El presente trabajo tiene como fin analizar el Procedimiento del Sumario Administrativo instruido a fin de investigar, evaluar y someter la conducta del Personal de la Prefectura Naval Argentina, contemplado por la Reglamentación del Personal (RP), Decreto 6242/1971 que reglamenta la Ley Orgánica Nº 18.398 de la mencionada fuerza de seguridad.
Análisis se llevara a cabo bajo los Principios del Derecho Administrativo, establecidos en la Ley Procedimientos Administrativos (LPA) Nº 19.549 concordante con su Decreto Reglamentario Nº 1759/1972.
En este contexto normativo, se intentara explicar la aplicación de dichos Principios, conforme el desenvolvimiento de los Actos procedimentales del Sumario Administrativo en cuestión, desde su inicio con la resolución de instrucción, continuando por los actos de investigación, hasta llegar al cierre de la investigación.
El objeto del Sumario, es investigar la conducta del funcionario de la fuerza, a fin de deslindar responsabilidad administrativa, conforme las faltas previstas en la Reglamentación ut supra mencionado. Situación que resalta toda vez que la represión de una falta grave ocurrida en un marco de una línea de mando, por excelencia verticalista, tiene una función de suma importancia para la conducción de agentes con estado policial.
No obstante el marco institucional en el que se desarrolla, muchas veces se ingresa a un abismo gris, en el cual se ponen en duda y/o juego la aplicación de algunos principios del procedimiento administrativo, alegando el manto del régimen especial que regula estas actuaciones investigativas.
Ante ello, se propone analizar los actos y procedimientos normados, bajo los principios supra mencionados. Comenzando por la orden de instrucción, pasando por la formulación de cargos y hasta el cierre del mismo por la máxima autoridad de la fuerza.
Así también, es la intención esclarecer su distancia con el Proceso Penal, habida cuenta de malas interpretaciones del articulo 50.704 de la RP, al momento de impugnar actos administrativos del procedimiento sumarial. Tan asi que los letrados patrocinantes buscan atacar dicha actividad estadual, alegando nulidades del Derecho Penal y su Proceso ordenatorio.
No será extraño tampoco al presente, una correlación con el Reglamento de Investigaciones Administrativas regulada por el Decreto 467/1999, sancionada en el marco de la reglamentación de la Ley 22.140 Régimen Jurídico Básico de la Función Publica.
Es obvio, pero siempre bueno resaltar, que se tendrá como eje de fuente doctrinal los Dictámenes de la Procuración del Tesoro.
B. El sumario administrativo al personal de la prefectura naval Argentina [arriba]
El Sumario Administrativo que instruye la Prefectura Naval Argentina, con el fin de esclarecer los hechos controvertidos y conforme ello endilgar o deslindar responsabilidad al personal de la misma, el cual se encuentra sometido a un Régimen Especial por su Estado Policial, situaciones estas estipuladas por la Ley Nº 18.398 (sancionada el 10/10/1969 y promulgada 28/10/1969)* y su Decreto Reglamentario 6242/71 (sancionado el 24/12/1971 y promulgado 13/04/1972) denominado Reglamentación del Personal (RP) debido que solo hizo lo propio respecto a los Títulos III -Régimen del Personal- y IV -Personal Retirado-.
Conforme el artículo 1.02. “OBJETIVOS DEL SUMARIO” de las Normas de Procedimiento e Instrucción de Sumarios (Reglamento Interno PNA 5-017 RESERVADO), establece que el Sumario Administrativo instruido por la Prefectura, en ejercicio de su función jurisdiccional administrativa, tiene por objeto: 1) La comprobación del hecho que se investiga. 2) Reunir todas las pruebas que sirvan para determinar su calificación penal o administrativa. 3) Descubrir y detener al/los autor/es, cómplice/s y/o encubridor/es o partícipes/s del hecho investigado.
Estamos a simple entender, ante uno de los procedimientos exceptuados por la Ley de Procedimientos Administrativos (1) por ser una Fuerza de Seguridad Nacional, por cual a partir de su especificidad y naturaleza funcional, como ser superioridad, mando, estricta disciplina, etc, imponen esta necesidad, para llevar adelante su mision, osea concretar ese “bien publico” para la que fue creada.
No obstante también el Decreto reglamentario Nº 722/97 de la LPA establece la continuidad de los Procedimientos Especiales por la materia respecto a los de FFSS. (2)
Ante ello se dice que estamos ante un Procedimiento Especial, denominado Derecho Penal Disciplinario, que impone el principio de la jerarquía administrativa, por la potestad disciplinaria perteneciente al Derecho Publico (3). Las medidas propias del Derecho Penal Disciplinario no persiguen como fin la represión o prevención de la delincuencia, sino la protección del orden y disciplina necesario para el ejercicio de las funciones administrativas. (4)
Es menester detenerse en esta instancia, con el fin de deslumbrar los conceptos de Estado Policial, con sus características y alcances.
El articulo 12 de la ley ut supra mencionada establece en su Titulo III “Régimen del Personal”, que: Estado policial es la situación jurídica que resulta del conjunto de deberes y derechos establecidos por las leyes y reglamentos para el personal que integra los distintos cuerpos de la Prefectura Naval Argentina, y se adquiere desde la fecha del decreto o resolución correspondiente a su alta en forma efectiva o en comisión.
Concordante a ello el articulo 17 esclarece cuales son esos deberes y obligaciones del estado policial. Encontrando asi en el inciso a) apartado 1, la sujeción al régimen disciplinario policial.
