El Recurso de Casación Contencioso-Administrativo Costarricense

¿Un Vértice Ambiguo?

Por Luis A. Ortiz Zamora*

1. Introducción [arriba] 

Sin duda, el recurso de casación contencioso-administrativo costarricense es un instrumento jurídico único, de vanguardia e innovador. Pretende cumplir con tres fines a la vez: la nomofilaxis, la uniformidad de la jurisprudencia y la justicia del caso[1]; algo así como resolver el dilema de la Trinidad imposible.

Y es que, mientras que en la teología, uno de los problemas a resolver siempre ha sido el misterio de la Santísima Trinidad: Padre, Hijo y Espíritu Santo, tres personas y un sólo Dios; en la economía, por su parte, el dilema a resolver es que, como explica Paul Krugman: "no se puede tener todo: un país debe elegir dos de cada tres. Puede fijar su tipo de cambio sin debilitar a su banco central, pero sólo mediante el mantenimiento de controles sobre los flujos de capital (como el de hoy en China), puede permitir la libre movilidad de capitales manteniendo la autonomía monetaria, pero sólo a expensas de dejar que el tipo de cambio fluctúe (como Gran Bretaña -o Canadá-), o puede optar por permitir el libre movimiento de capitales y estabilizar la moneda, pero sólo optando por el abandono de cualquier posibilidad de ajustar las tasas de interés para combatir la inflación o la recesión (como la Argentina de 1999,? o la mayoría de Europa)."[2]

Pues bien, en el recurso de casación contencioso-administrativo costarricense sucede algo similar, pues a veces la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (en su doble faz de Sala de Casación y Tribunal de Casación) debe comportarse como custodio de la legalidad, en otras ocasiones como unificador de la jurisprudencia y más a menudo como juez del caso concreto; funciones que también parecen incompatibles entre sí[3], o cuando menos, difíciles de lograr todas a la vez.

Es por ello que, resulta enriquecedor -aunque de suyo arduo- escudriñar las raíces del recurso de casación contencioso-administrativo costarricense, adivinar sus motivos, descubrir su naturaleza y comprobar el cumplimiento de sus fines, para finalmente determinar si -como advierte Taruffo- “seguimos viviendo en un sistema creyendo estar en otro.”[4]

2. La Casación En General [arriba] 

a) Origen y Evolución

Si el nacimiento del recurso de apelación puede situarse desde épocas tan lejanas como el Imperio romano[5], la casación, por su parte, nace exclusivamente en Francia[6] y cristaliza en el Decreto de la Asamblea Constituyente de la Revolución Francesa de 1 de diciembre de 1870.[7]

Ahora, la aparición de la casación no puede entenderse de forma aislada. Antes bien, surgió como una técnica de control negativo para reprimir las tentaciones de los jueces de invadir las competencias legislativas.[8] En efecto, el Tribunal de Cassation, a pesar de su denominación, no formaba parte del Poder Judicial, sino que era un órgano complementario y subsidiario del Poder Legislativo, cuya función no era garantizar la sujeción del juez a la ley, sino evitar la existencia misma de la jurisprudencia; esto es, de cualquier interpretación de la ley.[9]

Fueron especialmente dos factores los que impulsaron la creación del Tribunal de Cassation. Por un lado, las prácticas invasoras de los Parliaments durante el Ancien Régime en el terreno reservado al Monarca y, por otro, las bases teóricas del nuevo sistema surgido de la Revolución, a saber: la primacía del Parlamento y la exaltación de la ley. Aunado a ello, las tesis de Rousseau y Montesquieu sobre la separación de poderes, la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y la comprensión de esta última como expresión de la voluntad popular, imponían la necesidad de crear instrumentos capaces de someter a los jueces a la ley para evitar las prácticas que otrora habían sido tan habituales y que obligaron a establecer un órgano de control sobre aquellos: el Conseil des Parties. De suerte tal que, fueron precisamente esas extralimitaciones de los jueces en el terreno reservado al Monarca, lugar ocupado a partir de la Revolución por la ley, y en consecuencia, la desconfianza hacia su actuación, las que hicieron pensar a los revolucionarios franceses que una mera declaración de primacía de la ley no sería garantía suficiente para salvaguardar el principio sobre el que pretendía fundarse el nuevo Estado; en realidad, se hacía necesario crear un órgano ad hoc que garantizara tal principio de primacía de la ley frente a las posibles injerencias de los titulares del Poder Judicial.

