Cláusulas de cumplimiento del plan de uso y manejo de suelos con fines agropecuarios a convenir en el contrato de arrendamiento rural en Uruguay

Dra. Esc. Beatriz Puppo Hatchondo
Esc. Jimena Rodríguez Schettini *

I. Introducción [arriba] 

El Derecho de propiedad en la concepción individualista desde la regulación inicial dada por nuestro Código Civil, -que siguiendo la tendencia de los códigos decimonónicos de corte napoleónico, concebía a éste como un derecho fundamental e individualista-, ha evolucionado a una concepción más social, donde se prioriza su importancia como medio de producción y de generación de riqueza, que puede llegar a imponer importantes limitaciones y regulaciones del ejercicio del derecho de propiedad y a los contratos por los cuales se concede el uso y goce del inmueble rural. 

A vía de ejemplo, la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Ley 18.308), determinó que el propietario no se desligue totalmente de la forma producción al conceder el uso y goce del predio al arrendatario, haciéndolo responsable solidario por el mal uso del suelo.

A esta visión social de la producción del predio rural se agrega, también, la profesionalización del productor rural, -que busca adecuar cada vez más la explotación de su predio a las nuevas técnicas- y fundamentalmente, el poder contar con los mecanismos contractuales para la protección de los recursos naturales.

Desde la época de Adam Smith existía una preocupación por la producción de alimentos, ya que potencialmente crecían a menor escala que la población. 

El principio de no regresión, sostenido por Michel Prieur, se aplicaría al manejo correcto de este recurso limitado y de importancia fundamental para la vida humana. 

Adviértase que ni las crisis económicas ni aspectos políticos deberían constituir una amenaza para el avance de su gestión adecuada, prudente y absolutamente necesaria.

Es así, que cobra importancia prevenir el daño que se le puede provocar al suelo.  

La degradación, erosión o destrucción de un recurso natural no renovable es preocupación permanente del Estado, ya que no es fácil, cuando no imposible, la recomposición del recurso degradado.

Por ello se ha regulado y sancionado el uso irresponsable del este recurso. 

Desde ésta perspectiva el suelo cumple una función social, es un bien de interés colectivo, cuya regulación queda sujeta a normas de orden público (derecho imperativo). En este sentido se pronuncia el art. 1º del Dec. Ley 15.239, de 23 de diciembre de 1981, en cuanto declara de interés nacional la promoción y regulación del uso y conservación de los suelos y las aguas superficiales destinadas a fines agropecuarios.

La particularidad del objeto hace que se regule especialmente.

El Estado participa activamente en la prevención y control de la erosión y degradación de los suelos, y especialmente tratándose de inundaciones y en la sedimentación. 

De esta manera se impone un deber de colaboración a todos los habitantes en relación con los fines antedichos, cualquiera sea la vinculación jurídica con el inmueble.

Ya se abandonó la noción individualista del derecho de  propiedad que recogieron los códigos decimonónicos: la nueva noción de propiedad implica deberes para el titular del derecho y, también, para quienes acceden al uso y goce del inmueble. 

Se impone así, con carácter axiomático, que es tarea de todos los habitantes la conservación y buen uso de este recurso natural. 

Está a cargo del Ministerio Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), a través de la Dirección de Recursos Naturales Renovables, la coordinación, control y dirección de todas las actividades tendientes a ese fin. 

Según el proyecto de ley de presupuesto nacional, actualmente en estudio, este organismo pasará a denominarse Dirección de Recursos Naturales.

Históricamente, en el Uruguay se ha tenido una preocupación constante en la tutela de este recurso. “Un peu de histoire”:

En el año 1968, con la Ley 13.667 de 18 de junio de 1968, se declaró de interés nacional la conservación de los suelos y las aguas para promover su recuperación.

Pero es a partir del año 2002, que a raíz de la intensificación de los labores en la agricultura y debido a la generalización de la utilización de técnicas (no siempre adecuadas y con tecnología no suficientemente avanzada), el Estado, a partir del año 2004 dictó ciertas "normas técnicas básicas" a fin de reglamentar la forma de cultivar a efectos de ejercer un control y fiscalización en la utilización del recurso.

