La reglamentación de las Cortes Supremas de los Estados Parte del Mercosur para el acceso a la jurisdicción consultiva del Tribunal Permanente de Revisión
La reglamentación de las Cortes Supremas de los Estados Parte del Mercosur para el acceso a la jurisdicción consultiva del Tribunal Permanente de Revisión.
Un análisis comparativo de los requisitos comunes y las divergencias existentes
El Protocolo de Olivos (PO) firmado el 18 de febrero de 2002 y vigente desde el 1 de enero de 2004, trajo importantes cambios en la estructura del sistema de solución de controversias del Mercosur, derogando el Anexo III del Tratado de Asunción y el Protocolo de Brasilia. Al mismo tiempo crea el Tribunal Permanente de Revisión (TPR), en funcionamiento desde el 13 de agosto de 2004, que constituye una instancia permanente de actuación y reunión ante una convocatoria concreta, que puede entender en primera y única instancia, o bien como Tribunal de revisión a pedido de un Estado Parte involucrado en una controversia concreta respecto de la aplicación del Derecho de un pronunciamiento anterior de un Tribunal ad hoc (TAH).
Asimismo, a este cambio introducido por el PO, se añadió la posibilidad de concurrir al TPR para solicitar una Opinión Consultiva (OC) (art. 3 del PO). Esta idea tiene sus antecedentes en la Corte Permanente de Justicia Internacional, constituida en el seno de la Sociedad de las Naciones, y antecesora de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) que previeron una jurisdicción consultiva; como también en otros tribunales internacionales con competencias más limitadas como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Concretamente en el ámbito de la integración regional, la OC fue prevista en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la Corte Centroamericana de Justicia.
En el siguiente trabajo se estudiarán las distintas reglamentaciones efectuadas por las Cortes Supremas de los Estados Parte del Mercosur, en cumplimiento del art. art. 1 del “Reglamento de Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al TPR por los Tribunales Superiores de Justicia” (ROCTS), a efectos de establecer requisitos comunes y discordancias entre ellas.
A tal efecto se hará una reseña del origen y concepto de las opiniones consultivas en el PO, junto con el procedimiento determinado por el Reglamento del Protocolo de Olivos (RPO), para luego realizar un pormenorizado análisis y una relación de las reglamentaciones internas de las distintas Cortes Supremas de los Estados Partes del Mercosur, a saber: la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de la República Argentina; el Supremo Tribunal Federal de la República Federativa de Brasil; la Corte Suprema de Justicia, de la República del Paraguay; y la Suprema Corte de Justicia y Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de la República Oriental del Uruguay.
Dicho estudio tiene como objetivo extraer concordancias y discordancias en cuanto a los requisitos de procedimiento, legitimados, y objeto entre las diferentes legislaciones para la solicitud de opiniones consultivas al TPR. Posteriormente, se analizarán los pedidos de OC solicitados por nuestro país, y su resultado. Y finalmente se plantearán las conclusiones.
II. Las Opiniones Consultivas en el Protocolo de Olivos y su reglamento [arriba]
Durante la negociación del PO hubo importantes discrepancias entre las delegaciones de los Estados parte acerca de la naturaleza y el alcance que debían tener las opiniones consultivas. El grupo de Alto Nivel, creado en el año 2000 por el Consejo de Mercado Común para que estudie las complicaciones del sistema de solución de controversias y elabore una propuesta, analizó la situación y propuso dos caminos posibles. El primero de ellos consistía en que los Estados parte del Mercosur podían solicitar de “modo conjunto” al TPR una consulta, con relación a la interpretación y aplicación de la normativa señalada en el artículo 1 (PO), teniendo como finalidad “tanto procurar prevenir una eventual controversia, como requerir una expresión de opinión no vinculada a una eventual controversia específica”, derivándose el aspecto reglamentario al Consejo Mercado Común (CMC). El segundo camino, fue el que se siguió casi textualmente en el artículo 3 (PO), aunque sin incluir la parte final de la propuesta del Grupo que establecía expresamente que tales opiniones consultivas no tendrían carácter obligatorio[1].
El Protocolo de Olivos, en el art. 3 receptó específicamente la jurisdicción consultiva del TPR, al establecer que:
“Régimen de solicitud. El Consejo del Mercado Común podrá establecer mecanismos relativos a la solicitud de opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisión definiendo su alcance y sus procedimientos”.
En el Considerando del Protocolo ya se anunciaba dicha jurisdicción, al manifestar lo siguiente:
“La necesidad de garantizar la correcta interpretación, aplicación y cumplimiento de los instrumentos fundamentales del proceso de integración y del conjunto normativo del MERCOSUR, de forma consistente y sistemática”.
Dentro del esquema de competencias jurisdiccionales atribuidas al TPR, la posibilidad de emitir opiniones consultivas es una de las más importantes para el avance del esquema de integración, ya que permite armonizar y uniformar la interpretación del derecho oriundo del bloque en el territorio de los Estados miembros[2].
El procedimiento para solicitar una OC ha sido posteriormente desarrollado en el Capítulo II, del Reglamento del Protocolo de Olivos (RPO)[3], del art. 2 al art. 13. Conforme a dicho reglamento puede definirse a las mismas como “pronunciamientos fundados del Tribunal Permanente de Revisión en torno a preguntas de carácter jurídico respecto de la interpretación y aplicación de las normas Mercosur en un caso concreto, con el objeto de resguardar su aplicación uniforme en el territorio de los Estados Parte”[4].
Los legitimados para solicitar una OC al TPR son los Estados Parte del Mercosur actuando de manera conjunta, los órganos con capacidad decisoria del Mercosur, y los Tribunales Superiores de los Estados Parte con jurisdicción nacional, dejándose en manos de éstos la facultad de su reglamentación procedimental interna (art. 2 RPO). Posteriormente, conforme lo previsto por el art. 13 del Protocolo Consultivo[5], el Parlamento del Mercosur se añadió al catálogo de legitimados activos para solicitar una OC.
