusión en la consulta de la instalación de la Asamblea, de una pregunta sobre la disolución del Congreso 56 . Por otro lado, el Polo Patriótico y el presidente temían que los legisladores limitaran el marco político de la convocatoria y la convirtieran en lo que llamaron una “Constituyente Chucuta”57. Como era de esperarse, el presidente apoyado por su agrupación-, decidió tomar la iniciativa y llamar a la consulta mediante un Decreto Ejecutivo del 2 de febrero de 1999 (el Decreto No. 3-99) con fecha para la realización del referéndum, el día 25 de abril del mismo año.
El hecho de que se incluyera la misión de transformar el Estado y participar en la construcción de las reglas del ordenamiento jurídico, abrió la polémica en torno a las ilimitadas funciones que podría tener la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) que, contrariamente a lo que parecía indicar la sentencia de la Corte, no se restringiría a la redacción del texto constitucional (Brewer, 2001).
Los resultados electorales alentaron a Chávez y su equipo para dar paso a la fase de la elección de los asambleístas. En el proceso de instalación de la misma, fue claro el dominio ejercido por el partido del presidente, lo que permitió prever el planteamiento de un nuevo escenario político en Venezuela. La siguiente fase sería la convocatoria a las elecciones de los representantes, para lo cual se establecieron unas reglas de juego que, según Tanaka (2006), dieron una notable ventaja al Polo Patriótico. La elección de “un sistema electoral personalizado, con un alto efecto mayoritario, permitió obtener con el 65,5 por ciento de los votos, el 94,5 por ciento de los escaños” (Tanaka, 2006: 12). La abrupta mayoría que alcanzó Chávez para la Asamblea Nacional Constituyente (ANC), a pesar de los esfuerzos de la debilitada oposición por no ser desplazada del nuevo escenario político, implicó el quiebre definitivo del anterior sistema de partidos.
La votación para asambleístas, fue llevada a cabo el 25 de julio de 1999, escogió los representantes para ocupar los 131 escaños que conformarían la Asamblea Nacional Constituyente. De los cuales, 24 se eligieron a nivel nacional, 104 en las circunscripciones regionales (los 23 Estado y el Distrito Federal) y se asignaron 3 asientos para la representación indígena. El éxito en la consecución de los escaños de los candidatos avalados por el presidente fue rotundo, al lograr 125, frente al escaso número obtenido por la decadente oposición (6 escaños). El 7 de agosto la Asamblea Nacional Constituyente (ANC), dio inicio formalmente a sus funciones, contando con 180 días para concluir con su misión constitucional. Para Brewer (2001: 183), hubo cuatro etapas en el proceso de la ANC.
La primera etapa abarca del 8 de agosto al 2 de septiembre, en la que los poderes públicos instituidos se reorganizaron. La segunda, del 2 de septiembre al 18 de octubre, estuvo centrada en la elaboración del Proyecto de Carta Magna y la actividad de las comisiones permanentes, especialmente la Comisión Constitucional. La tercera etapa, del 21 de octubre al 14 de noviembre, estuvo dedicada a aprobar en la Plenaria el texto constitucional y; la última etapa, identificada por el autor, se desarrolló entre el 15 de noviembre y el 15 de diciembre de 1999, donde los esfuerzos se abocaron a la difusión del texto final para su consulta popular en el referéndum del 15 de diciembre.
El presidente Chávez mediante decreto creó la Comisión Presidencial Constituyente que redactó un documento de base para el diseño institucional de la nueva Constitución Política, titulado: Ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República, con fecha de 5 de agosto de 199958. En el capítulo III referido al Poder Ejecutivo Nacional, introdujo un artículo que reza:
“El Presidente de la República será elegido para un período de seis años, reelegible por una sola vez en forma inmediata y por igual lapso. La elección se hará por votación universal y directa y se proclamará electo el candidato que obtuviere la mayoría absoluta de los votos. Si ninguno de los candidatos obtiene la mayoría requerida, se procederá a una segunda elección dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la proclamación de los cómputos oficiales entre los candidatos que han obtenido las dos votaciones más altas”.
El texto final de la Constitución de 1999, separó el período y duración del mandato, de la forma de elección del presidente, tal como estaba planteado en el Proyecto. El período quedó establecido según los lineamientos anteriores, pero no así el sistema de elección presidencial, del que se eliminó la figura de la doble vuelta, acotándolo a un sistema de mayoría absoluta (como el vigente desde 1961). La redacción textual de los dos artículos es la siguiente:
Artículo 228. La elección del Presidente o Presidenta de la República se hará por votación universal, directa y secreta, en conformidad con la ley. Se proclamará electo o electa el candidato o candidata que hubiere obtenido la mayoría de votos válidos”
Artículo 230. El período presidencial es de seis años. El Presidente o Presidenta de la República puede ser reelegido, de inmediato y por una sola vez, para un período adicional. (El subrayado no es del original).
La Constitución de 1961 imponía como límites al período de mandato presidencial, el ejercicio del cargo con una duración de cinco años y la posibilidad de reelección tras un intervalo de dos períodos de mandato. Esto se traducía en un lapso de 12 años de gobierno.
Sobre la discusión del artículo en sesión de la ANC, Brewer (1999) como constituyente de la oposición, emitió un voto salvado en la primera votación del 4 de noviembre de 1999. El razonamiento del voto del asambleísta fue:
“Salvo mi voto por considerar excesivo el período presidencial de seis años con previsión de reelección presidencial. Estimo que ya es tiempo de admitir, en el ordenamiento constitucional venezolano, la reelección inmediata del Presidente de la República; pero ello debió hacerse, estableciendo un período presidencial de cuatro años. Al aumentar a seis el período presidencial, una reelección podría atentar contra el principio de alternabilidad republicana” (Brewer, 1999: 201).
El extender el período a seis años y acompañarlo de reelección inmediata no fue únicamente objeto de crítica por parte de este constituyente opositor sino que otros miembros de la ANC incluso afines al presidente mostraron su preocupación por el largo período de mandato. De modo que propusieron adoptar la figura de la reelección inmediata, pero con un mandato presidencial de cinco años. 59 Al respecto, baste con introducir esta intervención del asambleísta Pablo Medina que resume el criterio mencionado sobre el período de gobierno apoyado por varios constituyentes,
“[...] Creo que el Presidente de la República, actualmente Hugo Chávez, en un período de cinco años, más cinco años más de una reelección, diez años, puede echar las bases, puede sacar a esta república adelante. Y no solamente el Presidente de la República, toda la estructura política, económica, social, la puede sacar adelante en un período de diez años.
Por lo tanto, estamos de acuerdo con la reelección inmediata. Yo propongo un período, me parece que seis años es muy largo, cuatro es muy corto, y no estoy de acuerdo con la propuesta de Brewer Carías de cuatro años. Pero, además, no solamente creo que deben ser cinco años para la reelección inmediata sino que creo que ha de ser cinco años para gobernadores, alcaldes, Asamblea Nacional [...]”
El criterio de los cinco años de gobierno era más popular que la propuesta del Constituyente Allan Brewer que consistía en adoptar la figura de la reelección inmediata, pero reducir el mandato a cuatro años. El presidente de la Asamblea solicitó votar las propuestas en sesión ordinaria, donde no hubo apoyo a la reducción a los cuatro años, pero sí aglutinó un grupo importante de constituyentes (un total de 39), la propuesta de mantener el mandato de los cinco años acompañado de la reelección presidencial inmediata. No obstante, la propuesta original del Proyecto Presidencial, que era aumentar a seis años el período de gobierno y admitir reelección inmediata, obtuvo la mayoría de los votos (55) quedando finalmente aprobada.
Una vez finalizado el diseño de la nueva Constitución Política, la ANC decretó la participación del Consejo Nacional Electoral (CNE) como responsable de la celebración del referéndum aprobatorio de la nueva Carta Magna. El CNE asumió las funciones asignadas y emitió un conjunto de normas sobre la base de las cuales se realizaría la consulta. El referéndum se llevó a cabo el 15 de diciembre de 1999.
Obtuvo un triunfo del 71,37%, con el cual se abrió paso a la siguiente fase del gobierno de Hugo Chávez. Con una preponderancia del Polo Patriótico ante la debacle de la oposición. En julio de 2000 se convocaron elecciones en el marco de la nueva Constitución Política y fueron ganadas de nuevo por Chávez. Dos años después el país experimentó importantes signos de malestar social, debido a que algunos sectores ligados a actividades económicas que se vieron perjudicadas con las políticas del gobierno rechazaron las medidas de transformación política impulsadas desde el ejecutivo. Así, desde diciembre de 2001 y hasta abril de 2002 estallaron masivas movilizaciones de ciudadanos en protesta contra las políticas del presidente, tomadas en su mayoría gracias al régimen especial de Decreto delegado, establecido en la Constitución, y a la amplia mayoría absoluta conseguida en el nuevo Congreso unicameral tras las elecciones de 2000 (Martínez, 2006).
En estas manifestaciones las protestas giraban en torno a las consecuencias de las medidas que afectaban la producción de hidrocarburos, las decisiones sobre las empresas ligadas a ese sector de la economía y los medios de comunicación privados. Las protestas aglutinaron a las organizaciones de sindicatos y trabajadores de diversas empresas privadas que salieron a las calles para exigir la renuncia del presidente60. La represión del gobierno fue violenta y enfrentó a grupos de manifestantes contra seguidores del gobierno. Las respuestas políticas del ejecutivo fueron caldeando los ánimos, de modo que el 11 de abril de 2002, un considerable número de militares anunció el desacato a las órdenes del Ejecutivo. Los generales rebeldes negociaron con el presidente la renuncia al cargo y el día 12 de abril, Pedro Carmona fue juramentado Presidente de Venezuela frente a un grupo de empresarios y políticos en el Palacio de Miraflores (Martínez, 2006: 14).
Las versiones oficiales de lo sucedido en esta coyuntura son contradictorias con las de los medios. Éstos narraban que Chávez aceptó renunciar a su cargo, aunque no existe ningún escrito que lo corrobore y, ante esta salida, los militares rebeldes al gobierno procedieron a colocar en sustitución al líder empresarial Pedro Carmona. Razón por la cual este golpe de Estado fue conocido como el “carmonazo”. Luego de dos días de fuertes protestas en esta ocasión por parte de los seguidores chavistas las acciones de los militares afines y del Vicepresidente Diosdado Cabello, se produjo el retorno de Chávez al poder.
El clamor de los chavistas en ese evento, demostró un llamativo caudal de apoyo al líder, que se puede explicar, en parte, por las políticas destinadas a los barrios marginales, como las implementadas para llevar atención médica y oportunidades educativas a sectores desfavorecidos de la sociedad Ellner (2006).
Estos hechos contribuyeron a reforzar el liderazgo del presidente y a fortalecer su estilo de gestión, aunque también profundizaron la polarización política. En diciembre de 2006 se celebraron nuevamente elecciones presidenciales, en las que Chávez resultó victorioso con el 62,84 por ciento, logrando, además, reducir significativamente el porcentaje de abstención (25,3%) de las anteriores votaciones. El contrincante, Manuel Rosales, apoyado por un grupo numeroso de partidos de la oposición obtuvo un resultado de apenas la mitad de los votos que el presidente.
Este nuevo gobierno profundizó en la transformación del Estado venezolano e intentó la reforma para la flexibilización total en materia de los términos de limite, marcando un punto de referencia en la región al proponer en 2007 un referéndum que entre otros temas proponía la reelección del presidente pasando de la reelección inmediata (aprobada en 1999), a la indefinida. Esta reforma permitiría al líder político competir ilimitadamente por el cargo. No obstante, fue el primer fracaso en las urnas para el gobierno pues, por un pequeño margen, los ciudadanos bloquearon la aspiración de Chávez de mantenerse más tiempo en el cargo. Algunas de las causas de este fracaso se deben a que:
“[...] muchos de los ciudadanos que le habían apoyado un año antes, en esta ocasión se quedaron en casa por razones diversas: no entender algunos de los cambios propuestos, no desear establecer el socialismo, rechazar la reelección o estar descontentos con la gestión chavista. Mientras la alianza chavista acudió dividida a la consulta, debido a diferencias internas en el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV) y entre éste y otras fuerzas que respaldan al presidente, los grupos opositores supieron aglutinarse y desplegar una campaña eficaz en la que el movimiento estudiantil afín jugó un papel destacado” (Hidalgo, 2009: 230).