El Poder Ejecutivo implementó el plan de uso y manejo responsable del suelo, y las prácticas de manejo"(Decreto 405/008 de 21 de agosto de 2008).

Durante los años 2010-2012, el MGAP desarrolló una fase piloto con productores y empresas agrícolas voluntarias en donde se instrumentaron aspectos técnicos en relación con el tipo de productividad, duración de la rotación y secuencia de los cultivos.

A partir del año 2013, se implementó con carácter obligatorio la presentación del plan de uso y manejo responsable de suelos, para todas las áreas, y respecto de los productores y los cultivos que por Resolución 074 del 18 de enero de 2013 se determinó.

Por Resolución ministerial número 012/2013, de fecha 29 de enero de 2013, se dispuso quienes efectivamente quedan obligados a presentar el plan de uso y manejo responsable de suelos.

En principio, todo propietario o tenedor a cualquier título de una explotación con destino agrícola respecto de un bien inmueble rural mayor a 100 hectáreas tiene la obligación de presentar el plan mencionado.

Cuando el agricultor- arrendatario, cultive más de 100 hectáreas, presenta plan en los campos de propietario de más de 50 hectáreas y no presenta plan en los campos de propietarios de 50 hectáreas o menos.

II. Cronología de la normativa del uso y manejo responsable y sostenido del suelo con fines agropecuarios [arriba] 

1968: La Ley 13.667, de 18/6/1968 (Ley de Conservación de Suelos y Aguas) declaró de interés nacional la conservación del recurso, la responsabilidad colectiva de los habitantes y la obligación del Estado de fiscalizar su utilización.

1981: El Dec. Ley 15239, de 23 de diciembre de 1981, derogó expresamente el título I referente a suelos de la ley 13.667. 

Sin embargo, declaró de interés nacional la promoción y regulación del uso y conservación de los suelos y de las aguas superficiales, destinadas a fines agropecuarios. 

Continuando, en este sentido, dispuso que es: "deber del Estado velar por prevenir y controlar la erosión y degradación de los suelos, las inundaciones y la sedimentación en los cursos de agua y en los lagos y lagunas naturales y artificiales, así como determinar y fijar las dunas".

Se le encomienda al MGAP la coordinación, control y la dirección de todas las actividades tendientes a lograr un uso y manejo adecuado del suelo y del agua con fines agropecuarios, debiendo a tales efectos "determinar las normas técnicas básicas que deberán aplicarse en el manejo y conservación de suelos y aguas y recuperación de suelos", fiscalizar su cumplimiento.

El MGAP podrá programar proyectos demostrativos de manejo y conservación de suelos y aguas y prohibir la realización de determinados cultivos o prácticas de manejo, en la zona que corresponda.

El Instituto Nacional de Colonización queda especialmente obligado al cumplimiento de esta normativa, así como también todo titular de explotación agropecuaria o tenedor de tierras a cualquier título.

En caso de comprobarse por el MGAP el incumplimiento, "podrá aplicar indistinta o conjuntamente y previa reglamentación las siguientes sanciones: 

1) No permitir la deducción impositiva por reinversiones ni el otorgamiento de otros beneficios fiscales.

2) Multa de hasta el equivalente al doble del impuesto de Contribución Inmobiliaria de o de los padrones afectados."

1991: La Ley 16.223, de 22 de octubre de 1991, al establecer el plazo legal mínimo de estabilidad de un contrato de arrendamiento, cuyo destino principal sea la producción lechera, establece también obligaciones al arrendatario en cuanto regula su rol de buen padre de familia en relación con las mejoras y el predio, quien deberá preservarlo de los daños que pueda evitar (a modo de ejemplo la invasión de malezas, la erosión o la degradación por un uso inadecuado del suelo).

Asimismo, en todo arrendamiento, subarrendamiento, aparcería o sub-aparcería celebrado al amparo de las disposiciones de este texto legal se deberá cumplir con las normas que establezca el MGAP, de acuerdo a lo dispuesto por los num. 5 y 8 del art. 3 de Dec. ley 15.239. 

