El Acuerdo de Escazú y la consagración de los principios de progresividad y no regresión ambiental

Mario Peña Chacón[1]

Introducción [arriba] 

El Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información Ambiental, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú), primer acuerdo regional vinculante sobre derechos humanos y medio ambiente, representa el mayor avance del multilateralismo y la democracia ambiental regional de las últimas décadas.

De la mano con la Agenda 2030 de las Naciones Unidas y la Opinión Consultiva 23-17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Acuerdo de Escazú reconoce la interrelación e interdependencia existente entre la tríada de derechos humanos ambientales de acceso, así como su preponderante rol para efectivizar los derechos ambientales sustantivos, contribuyendo con ello al fortalecimiento de la democracia, el desarrollo sostenible y los derechos humanos en la región.

La efectiva implementación del Acuerdo requerirá de su correcta interpretación, aplicación e integración, a través de una serie de principios de derechos humanos y ambientales que permitan alcanzar el nivel más alto de protección y el pleno goce y respeto de los derechos humanos ambientales de acceso.

A los efectos del presente artículo, en primer lugar, se hará un análisis general de los principios del derecho internacional ambiental, y, luego, de los principios marco sobre derechos humanos y medio ambiente. En un tercer momento, se desarrollarán los principios contenidos dentro del Acuerdo de Escazú. Por último, se abordarán los principios de progresividad y no regresión y su consagración dentro del corpus iure interamericano.

1. Principios del derecho internacional ambiental [arriba] 

Los principios del derecho internacional sobre el medio ambiente son un componente importante y de utilización generalizada. Algunos están incluidos en instrumentos no vinculantes, como instrumentos políticos (soft law), mientras que otros están consagrados en acuerdos multilaterales específicos sobre el medio ambiente, jurídicamente vinculantes (hard law). En los casos en los que se encuentran consagrados en estos acuerdos, esos principios tienen un alcance que se limita a ese acuerdo ambiental multilateral específico. Sin embargo, los principios que no se hallan contenidos en los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente también desempeñan un papel importante a la hora de orientar la interpretación y el desarrollo ulterior de esos acuerdos[2].

En términos más generales, los principios ambientales también sirven para suplementar o complementar las normas más específicas. De hecho, las convenciones y convenios que contienen disposiciones de derecho ambiental son capaces de reconocer expresamente que los principios pueden tener la función de suplir lagunas. El carácter general de los principios permite aplicarlos a la interrelación en constante evolución que existe entre la actividad humana y el medio ambiente. Los principios también desempeñan un papel con respecto a las posibles lagunas derivadas de la utilización de distintas fuentes jurídicas[3].

En el reciente informe de las Naciones Unidas denominado «Lagunas en el derecho internacional del medio ambiente y los instrumentos relacionados con el medio ambiente: hacia un Pacto Mundial por el Medio Ambiente»[4], el organismo reconoció como principios consolidados del derecho internacional ambiental los siguientes: prevención; precautorio; quien contamina paga; democracia ambiental; cooperación; derecho a un entorno limpio y saludable; desarrollo sostenible; responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas; no regresión y progresividad.

2. Principios marco sobre los derechos humanos y el medio ambiente [arriba] 

En marzo 2018, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos y Medio Ambiente, en el informe UN Doc. A/HRC/37/59, presentó al Consejo de Derechos Humanos los principios marco sobre los derechos humanos y el medio ambiente.

Se trata de dieciséis principios marco que establecen las obligaciones básicas de los Estados en virtud del derecho relativo a los derechos humanos en relación con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, los cuales se trascriben a continuación:

Principio marco 1: Los Estados deben garantizar un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible con el fin de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos.

Principio marco 2: Los Estados deben respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos con el fin de garantizar un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible.

Principio marco 3: Los Estados deben prohibir la discriminación y garantizar una protección igual y efectiva contra ella en relación con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible. anos.

