Discapacidad: la economía de la discriminación y los cupos como solución parcial al problema de empleo
Yamil Santoro
Introducción [arriba]
Conscientes de la especial importancia que posee la integración de las personas con discapacidad al mundo laboral, y a fin de contribuir a su pleno desarrollo, la independencia para que cada uno busque el camino propio que lo haga feliz con el mayor grado de libertad posible, nos disponemos a estudiar los cupos por discapacidad.
En concreto, la idea de este trabajo es analizar el impacto de las políticas públicas consistentes en la implementación de cupos laborales para personas con discapacidad. Se busca analizar los efectos de implementar un sistema de cupos (tanto para la administración pública como para la privada) y, contrastando con la evidencia empírica, verificar si han resultado exitosos para integrar a personas con discapacidad. Tras el análisis de lo existente, se realizarán aportes para mejorar la legislación vigente.
El estudio se realizará combinando un enfoque microeconómico sobre los esquemas de incentivos intervinientes así como un contraste de legislación comparada a fin de determinar qué medidas complementarias o correcciones a las existentes podrían adoptarse para apuntalar el sistema de cupos contribuyendo a que efectivamente logren su finalidad. Si bien entendemos que la clave para políticas públicas exitosas requiere un abordaje multidimensional y ninguna política pública resulta suficiente por si para abordar una problemática tan compleja como esta. Creemos que se puede observar una política pública en particular para evaluar su efecto sistémico ante diversas mejoras, ceteris paribus.
Procuraremos desentrañar las dificultades que existen para el efectivo cumplimiento del cupo tanto en empresas privadas como en la administración pública procurando encontrar las bases de reforma necesarias para mejores políticas públicas. Se analizarán puntualmente las experiencias del sistema legal argentino, el caso porteño y la evolución del sistema español a fin de encontrar los puntos en común, aciertos y desaciertos en cada caso.
¿Cómo opera la discriminación? [arriba]
Cuando sostenemos que el mercado laboral discrimina o excluye, no estamos haciendo otra cosa que esconder a las personas que integran o componen ese mercado, a saber: consumidores, trabajadores y empleadores.
Las decisiones que toman estos actores se basan en preferencias o gustos. Asumiendo que nuestros sujetos bajo análisis son personas racionales diremos que sopesan y eligen las alternativas posibles de cómo invertir su tiempo y dinero esperando obtener en cambio cierta utilidad o felicidad. Y en cada decisión aparece la información, correcta o equivocada, que le permitirá al tomador de la decisión evaluar en qué medida la acción bajo análisis le reportará un beneficio o una pérdida.
A la hora de contratar a una persona, la discapacidad aparece como una variable relevante que hace modificar las preferencias de quien debe tomar la decisión. Esto surge de las diferencias existentes Desde esta perspectiva podemos decir que existe un “gusto por la discapacidad”, en palabras de Gary Becker, a partir del cual cada actor le ofrece una valoración particular a este atributo.
A la hora de analizar comportamientos servirá a nuestro análisis considerar que las preferencias pueden ofrecernos “precios” como indicadores acerca de cómo las personas ordenan dichas preferencias estando dispuestas a pagar una suma mayor por las cosas que valoran más y viceversa.
Estudiar estos precios o las consecuencias de estos (que se pueden inferir mediante la observación de decisiones agregadas) pueden ayudarnos a pensar qué información está contenida en las decisiones de las personas y cómo los componentes inciden a la hora de tomar decisiones.
Tipos de discriminación: mayores costos vs. Prejuicios [arriba]
Entender cómo opera la discriminación y sus consecuencias económicas resulta fundamental para poder tomar decisiones que contribuyan efectivamente a palear la exclusión laboral en lugar de agravarla.[1]
Si enfocamos nuestro análisis a los demandantes de trabajo, es decir, a los empleadores, nos encontraremos con que la discriminación puede plasmarse en forma de salarios discriminatorios (diferente salario por un trabajo similar) o selección discriminatoria o segregación[2] (menos contratación media que otros trabajadores con calificaciones similares en un mismo segmento laboral).
