El límite indemnizatorio en los casos de responsabilidad del Estado por su actividad lícita
Breve análisis acerca de la solución propuesta, a través del tamiz constitucional
Pablo Nicolás Benito
Introducción y Antecedentes Jurisprudenciales [arriba]
Las siguientes líneas tienen como principal objetivo hacer un análisis de la Ley de Responsabilidad del Estado Nº 26.944, a la luz de la CN, con particular atención en su art. 5, donde se establece que, en los casos de daños ocasionados por el Estado en el ejercicio de una actividad legítima, la eventual indemnización estará limitada al valor objetivo del bien. Surge también con la intención de dilucidar si es una solución justa limitar el quantum indemnizatorio por la responsabilidad lícita del Estado solo al daño emergente, excluyendo de todo intento resarcitorio el lucro cesante, daño moral, circunstancias de carácter personal, valores afectivos y ganancias hipotéticas, o si, por el contrario, tal solución queda abarcada dentro de las prerrogativas propias de la Administración.
Históricamente, tanto la doctrina como la jurisprudencia no han sido pacíficos al considerar la extensión y el alcance de la indemnización en los casos en los que el deber de resarcir deriva de una actuación estatal legitima.
De los antecedentes jurisprudenciales a los que nos referimos, podemos extraer como troncales respecto a los daños causados por actividad licita los siguientes:
En el fallo “Laplacette”[1] se analizó que, en la sucesión de Laplacette, se solicitaron la indemnización por los daños causados a raíz de la inundación producida por una obra pública. En este caso se utilizó analíticamente la figura de la expropiación, resolviendo que debía abonarse al actor el “valor de la tierra y el de los alambrados dañados”, es decir, el valor objetivo del bien.
En “Los Pinos”[2] se mantiene el criterio sentado anteriormente, al revocarse un permiso de explotación de un hotel alojamiento propiedad de la actora. La CSJN, para decidir en ese sentido, fue a las pautas de la entonces ley de expropiación (Ley N° 13.264), basándose en que no se dio un acrecentamiento del patrimonio de la Administración, lo que importaría un resarcimiento limitado a “los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la confianza del actor en que el acto revocado sería mantenido (daño emergente), pero que excluye todo otro valor o ganancia frustrada (lucro cesante)”, y estableció que deben pagarse los “daños que guardan una relación directa e inmediata con la revocatoria”.
Tal postura continuó aplicándose en el caso “Cantón”[3], el cual se inició la acción a raíz de una prohibición de importación de determinados productos, con el fin de proteger la industria nacional, lo cual perjudicaba al actor, ya que este tenía un contrato firmado con anterioridad a la normativa prohibitiva. Este caso se trató de un asunto de responsabilidad del Estado de carácter extracontractual, y se resolvió por la aplicación analógica de la expropiación, por lo que únicamente se pagó el daño emergente.
En “Sánchez Granel”[4] se modifica lo anterior, admitiéndose la indemnización de las ganancias eventuales aunque, vale aclarar, este caso reviste naturaleza contractual. En concreto, se puso en tela de juicio el alcance de la indemnización en un caso que, habiéndose adjudicado una obra, se revocó la misma por oportunidad, mérito y conveniencia una vez que ya había comenzado a ejecutarse. Expresamente rechazó la aplicación analógica de la Ley 13.064 de Obras Públicas, de la Ley N° 19.549 de Procedimientos Administrativos, o de la Ley N° 21.499 de Expropiación. Lo novedoso resulta que, para aplicar el principio de la indemnización plena, no lo hizo remitiéndose a la doctrina civilista, sino que lo hace de manera autónoma.
En el caso “Motor Once”[5], la CSJN retoma el criterio de “Los Pinos” y “Canton”, en base al dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación, y revierte la opinión dada en “Sánchez Granel”, dijo que en un caso donde existe una modificación en la normativa aplicable, y por el cual se perjudica una situación subjetiva conformada al amparo de la normativa anterior derogada, debe aplicarse analógicamente los principios de la Ley 21.499 de Expropiaciones en base a dos argumentos: Por un lado, este caso disponía de una plataforma fáctica diferente a “Sánchez Granel”, en la medida en que uno tenía de base una situación contractual y, en el ahora analizado, el daño se produjo en razón de un acto imperativo al dictarse la normativa causante del daño; por otro, no existía un acrecentamiento patrimonial para el propietario del inmueble. Dicha doctrina vuelve a repetirse en el similar “Petrucceli”.