La Revolución destruyó por completo el sistema del Antiguo Régimen y sustituyó la posición superior del Rey en cuanto vicario de Dios sobre la tierra, por la idea de que el poder político es una autodisposición de la sociedad sobre sí misma, a través de la voluntad general surgida del pacto social, la cual se expresa por medio de la ley. El resultado de esta rectificación se expresará en una idea sumamente simple: en lugar de los hombres, en adelante van a mandar las leyes.[10]

Esa exaltación de la ley hizo que se concibiera a los jueces como meros aplicadores de la ley. La ley lo podía todo y la labor del juez debía limitarse a “declarar” qué ley era aplicable al caso, en la conocida expresión de Montesquieu: “Le juge est la bouche qui prononce les paroles de la loi”. Desde esta perspectiva, la idea de la jurisprudencia -como interpretación judicial de la ley- era considerada como una invasión del ámbito legislativo por los jueces. Por ello, diría en su momento Robespierre: “El término jurisprudencia debe borrarse de nuestra lengua. En un Estado que tiene una Constitución, una legislación, la jurisprudencia de los tribunales no es otra cosa que la ley.”[11]

Pues bien, esa preocupación por mantener alejado al Poder Judicial del campo reservado al legislador cristalizó en dos institutos: i) el llamado référé legislatif facultatif; y ii) el référé obligatoire au législateur. Por medio del primero se permitía al juez que tuviera dudas en cuanto a qué ley era aplicable a un supuesto concreto dirigirse al Poder Legislativo con el objeto de que éste se pronunciara acerca de la norma que debía aplicar; mientras que el segundo consistió en un control a posteriori de los actos judiciales. Estaban legitimados para interponer estos référé obligatoire au législateur (equivalentes a la casación) los particulares que, tras agotar todas las instancias judiciales, obtuvieran una sentencia que contradijera el tenor literal de la ley, así como también el Comissaire du roi, que podía interponer la casación dans l´intér?t du loi.[12]

En consonancia con lo anterior, sólo se admitía la demanda de casación en los casos en los que la sentencia que se pretendía casar hubiera contravenido expresamente el tenor literal de la ley. Y es que, si se concebía que la ley era unívoca y por ello susceptible de una sola interpretación, solo podía contravenirla la sentencia que lo hiciera en forma explícita. El Tribunal de Cassation realizaba, pues, una labor exclusivamente represiva y no creativa; esto es, se limitaba a casar las sentencias que hubieran sido dictadas en contra de la ley, mas no declaraba su interpretación auténtica, ni garantizaba la uniformidad en la aplicación del derecho.

Cuando se trataba de casos en que era una norma procesal la que resultaba inobservada, sólo determinados vicios de forma predeterminados legalmente daban lugar a una demanda de casación. Curiosamente, algunos vicios alegables en casación eran los mismos que se habían considerado esenciales para la validez del proceso en el Derecho romano[13] y que durante siglos se habían hecho valer a través de la querella o actio nulitatis. Algunos de estos vicios se referían a la válida constitución del proceso, tanto desde el punto de vista del juez como de las partes, así como al orden y a la solemnidad del proceso. Otros, como la falta u omisión de motivación de la resolución judicial, tienen un origen muy posterior.[14]

Desde esta perspectiva, la casación por defecto de forma no aportaba ninguna novedad, toda vez que, cuando ésta surgió, la acción de nulidad por vicios de forma ya llevaba cientos de años implantada en Europa. Es más, si se hubiera previsto la casación como único cauce para hacer valer la nulidad de las sentencias que incurrieran en estos vicios de forma, se hubiera producido un retroceso en la protección de las garantías procesales conferidas a los litigantes, puesto que el acceso a la casación era una mera facultad del Tribunal, mientras que la querella nullitatis constituía un verdadero derecho de las partes para solicitar la nulidad de las sentencias aquejadas por vicios de forma.

Según Calamandrei[15], la admisión de la casación en estos casos la alejaba totalmente de los fines para los que había sido creada, pues como se ha dicho, el sentido último de la casación era el de garantizar la primacía del Parlamento y el producto de éste: la ley. En razón de ello, la demanda de casación por violación del texto de la ley tenía por objeto garantizar la separación de poderes y, en consecuencia, la sujeción del juez a la ley sustantiva; mientras que la demanda de casación por vicios de procedimiento tenía como único fin asegurar el recto funcionamiento de la Administración de Justicia y el sometimiento del juez a algunos de los mandatos previstos en la ley procesal.