Es decir, se les puede pagar menos por el mismo tipo de trabajo o se los contrata en menor cantidad teniendo las mismas calificaciones. Así funciona la discriminación laboral sea por materia de género, religión, ideología o por cualquier otro motivo, como la discapacidad.
Independientemente del motivo para discriminar, la persona encargada de realizar el cálculo acerca de la conveniencia de contratar a una persona del segmento en cuestión sopesará costos y beneficios de la decisión. En el ámbito laboral, se estimarán los costos de emplear a la persona (salario + costos de adaptación) en contraposición a su productividad esperada. Todo empleo que genere más riquezas que los costos que insume tendería a concretarse.
Sin embargo, algo pasa en la relación con las personas con discapacidad que hacen que se empleen en un menor grado que el resto de las personas. Solo el 11,5% de las personas con discapacidad posee trabajo[3], en contraposición al casi 43% de la población general. Las causas de esta diferencia pueden encontrarse tanto por el lado de la oferta como por el lado de la demanda de trabajadores con discapacidad.
Por el lado de la oferta hay algunas particularidades importantes. Según el informe 2013 del Registro Nacional de las personas con discapacidad, apenas el 19,6% posee al menos secundario completo. Estos números se contrastan con el 28,27% de la población general que ha terminado al menos el secundario.[4] Una particularidad de este grupo, más allá de las dificultades específicas que cada tipo de discapacidad afronta, es que dada la menor inserción laboral posee menos incentivos para invertir tiempo y dinero en educación en tanto existen dificultades para internalizar los beneficios. Las diferencias en los precios por el trabajo generan una menor disposición para la inversión. Pero más allá de la menor oferta calificada difícilmente sea este el factor determinante de la asimetría.
Más allá del nivel de estudios alcanzados también hay que destacar que muchas veces la calidad educativa no es la misma por las dificultades propias de la integración escolar y por los habituales desfasajes en los temas dados, si bien este factor incide de manera diferente según el tipo de discapacidad.
Otro factor relevante es que hay una menor cantidad de personas con discapacidad buscando empleo que sus pares sin discapacidad. Esto puede deberse a problemas de todo tipo que suelen alcanzar al núcleo familiar, a las creencias de las personas con discapacidad que, a su vez, se realimentan por un mercado laboral hostil. Vale mencionar que la búsqueda de empleo es muchas veces un proceso traumático y de probabilidades adversas de por sí. Si la persona con discapacidad interpreta que su discapacidad es lo que la excluye aumentan las probabilidades de que opte por auto-emplearse o por abandonar la búsqueda. Esta idea no es descabellada, ya que se han verificado casos a nivel internacional en los que al poner la discapacidad en el currículum la efectividad de la búsqueda de empleo caía de forma dramática.
Si bien hemos enunciado algunas formas en las que la oferta de empleo por parte de las personas con discapacidad puede ser diferente a la del resto de las personas lo cierto es que difícilmente alcanza para explicar acabadamente al problema.
Por el lado de la demanda de empleo el primer punto es la estimación de la productividad de las personas con discapacidad. La productividad está asociada tanto a la expectativa que se tenga de la capacidad de trabajo del empleado como por los costos asociados a incorporar a una persona con discapacidad. En cuanto a la productividad, lo cierto es que la discapacidad suele irrumpir en el análisis del entrevistador como un factor limitante independientemente de si la discapacidad en cuestión puede incidir de alguna manera negativa en la tarea para la cual se va a contratar a la persona con discapacidad. El prejuicio opera como un sesgo a partir del cual se estima inferior la productividad de la persona con discapacidad por la cual se valora, a priori, menos su trabajo.
Como complemento del sesgo anterior también se produce otro sesgo asociado a los costos de contratar a una persona con discapacidad. En algunos casos, el tipo de discapacidad requerirá que se adapte algún proceso o dinámica de forma tal que la discapacidad no sea un obstáculo, esto hace que el salario efectivo (wh) que debe pagarse por incorporar a una persona con discapacidad resulte en algún grado mayor que el salario de mercado (w). Sin embargo, a esto debe agregarse que existe un sesgo o distorsión basado en el prejuicio a la hora de estimar el costo de la adaptación. Esto hace que las personas con discapacidad sean percibidas como más caras aun por encima del eventual costo de adaptación del entorno de trabajo que pudieran llegar a requerir.