Chávez y la Asamblea Nacional impulsaron para ese referéndum una serie de reformas constitucionales. La consulta se celebró el 2 de diciembre de 2007 y en ella se presentaron a los electores dos bloques de preguntas, uno correspondiente a los intereses del Poder Ejecutivo y otro a los del Legislativo. El Bloque A, del Presidente, incluía la reforma a 46 artículos de la Constitución y, el Bloque B, de la Asamblea Nacional, contenía 23 artículos61.
En esta consulta el abstencionismo se ubicó en torno al 44 por ciento de los electores. El resultado se alejó del comportamiento electoral mostrado en las elecciones del año anterior que contaron, como ya ha sido comentado, con una alta participación y un alto apoyo a Hugo Chávez. Esta variación muestra la volatilidad del modelo plebiscitario, en tanto, puede fluctuar con el estado de ánimo de los ciudadanos, posiblemente afectados en este caso por la confusa y variada naturaleza de las reformas que perseguía el gobierno. Hugo Chávez llegó a llamar a la consulta, “una revolución dentro de la revolución” (Álvarez, 2008: 415).
El ejecutivo llamó a votar en el referéndum, bajo el slogan de campaña “Sigue con Chávez”. Durante la campaña expresó que votar por la reforma constitucional, era votar por el presidente” (Álvarez, 2008: 407). Sin embargo, el inesperado fracaso en las urnas parece ser un signo de la errónea lectura del presidente de que el respaldo al presidente era equiparable al de la reforma.
Tras reconocer su derrota, Chávez adujo que la oposición había obtenido una “pírrica” ventaja y que el pueblo venezolano “no estaba preparado” para la reforma, “por ahora”. En el discurso nuevamente recalcó el imperativo de equiparar el apoyo al presidente con el de la reforma y acusó de traición la fragmentación del voto62. En relación con las reformas, varias fueron planteadas posteriormente en la Asamblea Nacional, donde el gobierno dominaba 160 de los 163 escaños.
Desde el fracaso de 2007, el presidente anunció que haría un nuevo intento en 2009 para promover la fallida reforma a la reelección, por lo que era de esperar, que se corrigieran los vacíos de la campaña que implicaron la derrota. Pero, antes de repetir la votación, se enfrentó a las elecciones de gobernadores y alcaldes en el año 2008, donde se observaron avances en la oposición y ciertas grietas en el chavismo. A pesar de que el oficialismo alcanzó el 52 por ciento de los votos, perdió cinco gobernaciones de gran importancia como son: Miranda, Carabobo, Zulia, Nueva Esparta y Táchira. Estas nuevas señales de erosión en su popularidad lo llevaron a plantearse la necesidad de buscar por la vía de la “enmienda constitucional” lo que Penfold (2010:37) considera como “una garantía de estabilidad para su liderazgo”.
Así se dio paso en 2009, a vencer el anterior rechazo que mantenía el estado de la reelección en la Constitución, por medio de una “enmienda” dado que la norma le impedía repetir una “reforma” que ya había sido votada en el mismo período legislativo. Esta enmienda primero debía ser aprobada por la Asamblea Nacional y, posteriormente, llevada a referéndum para su aprobación popular. Dado el escenario de amplia mayoría legislativa, su único reto lo enfrentaba nuevamente en las urnas. No obstante, el hecho de haber incluido a todos los cargos de elección popular, le valieron un fuerte impulso movilizador del voto.
Para el presidente, el éxito en la consulta era una condición institucional necesaria para poder postularse nuevamente al cargo, en los comicios que estaban previstos para 2012. Sin esta posibilidad, el límite institucional de los períodos de mandato habría sido superado al culminar ese gobierno y, con ello, la supervivencia política del carismático presidente. El 19 de diciembre de 2008, la Asamblea Nacional aprobó en primer debate la propuesta presidencial de la reelección indefinida para el Presidente de la República, para lo cual se solicitó la reforma al artículo No. 230 de la Constitución. En días posteriores se incluyó la idea del Partido Patria para Todos (PPT) de incluir en esa figura a todos los demás cargos de elección popular, lo que implicaba modificar cuatro artículos más de la Carta Magna. El presidente adoptó la propuesta con el claro objetivo de ampliar el apoyo a su iniciativa63.
Para dar mayor respaldo a la ley, se presentó a la Asamblea Nacional una lista con más de 4.700.000 firmas de ciudadanos que avalaban la enmienda que, posteriormente, se ampliaría hasta llegar a 6.000.000 (Hidalgo, 2009). Unos días después, el 14 de enero de 2009, los legisladores aprobaron la convocatoria a un referéndum para “enmendar” los cinco artículos constitucionales.
En este segundo episodio, se propuso preguntar por la “enmienda” constitucional. Con una sutil diferencia que estipulaba la propia Carta Magna, en cuanto a su significado y procedimientos:
Art. 340. “La enmienda tiene por objeto la adición o modificación de uno o varios artículos de la constitución, sin alterar su estructura fundamental. 1. La iniciativa podrá partir del 15% de los ciudadanos inscritos en el Registro Civil y Electoral, o de un 30% de los integrantes de la Asamblea Nacional o del Presidente o Presidenta de la República en Concejo de Ministros”.
Art. 342. “La Reforma Constitucional tiene por objeto una revisión parcial de esta Constitución y la sustitución de una o varias de sus normas que no modifiquen la estructura y principios fundamentales del texto de esta constitución”.
La presentación a referéndum de estas enmiendas fue altamente cuestionada por sus opositores que decidieron realizar una solicitud de interpretación a la Sala Constitucional sobre la base del argumento de que dicha consulta ya había sido votada en el referéndum anterior de 200764. No obstante, los magistrados de la Sala consideraron que la prohibición que establece la Constitución Política para realizar la misma consulta popular, se refería a la solicitud de “reforma” pero que la petición de este segundo referéndum era para la realización de “enmiendas constitucionales” y, por lo tanto, no existía vicio de inconstitucionalidad65.
En el referéndum del 15 de febrero de 2009, el resultado de aprobación de la enmienda constitucional se declaró con el 54,86 por ciento de los votos a favor y el 45,13 por ciento en contra, con una abstención del 30,08 por ciento que representa una disminución de aproximadamente un 15 por ciento, con respecto al referéndum de 2007. Además, en estos comicios la oposición consiguió más votos que en 2007 (800.000 votos más) que equivalen al 15 por ciento más, a pesar de que en este segundo referéndum la oposición no tuvo ni los recursos económicos ni políticos que en la movilización para la campaña del “No” anterior. En total, el oficialismo incrementó su apoyo un 45 por ciento respecto a 2007, también consiguió aumentar el número de los Estados en los que ganó el “Sí”: en 2007 triunfó en 16 Estados y en 2009 lo hizo en 19. Estos tres Estados más, se los arrebató a la oposición que ganó en cinco: Miranda, Nueva Esparta, Táchira, Mérida y Zulia; mientras obtuvo el éxito en ocho Estados durante la consulta de 2007 (Hidalgo, 2009)170.
A pesar de contar diez años desde su llegada al poder para el referéndum de 2009, Hugo Chávez venció cualquier posible desgaste político de su gobierno, y consiguió la autorización popular para reelegirse como presidente indefinidamente, lo que convirtió a Venezuela en el caso extremo de la reelección presidencial en la región, aunque posteriormente, Nicaragua eliminaría también todos los límites a la reelección.
Venezuela, muestra que la estrategia política y de movilización implementada desde el Estado, con la utilización de diversos recursos a su favor, fue efectiva y dejó impotente a la oposición desgastada en la campaña de 2007 y sin la posibilidad de igualar recursos en este segundo momento. En el camino para alcanzar el aval ciudadano, el uso de los recursos públicos en la campaña y la celeridad con que se hizo la convocatoria, incluso aun cuando el Congreso no había terminado de preparar el Proyecto de Enmienda Constitucional, son clave para entender el éxito obtenido. En palabras de otros autores.
“Fue notoria durante el período de campaña la desigualdad de la competencia electoral a favor de la propuesta del Presidente. Se presenció de manera descarnada el uso de los recursos públicos por parte de su parcialidad política, incluyendo el uso de los organismos del Estado” (López y Lander, 2010: 545).
La vía seguida por Chávez después del primer fracaso en 2007, fue corregida a través del diseño de un nuevo mecanismo movilizador del voto, con el consecuente resultado de la relajación al máximo de los términos limitados del presidente y los demás representantes popularmente elegidos. Con su triunfo marcó una pauta en la institución del Poder Ejecutivo en los Presidencialismos de la región, puesto que validó la reelección indefinida, un fantasma del período anterior a las transiciones democráticas latinoamericanas.
5.1. Hugo Chávez, y los mecanismos como estrategias de poder.
Chávez se mantuvo como un líder con amplio respaldo ciudadano, aunque con notables fluctuaciones, pero ha sabido reconducir el apoyo en sus diferentes procesos electorales, de los cuales salió mayoritariamente victorioso.
Con respecto al control de su partido, es un líder que mantiene una cuota de poder muy concentrada. Para Álvarez (2007), la situación de Venezuela, muestra debilidades institucionales ocasionadas por el excesivo control político del ejecutivo. Así, por ejemplo, en el caso de los comicios legislativos de 2005, sobresalió el hecho de que los miembros del Consejo Nacional Electoral (CNE) fueron designados por el Tribunal Supremo de Justicia y no por la Asamblea Nacional, como se estipulaba en la Ley. Esta forma de nominación se decidió luego de la imposibilidad de acuerdo entre la oposición y el gobierno en el seno legislativo. El resultado de la elección de los integrantes del organismo electoral favoreció completamente al gobierno quien seleccionó todos sus candidatos (Álvarez, 2007:273).
Sumado a lo anterior, el estilo de Chávez ha estado muy marcado por la celebración de plebiscitos. En sus discursos sobresale la promoción de la democracia directa (“y sin intermediarios”), en abierta confrontación con lo que denomina “sistema partidocrático”, característico de las democracias liberales. Estos procesos de participación han sido utilizados para la realización de los cambios institucionales más profundos, como ha sido la redacción de la Nueva Constitución en 1999. La participación directa conlleva una reconfiguración de hegemonías y legitima las decisiones política que plantea el ejecutivo mediante la convocatoria a numerosos procesos de votación, bajo la idea de que el gobierno debe legitimarse en la voluntad popular (De la Torre, 2009). La estrategia de polarización forma parte de este modelo en donde la sociedad se ha visto dividida entre los que apoyan el proyecto político y los que lo rechazan, que quedó evidenciado en el slogan chavista de los comicios de 2006 “Los que están contra Chávez, están contra el pueblo”.
El largo período chavista brinda numerosos ejemplos de sus manifestaciones de liderazgo centralizado y personalista así como de la manera en que se generan las lealtades entre las agrupaciones que conforman su alianza de partidos. A lo largo de sus períodos de gobierno, se ha garantizado el control centralizado de las instituciones estatales y ha recurrido a la formación de agrupaciones políticas informales como los llamados “comandos” que surgen con objetivos puntuales, principalmente la movilización de votantes en las consultas y elecciones de cargos públicos. Por ejemplo, entre 2004 y 2006 se formaron el Comando Ayacucho, el Comando Maisanta, las Unidades de Batalla Electoral y el Comando Miranda, todos con funciones en torno al referéndum revocatorio del mandato, la reelección de Chávez y otras consultas populares (Álvarez, 2008).
Tras la reelección de Chávez en los comicios de 2006, se apoyó políticamente en un grupo de partidos afines que ha tratado de consolidar en una agrupación mayor, el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), formado por el Movimiento V República (MVR), la Unidad Popular Venezolana (UPV), La Liga Socialista (LS), el Movimiento por la Democracia Directa (MDD), el Movimiento Tupamaro de Venezuela, el Movimiento Independiente Ganamos Todos (MIGATO). A la agrupación no se sumaron el Partido por la Democracia (PODEMOS), el Partido Patria para todos (PPT), ni el Partido Comunista de Venezuela (PCV). Algunos de estos últimos se mostraron contrarios a algunas propuestas del gobierno como quedó demostrado en 2007 con motivo del planteamiento de las reformas constitucionales del referéndum, al cual PODEMOS se mostró contrario. (Álvarez, 2008: 415).