Principio marco 4: Los Estados deben establecer un entorno seguro y propicio en el que las personas, los grupos de personas y los órganos de la sociedad que se ocupan de los derechos humanos o las cuestiones ambientales puedan actuar sin amenazas, hostigamiento, intimidación ni violencia.

Principio marco 5: Los Estados deben respetar y proteger los derechos a la libertad de expresión, asociación y reunión pacífica en relación con las cuestiones ambientales.

Principio marco 6: Los Estados deben impartir educación y sensibilizar a la opinión pública sobre las cuestiones ambientales.

Principio marco 7: Los Estados deben proporcionar acceso público a la información ambiental mediante la reunión y difusión de datos y proporcionar un acceso asequible, efectivo y oportuno a la información a cualquier persona que lo solicite.

Principio marco 8: A fin de evitar emprender o autorizar actividades con impactos ambientales que interfieran en el pleno disfrute de los derechos humanos, los Estados deben exigir la evaluación previa de los posibles impactos ambientales de los proyectos y políticas propuestos, incluidos sus posibles efectos en el disfrute de los derechos humanos.

Principio marco 9: Los Estados deben prever y facilitar la participación pública en el proceso de adopción de decisiones relacionadas con el medio ambiente y tener en cuenta las opiniones de la sociedad en ese proceso.

Principio marco 10: Los Estados deben facilitar el acceso a recursos efectivos por las violaciones de los derechos humanos y las leyes nacionales referentes al medio ambiente.

Principio marco 11: Los Estados deben establecer y mantener normas ambientales sustantivas que no sean discriminatorias y no tengan carácter regresivo, sino que sirvan para que se respeten, se protejan y se ejerciten los derechos humanos.

Principio marco 12: Los Estados deben garantizar la aplicación efectiva de sus normas ambientales por las entidades de los sectores público y privado.

Principio marco 13: Los Estados deben cooperar entre sí para establecer, mantener y aplicar marcos jurídicos internacionales eficaces a fin de prevenir, reducir y reparar los daños ambientales a nivel transfronterizo y mundial que interfieran con el pleno disfrute de los derechos humanos.

Principio marco 14: Los Estados deben adoptar medidas adicionales para proteger los derechos de quienes sean más vulnerables al daño ambiental o se encuentren en una situación de especial riesgo al respecto, teniendo en cuenta sus necesidades, riesgos y capacidades.

Principio marco 15: Los Estados deben asegurarse de que cumplen sus obligaciones con los pueblos indígenas y los miembros de las comunidades tradicionales, lo que incluye:

a) Reconocer y proteger sus derechos a las tierras, los territorios y los recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado;

b) Consultar con ellos y obtener su consentimiento libre, previo e informado antes de reubicarlos o de adoptar o aprobar otras medidas que puedan afectar a sus tierras, territorios o recursos;

c) Respetar y proteger sus conocimientos y prácticas tradicionales en relación con la conservación y la utilización sostenible de sus tierras, territorios y recursos;

d) Garantizar que participan de manera justa y equitativa en los beneficios de las actividades relacionadas con sus tierras, territorios o recursos.

Principio marco 16: Los Estados deben respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos en el marco de las medidas que adopten para hacer frente a los problemas ambientales y alcanzar el desarrollo sostenible.

Los principios marco constituyen orientaciones integradas y detalladas para el cumplimiento de tales obligaciones en la práctica, y sirven de base para su ulterior desarrollo a medida que evoluciona nuestra comprensión de la relación entre los derechos humanos y el medio ambiente. De acuerdo al citado informe, los principio marco no son exhaustivos: muchas normas nacionales e internacionales son pertinentes para los derechos humanos y la protección del medio ambiente, y ninguna parte de los principios marco debe interpretarse en el sentido de limitar o menoscabar normas que ofrecen un nivel más alto de protección con arreglo al derecho nacional o internacional[5].