En el caso “Juncalán” [6] se inicia la acción a raíz de una inundación generada en terrenos de la actora, por trabajos a cargo de la Dirección Nacional de Hidráulica, los cuales impedían la explotación de los mismos. En éste caso, la CSJN expresó, en lo esencial, que el principio general de no admitir la inclusión del lucro cesante no debía ser aplicado mecánicamente, sin admitir excepciones y sin tener en cuenta las características de cada caso, considerando que en ocasiones, la exclusión del lucro cesante llevaría a resultados claramente violatorios de la garantía constitucional de la propiedad, por lo que debían ser tenidas como circunstancias excepcionales que permitían apartarse del principio general.- Lo novedoso es que se crea una tercera línea jurisprudencial al aplicar los criterios de la reparación integral a un caso de responsabilidad extracontractual, situación que nunca antes se había dado.
En el caso “El Jacarandá”[7] se dejó de lado la línea jurisprudencial de “Motor Once” y “Petruccelli” y se volvió a aplicar la doctrina de “Sánchez Granel”. En este caso, se trataba de la revocación al otorgamiento de una licencia de radio, la que no había comenzado a operar y que no podría hacerlo en razón de la normativa que la condicionaba. Dijo la Corte que debe actuarse con suma prudencia cuando se trata de resarcir daños causados por actos administrativos dispuestos por motivos de interés general, verificando especialmente la relación de causalidad. En concreto, se admitió la procedencia del lucro cesante por los daños causados en ejercicio legítimo de la actividad estatal, pero en el caso concreto se lo rechazó por no haberse acreditado de modo suficiente.
De los casos anteriores, en síntesis, se discute la aplicación o no de los principios expropiatorios al resarcimiento por los daños causados por actividad legitima.
Los requisitos de procedencia para este tipo de acción surgen del art. 4 que dice que deben concurrir los siguientes presupuestos
a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
e) Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.
Si bien se comparten algunos caracteres en lo que hace a la procedencia del reclamo por actividad ilegitima, existen algunas diferencias. Nótese, por ejemplo, que respecto a la relación de causalidad en la responsabilidad por actividad legítima presenta una diferencia sutil -pero a su vez significativa- respecto a la responsabilidad por actividad e inactividad ilegítima. En el art. 3 LRE que regula los requisitos de la responsabilidad por actividad e inactividad ilegítima establece en el inciso c) que debe existir una “relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue?”; mientras que, en el art. 4 LRE antes transcripto, para los requisitos de la actividad legítima del inciso “c” establece: “Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño”.
Asimismo, se agregan otros requisitos a los establecidos en el art. 3, que son la ausencia de deber jurídico de soportar el daño, y el sacrificio especial en la persona dañada. Si bien excede el acotado marco de tratamiento del presente trabajo, diremos respecto a este último, que se configura cuando una persona sufre una vulneración al derecho a la igualdad ante las cargas públicas conforme al art. 16 CN, y con ello sufre un daño cierto y actual que no debiera soportar. En principio, todas las personas tenemos el mismo deber de soportar las cargas públicas, y por más que esa tolerancia a las cargas públicas genere algún daño en los bienes o en los derechos de las personas ello no da fundamento a la reparación. Pero cuando una persona soporta una carga pública mayor a la que toleran el resto de las personas; y en consecuencia, sufre un daño cierto y actual en sus bienes o en sus derechos, allí se configura el sacrificio especial, nace el derecho a la reparación.
Adentrándonos al objeto de estudio de este trabajo, adelantamos nuestra opinión favorable a la reparación integral, por lo que propugnamos una reparación que comprenda –al menos- el lucro cesante.