Aunque bastaba con los resultados obtenidos por el MVR en 2005 para controlar la Asamblea Nacional, pues dominaban el 68 por ciento de los escaños legislativos, el tema de la coalición o más bien la idea del “partido único” tomó especial relevancia dentro de los objetivos de la campaña electoral de Chávez durante 2006. Con dicha coalición, procuraba contar con una férrea disciplina entre los legisladores que favorecieran las leyes impulsadas por el ejecutivo. No obstante, la capacidad decisoria del líder estuvo plenamente concentrada hasta 2009, a través de la “Ley habilitante” que aprobó la Asamblea Nacional y que consistió en otorgarle al presidente el derecho para la emisión de decretos por períodos de hasta 18 meses sobre cualquier materia y exentos de la aprobación legislativa. Por medio de esta Ley, logró impulsar medidas que fueron rechazadas en el referéndum de 2007 (López y Lander, 2010:538).
El rol de Chávez en la coordinación de la PSUV ha sido catalogado como de “Gran Elector” (Álvarez, 2008:428), pues se ha encargado de resolver las disputas internas y de ungir a los candidatos que van a formar parte de las listas a los órganos legislativos. Durante la Asamblea de ese período la prioridad del presidente fue la aprobación de leyes que buscaban cambios institucionales de transformación del Estado, acordes con las Líneas Generales del Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013 (LGDESN) del llamado Socialismo del Siglo XXI, impulsado por el presidente.
El líder venezolano en este contexto, mantuvo el control de su partido e, incluso, de las instituciones políticas del Estado. El estilo de conducción del gobierno es de polarización y, por tanto, el conflicto se canaliza hacia la oposición. Al interior del partido las divergencias suelen resolverse mediante “purgas” (Corrales, 2006).
En relación con el control del Poder Legislativo, el líder venezolano si bien no contó con mayoría durante su primer período de gobierno, ajustó sus intereses institucionales a la cómoda mayoría que le proveyó la Asamblea Nacional Constituyente, que fue dotada de poderes para facilitar el acompañamiento al presidente. Desde 2005 y hasta antes de su muerte en marzo de 2013, el presidente contó con una holgada mayoría permitió al oficialismo la aprobación de leyes sin mayores deliberaciones, apoyando las directrices emanadas desde el poder ejecutivo que es el centro sobre el que se aglutina la coalición de gobierno (López y Lander, 2010:550). Este recurso de poder en la Asamblea fue fundamental para la celeridad en la aprobación de las leyes que llevaron a las dos consultas populares estudiadas.
Sobre la rigidez constitucional para las reformas, de acuerdo con el modelo de Lijphart (1999), Venezuela se mantuvo en un valor de 3.0 tanto con la Carta Magna de 1961, como con la de 1999.La clasificación contempla que en 1961 las enmiendas debían ser aprobadas por mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras del Congreso, así como por los dos tercios de las Asambleas de los Estados. En 1999 se adoptaron dos posibles procedimientos; primero, la aprobación por los dos tercios de los miembros de la Asamblea Nacional (ahora unicameral) y, posteriormente, sometidas a referéndum, en donde requieren de la mayoría simple para ser aprobadas.
El segundo procedimiento contempla que la enmienda puede ser iniciada por los ciudadanos, la Asamblea Nacional, o bien, por el presidente. Para la aprobación requiere de los votos de dos terceras partes de la Asamblea Nacional y de la votación en referéndum por mayoría simple.
Para el reemplazo constitucional, la Carta Magna de 1961, preveía entre las provisiones la aprobación de “la necesidad de reforma total” con dos tercios de los legisladores de ambas cámaras, en una sesión común del Congreso y posteriormente, debía aprobarse la ley mediante el proceso legislativo ordinario y ser sometido a referéndum.
Como se ha visto en el desarrollo del caso, el presidente Hugo Chávez evadió la participación legislativa en el proceso constituyente, que fue liderado desde el poder ejecutivo. Por lo tanto, la provisión más rígida que exigía la Constitución, fue evadida por el alto costo que significaba dejar el control de la Constituyente en manos de un Congreso dominado por la oposición (1998-2000). El incentivo de convocar a la ANC estuvo justamente, en la flexibilidad que implicó que el ejecutivo no tramitara la iniciativa por la vía legislativa, una acción que fue emprendida luego del criterio emitido por la Corte Suprema que avaló el referéndum de iniciativa presidencial.
Aunque en todo momento, el objetivo inicial del gobierno era escribir un nuevo pacto fundamental, esto hizo que fuera menos costoso y más flexible, recurrir al reemplazo que a una enmienda. En los siguientes intentos, el escenario político cambió a favor del partido del presidente, con lo que el pase de las previsiones fue posible gracias a que podía contar sin dificultades con la mayoría especial de los dos tercios en el parlamento y sacar adelante la primera fase de las iniciativas de cambio; curiosamente el escollo estuvo en el referéndum, en donde su apuesta resultó rechazada en la primera ocasión.
El caso venezolano, es pionero en la ola reformista que se analiza. Las pautas que marcó tanto al inicio, como a fines de la década de 2000 son esenciales para comprender el contagio reformista, puesto que constituyen lo que el institucionalismo histórico denomina como “legado” (Pierson y Skocpol, 2008: 13), en el sentido de que los resultados de una coyuntura política, considerada como crítica por la dimensión del cambio institucional, desatan mecanismos que retroalimentan positivamente otras experiencias que, a futuro, terminan por reforzar un patrón particular de comportamiento, donde las secuencias de las acciones emprendidas son centrales para determinar la magnitud de los cambios institucionales.
Como sobresale del caso venezolano, la transformación normativa de la reelección presidencial, aunque en un lapso no tan largo de diez años, fue gradual. Pasando de la alternancia, a la reelección inmediata para terminar con la eliminación total de los límites temporales. Este patrón de cambio gradual identificado teóricamente por Mahoney y Thelen (2010), es posible encontrarlo en otros casos que han visto incentivos en el cambio secuencial, para la supervivencia del líder en el cargo.
6. Una experiencia de reforma de un proceso constituyente con astillas, Evo Morales [arriba]
Las elecciones del 18 de diciembre de 2005, posicionaban a Evo Morales como el principal líder político boliviano al lograr en las votaciones presidenciales un resultado histórico, que superó el 50 por ciento de los votos. Se presentó como candidato del Partido Movimiento al Socialismo (MAS) desde los anteriores comicios de 2002, año en que se convirtió en la segunda fuerza política más votada. No obstante, en esa oportunidad triunfó el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) que en coalición de partidos llevó por segunda vez a la presidencia a Gonzalo Sánchez de Lozada (presidente durante 1993-1997).
El gobierno de Sánchez de Lozada tuvo una corta duración, producto de la aplicación de duras políticas económicas de ajuste y su política de exportación del gas que fueron combatidas por la movilización social en una serie de protestas y enfrentamientos violentos a los que se les dio el nombre de “la guerra del gas”. En octubre de 2003, la crisis política que paralizó La Paz y otras ciudades como El Alto con bloqueos y confrontaciones entre sindicatos, organizaciones de campesinos y juntas vecinales las cuales formaron un bloque contra el presidente para exigir su dimisión. Tras la ruptura del apoyo de los partidos de la coalición de gobierno, Sánchez de Lozada presentó su renuncia el 18 de octubre (Arrarás y Deheza, 2005).
En medio de la convulsa coyuntura política, asumió el poder el Vicepresidente Carlos Mesa quien buscó el apoyo de los movimientos sociales y propuso la realización de tres proyectos para dar salida a la crisis política: celebrar un referéndum sobre el gas, aprobar una Ley de Hidrocarburos y el establecimiento de una Asamblea Constituyente. De los mismos, su gobierno solo logró avanzar en los dos primeros: el referéndum y la Ley de Hidrocarburos. Pese a la voluntad popular reflejada en el referéndum, los legisladores aprobaron una Ley distinta a la enviada por el Presidente Mesa y, producto de las distintas presiones políticas, este decidió no enfrentarse al Congreso y renunció a su cargo el 7 de junio de 2005 (Arrarás y Deheza, 2005). Asumió momentáneamente como Presidente de la República, el titular del Tribunal Supremo, Eduardo Rodríguez, quien convocó a elecciones en diciembre de 2005.
Con el triunfo electoral, Evo Morales se convirtió en el primer presidente indígena en llegar al poder y en el primer líder desde la transición democrática de 1980 en ganar la mayoría absoluta de los votos. Con estos resultados, reestructuró el escenario de las fuerzas políticas bolivianas, ahora dominado por las nuevas agrupaciones que desplazaron hacia los márgenes a los antiguos partidos. El triunfo que obtuvo en las elecciones nacionales superó con una gran diferencia el resultado del partido Poder Democrático y Social (PODEMOS), y del tradicional partido Movimiento Nacionalista Revolucionario (MVR) que fue el cuarto en número de votos.
Como corolario de las elecciones para el Congreso Nacional, se redujo el número de partidos con representación legislativa. El MAS consiguió superar la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, pero se quedó como segunda fuerza en el Senado por debajo de la mayoría absoluta. La pequeña diferencia en la composición en el Senado se convertiría en un obstáculo durante los procedimientos de aprobación de la nueva Constitución Política, como se verá más adelante.
En este proceso apareció una nueva fuerza de oposición personificada en los prefectos regionales y sus territorios, una situación que terminó de complicar el delicado escenario político. La designación de los prefectos se realizó, por primera vez, mediante elecciones concurrentes que dejaron en evidencia la fragmentación en el apoyo de la sociedad boliviana al líder aymara. Así, mientras las regiones de La Paz, Beni y Pando fueron ganadas por prefectos de PODEMOS; Chuquisaca, Oruro y Potosí dieron la victoria al representante del MAS. Otras regiones como Cochabamba, Tarija y Santa Cruz las ganaron partidos políticos regionales asociados a los partidos tradicionales (Deheza, 2007).
Esta fragmentación regional es fundamental pues se erige como una nueva fuente de división social. Las regiones de Beni, Pando, Tarija y Santa Cruz (la media luna) impulsaron el reclamo de una descentralización profunda y de mayor autonomía, cuyo foco de interés se encuentra en la riqueza de los recursos energéticos que gozan. El conflicto entre el gobierno y las regiones apareció rápidamente y logró encender el debate político que permeó las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente por lo que estuvo presente a lo largo de todo el proceso que se examina.
En términos políticos, el modelo propuesto por el presidente boliviano, promovía una lucha contra los magros resultados de la “democracia liberal” a los que culpa de haber conducido a la sociedad a la exclusión social, la pobreza y la corrupción política por medio de la criticada “partidocracia”. Este enfoque es compartido con los otros líderes andinos: Chávez y Correa aunque con una diferencia importante que estriba, en el caso de Evo Morales, en la defensa de un modelo comunitario de democracia, fundamentado sobre los principios comunitarios indígenas aymaras y quechuas: de la reciprocidad, la deliberación participativa y el acatamiento obligatorio de las decisiones (De la Torre, 2009: 28).
La política social en los primeros años consistió, principalmente, en programas de ayuda focalizados, como los bonos y las transferencias directas. Los más destacados de 2006 fueron el “Bono Juancito Pinto”, dirigido a estudiantes en edad escolar y, posteriormente, en 2007 la “Renta Dignidad” para mayores de 60 años. No obstante, estas políticas no impidieron la escalada de conflictos que se dieron, sobre todo, a nivel departamental. Estos situaron en la agenda distintos temas que obligaron al presidente a una negociación constante con diversos actores sociales y políticos66, para evitar la efervescencia social.