Cabe resaltar que las obligaciones estatales de progresividad y no regresión ambiental fueron expresamente incluidas en los principios marco 11, 12 y 13.

Los Estados deben garantizar un medio ambiente sin riesgos, limpio,

3. Principios del Acuerdo de Escazú [arriba] 

El Acuerdo de Escazú recoge, en su artículo 3, una serie de principios del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional ambiental que presentan una triple función, de aplicación, interpretación e inspiración, aplicables tanto al Acuerdo en sí como a cada Estado parte en su implementación nacional[6] (Medici, 2018).

Los principios previstos en el texto del Acuerdo son los siguientes:

a) Principio de igualdad y no discriminación: La definición de este principio contenida en el Documento Preliminar del Instrumento Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe, del 31 de marzo de 2015, decía lo siguiente: «Las partes deberían garantizar que toda persona pueda ejercer sus derechos de acceso sin ningún tipo de discriminación por estatus social, género, edad, nacionalidad, raza, religión, idioma, discapacidad, opinión política u otra condición».

b) Principio de transparencia y principio de rendición de cuentas: Las obligaciones de transparencia y rendición de cuentas se encuentran contenidas en una serie de instrumentos internacionales; entre ellos, la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (art. 5), la Declaración Río+20 (párrafos 10 y 75) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas - Agenda 2030 - (Objetivo 16). Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-23-17 del 15 de noviembre de 2017 sobre Medio Ambiente y Derechos Humanos, en su párrafo 213, fue contundente en señalar que el actuar del Estado debe regirse por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. De esta forma, el acceso a la información de interés público, bajo el control del Estado, permite la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con este acceso y, a la vez, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Para la Corte Interamericana, de acuerdo al párrafo 223 de la citada opinión consultiva, la obligación de transparencia activa frente a actividades que podrían afectar otros derechos abarca el deber de los Estados de publicar de manera oficiosa la información pertinente y necesaria sobre el medio ambiente, a efectos de garantizar los derechos humanos bajo la Convención Americana de Derechos Humanos, tales como información sobre la calidad ambiental, el impacto ambiental en la salud y los factores que lo influencian, además de información sobre la legislación y las políticas y asesoramiento sobre cómo obtener esa información. Además, la Corte Interamericana advierte que esta obligación de transparencia activa cobra particular importancia en casos de emergencias ambientales que requieren la difusión inmediata y sin demora de la información relevante y necesaria para cumplir con el deber de prevención.

c) Principio de no regresión y principio de progresividad: Ambos principios serán analizados ampliamente en la siguiente sección de este trabajo.

d) Principio de buena fe: El principio de buena fe del derecho internacional ambiental se encuentra íntimamente ligado al de cooperación e implica que los Estados tienen la obligación de contribuir a la conservación, la protección y el restablecimiento de la integridad del ecosistema de la Tierra, lo que conlleva la obligación de cooperar de buena fe y en un espíritu de asociación mundial con miras al cumplimiento de este objetivo.[7] Al efecto, de conformidad con la Opinión Consultiva 23-17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los Estados tienen la obligación de cooperar, de buena fe, para la protección contra daños al medio ambiente. En relación con el Acuerdo de Escazú, el principio supone para los Estados partes una obligación de implementación sostenida, recurrida y efectiva de sus obligaciones, de la forma en que mejor garantice el pleno goce y respeto de los derechos de acceso.

e) Principio preventivo: En estricta relación con el principio de soberanía, en virtud del principio de prevención, los Estados tienen la obligación de prevenir daños ambientales significativos dentro o fuera de su territorio. Este principio fue establecido expresamente en las Declaraciones de Estocolmo y de Río, y forma parte del derecho internacional consuetudinario[8]. Con el propósito de cumplir esta obligación, los Estados deben regular, supervisar y fiscalizar las actividades bajo su jurisdicción que puedan producir un daño significativo al medio ambiente; realizar estudios de impacto ambiental cuando exista riesgo de daño significativo al medio ambiente; establecer un plan de contingencia, a efecto de tener medidas de seguridad y procedimientos para minimizar la posibilidad de grandes accidentes ambientales, y mitigar el daño ambiental significativo que se hubiera producido, aun cuando hubiera ocurrido a pesar de acciones preventivas del Estado[9]. Por su parte, la definición de este principio contenida en el Documento Preliminar del Instrumento Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe, del 31 de marzo de 2015, decía lo siguiente: «Las Partes deberían tomar las medidas para prevenir el daño ambiental. Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada».