Siguiendo esta escalada de artículos, encontramos en el articulo 71, que establece: “El personal con estado policial estará sujeto a las siguientes sanciones disciplinarias:…”(5)
Seguidamente se observa que el articulo 72 se limita a esclarecer, indicando que: Las faltas en que puede incurrir el personal, el procedimiento a seguir para la aplicación de las sanciones determinadas en el artículo anterior y las consecuencias de éstas, así como también las facultades disciplinarias del personal con estado policial, serán fijadas por la reglamentación.
b) Minera.
c) Régimen de contrataciones del sector público nacional.
d) De las Fuerzas Armadas, de Seguridad, Policiales e Inteligencia.
Estamos en estas circunstancias detalladas, ante un procedimiento reglado y de carácter especial, que atribuye al Estado a la aplicación del mismo dentro de un ámbito laboral de características, que buscan un control regio de la disciplina del personal policial. Control que no dista del que ejerce la administración respecto a los empleados sin estado policial (civiles), pues lo que en fin buscan los reglamentos, es direccionar el esfuerzo de la administración hacia el fin común y el bien publico, sea en la esfera del estado en que se den estos dos fines, que pueden desde la seguridad publica hasta el tramite de una habilitación de un local comercial.
En lo que respecta a las formalidades del procedimiento en la instrucción del sumario, el artículo 050.704 de la RP, establece que se observaran las del Código Procesal Penal de la Nación en lo que fuera aplicable (5).
Nos encontramos ante un marco normativo, que lleva a confundir a los operadores y sumariantes, al interpretar que el procedimiento sumaria, es un proceso penal. Tanto es asi, que llegan a solicitar se declaren nulidades conforme el Código ritual mencionado.
Lo que entendemos, es que las formalidades, son respectos a las formas que deben tener los actos que se realicen en el sumario, como ser actas, declaraciones testimoniales o indagatorias, careos, etc. Las cuales para su validez deben respetar pautas al momento de su concreción, pudiéndose mencionar entre ellas, la fecha, hora, lugar, identificación del declarante, etc.
Pautas que al fin y al cabo, son sostén del principio fundamental de todo proceso o procedimiento, el del debido proceso adjetivo, de raigambre constitucional y que mas adelante explayaremos.
Asimismo, sabemos que estamos ante un procedimiento especial, dentro del derecho administrativo, y por lo tanto, los actos de procedimientos que se realicen en el transcurso del mismo, son de índole administrativo.
No obstante, entendemos que las nulidades de actos realizados conforme el CPPN, están sometidos a las exigencias y nulidades establecidas por dicho Código, como ser las estipuladas para una declaración indagatoria, la cual no puede ser vista como un acto administrativo, en lo que a sus requisitos esenciales refiere la LPA. Sino mas bien, como un acto procedimental, que no tiene tutor legal, que no es hijo del derecho penal ni del administrativo, sino del constitucional, a partir de sus principios que rigen nuestro ordenamiento jurídico. En este caso encontramos en juego nuevamente el debido proceso adjetivo, en su versión del derecho a ser oído y el de no declara en contra de uno mismo, lo cual lo habilita a no decir la verdad o hacerlo bajo juramento. (6)
C. El procedimiento administrativo y sus principios [arriba]
Ante todo cabe recordar la diferencia entre el Proceso y el Procedimiento, el cual muchas veces son considerados como similares circunstancias. Debiéndose en algunos casos, a la remisión a los Códigos de Formas –procesales-, por parte de los Reglamentos y/o Procedimientos Especiales.
Es asi que para este trabajo, entendemos como Proceso, a todos los actos de carácter procesal que tienen por finalidad el dictado de una sentencia por parte de un Juez, mientras que Procedimiento, en el derecho procesal administrativo, se refiere a todos los actos que tienen por finalidad ultima el dictado de un acto administrativo (7).
También radica la diferencia, en los actores que intervienen, toda vez que en el Proceso lo hacen dos partes en contradicción y un tercero –el Juez- que decidirá conforme los elementos que se reúnan en el expediente, siguiendo el proceso establecido.
A diferencia de ello ocurre en el Procedimiento Administrativo, en el cual solo están las partes contrapuestas, y es una de ellas la que definirá la contradicción, y esta es el Estado -la Administración-, en este caso, siguiendo el procedimiento normado.
Respecto a la constitucionalidad del procedimiento, la corte Suprema de Justicia, en el fallo “Fernandez Arias”, conceptualizo el vocablo jurisdiccional reconociendo que había considerado compatible “la creación de órganos, procedimientos y jurisdicciones especiales –de índole administrativa- destinados hacer mas efectiva y expedita la tutela de los intereses públicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas a la administración (8).
El Principio de Legalidad Objetiva o Verdad Material.
Este principio, es el que enmarca el fin del procedimiento administrativo, que el de buscar la verdad objetiva ó material, osea lo que realmente ocurrió. Por ello su semejanza inquisitiva con el proceso penal y su distancia con el civil, en este ultimo se llega a la verdad formal, aquella probada en el expediente, el cual fue conformado por las partes, como resultado de la contradicción y con el fin de convencer al Juez -tercero imparcial-.
Ahora bien, ante este principio, cabra preguntarnos como se comporta el procedimiento del sumario administrativo al personal de la Prefectura. Del análisis de la norma que regula estos procedimientos podemos encontrar que la finalidad de los Sumarios que instruya la prefectura, es la de esclarecer los hechos, recolectas las pruebas e individualizar a los autores, participes y/o cómplices (9). Lo cual en primer lugar, de algun modo refrenda este principio, dando la pauta exacta a la autoridad que lleve adelante el procedimiento sumarial.
En congruencia, la Reglamentación del personal, faculta al Instructor del Sumario, a encabezar la investigación y promover los actos de procedimientos que sean necesario, como ser constituirse al lugar del hecho, recibir declaraciones y hasta solicitar a las Autoridades que considere, los informe pertinentes y que considere conducentes para el esclarecimiento del hecho (10).