Dichas opiniones consultivas emitidas por el TPR no son vinculantes, ni obligatorias (art. 11 RPO), a diferencia de los laudos emitidos por el TPR que son obligatorios para los Estados Parte en la controversia una vez que hayan quedado firmes, y tienen carácter de cosa juzgada. Por el contrario, en el sistema de la Unión Europea (UE), la acción o consulta prejudicial dirigida al Tribunal de Justicia de las UE (TJUE), que permite a un órgano jurisdiccional nacional consultar al TJUE sobre la interpretación o validez del Derecho europeo en un asunto en curso, la decisión del Tribunal de Justicia tiene fuerza de cosa juzgada, siendo no sólo obligatoria para el órgano jurisdiccional nacional que ha remitido la cuestión prejudicial, sino también para todos los demás órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros. Además en el marco de la cuestión prejudicial sobre la validez de una norma, si el acto europeo queda declarado nulo, también lo serán todos los actos que se hayan adoptado basados en el mismo. En ese caso, las instituciones europeas competentes deberán adoptar un nuevo acto para resolver la situación. Del mismo modo, en la Comunidad Andina, y en el Sistema Centroamericano de Integración caribeño cualquier respuesta a consultas prejudiciales que remitan los jueces nacionales es siempre vinculante.
Sin embargo, parte de la doctrina estima que tal como están reguladas las OC en el Mercosur, no pueden ser asimiladas a los recursos prejudiciales previstos por otros procesos de integración[6].
En cuanto a las materias sobre las que puede solicitarse una OC al TPR, de acuerdo al art. 3 y 4 del RPO podrán solicitarse respecto del plexo normativo Comunitario, ya sea que se trate de derecho originario (Tratado de Asunción), o de derecho derivado de los órganos decisorios del Mercosur, quedando imposibilitado el TPR de emitir cualquier opinión o intervención referida a hechos o derecho interno de los Estados Parte.
“Artículo 3.1. Todos los Estados Partes del MERCOSUR actuando conjuntamente, el CMC, el GMC o la Comisión de Comercio del MERCOSUR (en adelante CCM), podrán solicitar opiniones consultivas sobre cualquier cuestión jurídica comprendida en el Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto, los protocolos y acuerdos celebrados en el marco el Tratado de Asunción, las Decisiones del CMC, las Resoluciones del GMC y las Directivas de la CCM…”.
En cuanto a la presentación, el art. 5 del RPO establece que,
“…la solicitud de opiniones consultivas se presentará por escrito, formulándose en términos precisos la cuestión respecto de la cual se realiza la consulta y las razones que la motivan, indicando las normas del MERCOSUR vinculadas a la petición. Asimismo deberá acompañarse, si correspondiere, toda la documentación que pueda contribuir a su dilucidación”.
Dicho artículo debe complementarse con el art. 4 del ROCTS que determina otros requisitos para la presentación como: a) La exposición de los hechos y del objeto de la solicitud; b) Descripción de las razones que motivaron la solicitud; e c) Indicación precisa de la normativa Mercosur en cuestión, además de estar acompañada de las consideraciones formuladas por las partes en litigio, si las hubiere, y por el Ministerio Público acerca de la cuestión objeto de la consulta y de cualquier documentación que pueda contribuir para su instrucción.
Los restantes artículos del RPO se refieren al procedimiento interno del TPR para su integración y funcionamiento (art. 6), y plazo para emitir la OC (art. 7), a la conclusión del procedimiento consultivo (art. 10), a los impedimentos para admitir una OC (art. 12), y a la publicación de las mismas (art. 13).
Además del régimen genérico para solicitar opiniones consultivas, existe un procedimiento específico en el supuesto de Opiniones Consultivas solicitadas por los Superiores Tribunales de Justicia que se encuentra regulado en el “Reglamento de procedimiento para la solicitud de opiniones consultivas al TPR por los Tribunales Superiores de Justicia” (en adelante el ROCTS)[7], el cual definió las condiciones que deben obedecer los Tribunales Superiores de justicia de los Estados Parte para solicitar una Opinión Consultiva.
Según lo establecido por el art. 4 del RPO las OC solicitadas por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Parte deben estar vinculadas con un proceso judicial en trámite, es decir que deba tratarse una consulta actual y vigente, y además el Superior Tribunal de Justicia del Estado Parte de que se trate debe estimarla admisible.
“Artículo 4. 1. El TPR podrá emitir opiniones consultivas solicitadas por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Partes con jurisdicción nacional. En este caso, las opiniones consultivas se referirán exclusivamente a la interpretación jurídica de la normativa del MERCOSUR, mencionada en el artículo 3, párrafo 1 del presente Reglamento, siempre que se vinculen con causas que estén bajo trámite en el Poder Judicial del Estado Parte solicitante….”.
En este supuesto se reserva la facultad de cada Superior Tribunal de Justicia de reglamentar los procedimientos internos para la solicitud de OC al TPR. A continuación haremos una breve reseña de cada una de las reglamentaciones realizadas por dichos Tribunales, dejando constancia que hasta la fecha la República Bolivariana de Venezuela aún no ha regulado el procedimiento para acceder a las OC del TPR.