El incumplimiento a las referidas obligaciones -certificado por el MGAP- será causal de rescisión del respectivo contrato.

1992: Por Decreto 126/992 del MGAP, de 24 de marzo de 1992 se crea la Comisión Honoraria de Conservación de Suelos con el cometido fundamental de apoyar y colaborar con el MGAP proponiendo acciones en todos los temas vinculados con la conservación de suelos y aguas con fines agropecuarios.

2004: Finalmente, por Decreto 333/004, de 16 de setiembre de 2004, reglamentario del Dec. Ley 15.239, de 23 de diciembre de 1981, se establecen los principios generales y normas técnicas básicas a efectos de lograr el uso racional y sostenible de suelos y aguas y su recuperación.

2008: El art. 35 de la Ley 18.308 (Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible), de 18 de junio de 2008, regula los derechos generales sobre la propiedad del suelo. 

De esta forma se cambia el concepto del derecho de propiedad del Código Civil, disponiéndose que para ejercer el derecho a desarrollar actividades y usos, modificar, fraccionar o construir en cualquier parte del territorio, deberá obtenerse la autorización respectiva, quedando exceptuados los suelos rurales productivos (de acuerdo con la categoría que el propio texto legal regula) y sometido a la decisión de los gobiernos departamentales. 

Asimismo se impone al ejercicio del derecho de propiedad una serie de deberes como los de usar, conservar, proteger el medio ambiente, a la diversidad y el patrimonio cultural.

También en este año por Dec. 405­/008, de 21 de agosto de 2008, se extiende la responsabilidad del titular de la explotación o tenedor a cualquier titulo al propietario del predio, en forma solidaria, pasible de las sanciones establecidas en la normativa vigente. “El incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, hará pasible al responsable, de las sanciones establecidas en la normativa vigente. Siendo en todos los casos solidariamente responsable el propietario del predio.”

Esta norma, que determina la responsabilidad solidaria para el propietario, tiene o debería tener influencia medular en la redacción de los contratos de arrendamiento, al volverlo responsable de incumplimientos del arrendatario en el plan de uso y manejo de suelos en forma responsable.

Adviértase que se trata de una responsabilidad solidaria pasiva y no de una obligación solidaria. La ley para asegurar el cumplimiento de estas disposiciones de orden público, no sólo responsabiliza al deudor (quien explota el suelo), sino que hace responsable en forma solidaria al propietario del predio. 

No es el propietario quien tiene el deber de prestación (deuda), ya que no debe presentar el plan de uso de suelos. 

Ésta obligación recae en quien explota el predio (p.e. arrendatario), pero la ley hace responsable al propietario por el incumplimiento del productor del predio.

No se trata estrictamente de una obligación solidaria (cfme. se regula en el artículo 1391 y ss. del Código Civil), sino de una responsabilidad solidaria. 

El propietario (no deudor de la prestación) igualmente es responsable del incumplimiento del deudor (quien explota el predio).

Esto determina que quien concede el uso y goce a terceros, debe asegurarse, de alguna manera, que quien explota el predio cumplirá con la normativa. En este sentido es conveniente que se consideren algunas cláusulas a convenir en materia contractual: PENAS GRAVES; cláusulas de RESOLUCIÓN; ASTREINTES; garantías complementarias en caso de incumplimientos; etc. 

De otra manera, el propietario podría ser responsabilizado por el incumplimiento del deudor, sin posibilidad de resarcirse de su pago.

Asimismo este decreto establece en su art. 5 que el MGAP exigirá un plan de uso y manejo responsable del suelo, teniendo en cuenta: los suelos del predio, la secuencia de cultivos y las prácticas de manejo. 

Año 2009: Con la sanción de la Ley 18.564, de 7 de octubre de 2009, se le atribuye rango legal a la responsabilidad solidaria establecida por el dec. 405/008 de 21 de agosto de 2008. 