1. La comprobación del hecho que se investiga.
2. Reunir todas las pruebas que sirvan para determinar su calificación penal o administrativa.
3. Descubrir y detener al/los autor/es, cómplice/s y/o encubridor/es o partícipes/s del hecho investigado.
Asimismo la RP establece un principio rector en lo que respecta el procedimiento Disciplinario en general, en el cual se encuentra incluido el Sumario Administrativo, el cual es la mayor expresión del procedimiento sancionatorio. Este principio esta plasmado en los artículos 50.601 y 50.603, en los que pone en cabeza de los administradores de justicia, los principios de celeridad y dentro de sus facultades lo que respecta a la validez de los actos (11).
Ello en base a la importancia del régimen disciplinario que regula a una Fuerza de Seguridad, pero sin pasar por alto los principios fundamentales del procedimiento, que puedan avasallar derechos constitucionales.
El Principio de Impulsión e Instrucción de Oficio (Art. 1 inc. A LNPA, Art. 4 RLNPA).
Este principio podemos encontrarlo en lo antes dicho, en lo que respecta a las facultades del Instructor para lograr el objetivo del Sumario Administrativo.
Con la base de la buena fe, que debe pesar sobre la instrucción y el personal investigado. Aquí, cabe plegarse a lo expuesto por el Dr. ABERASTURY (h.), al asegurar que, “por ello la administración debe tomar a su cargo la impulsión de las actuaciones de tal forma que se pueda cumplir con la celeridad del pronunciamiento y tomar las medidas adecuadas para el ordenamiento del tramite” (12).
Compartimos esto con el Dr. ABERASTURY (h.), por ser la Instrucción del sumario, entiéndase por la dupla Instructor y Secretario, los que deben velar por la impulsión, conforme las cargas reglamentarias que exigen su función.
a. El Instructor designará un secretario que deberá refrendar los actos procesales.
b. La instrucción deberá:
1. Constituirse en el lugar de la ocurrencia del hecho.
2. Recibir exposición de descargo del imputado.
3. Tomar declaraciones y practicar todas las diligencias necesarias para asegurar el esclarecimiento del hecho, determinando su carácter y circunstancia.
4. Si lo considera necesario, retener el armamento reglamentario del imputado o no reintegrárselo cuando le hubiese sido secuestrado.
c. La instrucción empleará la mayor concisión y celeridad compatible con el esclarecimiento de los hechos.
d. Los superiores del Instructor no pueden intervenir durante la sustanciación del sumario ni indicar los procedimientos a seguir; sólo ejercerán fiscalización en cuanto al término de la duración de las actuaciones.
e. El Instructor, invocando el carácter que enviste, podrá requerir directamente a quién corresponda, los informes que considere necesarios para la investigación.
1. Los que deban obtenerse de otras Autoridades ajenas a la Prefectura Naval Argentina se regirán por el Reglamento de Correspondencia y normas afines.
Máxime ello, cuando el personal investigado, solo puede aportar las pruebas y/o elementos conducentes, en el momento procedimental oportuno, el cual se da luego de la “Formulación de Cargos”, acorde lo reglado en el artículo 11.207 del RAP (13).
La Procuración del Tesoro, ha sostenido que si bien “…los funcionarios deben adoptar todas las medidas necesarias para la adecuada impulsión del procedimiento y para el conocimiento de los hechos reales…” (13), también ha dicho que para dilucidar la verdad material deberá hacerlo “…requiriendo del interesado el aporte de los elementos necesarios, antes de resolver definitivamente la cuestión” (14) conforme a ello sostuvo “…cabe deducir la facultad del particular afectado por una observación legal (del tribunal de cuentas) de impulsar el procedimiento a fin de obtener un pronunciamiento…”(15).
Puede colegirse, que nada obsta que el interesado pueda aportar y/o solicitar elementos tendientes al avance del procedimiento, sin esperar la Formulación de Cargos, reglada en el RAP, habida cuenta que si bien se establece un momento procedimental oportuno, se estaría vulnerando un principio del procedimiento administrativo, toda vez que la impulsión es un derecho del administrado, no así para la administración, para la cual es una obligación.
El Principio de Debido Proceso Adjetivo (Art. 1inc. F, Art. 7 inc. F y 23 inc. A de la LNPA)
Se trata de un principio de fluye armónicamente de la garantía constitucional de la defensa en juicio de la persona y sus derechos (art. 18 CN) y que también la doctrina ha considerado que entronca con la satisfacción del interés publico al cual se endereza el procedimiento administrativo como cauce teleologicamente formalizado (17).
Conforme ello, resalta el Dr. ABERASTURY, “El acto administrativo, según la terminología de la LNPA debe ser definitivo, esto es, debe encontrarse fundado y para que ello asi ocurra debe hacer merito de las cuestiones propuestas y conducentes para la toma de decisión. Sin embargo, para que pueda dictarse un acto de tal naturaleza, previamente, en el procedimiento debe habérsele dado la oportunidad al particular que haya expuesto su petición y de haber ofrecido y producida la prueba relevante” (18).
Dicha raigambre constitucional e importancia de este principio, es respaldado por la Cámara Nacional Contencioso Administrativo Federal, Sala IV, al concluir que “En materia de procedimiento administrativo rige el derecho al debido proceso adjetivo, sustentado en la garantía consagrada en el art. 18 de la CN, que comprende 1) el derecho a ser oído, 2) el derecho a ofrecer y producir pruebas, y 3) el derecho a una decisión fundada (conf. art. 1º inc. f de la ley 19.549)” (19).
Asimismo, la Sala II de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, sostuvo en la causa “BCRA C/ B.I. REGIONAL” (08/02/96), que este principio también alcanza a los procedimientos especiales.
No obstante ello, este principio esta integrado por el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir prueba y por el derecho a una decisión fundada.
Ahora bien, no es el fin de este trabajo ahondar en estos principios propiamente dichos.