Avanzando los años y debido a causas variopintas, el Tribunal de Cassation pasó a denominarse Cour de Cassation, dejando de estar integrado en el cuerpo legislativo para enquistarse en el Poder Judicial, ocupando su cúspide y convirtiéndose en su centro. Por lo que respecta a su función, ya no se limitaría a ser un órgano represivo, sino uno tremendamente creativo. Así, la verdadera innovación sería que la Cour de Cassation ya no se limitaría a conocer mediante el recurso de casación de los errores in iudicando que pudiera contener la sentencia del juez a quo en la premisa mayor del silogismo realizado por éste, sino que extendería su juicio al control de la premisa menor.[16] Se lograría así la yuxtaposición de dos figuras: la casación y la querella nullitatis, que poco tenían que ver entre sí originalmente, y que, con raras excepciones, han perdurado hasta nuestros días.

b) Modelos De Cortes De Casación

Si bien en todos los casos las cortes de casación controlan la legalidad de las decisiones emanadas de los jueces inferiores y uniforman la jurisprudencia, lo cierto es que, dependiendo de la modalidad con que se desarrollen esas dos funciones, los efectos serán diferentes, dependiendo de la mayor o menor acentuación que se dé a cada una de ellas. A partir de ello Taruffo distingue dos modalidades de cortes de casación: la de “tercera instancia” y la de “Corte Suprema”.[17]

En la primera modalidad se concibe a las cortes de casación como el tercer grado del sistema de las impugnaciones, mientras que, en la segunda, se les visualiza como vértices de la jurisdicción y último garante de la legalidad. La modalidad de tercera instancia comienza a dibujarse a partir de que las cortes de casación, según su concepción tradicional, pierden sus características originales y se sitúan en el vértice del sistema de impugnaciones, mientras que la modalidad de Corte Suprema tiene su origen en el primitivo Tribunal de Cassation y se describe claramente en la teorización de Calamandrei.

Ahora bien, esas dos modalidades de cortes de casación se encuentran presentes, en mayor o menor medida, en los tres modelos tradicionales o principales de cortes supremas: norteamericano (énfasis en uniformar la jurisprudencia), alemán (énfasis en el control de legalidad, pero confiriéndole mucha importancia a la uniformidad de la jurisprudencia) y franco-italiano (énfasis en el control de legalidad o nomofilaxis pura), siendo el primero y el último los dos modelos extremos, mientras que el segundo se presenta como ecléctico. Veamos porqué:

i. Modelo Norteamericano

El aspecto más relevante de este modelo tiene que ver con que, en la formulación de sus decisiones, la Corte Suprema de los Estados Unidos no se limita a controlar si la decisión impugnada contiene errores de derecho sustanciales o procesales, sino que -aunque sea decidiendo sobre el caso individual- se orienta hacia aquello que podría definirse como la legalidad futura, o sea, la definición de la correcta interpretación y aplicación de las normas que serán objeto de juicio en casos sucesivos en que las mismas normas podrían ser relevantes para la decisión. De esta forma, la doctrina del stare decisis et quieta non movere -que significa "adherir a los precedentes y no perturbar las cosas que han sido establecidas"[18]- se constituye en la esencia misma del sistema jurídico imperante en aquel país.

Ahora bien, esta prevalencia por asegurar la uniformidad de la jurisprudencia por sobre el control de legalidad se puede comprobar en el poder que tiene la Corte para escoger los casos a decidir. Para estos efectos, utiliza el denominado certiorari con plena e ilimitada discrecionalidad, estableciendo cuáles son los casos que se entienden merecedores de consideración y decisión, sin que sea necesaria motivación alguna de su parte. Con todo, si se repara en el estudio cuidadoso de los casos en que la Corte “decide decidir” se puede comprobar que se trata de asuntos en los que: a) la Corte considera necesario establecer cuál es la solución correcta de una cuestión de derecho novedosa, para evitar incertidumbres y opiniones divergentes; b) la Corte considera necesario resolver un conflicto de jurisprudencia surgido en las cortes inferiores; y c) la Corte pretende superar y dejar de lado un viejo precedente, que por razones varias aparece inadecuado y debe, por tanto, dejarse sin efecto, brindando una nueva solución a la misma cuestión de derecho (buenos ejemplos de ello son: Roe vs. Wade en materia de aborto, Obergefell v. Hodges sobre matrimonio igualitario, o Brown v. Board of Education que declaró inconstitucional la segregación racial en las escuelas públicas).