Además del costo, se suma la percepción de riesgo asociado a las personas con discapacidad. Los empleadores consideran que las personas con discapacidad representan mayores riesgos y son, por ende, caras; esto surge por ignorancia e información insuficiente.[5]
Todo esto, en suma, es ineficiente en tanto no se contrata según la productividad marginal real o, visto desde otra manera, se estiman erróneamente los costos.
¿Cómo justificamos la regulación estatal o la aplicación del Poder de Policía en esta materia? [arriba]
Podríamos hacerlo a partir de que ciertos sesgos cognitivos o prejuicios hacen que se estimen erróneamente los costos y beneficios de contratar a una persona con discapacidad, haciendo que el mercado tienda a un nivel subóptimo de producción de riqueza generando exclusión.
Lo cierto es que en un mercado competitivo donde la movilidad laboral no posee trabas significativas la discriminación siempre se vuelve contra el discriminador. Los que tengan menos “preferencias discriminantes” tendrán una mayor clientela o podrán acceder a empleados a un menor costo. Sin embargo, esta solución parecería ser inadecuada para la Argentina, dado que para que el sistema de precios tienda a corregir las asimetrías y sancione a los discriminadores hace falta, además de la fácil movilidad, hace falta cierta estabilidad de precios como para que puedan ser indicativos y orientativos de las preferencias y eso resulta difícil en un contexto de crisis y desorden económico constante como el que tiene nuestro país. Especialmente teniendo en cuenta que los desórdenes macroeconómicos se repiten con frecuencia y la inflación viene siendo un problema que ha destruido al sistema de precios como orientador del mercado.
Volviendo al análisis en cuestión. Discriminar no es negocio. El consumidor paga más caro por discriminar dado que termina accediendo a bienes o servicios más caros que los que hubiera podido acceder. El empleador paga más caro por discriminar dado que debe elegir entre una oferta más limitada de personas para cubrir un puesto de trabajo.
También la discriminación dentro de las empresas es mal negocio. Las empresas que permiten la discriminación de cualquier tipo obtienen un menor rendimiento por parte de los empleados maltratados y experimentan una mayor rotación de sus empleados incurriendo en mayores costos que sus competidores debido a la rotación.
¿Cómo se interrelacionan los cupos con la discriminación? [arriba]
Los cupos vuelven obligatoria la discriminación por ley hacia adentro de la estructura que los utilice. Consisten en obligar a la institución afectada a tener que cubrir determinado porcentaje de su planta de empleados con personas con discapacidad. A fin de generar una transición ordenada, en general, los organismos afectados se ven obligados a priorizar a personas con discapacidad en sus contrataciones futuras en tanto cumplan con los requisitos necesarios para el puesto.
Esta discriminación gubernamental se sustenta en el hecho de que existe una brecha entre la demanda efectiva de personas con discapacidad al del resto de la población. Dicha demanda inferior se alimenta en prejuicios que terminan contribuyendo a replicar modelos de exclusión y, a su vez, terminan generando externalidades negativas en tanto disminuye la productividad de las personas con discapacidad y su incorporación a la cadena de consumo. Adicionalmente, la falta de empleo genuino tenderá a ser suplido por subsidios u otro tipo de transferencias por lo que el cupo podría ser una medida más eficiente desde la perspectiva fiscal al promover que se realice una contratación preferencial a las personas con discapacidad en la medida en que se justifique y posea las aptitudes necesarias.
La baja movilidad laboral impide que las distorsiones se corrijan de forma veloz. Los mercados tienden a corregir la discriminación siempre que las regulaciones complementarias no impiden que las personas con actitudes positivas aprovechen sus “buenas” preferencias (por ejemplo, salario mínimo). Las prácticas discriminatorias se extienden en el tiempo por las medidas “proteccionistas” que evitan a las empresas internalizar todas las consecuencias de sus acciones.