En materia económica, Bolivia tuvo un repunte desde el año 2002, por el aumento en los precios de sus principales productos de exportación. La balanza comercial fue positiva y se redujo la deuda externa (por la condonación en el marco de la iniciativa ampliada a países pobres muy endeudados), también por el aumento de las remesas de trabajadores en el extranjero. Entre 2006 y 2007, el país tuvo resultados favorables en el crecimiento económico que se expresaron también en la reducción del desempleo, aunque algunos eventos naturales por el fenómeno “El Niño”, dejaron pérdidas en el sector agrícola. La minería tampoco estuvo a tono con el dinamismo de la economía, pues en este período sus ingresos decayeron (CEPAL, 2007).
El principal problema macroeconómico durante el período 2006- 2007, fue la inflación, que llegó a alcanzar una cifra de dos dígitos, los productos de la canasta básica, fueron los que principalmente sufrieron ese incremento de los precios. En el panorama de la economía boliviana de esos primeros años, hubo diferencias notables entre sectores que se comportaron con gran dinamismo y otros que sufrieron los embates de los desastres naturales y los conflictos sociales que fueron, precisamente, áreas como la agricultura y la minería.
El eje central de la primera administración de Morales giró en torno a los proyectos de nacionalización de las empresas extranjeras que explotaban los hidrocarburos, con el objetivo de aumentar los ingresos económicos y reinvertirlos en proyectos del mismo sector pero con protagonismo estatal. A la vez buscó aumentar la inversión en programas de ayuda social mediante la redistribución de los ingresos fiscales obtenidos. No obstante, en ese período, más que una nacionalización lo que se llevó a cabo fue una renegociación de los contratos con las empresas, con el fin de que el Estado boliviano obtuviera mayores ventajas económicas de la explotación de los hidrocarburos (Mayorga, 2008: 24).
Evo Morales mantiene estándares de popularidad, que si bien no son tan altos como los de otros líderes analizados, en su contexto particular son destacados, puesto que la aprobación de su gestión supera en mucho a la recibida por sus antecesores. En su primer año de gobierno, el porcentaje de aprobación se mantuvo en cifras muy favorables, que le permitieron apostar, al igual que Chávez, por someter diversas cuestiones a consulta popular y basar su legitimidad en las urnas (Tanaka, 2006). Aunque esta estrategia no siempre fue eficiente para legitimar las propuestas del gobierno.
Pudo pesar en ese apoyo, el hecho de que un amplio sector de la población afectado por las políticas de los gobiernos anteriores en materia económica y ambiental (por los recursos hídricos y energéticos) así como, los distintos grupos sociales y población indígena, veían en las propuestas de Morales, una forma de acceso al bienestar social y económico. No es casual que el discurso del presidente invocara hechos del pasado histórico que forman parte de un legado de lucha por la autonomía y la justicia social. Muchas personas respondieron con su apoyo al llamado del líder para un nuevo comienzo en la historia política de Bolivia que contemplara como elemento fundamental un nuevo acuerdo con la mayoría indígena del país, largamente excluida de la élite política y económica (Crabtree, 2009: 91).
La celebración de una Asamblea Nacional Constituyente era un compromiso entre el anterior presidente, Eduardo Rodríguez, y el Congreso. Con la llegada de Evo Morales al poder, el MAS asumió como propio el proyecto de convocatoria para la refundación del Estado boliviano. El objetivo central de las diferentes organizaciones y grupos representados en la bancada del MAS, era el planteamiento del Estado Plurinacional, entendido como la institucionalidad que intenta romper con las condiciones del colonialismo interno, a través de mecanismos que devuelvan el protagonismo a los pueblos indígenas en las decisiones políticas y económicas del Estado (Gamboa, 2010: 155). La centralidad del discurso en los aspectos étnicos y multiculturales de la sociedad boliviana y el cuestionamiento a la democracia representativa liberal, que esta concepción plantea, muestra una diferencia importante con los procesos constituyentes de los otros casos que se analizan.
La convocatoria para la elección de los miembros que integrarían la Asamblea Constituyente (AC), se realizó el día 2 de julio de 2006. Se eligieron 255 asambleístas. El MAS ganó la mayoría al obtener 137 representantes, pero no consiguió controlar los dos tercios requeridos para la aprobación de la Nueva Constitución. El segundo grupo más numeroso fue el del partido PODEMOS, que alcanzó 60 representantes, el MNR consiguió 18 asambleístas y la UN obtuvo ocho. La composición del grupo mayoritario fue heterogénea, pues sus representantes provenían de diferentes organizaciones y movimientos sociales lo que provocó que, a lo largo de la Asamblea Constituyente, tuvieran presiones provenientes de los movimientos de diversa índole como los campesinos, trabajadores e indígenas. La oposición también sufrió la presión de sus bases, que se hicieron fuertemente manifiestas en el movimiento cívico regional.
Paralelamente a la elección de los asambleístas, se celebraron los referendos autonómicos, por lo que la AC tendría la labor de llevar la voluntad popular sobre la autonomía a la nueva Carta Magna (Deheza, 2007). Las votaciones mostraron la fragmentación regional entre la zona del oriente y el occidente boliviano. Mientras en el oriente, las regiones de Santa Cruz, Pando, Beni y Tarija, votaron mayoritariamente por la autonomía; el occidente que comprende a La Paz, Cochabamba, Chuquisaca, Oruro y Potosí, manifestaron una voluntad contraria.
El proceso de la Constituyente y los conflictos que giraron en torno a ella fueron profundos y complejos. Fue el proceso más largo y con mayores dificultades de los tres casos con presencia de asambleas constituyentes. Pero, a la vez, resulta el caso más interesante por la presencia del conflicto y la constante búsqueda de soluciones. Aunque al final pueda argüirse que el ejecutivo se impuso sobre las voluntades de los demás grupos, la oposición logró algunos acuerdos estratégicos para presionar a favor de sus intereses. En este sentido, es un caso que destaca por la presencia de fuerzas en contienda, un rasgo ausente en la asamblea constituyente de Venezuela67.
Tras la instalación de la AC en agosto de 2006 y hasta diciembre del mismo año, la discusión se centró en el procedimiento para acordar la votación y la correspondiente aprobación de los artículos que integrarían el nuevo texto. Si bien la Ley de convocatoria de la AC contenía los aspectos procedimentales el MAS, una vez instalada la Asamblea, pretendió otorgar poderes plenipotenciarios y aplicar una regla de mayoría absoluta para las votaciones, contraria a la provisión de los dos tercios que explicitaba la misma Ley. La oposición no aceptó estos cambios y luego de movilizaciones sociales y largas discusiones, se impuso la normativa de la convocatoria.
Durante los primeros cuatro meses de 2007, el trabajo en comisiones logró acordar un número importante de artículos para el nuevo texto. Sin embargo, se enviaron a la votación en plenaria dos documentos, uno de mayoría y otro de minoría elaborado por la oposición. A este problema se sumó la aparición de la propuesta de PODEMOS de trasladar las sedes de los poderes ejecutivo y legislativo de La Paz a Sucre, un hecho que produjo nuevamente masivas movilizaciones en La Paz, esta vez animadas desde el gobierno, que encontraron respuesta en las manifestaciones que paralizaron e impidieron que se celebraran las sesiones plenarias en Sucre (Mayorga, 2008).
Para el mes de agosto de 2007, en que finalizaban oficialmente las labores de la AC, ésta se encontraba estancada, aunque surgió un acuerdo entre las fuerzas políticas representadas en la AC y el Congreso que permitió ampliar el período de sesiones y donde se negociaron temas que viabilizaron la continuidad de la Asamblea. Este acuerdo fue roto por el MAS que descartó discutir sobre el traslado de los Poderes a Sucre y, consecuentemente, se volvieron a suspender las sesiones plenarias que solo fueron restituidas en el mes de octubre, mediante un “Consejo Político Suprapartidario” que logró una nueva serie de acuerdos que PODEMOS se negó a firmar y retiró su participación de las sesiones siguientes.
El 24 de noviembre se trasladó la sesión a un cuartel militar a poca distancia de la movilizada ciudad de Sucre con resguardo de agrupaciones afines al MAS y ahí, la agrupación oficialista aprobó el texto “grande” con 136 votos, sin la participación de la oposición, que no pudo ingresar al cuartel militar, lo que dio la posibilidad de aplicar la regla del quórum reglamentario y, aprobar con la mayoría absoluta, la nueva Constitución (Deheza, 2008: 66). La efervescencia social de Sucre hizo necesario el traslado de las sesiones a otra ciudad para lo cual se requería de una Ley del Congreso. La misma se consiguió tras la movilización de sectores sociales que evitaron el ingreso de la oposición al edificio ubicado en la Plaza Murillo. De forma que, en el mes de diciembre de 2007, la AC sesionó en Oruro para votar los contenidos del texto, en detalle, con la presencia de 162 asambleístas, lo que valió que la oposición se refiriera al texto aprobado como la “Constitución del MAS” (Mayorga, 2008: 38).
El conflicto con los prefectos y el tema de las autonomías continuó hasta que estalló una escalada de violencia el día 11 de septiembre de 2008 en el que personas vinculadas con la prefectura de Pando atacaron mortalmente a manifestantes que defendían la postura del gobierno, en un evento que recibió el nombre de “la masacre de porvenir”. Este suceso en el que murieron 19 civiles, produjo la derrota de las protestas de la media luna a favor de las autonomías y los opositores al gobierno se convirtieron en victimarios, lo que permitió de nuevo margen de maniobra política al presidente Morales. Así, el 20 de octubre de 2008, el gobierno y la oposición lograron un acuerdo político y emprendieron la aprobación de los artículos de la nueva Constitución. El presidente convocó el referéndum para la aprobación popular de la Carta Magna para el mes de enero de 2009.
Específicamente, el tema de la reelección presidencial marcó parte importante de las negociaciones de la AC. La anterior Constitución Política de 1967 y sus reformas, contemplaba la reelección presidencial tras un intervalo de espera de un período de gobierno:
Artículo 87. “El mandato improrrogable del presidente de la República es de cinco años. El presidente puede ser reelecto por una sola vez después de transcurrido cuando menos un período constitucional.”
El surgimiento de la propuesta de incluir un nuevo tipo de reelección presidencial fue tempranamente llevado a la AC por el grupo afín al gobierno. La idea de la reelección de Morales era parte del proyecto estratégico del MAS; pero no es el tema central de la Nueva Constitución Plurinacional de Bolivia.
El 6 de agosto de 2006, se nombraron los puestos directivos de la AC, los principales fueron ocupados por los representantes del MAS que asumieron la Presidencia, la Vicepresidencia y cuatro Secretarías de la AC; mientras la oposición controlaría las restantes tres Vicepresidencias. Esto permitió cierto control estratégico al grupo oficialista, aunque la heterogeneidad interna de la bancada hizo difícil la organización de las ideas a plasmar y de las líneas para sacar adelante el trabajo. En este primer momento de instalación, en el mes de agosto, el MAS llevaba la propuesta de introducir en la Constitución la reelección presidencial indefinida, con lo cual se eliminarían todos los límites a la reelección presidencial, una propuesta que iba en consonancia con la coyuntura que se vivía en Venezuela en ese momento sobre el mismo tema.
La reelección presidencial fue tratada en la Comisión de Organización y Estructura del Nuevo Estado y en la Comisión de Poder Ejecutivo. La asambleísta Isabel Domínguez, coordinadora de la primera Comisión, declaró, en su momento, que entre los principales proyectos de esta comisión se encontraban la instauración del Poder Social y la reelección presidencial (Gamboa, 2009: 199). De manera que este tema fue tomando relevancia en las discusiones al punto que, en marzo de 2007, la sistematización de los informes de las comisiones “se ordenaron en torno a la reelección presidencial” (Gamboa, 2009: 204). En esas fechas, el presidente Morales hizo el anuncio de que adelantaría las elecciones al año 2008. El grupo del MAS siguió defendiendo en la Comisión de Poder Ejecutivo la aprobación de la reelección presidencial indefinida, mientras los miembros indigenistas del Pacto de Unidad, planteaban una reelección consecutiva de únicamente dos períodos de mandato.