Además, el número limitado de decisiones que esa Corte emite al año es una clara señal de que, su fin primordial es asegurar la uniformidad de la jurisprudencia y no tanto el control de legalidad de las decisiones de las cortes inferiores. En efecto, si paramos mientes en que la Corte Suprema de los Estados Unidos resuelve 60-70 casos con 9 jueces en un país de aproximadamente 325.719.178 habitantes, es claro que, comparado con las 1.399 resoluciones emitidas por la Sala Primera durante el año 2017, para un país de 4.906.000 habitantes, aquella cantidad es realmente insignificante.[19]

ii. Modelo Alemán

El modelo alemán muestra la evolución de una corte suprema de tipo continental, originariamente orientada a desarrollar en esencia un control de legalidad -respecto del cual podía configurarse como secundaria la función de unificación de la jurisprudencia-, hacia una concepción de una corte suprema orientada hacia el precedente, es decir, orientada a desarrollar principalmente una función de unificación de la jurisprudencia, pero sin dejar de resolver el mérito de la controversia.

La característica principal del modelo alemán consiste en el hecho de que la Corte de Revisión (Revisionsgericht) dispone de un amplio poder discrecional para seleccionar los recursos que considera que debe decidir. De esta forma, el acceso a la Corte es admitido sólo cuando el caso conlleva una cuestión de derecho de fundamental importancia, o cuando una decisión de su parte sea necesaria para la evolución del derecho, o bien, para generar una jurisprudencia uniforme.

La existencia de estos requisitos es evaluada ante todo por la Corte de Apelación que pronunció la sentencia que se desea impugnar. Si el resultado de tal evaluación es positivo, ello es vinculante para la Corte de Revisión que, por tanto, debe dar curso a la impugnación y decidir sobre ésta. Si, en cambio, la Corte de Apelación deniega la autorización porque considera que no concurren las condiciones para una decisión de la Corte de Revisión, entonces las partes pueden solicitar a ésta última la autorización para presentar la impugnación.[20]

iii. Modelo Franco-Italiano

El modelo francés, seguido en otros ordenamientos y en particular en Italia, gira en torno de la Corte de Casación. Como es bien conocido, se trata de un modelo de corte suprema que ejercita típicamente una función de control de legalidad que, en principio, no se expide sobre el mérito de la causa y remite la decisión, cuando anula la sentencia impugnada, a otro juez inferior.[21]

Ahora, si comparamos este modelo con el norteamericano y alemán, se pueden realizar observaciones interesantes. La primera es que, tanto la Cour de Cassation francesa como la Corte di Cassazione italiana, se encuentran desde hace ya mucho tiempo frente a una cantidad excesiva de recursos, y, por lo tanto, con la necesidad de pronunciar un número muy elevado de sentencias al año; aproximadamente 20.000 la primera y 50.000 la segunda. Así, para poder sacar adelante tan titánica labor, los magistrados miembros de la Cour de Cassation son casi 200, mientras que, en el caso de la Corte di Cassazione, son cerca de 500. Si comparamos a esas dos cortes con nuestra Sala Primera, que resolvió 1.399 casos en el año 2017 con tan solo 5 magistrados, tenemos que, en nuestro caso, cada magistrado resuelve 279,8 casos al año, mientras que cada magistrado, tanto de la Cour de Cassation como de la Corte di Cassazione, resuelve 100 casos al año.

Se mantiene fuera de duda que ambas cortes de casación desarrollan una función de control de legalidad. Sin embargo, en virtud de la elevada cantidad de recursos que deben resolver al año, la realidad es que ese control se efectúa sólo sobre el caso particular y concreto que fue objeto del recurso, y solamente sobre las cuestiones específicas que surgieron de ese caso. De suerte que, ambas cortes se reducen a desarrollar una función esencialmente “privatista”, en cuanto responden a la exigencia de las partes privadas de la controversia particular de encontrar una solución final a la cuestión planteada, pero sin que ninguna de las dos desarrollen la función “publicista”, sea la resolución de las cuestiones de interpretación y aplicación del derecho con una eficacia de carácter general, más allá del interés individual de las partes, con el fin de influenciar la evolución del derecho incidiendo sobre las decisiones de los casos sucesivos.[22]

3. El Recurso De Casación Contencioso-Administrativo [arriba] 

a) Su Tradicional Falta De Regulación

La regulación específica de la casación en el proceso contencioso administrativo no ha sido la norma; ni en el Derecho comparado, ni en el Derecho patrio.