f) Principio precautorio: Los Estados están obligados a adoptar un enfoque basado en el principio de precaución (Principio 15, Declaración de Río) al tomar decisiones o con respecto a posibles omisiones que pueden ocasionar daños al medio ambiente. Esa obligación se mantiene intacta, al margen de la falta de certeza científica acerca de la existencia o el alcance de tales riesgos[10]. Los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, frente a posibles daños graves o irreversibles al medio ambiente, aun en ausencia de certeza científica.[11]

g) Principio de equidad intergeneracional: De conformidad con el principio 3 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades ambientales y de desarrollo de las generaciones presentes y futuras.

h) Principio de máxima publicidad: El principio de máxima publicidad o de máxima divulgación garantiza el ejercicio del derecho humano al acceso a la información pública y fue objeto de desarrollo por parte la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia Claude Reyes vs. Chile y, más recientemente, en la Opinión Consultiva OC-23-17: «224. (…) En consecuencia, aplica un principio de máxima divulgación con una presunción de que toda información es accesible, está sujeta a un sistema restringido de excepciones, por lo que resulta necesario que la carga de la prueba para justificar cualquier negativa de acceso a la información recaiga en el órgano al cual la información fue solicitada. En caso de que proceda a la negativa de entrega, el Estado deberá dar una respuesta fundamentada que permita conocer cuáles son los motivos y normas en que se basa para no entregar la información. La falta de respuesta del Estado constituye una decisión arbitraria».

i) Principio de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales: Conlleva la obligación de los Estados de ejercer su soberanía sobre los recursos naturales de una manera que garantice que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no dañen considerablemente el medio ambiente más allá de sus fronteras territoriales[12]. 

j) Principio de igualdad soberana de los Estados: El principio de igualdad soberana de los Estados, propio del derecho internacional público, tiene por objeto garantizar a los Estados iguales derechos y obligaciones[13].

k) Principio pro persona: Sobre este principio el párrafo 42 de la Opinión Consultiva 23-17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos dispone lo siguiente: «42. Es en este sentido que la Convención Americana prevé expresamente determinadas pautas de interpretación en su artículo 29, entre las que alberga el principio pro persona, que implican que ninguna disposición de dicho tratado puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Parte o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados, o bien de excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza». Esta obligación se ve reflejada en el art. 4.8 del Acuerdo de Escazú, el cual dispone que «en la implementación del presente Acuerdo, cada Parte avanzará en la adopción de la interpretación más favorable al pleno goce y respeto de los derechos de acceso».

Es importante señalar que algunos principios que formaron parte de las versiones preliminares del Acuerdo fueron excluidos del texto final aprobado; entre ellos: inclusión; proactividad, corresponsabilidad y confianza mutua; colaboración y trazabilidad.

A la vez, durante la última sesión de negociación, surgió la discusión en relación con el principio pro natura[14]; sin embargo, posibles conflictos de su aplicación respecto del principio pro persona terminaron inclinando la balanza hacia su no inclusión en el texto final.