El texto constitucional que fue finalmente aprobado sufrió modificaciones por parte del Congreso Nacional, en las que no tuvieron participación los miembros de la AC. Es decir, el texto aprobado el 7 de diciembre de 2007 en Oruro, fue después ampliamente enmendado. Esto lleva a Gamboa a afirmar:
“La Constitución se reescribió varias veces a partir de intensas negociaciones políticas entre el Gobierno, los prefectos de todo el país y los partidos políticos de oposición, principalmente, Poder Democrático y Social (PODEMOS). [...] La Asamblea Constituyente fracasó en varias oportunidades, sin poder redactar la Constitución, pues todas las modificaciones y acuerdos finales sucedieron por fuera de la institucionalidad de dicha Asamblea” (Gamboa, 2010: 168).
Este panorama extra asambleario, se vio reforzado en varios momentos, por ejemplo, el 5 de octubre de 2008, tuvo lugar un acuerdo para reconocer potestades legislativas a las autonomías departamentales, municipales e indígenas, lo que repercutió en la apertura de un espacio de discusión en el Congreso, para lo cual se formó la Comisión de Conciliación, con el objetivo de reformar varios artículos sobre la base de los nuevos acuerdos de Cochabamba, a los que se sumaron otros aspectos estratégicos producidos en la puja de la negociación entre las fuerzas del Congreso.
Tal como se mencionó antes, el 20 de octubre de 2008, fueron modificados una centena de artículos de los más de 400 del proyecto de la Carta Magna. Entre los aspectos más destacados que fueron objeto del acuerdo entre el gobierno y el Congreso, se encuentra la reelección presidencial, las competencias autonómicas, la provisión de reforma constitucional por dos tercios de los legisladores, el respeto a la propiedad privada, la política agraria, la composición de la Corte Nacional Electoral o la distribución de los ingresos departamentales, entre otros (Gamboa, 2010: 160).
El tema de la reelección presidencial entró en este acuerdo dado que Evo Morales y el MAS lograron incorporar la reelección inmediata en el proyecto aprobado en Oruro. Si bien la idea inicial de la bancada del MAS era establecer la reelección indefinida, el fracaso del referéndum de Chávez en noviembre de 2007 influyó negativamente en esa iniciativa dentro del propio MAS, que decidió desechar la propuesta y acogerse a un tipo más acotado de reelección (Mayorga, 2008: 34).
La negociación con la oposición en el Congreso implicaría que la reelección sería inmediata, por una sola vez, tomando como punto de partida la primera elección de 2005. El objetivo de Evo Morales y su agrupación había sido que, tras la entrada en vigor de la nueva Constitución, las elecciones del líder cocalero partirían de cero, o sea que el Presidente podría reelegirse después de la primera gestión de la entrada en vigor del nuevo texto, pudiendo alargar su gestión hasta el 2021 (dado que los períodos de gobierno quedaron igualmente establecidos por cinco años), en caso de salir electo en los comicios.
Consecuentemente, Evo Morales buscaba adelantar elecciones, la oposición aceptó que se acortara su período de gobierno y se convocara a comicios en el que pudiera participar para reelegirse en 2009. Además, se le permitiría permanecer en el cargo los cinco años del mandato constitucional, o sea hasta 2014; pero, una vez finalizado ese período, la oposición exigió que se aclarara en el texto que ya no podría presentarse a elecciones, pues se reconocería constitucionalmente que con ese segundo período ya habría cumplido el límite reeleccionista inmediato. Con este acuerdo, se viabilizó la Ley de convocatoria al referéndum aprobatorio de la nueva Constitución Política68.
Para Uggla (2009: 261), el presidente Evo Morales aceptó ceder en un punto clave, como la reelección presidencial, dada la presión existente que lo forzaba a la necesidad de un acuerdo. A pesar de la importancia que tuvo este aspecto en dar salida al embotellamiento de la aprobación del nuevo texto constitucional, en el año 2012, Evo Morales anunció su nombramiento como candidato del MAS para los comicios de 2014, un hecho que todavía se encuentra en ciernes, pero que resulta interesante a la luz del proceso analizado69.
El referéndum aprobatorio de la Carta Magna finalmente fue llevado a cabo, el 25 de enero de 2009, a tan solo once meses de las elecciones nacionales. En esta consulta, el texto resultó avalado por el 61,5 por ciento de los votos a nivel nacional. Los resultados regionales mostraron las características divisiones entre El Alto y la Media Luna, de manera que, en el referéndum ganó el “Sí” en seis regiones: Chuquisaca (51,54%), La Paz (78,12%), Cochabamba (64,91%), Oruro (73,68%) y Potosí (80,07%) y perdió en cuatro: Tarija (43,34%), Santa Cruz (34,75%), Beni (32, 67%) y Pando (40, 96%). La entrada en vigor de la Constitución se hizo el 6 de febrero de 2009 y un día después el presidente publicó un Decreto para la reorganización del órgano ejecutivo y otras acciones tendientes al cumplimiento de algunos mandatos estratégicos en consonancia con la nueva norma fundamental.
6.1. Evo Morales, y los mecanismos como estrategias de poder.
En Cuanto a la composición del poder legislativo, Evo Morales logró contar con una mayoría en la Cámara de Representantes, pero la situación de minoría en el Senado70 fue un factor importante de bloqueo del proceso de aprobación constitucional. A diferencia de Venezuela, el poder legislativo, jugó un papel estratégico, pues mantuvo su papel de jugador con veto en la decisión de la Carta Magna. En Bolivia, la instalación de la AC no se acompañó de un debilitamiento paralelo del poder legislativo. Éste se mantuvo vigente y por tanto, la situación de minoría en una de las cámaras obligó a seguir procedimientos negociadores para sacar adelante el proyecto con la oposición. En este sentido, la mayoría de la AC no sustituyó la situación de minoría en el Congreso, como sí se dio en otros casos, principalmente, porque la oposición no colapsó con el triunfo electoral de Evo Morales, por lo que debió adaptarse a ciertas reglas institucionales para sacar adelante su proyecto.
De la misma forma, las provisiones de reforma constitucional, jugaron su papel en el proceso, dado que muchos de los procedimientos que acompañaron la constituyente, debían darse mediante leyes del Congreso. Las propias provisiones de aprobación dentro de la AC tuvieron rasgos de rigidez, al imponer una norma de dos tercios para votar los artículos del nuevo texto. Si se sigue el modelo de Lijphart, la Constitución vigente con que se rigió el desarrollo de la AC fue la de 1967 (con reformas de 2002 y 2004). La misma se encuentra entre las más rígidas de las cartas magnas estudiadas, dado que obtiene un puntaje de 3.0.
La Carta Magna de 1967, solo contenía provisiones para enmendar parcialmente la Constitución Política, con la reforma de 2002, se agregó a la aprobación de enmiendas, la votación popular en referéndum, después de la votación del Congreso. Finalmente en 2004, se incluyó la posibilidad del reemplazo constitucional, por medio de Asamblea Constituyente con el requisito de la aprobación en el Congreso con dos tercios de los votos y su posterior consulta popular.
Finalmente, sobre el control de Evo Morales en su partido político, el análisis del caso permite concluir que es notorio, pero a la vez, el líder es controlado por las distintas fuerzas que se encuentran en pugna por sus intereses a lo interno de la organización. En este sentido, Morales, es un líder central, que concentra poder y facultades para decidir por la delegación de sus agentes; pero la naturaleza del movimiento que aglutina lo obliga a dialogar con el partido y a satisfacer las demandas de los grupos que lo componen para mantenerlo activo y relativamente cohesionado en la contienda política.
El MAS como partido político ha mostrado solidez, aun cuando su estructura interna no está completamente desarrollada y enfrenta visiones e ideologías entre sus adeptos (Uggla, 2009: 253), esto pone de manifiesto que Evo Morales es un líder poderoso, que cuenta con lealtad de parte de su partido, pero, a la vez, que el líder es parte de esa estructura de la que depende políticamente.
7. Una reforma muy distinta de Daniel Ortega [arriba]
Daniel Ortega volvió a ocupar la silla presidencial en 2006 tras 16 años en los que intentó repetidamente ganar de nuevo el cargo. El proceso electoral del que salió victorioso fue desventajoso para las agrupaciones políticas que compitieron contra el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) y el Partido Liberal Constitucional (PLC), pues el órgano encargado de la administración electoral del proceso, el Consejo Superior Electoral, se encontraba dominado por estos dos partidos. El control institucional presentó en la práctica una campaña plagada de irregularidades como: una conformación partidista de los órganos electorales, una Ley Electoral imprecisa, un padrón electoral deficiente, un proceso de cedulación ineficiente y lento, entre otras limitaciones señaladas por los observadores internacionales (Ortega Hegg, 2006)71.
Los resultados electorales dieron como vencedor en la contienda a Daniel Ortega, que superó con una diferencia cercana a 10 puntos porcentuales al candidato Eduardo Montealegre de la Alianza Liberal Nicaragüense (ALN). El perdedor de esta contienda fue el candidato José Rizo del PLC, tercero en los resultados, a pesar de representar a la segunda fuerza más poderosa del país.
Un hecho que antecede este proceso electoral fue el pacto institucionalizado entre Daniel Ortega y Arnoldo Alemán, el líder del PLC, que dio paso a la reducción del umbral para ganar las elecciones en primera vuelta, al bajar el porcentaje mínimo del 45 por ciento al 40 por ciento. Este porcentaje se reduce al 35 por ciento en caso de que el candidato con más votos supere en un 5 por ciento al segundo candidato más votado.
Así, la celebración de los comicios nacionales de 2006, mostraron signos de debilidad institucional y de un claro favorecimiento por parte del organismo electoral a los partidos que conforman desde el año 2000 el “pacto” el PLC y el FSLN (Ortega Hegg, 2006). Dicho “pacto” consistió en un acuerdo bipartidista de repartición de los puestos para instituciones clave como la Contraloría General de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo Superior Electoral (Martínez Barahona, 2010).
Durante las elecciones, se escogieron también los representantes al poder legislativo, donde el bloque mayoritario lo obtuvo el FSLN. En este escenario, el Partido Liberal recuperó el segundo lugar como fuerza política y los partidos enfrentados a las fuerzas de Alemán y Ortega, respectivamente, ocuparon los restantes escaños.
Como se aprecia, Ortega reunió un bloque numeroso de diputados pero no alcanzó la mayoría en la Asamblea Nacional al obtener el 42 por ciento de la representación legislativa. Por tanto, requeriría de su aliado, el PLC, o de la alianza con las otras bancadas, para aprobar la agenda de gobierno.
La aceleración de la pobreza en el país y su bajo nivel de desarrollo humano, influyó en el escaso apoyo de los nicaragüenses hacia el partido de gobierno, el PLC. Los gobiernos de este partido no solo no pudieron sacar al país de la situación de pobreza, sino que se vieron en vueltos en graves escándalos de corrupción como el enfrentado por Arnoldo Alemán al final de su mandato. El discurso de Ortega, dirigido hacia las clases más populares, caló en un amplio sector de la población; mientras que la alternativa a ambas agrupaciones, el Movimiento de Renovación Sandinista (MRS), centró su campaña en la lucha por la institucionalidad democrática, la cual no fue concebida como prioritaria por un grupo importante de ciudadanos con enormes carencias económicas.
Al tomar posesión del cargo, Ortega dejó muestra de un estilo de gestión vertical, dado que temas sensibles fueron directamente abordados a través del uso de poderes proactivos unilaterales como el decreto. De este modo se aprobó la creación de los Consejos de Poder Ciudadano, como órganos encargados de materializar políticas sociales focalizadas, y cuya formación fue rechaza por la Asamblea Nacional a finales de 2007. El ejecutivo, además, recurrió muy poco al cabildeo y se inclinó más por el uso del veto, como poder reactivo, frente a decisiones de la Asamblea (Ortega Hegg, 2006). Para Martí (2008), Ortega conformó un gabinete ministerial de perfil bajo y con un rol preeminente de la Primera Dama, Rosario Murillo. Los ministros jugaron un papel de “meros ejecutores” con limitada capacidad para manejar la agenda política o expresar opiniones en público y cuya supervivencia estaba condicionada por la relación que entablaran con la primera dama (Martí, 2008: 292).