Ahora bien, es el objeto de este trabajo, realizar un análisis del procedimiento especial, en esta ocasión el Sumario Administrativo al personal de la Prefectura, a fin de dilucidar si en el mismo se aplican los principios elementales y fundamentales del procedimiento administrativo.
Para ello comencemos con la descripción de los principales actos del procedimiento sumarial: a) Inicio de instrucción con la disposición designando instructor y secretario; b) Etapa Probatoria de la Instrucción: declaraciones testimoniales conf. art. 242 CPPN, introducción de informes técnicos o periciales; c) Imputación al presunto autor: declaración indagatoria conf. art. 294 CPPN; d) Cierre provisorio e intervención del órgano jurídico; e) Formulación de Cargos y Vista; f) Producción de prueba y alegato; g) Cierre definitivo elevando el sumario para Resolución del Jefe de la Fuerza.
a) Inicio de instrucción.
La RP establece quien son las autoridades para ordenar el inicio de las actuaciones sumariales, al plasmar “La orden de proceder a la instrucción del sumario emanará por escrito:…” (20), sentando asi las autoridades y la forma escrita de dicha orden.
Esta facultad puede ser amplia y restringida, según sean los actores y/o los hechos conforme lo estipulado en los art. 50.701 (21) y 50.702 de la RP. Es asi que las facultades amplias son otorgadas a las maximas autoridades y replegando a los supuestos de los incisos b), c) y d) del articulo citado en primer termino, las facultades de autoridades inferiores, con el agregado que es respecto al Personal a su cargo en el Destino en el que cumple funciones de Jefe.
Podemos entender entonces, que si un Jefe de una Dependencia, constata un hecho conforme el inciso a) del articulo 50.701, no se encuentra facultado a ordenar la instrucción del sumario, sino mas bien deberá solicitar la venia correspondiente a la autoridad que si este facultado.
Asimismo, el que ordena la instrucción del sumario, también esta facultado para designar a un Instructor, siempre que éste sea mas antiguo que el Personal sujeto a investigación (22). A su ves, el Instructor deberá designar un Secretario, quien refrendara los actos del mismo. Quedando conformado de esta forma “la Instrucción”, ósea la dupla Instructor – Secretario.
Esta designación de la Instrucción, se realiza por la autoridad facultada para ordenar el inicio del Sumario, como vimos antes, la cual se realiza mediante un Acto Administrativo denominado internamente Disposición (23), el cual tiene sus fundamentos en lo ut supra descripto.
No obstante, el procedimiento no contempla la notificación de la Disposición de Instrucción, en el cual establece los motivos que llevan a la Autoridad facultada a ordenar la apertura del sumario, como asi también las autoridades del mismo, la Instrucción.
Ante el análisis jurídico del suscripto, debería ser considerado un AA dicha Disposición, por mas que reúna los requisitos esenciales y la forma, requeridos por los artículos 7 y 8 de la LNPA. No obstante, algunos doctrinarios, sostienen que no es un AA por no causar estado, osea no afecta derecho o intereses del administrado o de terceros.
No obstante, es opinión de este humilde operador jurídico, que mientras dicho AA (Disposición de Instrucción) pueda ser atacado por algún vicio en sus componentes, como ser autoridad que ordena, éste acto debe ser notificado al posible receptor del reproche disciplinario. Vulnerando el derecho del administrado a recusar a las autoridades, si bien no esta previsto en el procedimiento especial en cuestión. Lo cual no obsta de su oportuna solicitud.
Amplio, sosteniendo que no hay necesidad que el inicio sea inaudita parte. Entendiendo por ello, que la administración inicie una investigación respecto de un administrado, sin que éste lo sepa. Mas aun cuando inmediatamente luego del inicio, la instrucción comienza la etapa probatoria, reuniendo las pruebas que ésta considera pertinente.
Entiendo, que de esta forma, el procedimiento se asemeja a un proceso penal del tipo inquisitivo que impera en el país, alejándose de lo mas parecido a un procedimiento administrativo. Lográndose muchas veces confundirse lo que es una investigación con un procedimiento, que son sustancias distintas.
Resalto que en esta etapa inicial del Sumario, se vulnera el principio del debido proceso adjetivo , el de impulsión por parte del administrado y de legalidad objetiva.
b) Etapa Probatoria de la Instrucción.
si bien este estadio procedimental no se encuentra plasmado el contenido y diligencias a realizar, en la reglamentación interna, si no que deviene del proceso e investigación penal, en lo que respecta a la producción de prueba, para contarla como elemento al momento de la imputación de la falta.
Las Normas de Procedimiento y de Instrucción de Sumario (NPIS), que devienen en una especie de “Código de Procedimiento”, o denominada internamente “la Biblia del sumariante”, no hace referencia a esta etapa probatoria en el Capitulo 4 que trata de los “Sumarios Administrativos al Personal y Material de la Prefectura” (24).
Nuevamente queda librado a la discrecionalidad de la Instrucción la producción de prueba que considere oportuna y tendiente para la averiguación de los hechos. Cabra recordar que hasta esta etapa, el administrado a quien se investiga la conducta, no esta anoticiado, o mejor expresado, debidamente notificado de la investigación que la administración lleva adelante.
No hay que obviar que en materia probatoria, muchas veces el tiempo y ocasión son oportunos para que el medio probatorio pierda su efecto como tal. Como así también, que es la misma administración quien luego hará una valoración de la que ella misma oportunamente considero que era la necesaria y suficiente.
c) Imputación al presunto autor.
Recolectadas las pruebas, las mismas sustentan el llamado a prestar Declaración Indagatoria al presunto autor de la falta disciplinaria administrativa, a fin de que realice su primer acto de defensa, conforme las pruebas en su contra y asimismo reprochar la falta enrostrada.