III. Las Opiniones Consultivas solicitadas por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Parte [arriba]
De acuerdo al art. 1 del “Reglamento de Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al TPR por los Tribunales Superiores de Justicia” (ROCTS), cada Tribunal Supremo nacional “en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, establecerá las reglas internas de procedimiento para la solicitud de opiniones consultivas”, siendo competentes para ello los siguientes tribunales de los Estados Partes (art. 2): Por la República Argentina, la Corte Suprema de Justicia de la Nación; por la República Federativa de Brasil, el Supremo Tribunal Federal; por la República del Paraguay, la Corte Suprema de Justicia; y por la República Oriental del Uruguay, la Suprema Corte de Justicia y Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Además el art. 7 de dicho Reglamento establece que el TPR solamente entenderá en la solicitud presentada cuando la misma proceda de uno de los Tribunales Superiores designados por los Estados Partes; que el pedido sea formulado de acuerdo con lo dispuesto en el art. 4 de este Reglamento; y que la cuestión en causa no sea objeto de un procedimiento de solución de controversias en curso sobre la misma cuestión.
En cumplimiento del deber impuesto por el RPO, las Corte Supremas de los Estados Partes han reglamentado el procedimiento interno para la solicitud de una OC. La pionera en la reglamentación fue la República Oriental del Uruguay a través de la Circular 86/2007, de fecha 27/08/2007, de la Suprema Corte de Justicia. Luego hizo lo propio la Corte Suprema de Justicia de la Nación de nuestro país, a través de la Acordada n°13 de 18/06/2008. Posteriormente le siguió la Acordada 549/2008, de 11/11/2008, de la Corte Suprema de Justicia de Paraguay. Finalmente, el último en dar cumplimiento ha sido el Supremo Tribunal Federal brasilero a través de la Enmienda Regimental 48/2012, de 3/04/2012.
En la República Argentina la Corte Suprema de la Nación, mediante la Acordada n°13/08 aprobó las "Reglas para el trámite interno previo a la remisión de las solicitudes de opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur", en cumplimiento del art. 1 del citado “Reglamento de Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al TPR por los Tribunales Superiores de Justicia”. Nuestro país fue el segundo Estado Parte del Mercosur en reglamentar el procedimiento, con posterioridad a Uruguay.
En los considerandos se deja establecido que el objetivo de dichas reglas es el "… de contribuir a la interpretación y aplicación correcta y uniforme de las normas del MERCOSUR", que a su vez “permitirán evitar la realización de diligencias innecesarias que obstaculicen la oportuna satisfacción del objetivo antes indicado”.
Además se aclara que el establecimiento de dichas reglas se compadece con el compromiso de índole institucional asumido por la Corte en el proceso de integración del MERCOSUR (conf. "Carta de Brasilia", del 30 de noviembre de 2004, suscripta durante la celebración del "IIº Encuentro de Cortes Supremas del MERCOSUR y Asociados", que formalizó la creación del "Foro Permanente de Cortes Supremas del MERCOSUR").
Según la Acordada (art.1):
“Todos los jueces de la República, tanto de jurisdicción nacional como provincial, podrán formular en el marco de una causa en trámite ante sus respectivos estrados, a instancia de parte o de oficio, la solicitud de opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR”. Dicha OC deberá versar “sobre la interpretación jurídica de las normas del Tratado de Asunción, del Protocolo de Ouro Preto, de los Protocolos y acuerdos celebrados en el marco de dicho Tratado, de las Decisiones del Consejo del Mercado Común, de las Resoluciones del Grupo Mercado Común y de las Directivas de la Comisión de Comercio”.
Lo normado cumple con el art. 4.1. del RPO que establece que,
“las OC se referirán exclusivamente a la interpretación jurídica de la normativa del Mercosur,…siempre que se vinculen con causas que estén bajo trámite en el Poder Judicial del Estado Parte solicitante”.
La solicitud deberá hacerse por escrito, y deberá contener los siguientes requisitos (art. 2): a) la enunciación precisa de la carátula del expediente en el que se la formula; b) la mención del juzgado o tribunal ante quien tramita; c) la exposición del objeto de la solicitud; d) el relato claro y preciso de todas las circunstancias relevantes del caso que estén relacionadas con la solicitud; e) la exposición de las razones que motivan la solicitud; f) la indicación precisa de la normativa del Mercosur que constituye el objeto de la solicitud. Además podrán acompañarse las consideraciones relativas a la cuestión objeto de consulta que hubiesen formulado en el litigio las partes, y el Ministerio Público, como también cualquier otra constancia que pueda resultar de utilidad a los fines de la emisión de la opinión consultiva (art. 2 y 3).
El juez nacional o provincial deberá elevar la solicitud a la Corte Suprema de Justicia de la Nación por intermedio del superior tribunal de la causa, según la jurisdicción ante la cual tramite el expediente en el que sean formuladas, para que luego la Corte Suprema las remita al TPR previa verificación del cumplimiento de los recaudos indicados, a través de su Secretaría, enviando asimismo copia a la Secretaría del Mercosur y a los demás Tribunales Superiores de los Estados Parte (art. 4 y 5).
Finalmente toda comunicación referida a la admisión, o al rechazo de una solicitud de OC, así como el resultado de las opiniones consultivas emitidas por el TPR, la Corte las notificará al juzgado o tribunal de origen por intermedio del superior tribunal de la causa que corresponda (art.6). A su vez, la Corte Suprema de Justicia de la Nación llevará un registro de las solicitudes de OC dirigidas al TPR tanto de los tribunales argentinos como de los tribunales de los demás Estados Parte (art. 7), a través de la “Oficina de Derecho Comparado” que es la encargada de centralizar las actuaciones.
Por su parte, la República Oriental del Uruguay, precursora en la materia, a través de la Circular 86/2007, de 27/08/2007, de la Suprema Corte de Justicia reglamenta el pedido de Opiniones Consultivas al TPR. El art. 1 dispone que “si en una causa en trámite ante cualquier órgano del Poder Judicial se suscitare una duda acerca de la validez o interpretación jurídica…” de la normativa del Mercosur, dicho órgano podrá requerir una OC al Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur (TPR).