Como se ha mencionado, la vigencia durante ese período del llamado “pacto”72 favoreció el control de instituciones clave, lo cual fue estratégico a la hora de superar el estado de la norma que prohibía la reelección continua de Daniel Ortega. Dado que el Frente no contaba con una mayoría absoluta y el potencial aliado, el PLC, se manifestó en todo momento contrario a la reelección del presidente, puesto que este hecho atentaba contra el propio “pacto”, que se basaba en un criterio de distribución mutua y de alternancia73.
En materia de gobierno, los primeros años de gestión de Ortega, se caracterizaron por la aplicación de programas sociales focalizados para combatir la pobreza como fueron: “Hambre Cero”, “Usura Cero” y “Desempleo Cero”. Algunos de estos programas pasaron a ser administrados por los Consejos de Poder Ciudadano (CPC) lo que generó una lógica clientelar de la dotación de recursos a los más necesitados. No obstante, durante 2007- 2008, el presidente no escapó a las protestas sociales, dado que hubo importantes movilizaciones de los sectores de maestros, médicos y trabajadores bananeros.
Contrariamente, a las acciones de los líderes andinos, la política de Ortega en materia económica no estuvo reñida con la de sus predecesores liberales, sino más bien mantuvo una continuidad y buscó la atracción de nuevas inversiones extranjeras al país (Martí, 2008 y 2009).
A pesar que las acciones emprendidas en política internacional llevaron a sumarse a la iniciativa del ALBA y establecer fuertes vínculos con el gobierno venezolano y los demás integrantes de la Alianza, Ortega también siguió adelante con las relaciones comerciales con Estados Unidos, en el marco del Tratado de Libre Comercio con Centroamérica (CAFTA). Sin embargo, a partir de 2008, las relaciones con los principales donantes extranjeros en el país se fueron tensando y la mayoría suspendieron las ayudas al presupuesto y financiamiento de proyectos de desarrollo, dadas las acciones políticas de Ortega durante las elecciones municipales de 2008.
Los datos económicos en los primeros tres años de gobierno de Daniel Ortega fueron poco satisfactorios. La economía no creció suficiente, el PIB decayó y el desempleo mantuvo un aumento durante todo el período, a lo que debe agregarse que el índice de precios al consumidor se mantuvo en niveles elevados y vino acompañado de la disminución del salario real. Este panorama del desempeño económico, muestra las dificultades que ha tenido el gobierno para acertar en políticas que dinamicen la economía, lo cual podría haber repercutido en sus calificaciones de la gestión del gobierno.
Daniel Ortega es uno de los líderes con más baja popularidad entre los presidentes en estudio. Esto podría encontrarse asociado con el hecho de que su campaña presidencial para las elecciones de noviembre de 2006, no se basó en una estrategia para aumentar su base de apoyo, como puede observarse en los otros casos; sino más bien, en un acuerdo institucional para pasar el umbral electoral, con el porcentaje de apoyo del voto sandinista de los últimos años.
Sin embargo, tras su primer año en el cargo, no se observó un impacto positivo de sus políticas de gobierno en el caudal de apoyo popular. Por el contrario, siguió gobernando con un bajo porcentaje de aprobación a su gestión presidencial. El presidente no logró aumentar el segmento social afín al gobierno durante ese período, un comportamiento que debió pesar de cara a las elecciones municipales de 2008, donde las acciones de manipulación electoral, el clientelismo y una maquinaria política de movilización del voto, dejaron muestra de las dificultades que tenía el gobierno para triunfar en los comicios. Al respecto, en la coyuntura de las elecciones municipales del 2008, el periódico El Nuevo Diario publicaba:
“A lo largo de esta campaña electoral, los sandinistas no han escatimado recursos como proporcionar casas, créditos, bicicletas, cocinas y tanques de gas a sus partidarios y gente pobre [...] También fumigaron viviendas, autorizaron reducir la tarifa de luz, bajaron el precio del arroz e impulsaron otras iniciativas con el fin de superar al menos el 38% de los votos que recabaron en las elecciones presidenciales de hace dos años”74
El proceso de búsqueda de la reelección presidencial de Daniel Ortega, aunque se anunció tempranamente en el escenario legislativo, no tuvo eco entre las fuerzas opositoras75. La discusión del tema tomó fuerza en el año 2009 cuando fue introducido en otro escenario institucional, la Corte Suprema de Justicia.
La baja popularidad en el caso de Daniel Ortega, pudo contribuir al temprano hundimiento de la reforma entre los legisladores, pues estos no vieron signos de posible castigo por parte de los electores a su oposición a la reelección presidencial. Esto se sumó al contexto del escandaloso proceso electoral de la elección de autoridades municipales que significó un duro golpe a los partidos competidores con representación legislativa.
De forma tal, que la opción viable, era la estrategia de recurrir al poder judicial, imitando la sentencia de Costa Rica para, de esta manera, superar la estabilidad de la norma impuesta en la arena legislativa.
Como se ha mencionado, la situación de escaso apoyo político partidista, se vio agravada en 2008 durante el proceso de elecciones municipales, donde saltaron alarmas de fraude electoral que avivaron el conflicto político entre las fuerzas opositoras de partidos y ciudadanos y que llevaron a protestas en las calles. El gobierno intentó generar una situación de polarización mediante la convocatoria y organización de contra protestas, para hacer frente a las masivas movilizaciones que exigían el respeto al voto. Los enfrentamientos estuvieron marcados por la violencia y agresión a los manifestantes (Pérez Baltodano, 2010).
De forma tal que la interpretación jurisdiccional de la Corte Suprema con la que se invalidó el límite establecido a la reelección presidencial, vino en un momento político tenso y de contracción, tanto de la sociedad como del espacio político y en un ambiente de relaciones internacionales debilitadas por el descrédito que sufrió su gobierno luego de las acciones irregulares en las elecciones municipales ya citadas.
Al revisar cronológicamente las noticias en la prensa pueden ubicarse a partir del mes de marzo de 2007, las primeras negociaciones en el seno de la Asamblea Nacional, de posibles proyectos de reforma constitucional que incluyeran la reelección promovida por el gobierno de Daniel Ortega. En vista de la ausencia de una mayoría suficiente en el partido oficialista, estas conversaciones buscaron una alianza con representantes de los otros partidos pero, especialmente, con el Partido Liberal Constitucionalista. Las otras dos agrupaciones opositoras, el Movimiento de Renovación Sandinista y la Alianza Liberal Nicaragüense carecían de los compromisos políticos del PLC, para aceptar sumar sus votos a la reforma aunque a lo largo del proceso, los legisladores fueron formando diferentes coaliciones según iban cambiando las condiciones políticas.
Las primeras discusiones sobre reformas a la Constitución se dieron mediante la convocatoria a una Comisión Especial en la Asamblea, en donde se introducirían temas como el cambio de régimen hacia un semipresidencialismo, la reelección presidencial y la unificación de las elecciones municipales con las nacionales76. El PLC en ese momento declaró estar en oposición a las ideas del FSLN y empezaron a surgir alianzas entre los liberales del PLC y del ALN con vistas a aunar esfuerzos para enfrentarse al FSLN.
El PLC contaba con el inconveniente de iniciar la legislatura con dos líderes en disputa, el ex presidente Arnoldo Alemán y el ex ministro de Hacienda y candidato a alcalde, Eduardo Montealegre. Ambos intentaron unificar las fuerzas “liberales” del PLC y el ALN para sumar votos y hacer presión en contra del gobierno. Sin embargo, Arnoldo Alemán quien fue el artífice del “pacto” entre el FSLN y el PLC, tras salir de la cárcel, pretendía distanciarse frente al electorado de su aliado Daniel Ortega, para lograr reposicionar como alternativa real a este partido en las siguientes elecciones municipales y conseguir formar una agrupación liberal amplia que atrajera un mayor electorado.
El ALN si bien buscaba la alianza para frenar el avance en el poder de Ortega, no quería aceptar hacerlo bajo el dominio de una cúpula dominada por el PLC, particularmente, por Arnoldo Alemán. Su conocido pacto con el gobierno, sus antecedentes de corrupción pública, los compromisos que Alemán mantenía con el gobierno y el vaivén político que esto podía significar en una posible alianza, condujo a que se mantuviera un panorama de inestabilidad en las coaliciones legislativas, siendo más bien efímeras y temáticas. De modo que las leyes aprobadas durante el gobierno se hicieran formando diferentes arreglos de mayorías; en algunas ocasiones con el PLC, en otras con el ALN. Incluso, en algunas votaciones se unió el MRS (Martí, 2008: 295). Este escenario variable impidió calcular con certeza la obtención de los apoyos a los diferentes Proyectos de Ley impulsados por el ejecutivo.
Conforme transcurrieron los meses, esporádicamente, volvía a surgir el tema de las reformas constitucionales. Así, en el mes de septiembre de 2007, se habló de una reforma parcial con miras a realizar un cambio de régimen hacia el semipresidencialismo, donde se incluyera la reelección presidencial. El magistrado René Herrera, en una entrevista sobre las posibles reformas constitucionales a pactar entre el FSLN y el PLC, daba las siguientes declaraciones:
Periodista: “¿El FSLN expresa interés en la reelección presidencial, asumirá este costo el PLC?”
Magistrado Herrera: “Creo que lo que se está hablando fundamentalmente es de un paso hacia un régimen parlamentario donde esas cuestiones de que si el presidente o no, si esto o lo otro, no tienen la misma relevancia” (Entrevista publicada por Semanario Confidencial, 23 de septiembre de 2007).
Durante el mes de noviembre de 2007, saltaron a la prensa algunos de los elementos que se discutían entre los dos principales partidos en la Comisión de Reformas Constitucionales, en donde se mantenía el tema del régimen semipresidencial y la búsqueda de la eliminación de la restricción a la reelección del presidente. Pero al mismo tiempo, 18 diputados del PLC firmaron un acuerdo en contra de la reforma constitucional propuesta por el gobierno y, con ello, se empezó a dificultar la estrategia legislativa para la reforma constitucional77. El Proyecto reformista, de esta manera, contaba sólo con los 38 votos de los diputados sandinistas.
El fondo del proyecto despertaba mucha reticencia entre los legisladores de las distintas fracciones, entre otras razones, por el afán de otorgar más poder al líder del ejecutivo. Aun cuando se hablaba de un régimen semipresidencial, los críticos del proyecto veían en el modelo impulsado, una forma de perpetuarse en el poder por parte de Ortega a través de la reelección indefinida acompañada con garantías para un ejecutivo fuerte. La idea de referirse al parlamento como órgano central era más una estrategia para que las fuerzas políticas sintieran el incentivo de participar en una constante negociación del poder, como hasta el momento sucedía con el PLC de Arnoldo Alemán. Sobresale que el proyecto estuvo pensado desde el comienzo, como una reforma parcial a la Constitución; es decir, no hubo un interés por la redacción de una nueva Carta Magna, a pesar de la dimensión política e institucional que contenía la transformación del régimen.
La oposición se fortaleció contra Ortega en el transcurso de la legislatura particularmente, por la crisis política que se generó en torno a la creación de los Consejos de Participación Ciudadanos, los cuales fueron rechazados por los tres partidos políticos de la oposición. No obstante como fue mencionado, Ortega desconoció la decisión legislativa y recurrió a la vía del decreto para su instauración. Estos hechos generaron un mayor enfrentamiento, que a lo largo de los meses empeoró la relación del gobierno con los partidos en la Asamblea Nacional; los cuales, incluso, llegaron a rechazar el presupuesto del gobierno para el año 2008 como forma de protesta en contra el desprecio de Ortega hacia las decisiones de la institución legislativa (Martí, 2009: 516).
La confrontación conllevó otras acciones de enfrentamiento durante el siguiente período legislativo pero el PLC no logró la autonomía suficiente para bloquear del todo las iniciativas del Frente, debido a su dependencia con el gobierno para alcanzar una amnistía que liberara de cargos a su líder Arnoldo Alemán y, posteriormente, a Eduardo Montealegre, a quien se le atribuyó un caso de corrupción económica durante su gestión como Ministro de Hacienda en el anterior gobierno.