Este acto, guarda las formas del art. 294 del Código Procesal Penal de la Nación, por lo cual, unas de sus características es que el declarante no lo hace bajo juramento so pena de nulidad, toda vez que este acto es entendido como de defensa y tiene custodia del art. 18 de la constitución, en lo que respecta que “nadie esta obligado declarar en su contra”. Como asi mismo puede abstenerse a declarar, sin que eso sea presunción en su contra.
Esta garantia constitucional, no puede ser objeto de desconocimiento en este procedimiento especial, por lo cual, todo los dichos manifestados por el imputado, no pueden luego ser utilizados al momento de enrostrarle una falta administrativa y sancionarlo.
Es en este acto, donde verdaderamente el encartado toma contacto verdadero y material con el expediente, pues el procedimiento no permite que lo haga antes.
Es asi que recién aquí, puede observar las pruebas reunidas por la Instrucción -inaudita parte-.y poder refutar las mismas. No obstante, sigue sin poder ofrecer la producción de otras pruebas o la refutación técnica de las recabadas por la Instrucción.
Por ello, considero que este procedimiento, que no hace mas que imitar al proceso penal, esta desnaturalizado, pues lo que debe regir es el principio del debido proceso, reflejado por derecho de ser oido por la Administración. Lo cual dista del proceso inquisitivo en el cual el Estado, debe probar la culpabilidad del causante como autor del delito imputado. Sostengo, no pueden guardar similitud.
d) Cierre provisorio e intervención del órgano jurídico.
Producida las pruebas y recibida la declaración indagatoria al presunto autor de la falta administrativa, se procede a cerrar las actuaciones de forma provisoria y elevarlas al órgano jurídico de la Dirección del Personal, la cual en ultima instancia intervendrá para la propuesta de Resolución definitiva del Sumario, al Jefe de la Fuerza.
Lo llamativo, es que esta intervención se realiza en un expediente paralelo, osea no dentro del Sumario Administrativo. Dicho expediente se inicia con una opinión de la Instrucción, respecto a los hechos y una opinión de la falta y sanción a disponer.
Asimismo las consideraciones que haga el órgano jurídico, si bien tenga el Sumario a la vista, lo plasma en un Dictamen, pero en este nuevo expediente. No obstante, en el sumario realiza un dictamen de mero trámite, que reza “analizado lo actuado, propicio el reintegro a la Instrucción para su prosecución conforme lo establecido por el art. 11.207 del RAP”.
Entre otra objeción a este procedimiento, sobresale que interviene el órgano jurídico, sin siquiera haber el imputado tomado vista, extraído copias y hasta aportado pruebas.
Entiendo entonces, que el dictamen jurídico no reúne los requisitos del mismo, conforme los lineamiento de la Procuración del Tesoro, que sostiene “consistente en el analisis exhaustivo y profundo de una situación jurídica determinada, efectuada a la luz de las normas vigentes y de los principios generales que las informas, a efectos de recomendar conductas acordes con la justicia y el interes legitimo de quien formula la consulta”(26).
f) Formulación de Cargos, producción de prueba y Alegato.
Devuelto el Sumario y el Expediente donde el órgano jurídico plasmo su opinión, se procede a reabrir el Sumario y a la Formulación de Cargos (25), el cual se lleva a cabo mediante una Disposición.(27), la cual es una “especie” de auto de procesamiento para algunos interpretadores normativos, pero en este procedimiento es un acto administrativo, conforme lo ve este letrado.
Esto es asi, debido a que para llegar a este acto de formulación de cargo, en el cual se relatan los hechos, las pruebas producidas, la sanción y falta propiciada, se siguió el procedimiento hasta aqui comentado y con intervención del órgano jurídico. Es asi que si bien dicho acto no causa estado per se, debido a que la sanción se hace efectiva con la resolución del sumario por parte de la autoridad facultada, si conmina al imputado a producir a tomar vista, extraer copias y proponer su prueba y en el mejor de los casos producir el Alegato. Todo ello en el plazo de 5 días hábiles administrativos (28).
En la Vista, el sumariado, no podra ver –valga la definición- la opinión del órgano jurídico, el mismo que intervendrá nuevamente con un dictamen previo a la resolución del sumario
Asimismo, una vez habido tomado vista y presentado el descargo y solicitando prueba, la instrucción puede rechazar las mismas por ser dilatorias o superfluas (29). Dicha resolución de rechazo será irecurrible
En relación a ello, la PT sostiene que si la prueba ofrecida no puede prima facie estimarse manifiestamente improcedente, superflua o meramente dilatoria, debía ser motivo de consideración, puesto que de lo contrario se lesionaría el derecho al debido procedimiento, afectando su validez, debiéndose agotar todas las medidas tendiente a lograr el acceso a la verdad material(30).
No obstante, encontramos apoyo jurisprudencial en la jurisprudencia de la PT, la cual sostiene “respecto de la competencia para resolver la admisibilidad de las medidas probatorias ofrecidas, con base en el criterio que reza que cualquiera fuera la autoridad competente para resolver el recurso jerárquico, el mismo tramitara y se sustanciara íntegramente en el Ministerio en cuya jurisdicción actúe el órgano emisor del acto, la que deberá ser evaluada en su caso por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de ese Departamento de Estado”(31)
En el marco de ello, es que entiendo, que este procedimiento no resguarda el debido proceso adjetivo, toda vez que enmascara un procedimiento casi inaudita parte. Siendo que solo se valorara la prueba de la Administración, pudiendo esta obviar de manera irrecurrible, aquella presentada por el administrado cuya conducta se juzga.
Irrecurribilidad esta, que no tiene mayor sustento, tada vez que la Instrucción, previa intervención del area jurídica, propuso una falta y sanción por la conducta, para que la autoridad facultada para sancionar –Jefe de la Fuerza-, adopte en ultima instancia la decisión administrativa que considere conforme lo obrado en el sumario, que no var mas que lo hecho por la instrucción.