4. Consagración de los principios de progresividad y no regresión [arriba] 

El principio de no regresión es relativamente nuevo en el ámbito del derecho ambiental[15], si bien en los sistemas que protegen los derechos humanos y el derecho laboral se entiende bien la idea de no permitir retrocesos, sobre la cual se sustenta el principio. La noción de que una vez que un derecho humano ha sido reconocido, no puede ser coartado, destruido ni derogado es común a todos los principales instrumentos internacionales de derechos humanos[16]. El corolario del principio de no regresión es el principio de progresividad. La no regresión tiene por objeto garantizar que la protección ambiental no se vea debilitada, mientras que la progresividad aspira a mejorar la legislación ambiental, incluso mediante el incremento del nivel de protección, sobre la base de los conocimientos científicos más recientes[17].

El Acuerdo de Escazú es el primer instrumento internacional vinculante sobre derechos humanos y medio ambiente en incluir, de forma expresa y taxativa, los principios de progresividad y no regresión ambiental, coronando con ello los esfuerzos realizados antes y durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de 2012 (Cumbre Río+20) para lograr su pleno reconocimiento en materia ambiental.

Debido a que el Acuerdo de Escazú se limitó únicamente a incluir dentro del elenco de principios a los de progresividad y no regresión, se hace necesario desarrollar su contenido, alcances, límites e implicaciones para los Estados partes, a la luz del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional ambiental.

4.1. Principio de progresividad ambiental

El carácter finalista del derecho ambiental y su objetivo de tutela de bienes jurídicos esenciales como la vida, la salud y el equilibrio ecológico, a través de normas jurídicas que busquen aumentar la protección de la biodiversidad y disminuir la contaminación, conllevan ineludiblemente sostener que el derecho ambiental solo podrá ser efectivo, cuando las modificaciones que lo afecten conduzcan a un medio ambiente mejor que el anterior (Prieur, 2012).

A raíz del principio de progresividad del derecho ambiental, los Estados deben proceder a adoptar, lo más expedita y eficazmente posible, y comprometiendo hasta el máximo de recursos de los que dispongan, medidas de carácter legislativo, administrativo y judicial que tengan como finalidad el incremento gradual, constante, sostenido y sistemático del alcance y amplitud del nivel de protección ambiental, buscando alcanzar su plena efectividad en justo equilibrio con la protección y promoción del resto de los derechos humanos (Peña Chacón, 2017).

El estatus de progresividad del derecho ambiental como derecho humano busca la evolución sostenida de la normativa mediante medidas sucesivas y continuas cada vez más favorables, y con ello intenta asegurar las condiciones ambientales más aptas para las generaciones presentes y futuras. Trata de garantizar que el nivel de protección alcanzado sea respetado, no disminuido, sino más bien incrementado (Berros, 2011). La regla general es que el derecho ambiental, salvo contadas excepciones, solo podría ser modificado in mellius y nunca in pejus (Texeira, 2006) ya que, en esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás[18].

En virtud del principio de progresividad, los Estados asumen la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección y efectividad de los derechos ambientales, lo cual requiere de múltiples acciones estatales de carácter positivo para su protección y pleno goce por parte de todos sus titulares.

La aplicación efectiva del principio de progresividad ambiental implica una serie de obligaciones estatales dentro de las que se encuentran adoptar medidas legislativas, administrativas y judiciales aprobadas idealmente tras un proceso que permita una participación pública informada y considere las normas nacionales e internacionales; comprometer hasta el máximo de los recursos disponibles; asegurar el disfrute de los derechos ambientales sin ningún tipo de discriminación; garantizar, incluso en situaciones de crisis, el contenido esencial de los derechos ambientales; vigilar la situación de los derechos ambientales y contar con información detallada al respecto; no adoptar medidas de carácter deliberadamente regresivas, y cerciorarse de que las medidas adoptadas sean cumplidas[19].

El principio de progresividad, como contracara del principio de no regresión, conlleva siempre una obligación positiva que se traduce en progreso o mejora continua en las condiciones de existencia. Aquí el imperativo manda hacer; los Estados deben moverse hacia delante y generar progresivamente la ampliación de la cobertura y protección ambiental mediante medidas sostenidas, graduales y escalonadas (Berros, 2011). Este principio parte de la idea de evolución clásica del derecho y su modificación permanente e inevitable a través de procesos normativos y jurisprudenciales que eleven el nivel de protección ambiental.