Este texto legal sustituyó el artículo 2 del Dec. ley 15.239 de 23 de diciembre de 1981 de la siguiente forma: "todas las personas tienen la obligación de colaborar con el Estado en la conservación, el uso y el manejo adecuado de los suelos y de las aguas". 

Los titulares de explotaciones agropecuarias, cualquiera sea su vinculación jurídica con el inmueble que les sirve de asiento, o tenedores de tierras a cualquier título, quedan obligados a aplicar las técnicas que señale el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca para evitar la erosión y la degradación del suelo o lograr su recuperación y asegurar la conservación de las aguas pluviales.

De constatarse el incumplimiento en la aplicación de las técnicas aludidas en el inciso anterior, erosión o degradación del suelo, esa Secretaría de Estado, a través de la División Servicios Jurídicos, aplicará las sanciones establecidas en la normativa vigente y "en todos los casos será solidariamente responsable el propietario del predio."

Distintas son las sanciones que podrá aplicar el MGAP constatado el incumplimiento: multa (la que gradúa de 10 a 10.000 U.R), sin determinar criterios objetivos en función de la graduación de la infracción o el grado de culpabilidad del sujeto incumplidor), y/o la suspensión por hasta un año de habilitaciones, permisos o autorizaciones para la actividad respectiva. 

La norma en estudio determina que no sólo quien explota el predio (deudor) será responsable de su incumplimiento, sino que hace responsable al propietario y, lo más grave, es que es en forma solidaria. 

La Ley prevé mecanismos de reembolso a pactarse en futuros contratos de concesión de uso y/o goce del predio, cuando expresa: 

Artículo 3º.- En los contratos que se otorguen a partir de la vigencia de la presente ley por los cuales una de las partes se obliga a conceder a otra el uso y el goce de un predio rural con destino a cualquier explotación agropecuaria, las partes podrán establecer una cláusula en la cual se estipule que se depositará una suma de dinero en el Banco de la República Oriental del Uruguay, la cual servirá de garantía a efectos de cubrir una eventual multa por el mal manejo del uso de suelos y aguas a que se alude en el literal A) del artículo 2º de la presente ley.

El Poder Ejecutivo reglamentará las disposiciones del presente artículo.”

Por nuestra parte, entendemos que además del mecanismo legal, que es poco práctico y muy resistido, porque supone el depósito de cantidades que quitan capital de giro, existen otros mecanismos posibles de incluir como medio para no tener que ser responsabilizado por incumplimientos del concesionario del uso y/o goce. 

III. Precisiones [arriba] 

Si bien detectamos tempranamente la necesidad de dictar leyes de interés general, respecto al uso y conservación del recurso suelo, nos demoramos más de 20 años en crear una normativa orgánica y reglamentarla (las primeras leyes datan del año 1968).

La razón de la tardanza podríamos encontrarla en que al momento de comenzar la elaboración de las normas técnicas, el Uruguay cae en una profunda crisis económica (año 1982) que afectó principalmente al sector agrícola, (con gran endeudamiento en moneda extranjera), por lo que éste se redujo sensiblemente convirtiéndose a otro tipo de explotación más estable. Obviamente, no era el momento de imponerle más cargas al sector que estaba en crisis 

Fue recién después de otra crisis económica (en el año 2002) que recupera su posición en el mercado hasta el día del hoy.

La legislación acompaña esta evolución y es a partir del año 2004 que comienzan a elaborarse las normas técnicas básicas, implementándose en el año 2008 el plan de uso y manejo de suelos.

La responsabilidad solidaria del propietario lleva a que sea conveniente o necesario incluir algunas cláusulas en el contrato de arrendamiento. 

Es así que se sanciona la ley 18.564 otorgándole rango legal a la responsabilidad solidaria impuesta por decreto al propietario del predio. Sin embargo, este aspecto generó varias incompatibilidades.

Tal como resulta de la normativa especial, (citada) es interés del Estado fiscalizar los suelos con fines agropecuarios, a fin de preservar el recurso.