Doctrinariamente, previo a la sanción de la Ley de Responsabilidad del Estado las aguas estaban –y están aun hoy- divididas respecto a la óptica desde la cual debía considerarse este tema, por un lado, autores como Mosset Iturraspe señalaron que la noción de responsabilidad en el derecho público no podía ser diversa de la que imperaba en el derecho privado. Kemelmajer de Carlucci también apoya esta postura, sosteniendo la existencia de un Derecho de Daños, y en consecuencia propiciando la unidad en la teoría del responder como la consecuencia lógica de la unidad del ordenamiento jurídico. Al respecto, la jurista tiene dicho que “el fraccionamiento en compartimentos estancos lleva a resultados absurdos cuando se trata de actos u omisiones que pueden ser imputados tanto a particulares como el Estado”.[8]
La inexistencia durante largo tiempo en el ámbito nacional de regulaciones que determinen la extensión de la indemnización en los supuestos en los que el Estado produce daños mediante comportamientos lícitos dio lugar a dos tesis antagónicas:
Una de ellas, de carácter restrictivo, sostenía que la responsabilidad por actividad lícita del Estado sólo daba lugar al pago del daño emergente[9]. Quienes se enrolan en esta posición consideran que la Constitución Nacional no contiene ninguna disposición que consagre el principio de integralidad del resarcimiento y que ante la falta de una normativa que lo contemplara, cabe aplicar, por vía analógica, los principios establecidos en la legislación expropiatoria, los que excluyen en ese supuesto el pago del lucro cesante.[10]
Sostienen que, tanto la expropiación como en los casos de perjuicios causados por la actividad válida del Estado, existe un comportamiento estatal legítimo que produce el sacrificio de derechos de particulares en aras del interés general, y como en ambos supuestos el perjuicio deriva del ejercicio válido de una potestad de la Administración, ante el vacío normativo que había en la materia, se optaba por la aplicación analógica del instituto expropiatorio, el cual excluye la indemnización del lucro cesante.
Otra corriente, aunque en idéntica línea, sostiene que el derecho de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitución, no es un derecho absoluto, toda vez que no existen derechos con tal carácter, siendo en consecuencia, un derecho sujeto a reglamentación legal, en los términos del art. 28 C.N.
Así, la fijación legal de límites a la reparación en esta cuestión no vulneraría el derecho de propiedad, sino que se trataría de una cuestión política o de discrecionalidad legislativa, que no confronta con la inviolabilidad de la propiedad consagrada constitucionalmente, sino que lo compatibiliza con las intervenciones conformes a derecho que realiza el Estado en miras a satisfacer el interés público. Pretender lo contrario, sería convertir al Estado en un gran asegurador de todos los riesgos sociales.
Respecto a esto, consideramos que si bien el Estado, puede invocar potestades públicas, ello no implica anular garantías reconocidas constitucionalmente.
Del otro lado de la biblioteca, se enrolan aquellos que abogan a favor de una reparación integral.
Para los partidarios de esta tesis, cuando el Estado ocasiona daños mediante su actuación lícita corresponde un resarcimiento amplio de los perjuicios, comprensivo del lucro cesante, cuyo contenido también se encuentra amparado por el derecho de propiedad que la Constitución garantiza en sus arts. 14 y 17, en el entendimiento que la falta de un texto legal expreso que establezca la extensión del quántum resarcitorio, no autoriza a efectuar una aplicación extensiva por vía analógica de las disposiciones de la Ley de Expropiaciones, por el contrario, se sostiene que no hay ningún fundamento legal que permita hacer extensiva la aplicación analógica de dicha ley.-
Además, y sin perjuicio de las coincidencias que puedan existir, entre la expropiación y los supuestos de perjuicios causados por la actividad lícita estatal median importantes diferencias, ya que la primera está rodeada de un conjunto de garantías establecidas en el art. 17 de la Constitución Nacional, tales como la intervención previa del legislador para declarar la utilidad pública del bien y el pago de la indemnización al tiempo de la privación de la propiedad, cuestiones que están ausentes en la segunda, por lo que no es correcto asimilar sus consecuencias jurídicas.
La Ley de Responsabilidad del Estado, sancionada en 2014, llegó para zanjar dicha cuestión y poner fin a dicho vacío normativo que, hasta ese entonces, había sido estructurado a través de precedentes doctrinarios y jurisprudenciales.