Esto es asi porque en la única instancia de participación material del imputado, con el aporte de prueba, la Instrucción en un uso discrecional, puede rechazar las mismas y esto no puede ser objeto de queja alguna por el administrado.
Estamos ante un acto procedimental que viola el principio de debido proceso adjetivo y el de verdad objetiva o material, toda vez que hace matermialmente dificultoso y discrecional, la correcta defensa del imputado, al quedar la producción de la prueba a criterio de la Instrucción. Prueba que basta con tildarla de dilatoria y/o superflua para que la misma no se produzca.
g) Resolución del Sumario por el Jefe de la Fuerza.
Rechazadas las pruebas o aceptadas y recibido el Alegato final, la Instrucción eleva el Sumario, con una conclusión (denominada Vista) y un índice, para consideración y resolución de la autoridad facultada para ello, el Sr. Prefecto Nacional Naval, Jefe de la Fuerza o en pocos casos, el Ministro de Seguridad.
A través de la Dirección del Personal y de la Asesoria Jurídica, que analizan el Sumario de forma integra, se procede a sancionar o sobreseer al causante.
En esta ocasión, vuelve a intervenir la Sección Jurídica que lo hizo en el cierre provisorio, pero esta vez lo hace en el Sumario y no en el Expediente paralelo, ratificando en su mayoria de las veces su dictamen anterior, ya que poco puede variar si no se aportaron nuevas pruebas.
Estamos, a mi criterio, ante un acto administrativo que si bien siguió un procedimiento, no puede por solo ello entenderse como una decisión fundada, derecho que le asiste en el marco del principio del debido proceso adjetivo.
“Esta garantía, posee una intima conexión con la del debido proceso adjetivo. Si bien la Administración no esta obligada a acceder a todo lo pretendido por el particular, debe considerarlo, al menos para su desestimación fundada, en obsequio a la regla de la congruencia y además tener en consideración lo actuado y acreditado en el expediente”(32)
Congruente a ello, Linares, siguiendo el criterio unánimemente mayoritario, establece que ”…de las causales que hacen arbitrarias una sentencia, según los precedentes de la Corte Suprema de la Nación y que enumero Carrio, deben reconocerse aplicables al acto administrativo, sin que la lista sea exhaustiva, las siguientes: a) no decidir cuestiones planteadas; b) prescindir del texto legal sin dar razón plausible alguna; c) sustentar el acto en afirmaciones dogmáticas o dar fundamentos solo aparentes. Aquí también deben incluirse la grave desviación de poder frente a fines no mentados por la ley…”. (33)
Conforme esto, considero que nuevamente se vulnera el principio de debido proceso adjetivo, el cual incluye el derecho a una decisión fundada, que no este viciada de un desvío de poder.
Con lo descripto, puedo concluir que el procedimiento especial, que rige al sumario administrativo que tiene como fin dilucidar la conducta reprochable a un miembro de la Prefectura Naval Argentina, tiene rastros altamente inquisitivos.
Esta característica la puede heredar, o mejor dicho asimilar, del proceso penal argentino. Pero es aquí donde entra mi disidencia respecto a la interpretación jurídica, al entender que el proceso penal resguarda otros fines e intereses del estado, como ser el de la preservación del orden publico y de los bienes jurídicamente protegidos por el Código Penal.
No así el procedimiento administrativo, que tiene como finalidad encausar, entre dos actores, administración y administrado, pero en este caso, el primero busca afianzar la función como Estado, velando por la correcta administración.
En este caso vemos que lleva adelante ese fin, mediante un procedimiento sumarial, que busca erradicar toda conducta del funcionario de la Prefectura, que entorpezca con el fin de buena administración que se persigue.
Asimismo, en confusiones o malas interpretaciones de regimenes policiales, se intenta convertir al régimen verticalista, en un sistema de depuración, aniquilando de esta forma todo rasgo de debido proceso, amparándose en cuestiones de régimen especial.
No hay, a mi entender jurídico, motivos para excluir principios del procedimiento administrativo, previstos en la LNPA 19.549 alegando regimenes especiales. Resaltando mas esta cuestión, cuando se pone en juego la estabilidad laboral de un funcionario, en este caso de la Prefectura con estado policial.
Este régimen especial, solo busca parecerse a un proceso penal, en manos de un decisor administrativo, olvidándose que el mismo esta compuesto por actos administrativos, que por mas que se asemejen a actos de un proceso, no dejen de estar sujeto a la orbita del derecho administrativo, y en este caso dentro de un procedimiento. Por ende deben sujetarse a los principios del mismo.
Es a raíz de esta confusión, que la mayoría de las veces, los operadores jurídicos que actúan en estos tipos de procedimientos, atacan al mismo como un proceso penal. Esto es, utilizando herramientas jurídicas del Derecho y Proceso Penal, obviando lo que respecta al Derecho Administrativo.
(1)ABERASTURY, Pedro “legislación administrativa usual con jurisprudencia” 3era. Edicion Abeledo Perrot - Ley Nº 19.549 Procedimientos Administrativos-Artículo 1°.- Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
(2) Artículo 2º: Sin perjuicio de la aplicación supletoria de las normas contenidas en la LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Nº 19.549 y en el REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS aprobado por Decreto Nº 1759/72 (t.o. por Decreto Nº 1883 del 17 de septiembre de 1991), continuarán en vigencia los procedimientos administrativos especiales que regulen las siguientes materias:
a) Las correspondientes a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS —DIRECCION GENERAL DE ADUANAS Y DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA—.
(3) CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo t. I 8va ed. p. 132
(4) CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo t. I 8va ed. p. 133
(5) Art. 050.704 de la Reglamentación del Personal –Dctro. 6242/71- FORMALIDADES EN LA INSTRUCCION DEL SUMARIO: En la confección del sumario se observarán las formalidades y requisitos del Código de Procedimientos en lo Criminal para la Justicia Federal en todo lo que fuera aplicable y la de las “Normas de Procedimientos y de Instrucción de Sumarios” (Publicación R.I. PNA 5-017 “R”) en lo pertinente.