Para ello organizó a través del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, una serie de instancias de control (a modo de ejemplo: obligatoriedad de la presentación de un plan de uso y manejo del suelo, control de las normas técnicas básicas), invistiéndolo de facultades sancionatorias (hasta el momento, multas y suspensiones), las que podrán extenderse a apercibimientos de acuerdo con el proyecto de ley de presupuesto a aprobarse. 

Cuando se crea un nuevo régimen legal, lo conveniente, es que se conceda una etapa de difusión y enseñanza de los cambios procesados. 

En esta primera etapa, las sanciones (apercibimientos y observaciones) son meramente aleccionantes. 

Existe alguna falta de ajuste en la normativa y esto puede provocar injusticias insalvables. Expliquemos esto.

Si bien se habilita al propietario a denunciar el incumplimiento del plan de manejo de conservación y uso del suelo (quien se vería beneficiado en tal instancia con una disminución de la multa dada la facultad discrecional que se le otorga al MGAP para su fijación), no debe olvidarse que será solidariamente responsable con el arrendatario o aparcero tomador.

Si partimos del supuesto que el MGAP fijare una multa para el incumplidor titular de la explotación agrícola, y otra multa distinta para el propietario que hubiere efectuado el control del manejo del suelo y de las aguas ¿cómo operaría la solidaridad?.

El único obligado es el concesionario del predio (p.e.arrendatario), pero producido el incumplimiento, no sólo responderá el deudor (arrendatario), sino también el propietario y lo hará en forma solidaria. 

Cuando el MGAP fije la sanción por el incumplimiento, deberá prever la actuación de control que tuvo (o no) el propietario del predio. 

Por ello, se deberán prever cláusulas de inspección, de control de presentaciones de documentos que requiere la reglamentación, entre otros aspectos. 

Respecto a la posibilidad de que el tenedor del uso y/o goce del predio concedido por el propietario realice un depósito en el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), el problema recae en cuál sería el importe a depositar en garantía, teniendo en cuenta la facultad discrecional del MGAP para fijar una multa en caso de incumplimiento del plan de manejo del uso y conservación del suelo y, fundamentalmente, que esto supondría una disminución del capital de giro del concesionario del predio. 

IV. Convenciones a tener en cuenta en el contrato de arrendamiento rural atendiendo a la normativa relacionada [arriba] 

A raíz de la evolución normativa que venimos de relacionar, es necesario incluir algunas modificaciones en la redacción del contrato de arrendamiento rural.

Es necesario incluir un inventario en el que se indique el estado de conservación de los suelos, y mejoras en general, complementándolo con un análisis de muestras (realizado p.e. por la Dirección Nacional de Minería y Geología), dejando mojones o marcas respecto de los suelos de donde se obtuvieron las mismas. 

El inventario podría acompañarse de un croquis, de modo que en caso de resultar inspecciones futuras por el propietario del predio, exista un mapeo de áreas consideradas de forma de poder hacer el cotejo correspondiente. 

Otro aspecto a tener en cuenta en relación con posibles cláusulas que resultan esenciales es la mora, cláusula de resolución inmediata de no cumplirse con la ley, penas importantes por el incumplimiento de la normativa; el depósito de una suma importante en el BROU; cláusula de estipulación anticipada de daños y perjuicios y su acumulación al cumplimiento y a la pena. 

El propietario podrá reclamar daños y perjuicios (artículo 1341 del Código Civil) y/o la rescisión del contrato de arrendamiento una vez constatado el incumplimiento. 

En cuando a la mora automática, si bien no aplica tratándose del precio del contrato, es de ejecutabilidad inmediata o automática tratándose del plan de manejo y uso de suelos como también de las normas técnicas básicas. 

Si se tratare de pluralidad de arrendatarios, sería conveniente pactar la solidaridad pasiva y, también la indivisibilidad de la obligación. La primera no aplica para los herederos del arrendatario fallecido, que sólo se les puede reclamar su parte. La segunda, determina que se trata de un objeto único e indivisible y, aunque fallezca uno de los arrendatarios, igualmente los herederos deben pagar toda la obligación. 