Cupos y salarios mínimos [arriba]
Antes de avanzar en las reflexiones en torno al cupo. Cabe hacer una breve mención del salario mínimo y cómo afecta al mercado laboral. Suele ocurrir que el salario mínimo se establece por encima del salario de equilibrio del mercado. Haciendo que se genere desempleo. Al establecerse un precio artificialmente alto disminuye la cantidad de empleo demandada y las personas menos calificadas son las que tienden a integrar la masa estable de desempleados.
El salario mínimo impacta de especial manera en las personas con discapacidad en tanto vimos que la demanda de trabajadores con discapacidad es inferior a la del resto de la sociedad por los sesgos de menor productividad y mayores costos. Por este motivo, el salario mínimo termina operando como un factor adicional de exclusión que impacta de manera desigual en la población de las personas con discapacidad.[6]
¿Qué podemos esperar de los cupos? [arriba]
Los cupos pueden contribuir a mitigar el impacto de la discriminación al obligar a los empleadores a tener que justificar la elección de una alternativa. Mientras que en un contexto de empleo libre, la discriminación podría pasar desapercibida en tanto el empleador solo debe justificar ante su jefe o sus accionistas por qué optó por tal o cual empleado, el cupo obliga a tener que darles la oportunidad a las personas con discapacidad a que se presenten y el empleador debe justificar, en todo caso, por qué ninguna de las personas con discapacidad poseía las aptitudes necesarias en caso de no contratar a ninguna de ellas.
Los riesgos de este sistema son varios. Por un lado, si la persona con discapacidad cumple con los requisitos mínimos y existe un candidato alternativo con mayor preparación y más aptitud para el puesto los cupos obligarían al entrevistador a contratar al primero aunque resulte ser una decisión menos útil. Por lo que, en un efecto agregado, podríamos estar impactando negativamente en la productividad de las empresas y del sector público.
Adicionalmente, pueden aumentar los litigios contra las empresas y aumentan los costos de control de cumplimiento de la normativa.
Veamos puntualmente las experiencias argentino y españolas en esta materia.
Los cupos y la experiencia argentina [arriba]
La Argentina posee un cupo en el sector público nacional que obliga a que un 4%[7] del total de empleados del Estado Nacional, empresas estatales y entes descentralizados sean personas con discapacidad. El Gobierno Nacional no ha cumplido aún, si bien han pasado varios años ya desde su vigencia. Por otra parte, a nivel estadual, cada provincia[8] tiene libertad para darse la normativa administrativa por lo que los gobiernos provinciales no se ven obligados a cumplir con este porcentaje salvo que específicamente se hubieran comprometido a tal efecto como fue el caso de la Ciudad de Buenos Aires que asumió el compromiso de alcanzar el 5%.[9]
La dificultad para que el cupo se cumpla en el sector público, además de los deficientes mecanismos de control y auditoría que existen, se deben a que aún persiste extendidamente la práctica de utilizar las contrataciones de personal gubernamental con fines políticos por lo que se genera un sesgo positivo en favor de los “militantes” desplazando a otros grupos que aspiran al cargo aún si existe un mejor derecho.
Adicionalmente, las personas con discapacidad suelen desconocer que poseen este derecho y, aun sabiéndolo, desconocen de los mecanismos jurídicos para hacer valer la prioridad por lo que en la práctica terminan siendo empleados en una proporción menor que la que debería hacerse por ley. El día que logremos instaurar un sistema de acceso meritocrático a los cargos públicos el cupo gubernamental debería resolverse con rapidez. Si bien esto puede servir para palear de alguna manera la crisis de empleo que experimentan las personas con discapacidad, estimo que resulta insuficiente para lograr una integración efectiva.
Breve comentario sobre la experiencia española [arriba]
En España, en adición al cupo gubernamental incorporar un cupo “privado” del 2% para aquellas empresas que superen a los 50 empleados. Sin embargo, dado el alto nivel de incumplimiento que se verificaba decidieron flexibilizar la medida adicionando la posibilidad de realizar algunas medidas complementarias o alternativas como contratar con un enclave laboral de personas con discapacidad o donar a organizaciones de la sociedad civil vinculadas al fomento de la inserción laboral de las personas con discapacidad.