La Circular no precisa ante que sujeto puede suscitarse la duda, ante lo cual parte de la doctrina sostiene que en virtud de la teoría de la relación procesal, la misma puede surgir de oficio o a pedido de parte[8].
El órgano del Poder Judicial en cuya jurisdicción resida el conflicto, deberá elevar a la Suprema Corte de Justicia la solicitud de OC que deberá realizarse por escrito, formulándose en términos precisos la cuestión respecto de la cual se realiza la consulta de interpretación jurídica de la normativa del Mercosur y las razones que la motivan, indicando concretamente la normativa a interpretar e incluyendo una precisa reseña de las cuestiones de hecho planteadas. Deberá acompañarse, cuando corresponda, toda la documentación y antecedentes que puedan contribuir a su dilucidación, o en su caso testimonio de los mismos (art. 2).
Una vez que la Suprema Corte de Justicia verifique que en el caso se configuran los requisitos de admisibilidad determinados (art. 3), remitirá directamente al Tribunal Permanente de Revisión (TPR) las solicitudes de OC, adjuntando todos los antecedentes y documentación correspondientes. El TPR deberá expedirse por escrito disponiendo de cuarenta y cinco días contados a partir de la recepción de la solicitud de la OC de acuerdo a los prescripto por el art. 7 de la decisión del CMC nº 37/03, Reglamento del Protocolo de Olivos (art. 4). Las decisiones emitidas por el TPR serán comunicadas directamente a la Suprema Corte de Justicia, la que a su vez las comunicará a los órganos del Poder Judicial que las hubieren requerido (art. 5), a efectos de que éste continúe con los procedimientos (art. 8). Además la Suprema Corte de Justicia se llevará un registro con los textos de las consultas evacuadas por el TPR, antes de su remisión al tribunal de origen (art. 7).
La Circular también recuerda el carácter no vinculante ni obligatorio de la OC emitida por el TPR y que tales opiniones no pueden afectar en absoluto el derecho interno ni las potestades del Poder Judicial (art. 6).
La República de Paraguay hizo lo propio a través de la Acordada 549/2008, de 11/11/2008, de la Corte Suprema de Justicia de Paraguay. En ella, al igual que en la Circular de la Suprema Corte de Justicia de Uruguay se establece si en una causa en trámite ante cualquier órgano jurisdiccional del Poder Judicial “…se suscitare una duda acerca de la validez o interpretación jurídica…” de la normativa del Mercosur, dicho órgano podrá incoar una solicitud de opinión consultiva (art. 1).
En ella se establece que,
“…el órgano en cuya competencia radique el conflicto, deberá elevar a la Dirección de Asuntos jurídicos de la Corte Suprema de Justicia la solicitud de opinión consultiva y sus antecedentes” (art. 2).
En la referida disposición no se aclara si la cuestión puede ser planteada de oficio o a pedido de parte, entendiéndose que ambos están legitimados para proponer el planteo.
Luego se regula el procedimiento para el planteo, el cual debe ser por escrito, formulándose en términos precisos la cuestión respecto de la cual se realiza la consulta, y las razones que la motivan, indicándose concretamente la normativa a interpretar. Asimismo, debe acompañarse toda la documentación y antecedentes que puedan contribuir a la resolución del planteo (art. 3).
Todo ello se presenta ante la Dirección de Asuntos Internacionales de la Corte, quién una vez corroboradas las condiciones formales del pedido lo eleva a la Corte Suprema de Justicia. Caso contrario, remitirá las actuaciones al órgano jurisdiccional solicitante, a efectos de que subsane o complete las deficiencias formales (art. 4). A su vez, la Corte Suprema verificará determinados requisitos de pertinencia, que si se encuentran cumplidos remitirá el pedido directamente al TPR (art. 5).
Las decisiones del TPR serán comunicadas directamente a la Corte Suprema de Justicia, quién a su vez las comunicará a los órganos jurisdiccionales que las hubieran requerido (art. 6).
Finalmente, la Corte Suprema de Justicia de Paraguay también llevará un registro al que se incorporarán los textos de las opiniones consultivas.
Al igual que su par uruguaya, la Corte Suprema de Paraguay remarca el carácter no vinculante ni obligatorio de la OC emitida por el TPR.
Por último, Brasil debió modificar el reglamento interno del Supremo Tribunal Federal, para adecuarse a la normativa comunitaria (art. 1° de la Decisión n°2/2207) y receptar el procedimiento de las OC. Ello ha sido gracias a la Enmienda Regimental 48/2012, de 3/04/2012 que establece que la solicitud de OC debe originarse necesariamente de un proceso en curso por ante la justicia brasileña, no admitiendo como sus pares una solicitud de OC que no provenga de una causa judicial y actual. Además sólo puede referirse a la vigencia o interpretación jurídica de la normativa comunitaria (art. 354-H).
También establece que se encuentran legitimados para requerir la solicitud de OC tanto el juez como alguna de las partes, dejando en claro, a diferencia de los demás tribunales superiores estatales, la legitimación activa de las partes para la solicitud de OC, que obviamente luego será tramitada por el juez (art. 354-I).
Luego, establece que la solicitud debe realizarse por escrito y determina los requisitos formales que debe contener la misma (art. 354-J), los que serán evaluados en sesión administrativa convocada por el Presidente del Supremo Tribunal Federal, una vez recibida la solicitud, junto con su pertinencia procesal (art. 354-K). Si se considera que se encuentran cumplidos los requisitos de admisibilidad, la solicitud será remitida al TPR con copia a la Secretaría del Mercosur y para las demás Cortes Supremas de los Estados Partes del Mercosur (art. 354 L).
Para concluir, la Enmienda reafirma el carácter no vinculante ni obligatorio de la OC (art. 354-M).