Al momento de contratar se deben establecer cláusulas específicas que jerarquicen la obligación principal relativa al cumplimiento del plan de manejo de suelos.

Además, deberá tenerse en cuenta que para el caso de fallecimiento del arrendatario o aparcero tomador, la indivisibilidad se trasmite a sus herederos.

De esta manera se podría reclamar el total de la multa pactada o el daño (si se ha pactado una liquidación anticipada de daños y perjuicios) causado al predio a uno solo de los herederos, tampoco se divide la responsabilidad, sino que corresponde a todos en su totalidad (obligación in solidum).

En cuanto a la garantía, el depósito en el BROU no ha sido una práctica de recibo a pesar de estar prevista legalmente. 

El inconveniente mayor radica en lograr una equivalencia entre la suma ofrecida en garantía y lo realmente garantizado una vez que el MGAP sancionó a las partes con una multa. 

Recuérdese que las multas pueden ir de 10 a 10.000 Unidades Reajustables.

Por tanto, podrían buscarse medidas alternativas en este sentido: exigir una fianza o una prenda de cosecha a futuro. 

Es conveniente prever contractualmente la facultad del arrendador de examinar (inspeccionar) el predio con un preaviso.

Podría pactarse también que el plan de uso y manejo del suelo con fines agropecuarios, deba ser proyectado por el arrendatario, aprobado por el arrendador y presentado conjuntamente.

Igualmente distintas pueden ser las situaciones a consideras -unas más convenientes que otras-:

1. que el plan lo presenten arrendador- arrendatario al MGAP y lo establezcan en el contrato de arrendamiento.

2. que el plan lo presenten futuro arrendador - futuro arrendatario, y si este no resulta observado por el MGAP, celebren el contrato de arrendamiento de conformidad con el plan presentado y condicionado (suspensiva o resolutoriamente) a su aprobación.

3. que el plan lo presente solo el arrendatario. En tal situación, el MGAP dará vista al propietario, del plan quien podrá realizarle las observaciones que estime conveniente y que de no contar con la aprobación del propietario, el contrato se rescindirá y el arrendatario deberá devolver el predio en el plazo que se fije y con una importante multa por astreintes.

Corresponde precisar que en todos los casos, el incumplimiento de la obligación de la presentación del plan es del titular de la explotación.

V. Conclusiones [arriba] 

La evolución normativa en la materia demuestra la preocupación sobre los suelos, sin perjuicio de que la nota de interés nacional ya fue contemplada desde el año 1968 no obstante su derogación expresa por el Dec. ley 15.239 que retoma el concepto.

El Estado ha asumido un rol activo de control del uso y goce del derecho de propiedad en el sector agrícola, yendo de menos a mayor control.

Las normas técnicas básicas y los planes de manejo y conservación de suelos han ingresado en la vida de los contratos en los que se concede el uso y/o goce del predio con destino agropecuario. 

Deberán pactarse convenciones que aseguren el control por parte del arrendador, a partir de la inclusión de nuevas cláusulas en el contrato de arrendamiento rural como: la mora automática (para las obligaciones que no sean las de pagar el precio), la multa para el caso de incumplimiento en los planes de manejo, el ofrecimiento de garantías por parte del arrendatario, el pacto de la indivisibilidad de la obligación, elevar al rango de principal esta obligación del manejo responsable de los suelos, cláusula resolutoria por éste incumplimiento; condición resolutoria de que el MGAP apruebe el plan de suelo, la fijación de astreintes para la entrega del inmueble, la facción de un completo inventario del predio, con individualización del estado del mismo y lugares erosionados a fin de que el propietario pueda cotejar y controlar adecuadamente el cumplimiento del plan de uso y manejo del suelo con la previsión expresa del ingreso del mismo a estos efectos. 

Bibliografía [arriba] 

Fernández Reyes, Jorge, El nuevo régimen de Conservación de Suelos y Aguas con fines agropecuarios. Obligaciones y Responsabilidades. Cade Doctrina y Jurisprudencia, febrero 2012.-

* Miembros del Instituto de Derecho Agrario de la Facultad de Derecho – Universidad de la República.