La experiencia ha sido satisfactoria y si bien quedan cosas por corregir, como que existan salarios 10% más bajos en promedio[10], lo cierto es que el cupo privado con la flexibilidad suficiente permite corregir de manera relativamente eficiente las distorsiones que generan los prejuicios.
Consideraciones finales [arriba]
Dada la complejidad multidimensional del problema de la exclusión y la heterogeneidad del colectivo de personas con discapacidad resulta imposible encontrar una política pública que acabadamente resuelva el problema de empleo de la población afectada. Sin embargo, el cupo puede ser un mecanismo adecuado para sortear los sesgos discriminatorios a la hora de contratar. El cupo gubernamental es una buena forma de contribuir a generar una solución aunque es insuficiente y por las particularidades de la desorganización gubernamental argentina tiene dificultades para su implementación efectiva.
Por su parte, la experiencia española de extender el cupo de forma flexible al sector privado ha probado dar buenos resultados y sería una medida contundente para producir un cambio cultural y erradicar los prejuicios. Considero, sin embargo, que no puede establecerse un cupo sin a la vez ofrecer un sistema de incentivos fiscales a partir de los cuales la empresa obtenga un beneficio adicional por contratar a una persona con discapacidad como el régimen ofrecido por la ley nacional 2303.[11]
Al mejorar la integración, siempre y cuando lo hagamos atendiendo a los efectos en la eficiencia que genera cada regulación, podemos apuntar a mejorar la productividad de nuestro país, mejorar la condición de vida de las personas con discapacidad, de sus familias y, por efecto derivado, de todos los argentinos.
Nuestros prejuicios terminan siendo nuestras propias cadenas. Con buenas políticas públicas podemos aspirar a ser, aunque sea un poco, más libres, prósperos e inclusivos.
Notas [arriba]
[1] Chiswick, Barry R., The economics of discrimination: a primer, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, pág. 15.
[2] Stiglitz, J.: “Approaches to the economics of discrimination”, pág 287 https:// www0.gsb.columbia.edu/ faculty/ jstiglitz/ download/ papers/ 1973_ Approaches_ tothe_ Economics_of_ Discrimination. pdf
[3] “Anuario Estadístico Nacional sobre Discapacidad: 2013”, Servicio Nacional de Rehabilitación, Ministerio de Salud, pág. 47.
[4] Fuente: INDEC, encuesta nacional 2010.
[5] En ese sentido se ha comprobado que la capacitación a empresarios hace disminuir la percepción del riesgo asociado mejorando las posibilidades de empleo. El programa de empleo “Arbeid med bistance” (AB) lanzado en Noruega en 1992 resultó destacado por la OIT por lograr, entre otras cosas, que el 92% de los empresarios que participaron del programa hayan modificado su percepción del riesgo asociado a contratar personas con discapacidades. Ver en “Discriminación por razones de discapacidad” http:// www.ilo.org/ wcmsp5/ groups/ public/ ed_norm/ declaration/ documents/ publication/ wcms_ decl_ fs_110_es. pdf
[6] Stiglitz, J., “Approaches to the economics of discrimination”, pág. 290 https:// www0.gsb.columbia.edu/ faculty/ jstiglitz/ download/ papers/ 1973_ Approaches_ tothe_ Economics_ of_ Discrimination.pdf
[7] Ley Nacional 22431 que establece el “Sistema de Protección Integral para Personas Discapacitadas”.
[8] Esto por extensión afecta también a los municipios.
[9] El GCBA por su parte está tendiendo a cumplir pero vienen siendo varios años de batallas acumuladas.
[10] “La tasa de desempleo de las personas con discapacidad se duplicó durante la crisis” http:// www.elmundo.es/ economia/ 2015/ 03/ 17/ 55082576e2704ee82e8b457a. html
[11] Establece que los empleadores, que concedan empleo a personas discapacitadas, tendrán derecho al cómputo de una deducción especial del impuesto a las ganancias equivalente al 70% del salario que abonen.
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