IV. Requisitos comunes y divergencias entre las diferentes legislaciones [arriba]
Del estudio efectuado, podemos derivar las siguientes similitudes en la tramitación de las solicitudes de Opiniones Consultivas, en las reglamentaciones internas de las Cortes Supremas de los Estados Parte:
1) La cuestión que promueva la solicitud de una OC, debe suscitarse en una causa en trámite, no se permiten opiniones consultivas en abstracto.
2) El procedimiento siempre es por escrito.
3) La consulta debe versar exclusivamente sobre la interpretación jurídica de la normativa Mercosur, comprendiendo el Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto, los Protocolos y acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción, las Decisiones del Consejo del Mercado Común, las Resoluciones del Grupo Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio, es decir de toda la normativa Mercosur.
4) Los requisitos formales que debe reunir el pedido son: a) la exposición del objeto de la solicitud; b) la exposición de las razones que motivan la solicitud; c) la indicación precisa de la normativa del Mercosur que constituye el objeto de la solicitud d) reseña de las cuestiones de hecho planteadas; e) toda la documentación y antecedentes que puedan contribuir a su dilucidación, o en su caso testimonio de los mismos. En caso de que el pedido de OC adolezca de algún requisito formal, sólo la Acordada Paraguaya especialmente prevé el reenvío de la solicitud al órgano jurisdiccional que la incoó, a fin de que el mismo subsane o complete las deficiencias formales que hubiere.
5) La solicitud se eleva por intermedio del superior tribunal de la causa a la Corte Suprema correspondiente de cada país.
6) La Corte Suprema correspondiente las remite al TPR previa verificación del cumplimiento de los recaudos indicados, a través de su Secretaría, enviando asimismo copia a la Secretaría del Mercosur y a los demás Tribunales Superiores de los Estados Parte.
7) Toda comunicación referida a la admisión, o al rechazo de una solicitud de OC, así como el resultado de las opiniones consultivas emitidas por el TPR, la Corte las notificará al juzgado o tribunal de origen por intermedio del superior tribunal de la causa que corresponda.
8) Las Cortes Supremas nacionales llevarán un registro de las solicitudes de OC dirigidas al TPR, tanto de los tribunales nacionales, como de los tribunales de los demás Estados Parte.
9) Aunque las reglamentaciones no lo digan, es importante resaltar que si bien el RPO sólo menciona a los Tribunales Superiores de Justicia como los únicos autorizados para solicitar una OC al TPR, la norma no excluye que la consulta dirigida por dichos tribunales lo sea a requerimiento de los órganos judiciales inferiores. Es decir que independientemente de su ubicación jerárquica dentro de la estructura judicial nacional, los mismos pueden solicitar una OC al TPR por intermedio del Tribunal Supremo de su propio Estado, lo que de hecho viene ocurriendo[9]. De este modo, el derecho Mercosureño prevé la concentración o centralización de la legitimidad para solicitar la opinión, lo que no excluye que la misma haya surgido en el seno de un tribunal o juez inferior.
En relación con las divergencias más significativas entre las Acordadas nacionales podemos citar las siguientes.
1) La primera de ellas referida a los particulares como legitimados activos. Al respecto la Acordada argentina establece que están legitimados para solicitar una OC al TPR todos los jueces de la República, ya sean de jurisdicción nacional o provincial, tanto a instancia de parte como de oficio (Art. 1).
Brasil También establece que se encuentran legitimados para requerir la solicitud de OC tanto el juez como alguna de las partes, dejando en claro, la legitimación activa de las partes para encauzar una solicitud de OC, que obviamente luego será tramitada por intermedio del juez (art. 354-I). Según los profesores Carvalho de Vasconcelos y Maia Tavares, tal como está reglamentada en Brasil, la participación del particular en la solicitud, se puede inclusive afirmar, que no tendría el juez discrecionalidad para decidir el envío de la solicitud al Supremo Tribunal Federal[10].
La Circular uruguaya no precisa ante que sujeto puede suscitarse la duda, ante lo cual parte de la doctrina sostiene que en virtud de la teoría de la relación procesal, la misma puede surgir de oficio o a pedido de parte, entendiendo su redacción, en el sentido que la misma no impide que los particulares provoquen al magistrado y soliciten el referido envío.
En la Acordada de Paraguay tampoco se aclara si la cuestión puede ser planteada de oficio o a pedido de parte, entendiéndose también que ambos están legitimados para proponer el planteo en igual sentido que la Circular uruguaya[11].
Específicamente esta cuestión fue objeto de un voto en disidencia de la Ministra Dra. Highton en el asunto “Sancor”[12], quién negó el pedido de OC, justificándolo entre otras cuestiones, en la falta de legitimación de los particulares, estableciendo que “los particulares personas físicas o jurídicas no tienen acceso directo al procedimiento de que se trata”. Al respecto la Dra. Kemelmajer de Carlucci critica esta postura argumentando que si bien es cierto que la protección de los particulares al sistema jurisdiccional del Mercosur es acotada, indirecta y “mediatizada a través de la voluntad discrecional del Estado parte”, esto no significa que sea inexistente. Por el contrario, la intervención de las partes al plantear la cuestión comunitaria debe ser vista como una colaboración con los jueces y no como una incidencia inadmisible, ya que si así no fuese, las disposiciones de la OC serían letra muerta en todos aquellos casos en los que una colisión con el derecho del Mercosur no sea percibida de oficio. En definitiva, el particular puede solicitar una OC siempre que se encuentre en juego la interpretación de la normativa Mercosur y se vincule a alguna causa en trámite ante el Poder Judicial. Luego el tribunal decidirá si existe cuestión comunitaria y si cabe o no su elevación al TPR, pero la razón de la negativa no puede ser que el particular no tiene legitimación sino que no corresponde por otros motivos[13].