La obligación de progresividad ambiental no es absoluta, ilimitada y mucho menos irrestricta, y se encuentra condicionada por el margen de discreción con el que cuentan los Estados en la selección de los mecanismos para hacerla efectiva, así como por la totalidad del elenco de derechos fundamentales, con los que los derechos ambientales deben coexistir en justo equilibrio. Los Estados deberán proceder lo más expedita y eficazmente posible, comprometiendo hasta el máximo de recursos de los que dispongan, procurando una participación pública informada y teniendo en cuenta las normas nacionales e internacionales, escoger aquella medida que mejor potencie el fin ambiental propuesto, y que, a la vez, sea la menos sacrificadora en relación con otros derechos humanos.

De esta forma, el principio de progresividad actúa como una obligación convencional —de carácter positivo— de garantizar, defender y preservar los derechos ambientales, en estricto y justo equilibrio con el resto de los derechos humanos.

4.2. Principio de no regresión

Por su parte, el principio de no regresión ambiental dispone que las regulaciones ambientales no deberían ser modificadas si esto implicara retroceder respecto a los niveles de protección ambiental alcanzados con anterioridad. Por ello, toda nueva política, norma o línea jurisprudencial no debe empeorar la situación del derecho ambiental preexistente en cuanto a su alcance, amplitud y efectividad.

La finalidad del principio de no regresión ambiental es evitar la supresión normativa o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental. El principio implica necesariamente una obligación negativa de no hacer, por lo que el nivel de protección ambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido, sino más bien incrementado a la luz del principio de progresividad.

La principal obligación para los Estados que conlleva su correcta aplicación es la de no retroceder al status quo ante, respetando al menos el nivel de protección ambiental ya logrado; no afectar los umbrales y estándares de protección ambiental actualmente adquiridos; no derogar, modificar, relajar ni flexibilizar la normativa vigente en la medida en que esto implique disminuir, menoscabar o de cualquier forma afectar negativamente el nivel actual de protección; asegurar la calidad de las normas ambientales; no vulnerar el derecho de las futuras generaciones a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ni disminuir el patrimonio ambiental que se va a transmitir a las generaciones futuras como garantía de progreso; todo lo anterior, con la finalidad de asegurar condiciones ambientales aptas para la posteridad, tanto para la humanidad como para las demás especies con los cuales compartimos el planeta.

Es posible afirmar que la prohibición de regresión actúa como una limitación a la potestad normativa de los Estados, inhibiendo la derogación, reducción, relajamiento o desaplicación de la legislación ambiental, lo cual encuentra justificación como garantía de mantenimiento del nivel actual de protección y de toda mejora experimentada desde entonces.

A la vez, la prohibición de regresividad funciona como una garantía sustantiva que protege a los titulares de derechos frente a normas regresivas, impidiendo a los Estados dar un paso hacia atrás (Berros, Sbresso, 2012).

Mientras que el principio de no regresión reconoce un nivel mínimo de protección ambiental que debe respetarse (Berros, 2011), el de progresividad busca el avance sistemático de la normativa ambiental. Por ello, este principio no se opone a la idea de evolución clásica, ni a la mutabilidad propia del derecho (modificación permanente e inevitable), a raíz de que no existe derecho alguno que sea inmutable o eterno. El derecho siempre debe evolucionar por medio de procesos de modificación y derogación legislativos, reglamentarios e incluso jurisprudenciales, tal y como lo ordena el principio de progresividad. A lo que sí se opone es a cambios en el orden público ambiental que tengan como finalidad la eliminación o disminución del nivel de protección ya alcanzado a favor de intereses no ambientales.

El principio de no regresión actúa como una obligación negativa inherente a la obligación convencional positiva de tutela de los derechos ambientales.