Las declaraciones de representantes del PLC a la prensa, dieron evidencia de que el objetivo del partido era la negociación con el FSLN de la libertad para Arnoldo Alemán, cuyo costo político fue la entrega de la presidencia del Directorio Legislativo en 2009 al FSLN además del reconocimiento de los resultados electorales de los municipios, pero no llegaron a comprometerse con la aprobación de las reformas constitucionales:
“El Partido Liberal Constitucionalista (PLC) pagó un alto costo político por la libertad de su líder Arnoldo Alemán, al “perdonarle” al FSLN el fraude electoral en más de cuarenta alcaldías en las elecciones municipales del nueve de noviembre del 2008, según valoraciones del analista político Alejandro Serrano Caldera”.
[...] “Pero una fuente cercana al ex presidente Alemán, sostiene que “no estamos comprometidos con eso (reformas constitucionales)”, y que la única negociación con el Frente Sandinista fue cederle la Presidencia de la Asamblea al diputado Núñez”. (Declaraciones al Semanario Confidencial, “Alemán entrega al PLC en AN”, 18 de enero de 2009).
De esta forma, puede observarse que los procesos judiciales tanto de Alemán, como el que se buscaba abrir a Montealegre, fueron utilizados por el gobierno como mecanismos para reunir los votos de mayoría que no conseguía aglutinar por otros medios. Este hecho es especialmente relevante para el caso de Montealegre cuya imputación requería de una votación legislativa para levantarle la inmunidad. Con la negociación se buscaba conseguir el apoyo de los seguidores de Montealegre a cambio del voto favorable a la reforma constitucional que, de acuerdo con el calendario político, debía ser aprobada en el mes de diciembre de 2009.
Sin embargo, el ambiente legislativo fue haciéndose cada vez menos propicio a los intereses de Ortega y ya, durante las primeras semanas de octubre, los magistrados sandinistas asumieron la posibilidad de que la reelección presidencial fuera impulsada desde la Corte Suprema de Justicia como mecanismo estratégico más eficiente para su consecución. Tan solo unas semanas después se abandonó del todo la vía legislativa y sobrevino la decisión de la Corte.
“[...] El presidente Daniel Ortega, no desistirá de conseguir la reelección presidencial continua, ya sea a través de una reforma constitucional en diciembre del 2009, en todo lo que corra del 2010, o como última opción a través de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) que reforme de facto el mandato constitucional que la prohíbe” (Declaraciones del Magistrado Rafael Solís en Entrevista al Semanario Confidencial, “Reelección a como sea”, del 04 de octubre de 2009).
La Constitución Política nicaragüense de 1987, no estableció límites expresos a la reelección presidencial78. Posteriormente, este tema fue subsanado con la reforma de 1995, en la cual se estableció que el presidente podía volver a ser elegido por una única vez y, después de transcurrido un período presidencial:
Artículo 147. “No podrá ser candidato a la Presidencia ni Vicepresidencia de la República: El que ejerciere o hubiere ejercido en propiedad la Presidencia de la República en cualquier tiempo del periodo en que se efectúa la elección siguiente, ni el que la hubiera ejercido por dos periodos presidenciales”.
La estrategia seguida por Ortega al fracasar sus intentos para reunir los votos en el legislativo, fue acudir al Consejo Supremo Electoral (CSE) para solicitar legalmente su presentación como candidato presidencial a las elecciones de 2011, mediante un escrito firmado por el abogado Eduardo Mejía. El Consejo Supremo Electoral rechazó la solicitud, debido a la prohibición expresa en la Constitución. Así, habiendo agotado esa vía, se procedió a interponer un recurso de amparo ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia bajo el alegato de presunta violación de sus derechos fundamentales (derecho a ser elegido). El argumento fue acogido en la sede judicial y el día 19 de octubre de 2009, los magistrados emitieron una sentencia que declaraba inaplicable el artículo No. 147 y ordenaron al Consejo Electoral acreditar al presidente para presentarse como candidato en las elecciones de 2011. La primera sentencia, sólo era válida para los recurrentes: Daniel Ortega, su vicepresidente y los 109 alcaldes sandinistas.
Una de las principales críticas esbozadas por los constitucionalistas nicaragüenses, estriba en que la Corte en este país no tiene atribuciones para declarar la inconstitucionalidad de actos relativos a la Carta Magna, únicamente existe esta función para leyes de rango inferior a la Constitución. Las atribuciones competentes a la Corte expresadas en el artículo 164 de la Constitución Política, no permiten la figura de la acción de inconstitucionalidad, únicamente el amparo, cuya función es distinta a la que le dieron los demandantes en este caso: invalidar un artículo de la propia Constitución.
Ortega recurrió a la Sala Constitucional para resolver el amparo solicitado, en donde se reunieron todos los magistrados sandinistas y, en ausencia de los magistrados liberales, llamaron a los suplentes sandinistas para emitir un pronunciamiento sobre el mismo 79 . Aunque se dijo que fueron convocados todos los magistrados ciertamente hubo una integración irregular de la Sala que favoreció la resolución del recurso emitido, con la concesión de la razón al gobierno, en un proceso que conllevó unas cuantas horas.
Los magistrados liberales llegaron a emitir un comunicado con fecha de 29 de octubre de 2009, pronunciándose en contra de lo que llamaban como “la sentencia reeleccionista”. En él declaraban que la sentencia era ilegal y nula y que la Sala fue ilegalmente integrada. Afirmaban que el amparo fue admitido sin ser legal, pues se recurrió contra un acto presunto; por tanto, no consumado; que es lo que define el amparo en la Ley (Martínez- Barahona, 2010: 734). La composición de la Sala en el período en cuestión se muestra en la tabla 7.10.
A partir de este momento, el resto del proceso siguió a favor del presidente Ortega. De esta manera, se requería que la Corte en Pleno redactara la resolución con la que quedara en firme la inaplicabilidad del artículo constitucional. Ante la dificultad que tuvo el presidente para lograr la alineación de los magistrados opositores, hubo una serie de procesos irregulares de destitución de magistrados, llegándose a denunciar retenciones de salarios a los mismos, con el fin de presionar para que saliera dicha resolución, lo cual se logró casi un año después, en septiembre de 201080.
En esta oportunidad, se convocó a cinco magistrados sandinistas, dos de los cuales ya tenían vencido su período de nombramiento constitucional y fueron prorrogados en sus cargos mediante Decreto Ejecutivo de marzo de 2010 y no mediante votación legislativa, como dicta la norma.
Además, fueron llamados a participar un grupo de “conjueces” 81 que sustituyeron a los jueces liberales que se negaron a participar82. En esta sesión fue aprobada la Sentencia No. 6-2010, con la que se ratificó la reelección presidencial. Paralelamente, se ordenó al Consejo Electoral permitir la inscripción de la candidatura del presidente. Con este paso quedó sellada la decisión de la Corte y se preparó la candidatura oficial del presidente para los comicios del siguiente año, en los cuales Ortega resultó reelecto presidente.
Con respecto al control partidista de Daniel Ortega, se observa claramente la centralización del poder y un estilo de mando vertical. Así, en sintonía con este comportamiento, en palabras de Martí:
“[...] la organización [está] bajo una conducción tan centralizada que, desde 1996, desembocó en un liderazgo personal: el de Daniel Ortega (y que, desde finales de 2006 y crecientemente en 2007 se le ha sumado el de su cónyuge Rosario Murillo)...”
Y agrega que:
“En esta dirección no deja de sorprender que el discurso de aceptación de “la democracia” como sistema político que abanderó el FSLN después de los resultados de 1990 coexistió siempre con una reservada disposición a aplicarla dentro del mismo FSLN, manteniendo incluso tics organizativos de disciplina y lealtad heredados de la época de la clandestinidad” (Martí, 2008: 297-298).
La lógica en la estructura de la relación de Ortega con el Frente es de lealtad absoluta. Orgánicamente, para estudiosos del caso (Martí, 2008 y Ortega Hegg, 2006), el partido está caracterizado por la disciplina y la unión incondicional de todos los militantes sandinistas en torno al liderazgo de Daniel Ortega. Un hecho sirvió para demostrar la imposibilidad de desafiar internamente esta estructura cuando el alcalde sandinista y excomandante guerrillero, Herty Lewites, tuvo que abandonar las filas del partido en el año 2005 por solicitar la celebración de elecciones primarias en el FSLN.
A Lewites esta petición le valió la expulsión del partido mediante una carta en la que se le acusaba de promover la división interna. La alternativa al enfrentamiento interno, fue la conformación de una nueva fuerza política para competir en las elecciones de 2006, como oposición al FSLN, pero el curso de su candidatura fue interrumpido por el repentino fallecimiento de Lewites durante la campaña política83.
7.1. Daniel Ortega, y los mecanismos como estrategias de poder.
El caso impulsado por Daniel Ortega desafía varios de los factores propuestos para explicar el éxito en la reforma reeleccionista, como son la mayoría en el parlamento y la popularidad, dado que carecía de ambos. Sin embargo, la estrategia que siguió para alcanzar el éxito, es extraordinariamente difícil de predecir dentro del ordenamiento institucional formal. Se podría resumir como la construcción artificial de una mayoría alternativa dentro de otro escenario institucional; una especie de jugador con poder de veto de contingencia, surgido solo para la causa reeleccionista. Esta situación plantea dificultades para comparar el caso pues tiene un comportamiento institucional que es apropiado pero, a la vez, el tema de la reforma es resuelto en una arena institucional formalmente establecida.
El desarrollo del proceso demuestra que el control acérrimo de la estructura partidista del FSLN, no fue suficiente para vencer la situación de gobierno dividido. Desde el inicio de su gobierno se podían visualizar las dificultades que enfrentaría para alcanzar un acuerdo en ese tema con la oposición por lo que más adelante dio un viraje institucional para aprobar su proyecto de reelección, encontrando cabida en la Corte Suprema de Justicia tal como, años atrás, se hizo en su vecino país, Costa Rica.84
En relación con la variable institucional, se observa que Daniel Ortega no tuvo la mayoría legislativa suficiente, al fracasar en armar una coalición ganadora mínima que se mantuviera estable durante el período de gobierno. Por tanto, la composición del Poder Legislativo fue clave para el fracaso en las negociaciones de la reforma constitucional de la reelección.
Como alternativa, se presentó la construcción de una “mayoría” artificial en la institución judicial que, finalmente, fungió como jugador con poder de veto al levantar la prohibición que inhibía la reelección continua de Ortega, en un primer momento; y, en un segundo paso, con la ratificación de la Sentencia se lograba eliminar completamente la restricción a la reelección.
Sobre la rigidez constitucional en el caso de la Carta Magna vigente desde 1987, el modelo de Lijphart (1999) da un valor de 2.0 a las provisiones de la norma fundamental nicaragüense, con lo que se puede afirmar es bastante flexible en relación con los demás casos y, en este sentido, los procedimientos no debieron ser un inconveniente para prever la enmienda por la vía legislativa. El gran escollo, tal como ha sido planteado, estuvo en el fracaso de la estrategia para formar una coalición favorable del 60 por ciento de los miembros del legislativo (un total de 54 diputados).
43 Autores como Samuels y Shugart (2006 y 2011) rescatan, desde la teoría neomadisoniana, el papel central de los presidentes en los sistemas presidenciales, y critican su omisión por el excesivo énfasis en el estudio de los partidos políticos, una práctica derivada de los estudios de los sistemas parlamentarios.
44 Para algunos autores como Mainwaring y Shugart (1997), en los escenarios en donde no se da una cooperación entre el presidente y el Parlamento se producirán estancamientos o embotellamientos legislativos e incluso podría producirse la caída del presidente.
45 Se definen las coaliciones siguiendo a Strom (1990), que las entiende como un conjunto de partidos políticos que acuerdan perseguir metas comunes, reúnen recursos para concretarlas y distribuyen los beneficios del cumplimiento de esas metas.
46 Aunque no se ahonda en este punto, algunos estudiosos del tema (Mainwaring y Shugart, 1997; Siavelis, 2004) postulan que los presidentes en situación de minoría suelen producirse como resultado del diseño del sistema electoral. A modo de ejemplo, los sistemas que admiten elecciones concurrentes favorecen la formación de mayorías mientras que, por el contrario, los sistemas con elecciones no simultáneas estimulan la fragmentación, entre otras las relaciones encontradas para explicar la génesis de este fenómeno.