2) La segunda cuestión que presenta diferencias es el alcance de la expresión “interpretación jurídica” de la normativa Mercosur. Sobre este particular, Argentina se limitó a reproducir la fórmula del art. 4.1. del RPO que se refiere sintéticamente a la “interpretación jurídica” de la normativa Mercosur.
Sin embargo Uruguay y Paraguay receptan ambas la fórmula referida a “validez o interpretación jurídica” de la normativa Mercosur. Por su parte Brasil establece que la OC debe referirse a la “vigencia o interpretación jurídica” de la normativa comunitaria. Las reglamentaciones uruguaya, paraguaya y brasilera parecen oponerse al art. 4 del ROCTS que insiste en la tesis restrictiva, afirmando que “las opiniones consultivas se referirán exclusivamente a la interpretación jurídica….”, en concordancia con el art. 3 del RPO.
Por lo tanto, son tres las variaciones observables en las distintas reglamentaciones: la interpretación, la validez, y la vigencia de la normativa mercosureña. Las acordadas paraguaya y uruguaya ampliaron la posibilidad de solicitud de OC en caso de dudas relacionadas con la validez de una norma comunitaria, es decir con el cumplimiento de requisitos formales y materiales para su ingreso en el ordenamiento jurídico. Por su parte, la normativa brasileña hace referencia a la vigencia, es decir a la aplicabilidad de la norma en el tiempo.
En un primer análisis de la cuestión, los profesores Carvalho de Vasconcelos y Maia Tavares plantean que, podría decirse que si los investidos de atribución legislativa establecieron en la norma secundaria regional una clara diferenciación entre el pronunciamiento consultivo provocado por los Estados y órganos, y aquél provocado por los tribunales superiores, y de manera específica fijó la exclusividad de la interpretación como estándar objetivo de las consultas, sería posible inferir que las reglamentaciones internas que sobrepasen tal parámetro podrían permitir el envío al TPR de solicitudes, sin embargo, el órgano jurisdiccional debería atenerse a lo previsto en los instrumentos internacionales.
Empero, concluyen diciendo que la investidura de un órgano decisorio en determinada competencia jurisdiccional posee como presupuesto lógico la posibilidad de verificación de validez y vigencia de la norma que provoque o motive su pronunciamiento. En esa línea de pensamiento, la emisión de una OC por el TPR sobre la interpretación de norma inválida o sin vigencia representaría una incongruencia lógica inaceptable[14].
3) Otra diferencia radica en que la Acordada de Argentina y la Enmienda Regimental de Brasil establecen que junto al pedido de OC podrán acompañarse las consideraciones relativas a la cuestión objeto de consulta que hubiesen formulado las partes en el litigio, y el Ministerio Público. No ocurre lo mismo con la Circular uruguaya y la Acordada paraguaya en las que aparentemente sólo el órgano judicial es el legitimado para hacer apreciaciones y consideraciones del caso
4) Por último, con relación a la causa en trámite, en el sistema del Mercosur no se exige al juez la paralización del proceso hasta que se obtenga la respuesta del TPR con la interpretación del derecho mercosureño, tal como ocurre en la UE y Comunidad Andina, cuando el planteo prejudicial parte de un órgano de única o última instancia.
Al respecto, solamente la Acordada paraguaya, prevé tal circunstancia, al establecer que una vez evacuada la consulta y recibida la misma, continuará la causa según su estado, presuponiendo una suspensión anterior de las actuaciones. Así lo establece su art. 9:
“Una vez evacuada la consulta por el TPR, y remitida la misma al órgano jurisdiccional solicitante, este procederá a continuar la causa según su estado”.
V. Solicitudes de Opinión Consultiva efectuadas por la República Argentina [arriba]
A la fecha, el TPR se ha expedido concretamente en tres OC, la primera de ellas solicitada por Paraguay[15], y las otras dos por Uruguay[16].
La Corte Suprema de Justicia de Argentina dispuso requerir dos OC que nunca llegaron a remitirse al TPR, y solicitó con posterioridad efectivamente otras dos OC, las cuales finalmente fueron también desistidas.
La primera de ellas tuvo lugar en el asunto “Sancor” cuando la CSJN estimó pertinente solicitar OC al TPR para que el mismo determine si el Tratado de Asunción impone a los Estados miembros del Mercosur la obligación de abstenerse de establecer derechos a la exportación de mercaderías originarias de uno de ellos y destinadas a otros Estados miembros[17]. Posteriormente, la parte actora en el juicio desistió de la acción que dio origen al proceso, con la conformidad del representante de la Dirección General de Aduanas (DGA), con anterioridad a que la resolución de requerimiento hubiera sido remitida al TPR. El resultado fue el pronunciamiento de la Corte, de fecha 27 de abril de 2010, declarando inoficiosa la decisión de solicitar una OC por la desaparición de los requisitos jurisdiccionales que habilitan su actuación, ya que el RPO (art. 4) y la Acordada n°13/08 exigen que la causa que origina la solicitud de OC esté en trámite en el Poder Judicial solicitante.
La segunda solicitud de OC se originó en el asunto “Bio Sidus SA v. DGA”, con fecha 21 de mayo de 2013. La CSJN dispuso requerir opinión consultiva al Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur, sobre la misma cuestión del caso “Sancor”, acerca de la inteligencia del Tratado de Asunción en orden a la aplicación de derechos de exportación en el comercio entre sus Estados miembros. Pero antes de que las actuaciones fueran remitidas al TPR, la actora desistió de la acción y del derecho, prestando la representante del Fisco Nacional (AFIP-DGA), expresa conformidad con dicho desistimiento. En consecuencia la CSJN, con fecha 10 de diciembre de 2013, declara inoficioso un pronunciamiento del Tribunal sobre las cuestiones planteadas en el recurso[18]. La cuestión consultada resulta dirimente para el flujo comercial en el esquema de integración, por lo que la OC solicitada evidenciaba la importancia de las mismas, al margen de la mesa de negociaciones políticas[19].