La prohibición de regresividad ambiental no es ilimitada, ni mucho menos irrestricta. Se encuentra condicionada de forma general por la totalidad del elenco de derechos humanos con los que el derecho a un ambiente sano y equilibrado debe coexistir en justo equilibrio, y, de forma específica, por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, por el deber de tutela del interés público ambiental, por los principios de desarrollo sostenible y precautorio, y por la vinculatoriedad de la normativa ambiental.

De esta forma, las medidas regresivas que pueden afectar derechos ambientales no están prohibidas per se a los Estados, y, en ciertas circunstancias muy calificadas, encuentran justificación y validez a la luz del derecho internacional de los derechos humanos.

Las medidas regresivas en materia ambiental que encontrarían justificación a la luz del derecho internacional público deben cumplir al menos con los siguientes parámetros (Peña Chacón, 2014):

- Carácter excepcional y temporal.

- Examen exhaustivo por parte del Estado de todas las alternativas posibles y que la elegida sea la menos lesiva para los derechos involucrados.

- Carácter no discriminatorio y verificación de una verdadera participación de los grupos afectados en el examen de las medidas y alternativas propuestas.

- Justificación tomando en cuenta el equilibrio razonable de la totalidad de los derechos fundamentales en relación con la plena utilización de los recursos máximos disponibles del Estado.

- Medida necesaria/imperiosa, razonable, justa, proporcionada y que tenga como fin lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática, en el marco de una política de desarrollo sostenible.

Una vez que entre en vigencia, el Acuerdo de Escazú y sus principios integrarán el corpus iure interamericano y, como tal, serán objeto de desarrollo por parte de los organismos que integran el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. A nivel interno, obligarán a los Estados partes a reconocer y aplicar los principios del Acuerdo, a ajustar su normativa de rango inferior para que logre cumplir con los estándares mínimos establecidos por el Acuerdo, y a cumplir con el debido control de convencionalidad.

El elenco de principios incluidos en el Acuerdo de Escazú, en conjunto con los principios generales del derecho internacional ambiental y los principios marco sobre derechos humanos y medio ambiente, se constituirán en herramientas idóneas que facilitarán la interpretación, aplicación e implementación efectiva del Acuerdo de la forma más favorable y que mejor garantice el pleno goce y respeto de los derechos humanos ambientales de acceso.

De lo antes expuesto, es posible concluir que el cumplimiento efectivo del Acuerdo de Escazú y su reconocimiento expreso de los principios de progresividad y no regresión fortalecerán el estado de derecho ambiental en América Latina y el Caribe, constituyéndose en una oportunidad de oro, a nivel regional, para el desarrollo progresivo de los derechos humanos ambientales.

Bibliografía [arriba] 

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Notas [arriba] 