El texto expreso de la ley opta por la solución que restringe la indemnización al valor objetivo del bien, dejando de lado todo otro rubro. Creemos que tal solución puede conducir a injustos, toda vez que existen infinidad de situaciones posibles en donde la verdadera riqueza de un bien está dada, más que por su valor objetivo, por sus ganancias eventuales o sus utilidades, dicho en palabras de nuestro Maximo Tribunal, “un bien vale principalmente por lo que produce o es capaz de producir en épocas y condiciones normales[11]”.
En otro orden de ideas, sostenemos desde aquí que, ocurrido el daño, no debe atenderse al autor del mismo, sino que debe –primordialmente- apuntarse a su reparación, conforme el principios de la reparación integral. De otro modo, el alcance de la reparación que obtendrá el damnificado dependerá, en gran medida, de quien resulte autor del daño. Todo ello puesto que, en un Estado de Derecho, ya no puede admitirse aquel viejo adagio propio del absolutismo por el cual “The King can do not wrong”.
Por último, debe tenerse en cuenta que el alcance de lo que debe entenderse por derecho de propiedad fue evolucionando y ampliándose con el tiempo, considerándose que comprende “cualquier objeto inmaterial susceptible de valor”. Dicho concepto fue receptado -con tal amplitud- por la Corte Interamericana de Derecho Humanos, protegiendo además los derechos adquiridos, que son aquellos que se han incorporado al patrimonio de las personas.
También acoge la Corte Interamericana de Derechos Humanos el principio de Restitutio In Integrum, que no es otra cosa que la reparación plena del daño, restituyendo al estado de cosas anterior, mas la reparación de las consecuencias que el evento dañoso produjo.
Como adelantáramos, abogamos desde aquí por una reparación integral del daño, con la convicción de que el deber de responder encuentra su causa en el daño mismo, y no en quien lo origina, ni en la licitud o ilicitud de la conducta. Consideramos también que el cese de una conducta dañosa no implica el cese de sus efectos, que permanecen subsistentes para lo sucesivo. Desconocer esto atenta, nada mas y nada menos, que contra la integralidad del daño y la indemnidad de la propiedad privada.
En resumen, nos expresamos contrarios a la solución adoptada por la LRE en este aspecto, creyéndola, por lo menos, desacertada, aunque consideramos que con el transcurso del tiempo, conforme empiecen a suscitarse casos encuadrados en este tema, el control de constitucionalidad y de convencionalidad, serán el filtro que irán decantando a favor de la reparación integral del daño, comprensiva del daño moral, lucro cesante, y demás rubros que excedan el acotado limite que representa la expresión “valor objetivo del bien” delimitado por la ley.
[1] CSJN, “Laplacette, Juan su sucesión y otros c/ Prov. de Buenos Aires”,1943, Fallos: 195:66.
[2] CSJN, “Corporación Inversora Los Pinos SA c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, 1975, Fallos: 293:617.
[3] CSJN, “Canton, Mario Elbio c/ Nación”, 1979, Fallos: 301:403.
[4] CSJN, “Sánchez Granel, Obras de Ingeniería, SA c/ Dir. Nac. de Vialidad”, 1984,Fallos: 306:1409.
[5] CSJN, “Motor Once, SA c/ Municipalidad de Buenos Aires”,1989, Fallos: 312:659.
[6] CSJN, “Juncalán Forestal, Agropecuaria SA c/ Provincia de Buenos Aires”, 1989, Fallos: 312:2266.
[7] CSJN, “El Jacarandá SA c/ Estado Nacional”, 2005, Fallos: 328:2654.
[8] De su voto in re “Torres,Francisco c/ Provincia de Mendoza”, 04/04/1989, en LL 1989-C - SCJ Mendoza.
[9] Conf. Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. IV, 3ª ed.Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1980, ps. 130/132.-
[10] El art. 10 Ver Texto , Ley Nacional de Expropiaciones 21499 dispone: "La indemnización sólo comprenderá el valor objetivo del bien y los daños que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiación. No se tomarán en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos, ganancias hipotéticas, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la obra a ejecutarse. No se pagará lucro cesante. Integrarán la indemnización el importe que correspondiere por depreciación de la moneda y el de los respectivos intereses".
[11] Fallo 176:363 “FF.CC Entre Rios c/ Gobierno Nacional”.