La tercera solicitud de OC fue recibida en la Secretaría del TPR el 8 de enero de 2014, en los autos “Dow Química Argentina SA c/E.N. – DGA-“, provenientes del Juzgado Nacional de Primera instancia en lo Contencioso Administrativo Federal n°6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sin embargo, mediante oficio de la CSJN, de fecha 14 de febrero de 2014, se comunicó al TPR el desistimiento de la actora en los autos mencionados, por lo que la CSJN había decidido con fecha 11 de febrero de 2014, dejar sin efecto el requerimiento de OC ante el TPR[20].
Finalmente, la última solicitud de OC requerida por la CSJN fue en los autos “S.A. La Hispano Argentina Curtiembre y Charolería c/ E.N. –DGA – (Sanlo) s/Dirección General de Aduanas”, proveniente del Juzgado Nacional de Primera instancia en lo Contencioso Administrativo Federal n°2, Secretaría n°3 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mediante oficio recibido en la Secretaría del TPR el día 27 de mayo de 2014. Con posterioridad se le notifica al TPR el desistimiento de la actora respecto al requerimiento de solicitud de OC, por lo que se resuelve el archivo del procedimiento de OC con fecha 12 de agosto de 2014[21].
Como vemos, a pesar de que se han planteado cuestiones respecto de la interpretación jurídica de cierta normativa del Mercosur, por cuestiones procedimentales no se ha podido arribar a la instancia en que el TPR pueda finalmente expedirse respecto de las mismas.
Como las OC del TPR no son vinculantes ni obligatorias, ni tampoco el TPR está dotado de supranacionalidad, característica fundamental de un esquema de integración profundizado, su creación y funcionamiento han suscitado muchas críticas.
A pesar de ello, su establecimiento, junto con su jurisdicción consultiva representa un significativo avance que indica un mayor compromiso de los Estados en la búsqueda de homogeneidad y uniformidad de la interpretación del derecho mercosureño.
Analizadas las distintas legislaciones internas de los Estados Parte del Mercosur, constatamos que en los demás esquemas de integración no existen este tipo de disposiciones por parte de los Estados miembros, ya que el propio bloque reglamenta la forma y el procedimiento por el que se eleva la consulta prejudicial, sin dejar librada dicha reglamentación internamente a los Estados Parte.
Al haber adoptado el Mercosur el esquema de que cada Tribunal Supremo nacional en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, establecerá las reglas internas de procedimiento para la solicitud de OC, se crean distintas normas para regular la misma cuestión o procedimiento, que muchas veces resultan reiterativas entre sí, y respecto de la normativa de base Mercosur otorgada por el Protocolo de Olivos, su reglamento (RPO), y el Reglamento de Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al TPR por los Tribunales Superiores de Justicia (ROCTS), convirtiendo en redundante la regulación.
Por el contrario, en otras situaciones las reglamentaciones internas van más allá de la normativa Mercosur otorgando facultades el TPR que no fueron previstas. Ejemplo de ello se observa fácilmente cuando se analizan la Circular de Uruguay y la Acordada de Paraguay, que emplean las teorías del acto claro y del acto aclarado como límites al ofrecimiento de la consulta interpretativa, cuando el derecho Mercosureño nunca trató esta cuestión[22].
A su vez, en otros supuestos, hay incongruencias entre el derecho del Mercosur y la reglamentación interna, o entre las distintas reglamentaciones de las Cortes Supremas, especialmente en lo que respecta a la legitimidad de las partes para impulsar una solicitud de OC al TPR.
Además, hay otras cuestiones que exceden el marco de este trabajo, pero que son variables desalentadoras al momento de solicitar una OC. Una de ellas es la que prevé que los coordinadores del GMC puedan participar del procedimiento, si bien sólo a título informativo (art. 9 del ROCTS) como una suerte de controladores. La otra es la que establece que los gastos serán sufragados por el país del Tribunal solicitante (art. 11 ROCTS), lo que revela la falta de interés conjunto de los Estados Partes en las opiniones del TPR.
Por estas, y seguramente por otras cuestiones políticas, la estructura consultiva en general, y en particular para la Argentina, permanece inerte. Basta dar una mirada a las cuatro solicitudes incoadas por nuestro país, y a su resultado, para constatar la inactividad de esta estructura. Por otro lado si se analiza en general la utilización de esta potestad por parte de los otros Estados Partes, junto con el resultado final de solo tres OP hasta la fecha, el resultado también es adverso.
La falta de práctica, sumada a la falta de obligatoriedad, arrojan como resultado que el sistema sea poco utilizado. Se necesita un fuerte compromiso del conjunto de legitimados activos para que esta herramienta se convierta en eficaz y permita que en la interpretación dada por el TPR, al resultar obligatoria, resulte eficiente para determinar el correcto sentido del derecho mercosureño originario y derivado. Además también contribuiría a que los Estados adecúen su derecho interno a la normativa Mercosur para darle un acabado sentido a la integración.
Sin embargo, pese a las limitaciones propias del sistema intergubernamental, las OC constituyen hoy en día, la única y la mejor herramienta para lograr la uniformidad, transparencia y armonía en la interpretación, y posterior aplicación del derecho de la integración. Queda librado a los legitimados la decisión de su utilización o no, pero lo que está claro es que, el incremento de su aplicación, generaría un sistema de retroalimentación entre el TPR y las jurisdicciones estatales, desembocando en una práctica en la que se revisaría continuamente el alcance de la normativa mercosureña y su aplicación, para realizar las modificaciones necesarias que enriquezcan el proceso de integración regional.