[1] Coordinador de la Maestría en Derecho Ambiental de la Universidad de Costa Rica. Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y de las Maestrías en Derecho Ambiental y Derecho Público del Sistema de Estudios de Posgrado de la Universidad de Costa Rica. Miembro de la Comisión de Derecho Ambiental de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y corresponsal nacional del Centre International de Droit Comparé de l’Environnement (CIDCE). Correo: mariopenachacon@gmail.com
[2] UN Doc. A/73/419, 2018.
[3] UN Doc. A/73/419, 2018.
[4] UN Doc. A/73/419, 2018. Informe preparado en cumplimiento de la resolución 72/277 de la Asamblea General, titulada “Hacia un Pacto Mundial por el Medio Ambiente”, en la que la Asamblea solicitó al Secretario General que le presentase, en su septuagésimo tercer período de sesiones de 2018, un informe técnico y de base empírica en el que se indicasen y evaluasen posibles lagunas en el derecho internacional del medio ambiente y los instrumentos relacionados con el medio ambiente, con miras a fortalecer su aplicación.
[5] UN Doc. A/HRC/37/59, 2018.
[6] Informe de la Octava Reunión del Comité de Negociación del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe, disponible en https://negociacio np10.cepal.org/8 /sites/negociacio np108/files/18-00089_c np10.8_inform e.pdf (consultado el 14 de febrero de 2019).
[7] UN Doc. A/73/419, 2018.
[8] UN Doc. A/73/419, 2018.
[9] Corte Interamericana de Derechos Humanos (2017). Opinión Consultiva OC-23-17 del 15 de noviembre de 2015.
[10] UN Doc. A/73/419, 2018
[11] Corte Interamericana de Derechos Humanos (2017). Opinión Consultiva OC-23-17 del 15 de noviembre de 2015
[12] UN Doc. A/73/419, 2018. 
[13] UN Doc. A/73/419, 2018.
[14] De acuerdo al principio 5 de la Declaración Mundial de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) acerca del Estado de derecho en materia ambiental, de 2016, el principio in dubio pro natura implica que, en caso de duda, todos los procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales. No se emprenderán acciones cuando sus potenciales efectos adversos sean desproporcionados o excesivos en relación con los beneficios derivados de aquellas. Al respecto, el artículo 395.4 de la Constitución Política de Ecuador enuncia que en caso de duda respecto al alcance de las disposiciones legales en materia ambiental, estas se aplicarán en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza, mientras que el numeral 9.5 del Código Orgánico del Ambiente de Ecuador dispone que cuando exista falta de información, vacío legal o contradicción de normas, o se presenten dudas sobre el alcance de las disposiciones legales en materia ambiental, se aplicará lo que más favorezca al ambiente y a la naturaleza. De igual manera se procederá en caso de conflicto entre esas disposiciones.
[15] La idea de progresividad y no regresión se encuentra inserta en los principales instrumentos internacionales de soft law. La Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano de 1972, en sus principios 1, 2 y 24, establece el compromiso solemne de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras. Por su parte, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, en el artículo 7, fija los objetivos de conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra, mientras que la Declaración de Río+20 de 2012 reconoce que desde 1992 los progresos han sido insuficientes y se han registrado contratiempos en algunos aspectos de la integración de las tres dimensiones del desarrollo sostenible; de ahí que no sea posible dar marcha atrás respecto al compromiso con los resultados de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Por su parte, también es posible fundamentar la idea de progresividad y no regresión ambiental sustentada en instrumentos internacionales ambientales de hard law, en razón de que en general todos buscan procurar un alto nivel de protección ambiental; mejorar el medio ambiente; aumentar la biodiversidad; proteger los recursos naturales bióticos y abióticos, y, por supuesto, eliminar, disminuir y aplacar la contaminación y la degradación ambiental (Prieur, 2012); esto conlleva, a la vez, deducir fehacientemente la imposibilidad de regresión, tanto a nivel de los tratados internacionales como en su aplicación dentro del derecho interno del Estado. Como muestra de ello pueden citarse la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (artículo XIV.1); la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (artículos 65, 207, 208, 209, 210, 222, 234 y 311-6); el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono (artículo 2.3); el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación (artículos 4.11 y 4.13); el Convenio sobre Diversidad Biológica, (artículo 8 inciso k); la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (artículo 5.e); la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (artículo 7.2.e); el Convenio sobre los Contaminantes Orgánicos Persistentes (artículo 5); el Convenio de Minamata sobre el Mercurio (artículo 21), y, por último, el Acuerdo de París de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (artículos 3, 4.3, 7.9) (Peña Chacón, 2017).
[16] Es posible fundamentar los principios de progresividad y no regresión de los derechos ambientales sobre la base de los principales instrumentos internacionales de derechos humanos: Declaración Universal de Derechos Humanos; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Convención Americana de Derechos Humanos, y Protocolo de Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Peña Chacón, 2017).
[17] UN Doc. A/73/419, 2018.
[18] Voto número 2014-18836 del 18 de noviembre de 2014, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica.
[19] UN Doc. E/1991/23, 1990.