(6) BINDER, Alberto; “Introducción al Derecho Procesal Penal”, AD-HOC, Bs. As.
(7-8) ABERASTURY, Pedro (h.) – DANIELIAN, Miguel, “Procedimientos Administrativos Nación y Provincias”, La Ley, 1996.
(9) Art. 1.02 Objetivo del Sumario, Normas de Procedimiento e Instrucción de Sumarios (Reglamento Interno PNA 5-017 RESERVADO) Tiene por objeto:
1. La comprobación del hecho que se investiga.
2. Reunir todas las pruebas que sirvan para determinar su calificación penal o administrativa.
3. Descubrir y detener al/los autor/es, cómplice/s y/o encubridor/es o partícipes/s del hecho investigado.
(10) Art. 050.705, DE LOS INSTRUCTORES DEL SUMARIO de la Reglamentación del Personal -Dctro. 6242/7- La autoridad que ordena la confección del sumario podrá asumir personalmente la instrucción o designar un Oficial subordinado como Instructor, cualquiera fuere su destino, que deberá ser de grado superior al imputado.
a. El Instructor designará un secretario que deberá refrendar los actos procesales.
b. La instrucción deberá:
1. Constituirse en el lugar de la ocurrencia del hecho.
2. Recibir exposición de descargo del imputado.
3. Tomar declaraciones y practicar todas las diligencias necesarias para asegurar el esclarecimiento del hecho, determinando su carácter y circunstancia.
4. Si lo considera necesario, retener el armamento reglamentario del imputado o no reintegrárselo cuando le hubiese sido secuestrado.
c. La instrucción empleará la mayor concisión y celeridad compatible con el esclarecimiento de los hechos.
d. Los superiores del Instructor no pueden intervenir durante la sustanciación del sumario ni indicar los procedimientos a seguir; sólo ejercerán fiscalización en cuanto al término de la duración de las actuaciones.
e. El Instructor, invocando el carácter que enviste, podrá requerir directamente a quién corresponda, los informes que considere necesarios para la investigación.
1. Los que deban obtenerse de otras Autoridades ajenas a la Prefectura Naval Argentina se regirán por el Reglamento de Correspondencia y normas afines.
(11) Art. 050.601 de la Reglamentación del Personal -Dctro. 6242/7- OBLIGACIONES, Todos los que intervengan en la administración de justicia están obligados a proceder, en las esferas de sus atribuciones, a que la acción se ejercite con la mayor celeridad posible tomando al efecto las iniciativas tendientes a tal fin. La demora injustificada será considerada falta grave.
a.En el trámite de actuaciones disciplinarias, cuando el que la reciba no pueda expedirse por alguna circunstancia o que corresponda a otro hacerlo, deberá girarlo directamente a quién corresponda y recién volverá al que originó el pedido.
b. Los responsables de tramitación de las actuaciones tratarán por los medios a su alcance, de abreviar los términos de substanciación.
c. Se considera firma de urgencia toda la referente al régimen disciplinario.
d. Toda diligencia ordenada en procedimientos disciplinarios debe ser cumplida dentro de las veinticuatro (24) horas, debiendo darse cuenta por escrito y dejarse constancia de las causas que impiden su cumplimiento.
Art. 050.603, RESPONSABILIDAD DE LOS QUE INTERVIENEN EN LA TRAMITACION, Los que intervienen en el diligenciamiento o examen de un sumario o de una información, son responsables de las omisiones, faltas o infracciones cometidas en los mismos que afecten su validez, como de las negligencias producidas en la aclaración y precisión de los hechos y circunstancias que lo califican.
Todo superior debe devolver el sumario o información a quién corresponda para que se subsanen aquéllas, aplicando o solicitando el castigo en los casos que corresponda.
(12) ABERASTURY, Pedro (h.) – DANIELIAN, Miguel, “Procedimientos Administrativos Nación y Provincias”, La Ley, 1996.
(13) Art. 11.207 Reglamento para la Administración del Personal - VISTA DEL SUMARIO: Cuando la División Jurídica haya aconsejado que se encuentran acumulados los elementos de juicio suficientes, el sumario será devuelto para su prosecución, debiendo la autoridad instructora dictar resolución disponiendo:
a)La apertura del Sumario para la vista al imputado, formulación del descargo y ofrecimiento de prueba de descargo.
b)Se otorgue vista al imputado de todo lo actuado, por el término de cinco (5) días hábiles administrativos, a contar del día siguiente de la notificación.
c) Se notifique bajo acta de todo lo resuelto, en la que se le hará saber al imputado el derecho que le asiste de tomar vista de lo actuado, formular su descargo y ofrecer prueba de descargo por escrito, si lo estima necesario, dentro del plazo improrrogable acordado.
(14-15-16) Dictámenes Procuración del Tesoro 259:233, 160:1 y 198:225 respectivamente.
(17) SILVA TAMAYO, Gustavo, “Criterios de la Procuración del Tesoro sobre el Procedimiento Administrativo”, trabajo en colaboración con PARADISO CASAL, Marcela y PEREZ TERUEL, Santiago.
(18) ABERASTURY, Pedro (h.) – DANIELIAN, Miguel, “Procedimientos Administrativos Nación y Provincias”, La Ley, 1996.