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* Abogada. DEA Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de las Islas Baleares. Profesora ayudante de 1era. Derecho Internacional Privado, Facultad de Derecho. Universidad Nacional de Mar del Plata.
[1] Mensa González, Andrea, “La competencia consultiva del Tribunal Permanente de Revisión”, La administración de justicia en la Unión Europea y el Mercosur; Buenos Aires, Eudeba, 2011, pp. 36.
[2] Klein Vieira, Luciane, Interpretación y aplicación uniforme del Derecho de la Integración, Buenos Aires; Editorial B de f, 2011, pp. 80.
[3] Mercosur/CMC/DEC. N° 37/03 Reglamento del Protocolo de Olivos para la solución de controversias en el Mercosur.
[4] Grandino rodas, Joao, ”La competencia del Tribunal Permanente de Revisión para emitir Opiniones Consultivas”; pp.3; en: www. stf.jus.br/ arquivo/ cms/ sextoEncontroConteudoTextual/ anexo/Texto_dos_Exposiotres/ La_Competencia_ del_Tribunal_ Permanente_ de_Revision_ para_emitir_ Opiniones_ Consultivas. _Joao_Grandino_ Rodas_espaol. pdf.
[5] Mercosur/CMC/DEC. n°23/05.
[6] López Cerviño, José L., “Opiniones consultivas en el Mercosur y el “requisito” de claridad de la norma interna en cuestión. Comentario a la OC n° 1/2008”, Lecturas sobre integración regional y comercio internacional, Buenos Aires, La Ley, 2012, pp. 359.
[7] Mercosur/CMC/DEC. n° 2/07.
[8] Carvalho de Vasconcelos; Raphael y otro, “La competencia consultiva del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur: Legitimación y objeto”, Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión, año 2; n°4; Asunción, Arandurã Editorial, 2012, pp. 122.
[9] Klein Vieira, Luciane; ob. cit.; pp. 89.
[10] Carvalho de Vasconcelos, Raphael, ob. cit., pp. 126.
[11] Carvalho de vasconcelos, Raphael, ob. cit., pp. 125.
[12] Consultar www.csjn.gov.ar, expediente S. 346. XLIII. REX, Sancor Cooperativas Unidas Limitada c/Administración Federal de Ingresos Públicos Dirección General de Aduanas, 06/10/09.
[13] Kemelmajer de carlucci, Aída, “La relación entre los tribunales nacionales y el Tribunal Permanente de Revisión en el Mercosur a través de las opiniones consultivas”, La administración de justicia en la Unión Europea y el Mercosur; Buenos Aires, Eudeba, 2011, pp. 69-70.
[14] Carvalho de Vasconcelos, Raphael, ob. cit., pp. 129-130.
[15] OC n°1/2007 "Norte S.A. Imp. Exp. c/ Laboratorios Northia Sociedad Anónima, Comercial, Industrial, Financiera, Inmobiliaria y Agropecuaria s/ Indemnización de Daños y Perjuicios y Lucro Cesante", solicitud cursada por la Corte Suprema de Justicia del Paraguay con relación a los autos del Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial del Primer Turno de la jurisdicción de Asunción.
[16] OC n°1/2008 "Sucesión Carlos Schnek y otros c/Ministerio de Economía y Finanzas y otros. Cobro de pesos", solicitud cursada por la Suprema Corte de Justicia de la República Oriental del Uruguay con relación a los autos del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 1º turno IUE 2-32247/07, y OC n°1/2009 "Frigorífico Centenario S.A. c/ Ministerio de Economía y Finanzas y otros. Cobro de pesos. IUE: 2-43923/2007. Exhorto", solicitud cursada por la Suprema Corte de Justicia de la República Oriental del Uruguay con relación a los autos del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 2º Turno.
[17] Consultar www.csjn.gov.ar, expediente S. 346. XLIII. REX, Sancor Cooperativas Unidas Limitada c/Administración Federal de Ingresos Públicos Dirección General de Aduanas, 06/10/09.
[18] Consultar www.csjn.gov.ar, expediente B. 638. XLV. REX, BIO SIDUS SA (TF 21485-A) /c DGA, 10/12/2013.
[19] Mastaglia, Gabriela T., “La normativa Mercosur en la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil en el período 2009-213”, Jurisprudencia Argentina: Solución de diferencias e implementación en procesos de integración regional, Buenos Aires, Abeledo Perrot, Fascículo n°9, 2013, pp. 39.
[20] RES. P/TPR/N°1/14, de Presidencia en el marco de la Opinión Consultiva N°1/2014 solicitada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación de la República Argentina con relación a los autos del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal n°6 de la Cuidad Autónoma de Buenos Aires “Dow Química Argentina S.A. c/ E.N. –DGA.– (SANLO) Resol. 583/10 y otros s/ Dirección General de Aduanas”.
[21] RES. P/TPR/N|2/14, de Presidencia en el marco de la Opinión Consultiva N°2/2014 solicitada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación de la República Argentina con relación a los autos del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N°2 de la Cuidad Autónoma de Buenos Aires “S.A. LA HISPANO ARGENTINA CURTIEMBRE Y CHAROLERIA C/ E.N. –DGA– (SANLO) s/ Dirección General de Aduanas”.
[22] Klein Vieira, Luciane, ob. cit., pp. 116. La citada autora explica que para la teoría del acto claro la obligación de consulta desaparece toda vez que no exista una duda razonable sobre el sentido que debe darse a la norma comunitaria; a su vez para la teoría del acto aclarado, cuando un supuesto ya fue analizado anteriormente, habiendo similitud o analogía material con el caso sub-judice, el juez nacional estaría desobligado del compromiso de remitir una consulta al Tribunal correspondiente. Tales teorías están vigentes en el seno de la UE, pero no del Mercosur ni de la Comunidad Andina. Ver pp. 63-64.