47 El favorable escenario legislativo del período 2005- 2009 fue producto de la retirada de las candidaturas de los partidos opositores durante la campaña electoral.
48 Uno de los principales acuerdos para aprobar la Ley de Convocatoria al referéndum que sometería a aprobación la nueva Constitución, fue limitar a dos, el número de posibles ejercicios del mandato presidencial, contando desde su primer gobierno de 2006-2009. Con lo cual, Morales no se presentaría a elecciones al terminar su segundo período, un compromiso que se ha roto con el anuncio de su postulación para elecciones de 2013.
49 En contra Laferriere, Julien, Manuel de Droit Constitutionnel, 2a. ed., París, Edi- teurs Domat-Montchrestien, 1947, p. 285, y Duverger, Maurice, Manuel de Droit Constitutionnel et Science Politique, París, PUF, 1948, p. 200 cit. por Lucas Verdú, Curso de derecho político, Madrid, Tecnos, 1981, vol. II, p. 506, quienes citan como caso de rigidez las leyes fundamentales del Reino en la Antigua Monarquía francesa, en su mayor parte consuetudinarias, que no podían ser modificadas por el legislador ordinario, o sea, solo por el rey, sino era necesario contar con el consentimiento de los Estados generales. No creemos que pueda en este caso, hablarse propiamente de ri- gidez constitucional cuando la calificación de “fundamental” las leyes del Reino, así como la oportunidad de su convocatoria y el procedimiento para recabar en consen- timiento, estaba librado a las reglas ordinarias. Además, no estamos en presencia de una Constitución en sentido moderno.
50 LucasVerdú,Pablo,Curso...,cit.,vol.II,p.599.
51 Kelsen, Hans, Teoría general del Estado, trad. De Luis Legaz Lacambra, México, Nacional, 1979, p. 330.
52 Kelsen,H.,op.cit.,p.330.
53 Este es un tema relevante y de actualidad porque, con diferentes consecuencias y procesos, podemos mencionar otros casos donde también se ha trasladado esta cuestión al foro judicial. Estamos hablando de los casos de Colombia, Argentina o Brasil, aunque las similitudes entre Costa Rica y Nicaragua hacen que se hayan seleccionado como casos paradigmáticos del fenómeno que se desea explicar
54 El pacto de punto fijo consistió en un acuerdo firmado en octubre de 1958 entre los tres principales partidos políticos: AD, COPEI Y URD, con el objetivo de preservar la estabilidad política tras el derrocamiento del presidente Marcos Pérez Jiménez. Para ello, se comprometieron a distribuir los puestos del gabinete ejecutivo entre sus agrupaciones. En ese cometido excluyeron al Partido Comunista Venezolano, que además fue posteriormente perseguido.
55 Valga agregar que este sector de la población, posteriormente, fue clave en la movilización que devolvió al poder a Hugo Chávez en abril de 2002, después del llamado “carmonazo” que lo obligó a dejar fugazmente el cargo (Ellner, 2006).
56El Universal, “Inician Debate en el Congreso”, 26/01/1999.
57Luis Miquilena, quien fungía como Ministro del Interior y coordinador del MVR, en sus declaraciones a la Prensa, expresó que no permitirían que se celebrara una Constituyente Chucuta, “que es tal que no tenga toda la soberanía y todos los poderes que debe tener una asamblea primaria”. Con esta respuesta se enfrentó al posible escenario en que la oposición del Congreso impusiera la agenda de discusión de la Constituyente. El Nacional, “MVR no aceptará limitaciones a la Asamblea” 25 de enero de 1999.
58Ver documento completo: http://analitica .com/bib lioteca/hcha vez/proyecto_co nstitucion. asp#t6c3 (Revisado por última vez el 25/03/2013).
59Al respecto en varias de las exposiciones de los representantes en acta del 4 de noviembre de 1999, el Constituyente Pablo Medina en Sesión Ordinaria del 4 de noviembre de 1999 expresó: “A mí me sorprendieron, por ejemplo, la declaraciones que dio hace una semana el canciller José Vicente Rangel, porque es el Canciller de la República: dio una opinión en sentido contrario a la reelección inmediata”.
60A fines de 2001 resultaron reguladas materias como la propiedad privada y temas relacionados con la libertad de expresión en un total de 48 Decretos Ejecutivos. Este fenómeno provocó lo que para Martínez (2008: 12) constituyó la base de la polarización de la sociedad en torno a la política chavista. Las expresiones de descontento se aglutinaron en la movilización que llevó al llamado “carmonazo”.
61 La pregunta de la consulta fue “¿Aprueba usted el proyecto de Reforma Constitucional con sus Títulos, Capítulos, Disposiciones Transitorias, Derogatoria y Final, presentado en dos bloques y sancionado por la Asamblea Nacional, con la participación del pueblo y con base en la iniciativa del Presidente Hugo Chávez?” El Bloque A contenía los artículos: 11, 16, 18, 64, 67, 70, 87, 90, 98, 100, 103, 112, 113, 115, 136, 141, 152, 153, 156, 157, 158, 167, 168, 184, 185, 225, 230, 236, 251, 252, 172, 299, 300, 301, 302, 303, 305, 307, 318, 320, 321, 328, 329, 341, 342 y 348. El Bloque B, contenía los artículos: 21, 72, 73, 74, 82, 109, 163, 164, 173, 176, 191, 264, 265, 266, 279, 289, 293, 295, 296, 337, 338 y 339.
62 Horas antes de que reconociera la derrota, existía el temor de que no lo hiciera, empero algunos medios afirmaron que el reconocimiento del fracaso fue fruto de la presión de los militares, para evitar los costos de una eventual represión a los opositores del gobierno, aunque esta versión fue desmentida por el ejecutivo (Álvarez, 2008).
63De acuerdo con el artículo No. 341 de la C.P, el procedimiento de trámite para enmienda de la Carta Magna puede realizarse de la siguiente forma: por iniciativa ciudadana avalada con las firmas del 15% de los electores nacionales, o del 30% de los integrantes de la Asamblea Nacional, o bien, por iniciativa del Presidente de la República. Seguidamente, el Poder Electoral somete la materia a referendo 30 días después de su recepción, finalmente se declaran aprobadas por el voto mayoritario en la consulta y su publicación oficial.
64“Reelección a cargos populares es ilegal dice la oposición” El Nacional, 05 de enero de 2009.
65“Presidente puede presentar enmiendas todos los años” El Universal, 04 de febrero de 2009.
66Por ejemplo, los mineros, transportistas y comerciantes que fueron protagonistas de numerosos conflictos durante la primera parte de la gestión del MAS en el gobierno (Uggla, 2009: 249).
67Dado el número extenso de cuestiones que implicaron escollos en la negociación de la aprobación de los nuevos artículos del texto constitucional, en adelante, se concentra la revisión del caso, en el tema de la reelección presidencial, con algunas referencias a la dinámica más general.
68“La permanencia de Evo en el poder se negocia en el diálogo”. La Razón, 20 de octubre de 2008.
69El presidente Evo Morales ha sido ratificado en la VIII Asamblea del MAS para volver a ser candidato presidencial en las elecciones nacionales de 2014, a pesar de que no existe un sustento constitucional que avale esta candidatura. Ver: La Razón Digital, 18 de marzo de 2012.
70Jones (1995) establece como umbral para la mayoría el 45% de los legisladores de cada cámara. Evo Morales alcanzó el 44% en la Cámara de Senadores.
71Según el Informe de observadores nacionales, el descrédito de la institución electoral fue aún mayor con la celebración de las elecciones municipales del 2008, en donde el Consejo Superior Electoral (CSE) desconoció todas las recomendaciones de observadores internacionales y se denunciaron serias irregularidades en el manejo de las elecciones, considerándolas como las menos transparentes y más conflictivas de la historia. Ver informe: http://www.enla ceacademico.org/ uploads/medi a/INFORME_F INAL_E LECTORAL_2008 .pdf (Revisado el 26 de marzo de 2013).
72 Con las últimas elecciones del 2011 el “pacto” ha quedado atrás dando paso a un control aún mayor del FSLN de las instituciones del gobierno
73El candidato del opositor Partido Liberal Constitucionalista (PLC), José Rizo por su parte, intentó promover un cambio en la imagen del partido para limpiar la fachada de corrupción que dejó el liderazgo de Arnoldo Alemán. Entre otros temas de cara a esta transformación, Rizo se manifestó en contra de la propuesta de la reelección presidencial aunque se enfrentó al ex presidente Alemán quien durante el período de gobierno 2006- 2010 ostentó el control del PLC, un hecho que se demostró mediante el control que el caudillo ejerció sobre la mayoría de los diputados del PLC (Martí, 2008:295).
74“Elecciones municipales en Nicaragua, plebiscito para Ortega”, El Nuevo Diario, 08 de noviembre de 2008
75En entrevista con la autora del 12 de diciembre de 2011, el exministro de planificación y economía de la Junta de Gobierno de 1979, Henry Ruiz (Cc. “Comandante Modesto”) expresaba: “El congreso estaba partido como consecuencia de las elecciones de 2006 [...] a pesar de la partición, Daniel Ortega no logra hacer la reforma al artículo 147 como reforma parcial [...] Esa es la victoria política más importante de esta lucha, no logró arrancar los votos del colaborador PLC.[...] Ahí encontró una organización que se lo impidió”.
76Estos temas fueron los que expusieron los representantes de la Comisión Wálmaro Gutiérrez y Wilfredo Navarro a la Prensa Confidencial, 11 de marzo del 2007 “Ortega busca reelección en reformas Cn”
77En el reportaje “Parlamentarismo à la Ortega”, el Semanario Confidencial, del 04 de noviembre de 2007, publicó las declaraciones de la representante del ALN, Yamileth Bonilla, quien expresó que el Proyecto de Reforma Constitucional pretendía: “parlamentarista, que instaura la reelección presidencial y las diputaciones vitalicias para los ex pasar de un sistema presidencialista a uno presidentes, con lo cual se beneficiaría él, y el líder del PLC, Arnoldo Alemán”.
78El director de la Coordinadora Civil de Nicaragua, Irving Dávila, afirma en entrevista de la autora el 13 de diciembre de 2011: “La Constitución de 1987 es la primera que se hace después de la dictadura de Somoza. [...] Y una de las reivindicaciones que se planteaba era la no reelección, entonces aunque no se establece claramente un límite, el límite aparece en la modificación de 1995, por eso Ortega fue candidato en 1984 y volvió a serlo en 1990, justo porque no había prohibición [...] El espíritu de los legisladores de 1995 fue restringir el abuso del poder presidencial”.
79El mencionado “pacto” entre el FSLN y el PLC, provocó una repartición de los magistrados de la Corte Suprema, por lo que los mismos se identifican con un partido determinado, lo que hace posible la identificación de cada uno con su afiliación partidista.
80Declaraciones del Magistrado Sergio Cuarezma confirman estos hechos en: “Magistrado Cuarezma demanda retomar el orden constitucional en la Corte”, Semanario Confidencial, 23 de octubre de 2010.
81 “El gobierno destituyó a los magistrados liberales y nombró conjueces afines para sustituirlos en la Corte”. En: “FSLN: Control Absoluto en CSJ” Semanario Confidencial, 15 de agosto de 2010.
82Afirma Henry Ruiz, en la citada entrevista: “Algunos magistrados a los que se les vencía el nombramiento dijeron que se iban antes de caer en la indignidad, regresaron cuando Ortega les ofreció mantenerlos en el cargo hasta las siguientes elecciones, y téngase en cuenta que aquí cada magistrado gana cinco mil dólares. Y entonces, algunos de ellos regresaron a la Corte con la siguiente frase: la calle está muy dura”.
83 “Herty Lewites exige primarias en el FSLN”, La Prensa, 2/12/2004
84“En Nicaragua la normativa electoral y la misma constitución han sido variables dependientes de las coyunturas e intereses de los actores políticos mayoritarios y no una variable independiente capaz de configurar un escenario político que a fuerza de voto estratégico y hábitos haya ido cristalizándose” (Martí, 2008:297).