(19) Causa “Castaño Juan Carlos, c/EN – Mº del Interior-Policia Federal Arg. s/Retiro Militar
(20) Art. 050702 de la Reglamentación del Personal -Dctro. 6242/7- AUTORIDAD QUE ORDENA LA INSTRUCCION DEL SUMARIO:
La orden de proceder a la instrucción del sumario emanará por escrito:
a. Del Comandante en Jefe de la Armada (actual Ministerio de Seguridad).
b. Del Prefecto Nacional Naval.
c. Del Subprefecto Nacional Naval.
d. Del Director del Personal.
e. De los Directores respecto de sus subordinados y dentro de su área de competencia.
f. De los titulares de las Jefaturas de Planeamientos, de las Prefecturas de Zona, de Asesorías, de Secretaría General, de Servicios, de los Departamentos Practicaje, Personal, Instrucción y Sanidad.
g. De los titulares de Jefaturas de Dependencias, de las Divisiones Patrullaje, Aviación, Control Averías e Incendio, Salvamento y Buceo, de Unidades, en los casos de los incisos a. 3., b., c. y d. del artículo 050701.
h. De los Directores de Escuelas, Centros de Instrucción y Adiestramiento, en los casos de los incisos a. 3., b., c. y d. del artículo 050701.
(21) Art. 050701 de la Reglamentación del Personal -Dctro. 6242/7- DE LA ORDEN DE INSTRUCCION:
Corresponde ordenar la instrucción del sumario administrativo.
a.Cuando se trate de faltas graves:
1. Si la existencia de la falta es notoria.
2. Si la denuncia de una falta grave es verosímil o suficientemente fundada.
3. Si fuere alguna de las contempladas en el art. 050203 inciso a.
b. En los casos del personal procesado por actos del servicio o ajenos al mismo; o presuntamente incurso en actividad delictiva.
c. En el caso de fallecimiento en acto del servicio. (1).
d. En los casos de pérdida, abandono o grave deterioro de armas, reglamentos secretos u otros bienes que revistan importancia, de la Prefectura Naval Argentina. Cuando dichos hechos ocurrieran como consecuencia de operaciones que por su naturaleza tengan las características de una acción de guerra y en su producción no resultare notoria la comisión de faltas graves de disciplina, la instrucción del sumario podrá ser reemplazada por la confección de un parte detallado, que deberá ser convalidado por el Prefecto Nacional Naval.
e. En los casos de quejas o denuncias del público o de la prensa, cuando así lo disponga el Prefecto Nacional Naval, al recibir la información aludida en el artículo 050604 inciso b.
f. En los casos de tercer embargo dentro del mismo grado.
(22) Idem (10) Art. 050.705, DE LOS INSTRUCTORES DEL SUMARIO.
(23) Art. 03.08 Reglamento de Correspondencia (R.I. 3.002 PNA) Disposición: Concepto.
Mandato o determinación escrita que emana del Prefecto Nacional Naval, Subprefecto Nacional Naval, Jefe de Organismo, Dependencia o Unidad para ser cumplida dentro de su jurisdicción administrativa, operativa o funcional técnica.
Tendrá la estructura y lineamiento mencionado en el Art. 03.09 (Anexo 10). Se redac-tará en papel tipo “A4” (Anexo 1).
(24) Art. 4.02. de Normas de Procedimiento y de Instrucción de Sumario (R.I. PNA 5-017), CONTENIDO DEL SUMARIO
El sumario, previo a su cierre provisorio, deberá contener:
1. Parte comunicando la comprobación de la falta.
2. Decreto de Instrucción.
3. Parte Preventivo.
4. Comunicaciones (arts. 50.703 de la Reglamentación del Personal, 11.201 del Reglamento para la Administración del ersonal, 1.06. incisos 3., 4. y 5. y 1.07.apartado 2.2. de estas Normas).
5. Declaración de testigos.
6. Declaración indagatoria en materia administrativa, haciéndole saber al personal indagado que se le recibe este tipo de declaración.
7. Informe (planilla de sanciones disciplinarias –artículo 50.609 de la Reglamentación del Personal- y todo otro informe que haga a la investigación del hecho).
8. Decreto de cierre provisorio.
(25-28) Idem 13
(26) Dictámenes 247:358 y 266:81 de la Procuración de Tesoro.
(27) Idem 23.
(29) Art. 11208 del RAP Del plazo para la producción de la prueba:
Al vencer el plazo de cinco (5) días establecido en el inciso b) del artículo 11207 la Instrucción según el caso que se trate procederá:
a) Si en el descargo se ha ofrecido prueba: a dictar resolución fundada, que no podrá ser objeto de recurso.
1.Desechar las pruebas que estime improcedentes.
2.Disponer el cumplimiento de las que estime procedentes.
3.Fijar a su criterio y según las particularidades del caso, un plazo improrrogable de hasta veinte (20) días hábiles administrativos como máximo, para la producción de la prueba.
4.Establecer un plazo de cinco (5) días hábiles administrativos, contados a partir del vencimiento del plazo fijado para la producción de la prueba, para la presentación de un alegato general sobre las constancias existentes en el sumario.
5.Disponer la notificación al imputado del contenido de la resolución, a partir de la cual se contará el plazo que se haya fijado según el apartado 3. del presente inciso.
b) Si el imputado no hubiere presentado descargo, o presentado este no hubiere ofrecido pruebas, o éstas hubieran sido desechadas totalmente, se procederá en la forma indicada en el artículo 11212.
(30) SILVA TAMAYO, Gustavo, “Criterios de la Procuración del Tesoro sobre el Procedimiento Administrativo”, trabajo en colaboración con PARADISO CASAL, Marcela y PEREZ TERUEL, Santiago.
(31) Dictamen 214:395 de la Procuración de Tesoro.
(32) SILVA TAMAYO, Gustavo, “Criterios de la Procuración del Tesoro sobre el Procedimiento Administrativo”, trabajo en colaboración con PARADISO CASAL, Marcela y PEREZ TERUEL, Santiago.
(33) Conf. ABERASTURY, Pedro (h.) – DANIELIAN, Miguel, “Procedimientos Administrativos Nación y Provincias”, La Ley, 1996.