Efectivamente, uno de los pocos ejemplos de regulación específica de la casación en materia contencioso-administrativa en el Derecho comparado es Alemania, país en el que el recurso se somete al Tribunal Supremo Federal de lo Contencioso-Administrativo ubicado en Leipzig y solo se admiten dos motivos por los cuales se puede fundar: la infracción del derecho federal y la infracción de un precepto de una ley estatal de procedimiento administrativo cuya redacción sea idéntica a la del correspondiente precepto de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.[23] Consecuentemente, salvo la excepción apuntada, se excluye la violación de una norma del Derecho infra federal como motivo de casación. Con ello, es claro que lo que se pretende es garantizar la unidad e igualdad en la aplicación e interpretación del derecho que rige en todo el ámbito territorial de la Federación, haya emanado o no de alguno de un órgano federal.[24]

También en España, la Ley Orgánica N° 7/2015, que modificó la Ley Orgánica del Poder Judicial, regula de manera específica el recurso de casación contencioso-administrativo.[25] Dicha reforma conlleva tres cambios fundamentales: i) se ampliaron los asuntos que pueden llegar al Tribunal Supremo; ii) el recurso se admite cuando la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo considere que existe “interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia” en el caso en cuestión, con lo cual se supera la antigua concepción que se tenía del recurso de casación como instrumento primariamente enfocado a la satisfacción de intereses y derechos subjetivos concretos, al margen de su trascendencia social; y iii) el recurso solo conoce de cuestiones jurídicas, sin entrar a examinar los hechos y la valoración de la prueba.[26]

En el Derecho patrio, por su parte, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa remitía a la legislación procesal civil en todo lo relacionado a recursos, salvo las especiales referencias a la casación por la forma contra la sentencia que declaraba la inadmisibilidad, la casación en procesos especiales y la casación cuando se declaraba la caducidad del proceso. Explicaba sobre el particular el redactor del proyecto de Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Dr. Gonzalo Retana Sandí:

“Puede mantenerse la situación actual y dejar que, hasta donde sea posible, la materia se rija por la legislación civil, lo que, por un lado, hace menos extensa la ley de lo contencioso-administrativo, y, por el otro, favorece a los abogados y partes, al mantener un régimen único al respecto…

Debe, sí, incluirse un capítulo sobre los medios de impugnación; establecer que se reconocen los de la ley civil y remitirse a ésta en la sustanciación y demás extremos; capítulo donde estarán contenidas, además, todas las disposiciones específicas que sean necesarias…”[27]

A mayor abundamiento, también entendió alguna doctrina que la casación contenciosa – tal cual estaba prevista en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - tenía algunas particularidades derivadas de su misma naturaleza tales como: i) la necesaria mutación de la falta de emplazamiento o notificación defectuosa de las partes e intervinientes principales como causal para la casación, ii) la inaplicación de la causal correspondiente a la incompetencia territorial y iii) la interpretación ampliativa de lo que debía entenderse como violación de leyes por aplicación del numeral 7 de la Ley General de la Administración Pública entre otras.[28]

No obstante, esas particularidades, en lo sustancial, la casación contenciosa adolecía de las mismas falencias que su homóloga civil, siendo la queja más recurrente de los litigantes su excesivo formalismo.[29] En efecto, a escasos meses de haber empezado a regir el Código de Procedimientos Civil de 1888 se interpuso por primera vez en la historia forense patria, un recurso de casación. Se trataba del caso Zamora vs. Villalobos que fue rechazado ad-portas por la Sala de Casación el 1° de abril de 1888. Consecuentemente, el formalismo y el temor perenne de los litigantes a un rechazo ad-portas siempre han sido sombra del recurso de casación, tanto así que incluso se volvió popular entre los abogados la creencia de que, para tener éxito en la vida era necesario tener un hijo, escribir un libro y ganar un recurso de casación. Pues bien, ese mismo formalismo fue trasladado a la jurisdicción contencioso-administrativa, lo que generaba denegación de justicia, algo ciertamente inconcebible en el campo del Derecho administrativo en el que lo primordial es la satisfacción del interés público, pero sin quebrantar los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los justiciables.[30]

b) Incidencia De La Transformación Del Contencioso Objetivo o Meramente Revisor Al Contencioso Subjetivo, Plenario y Universal

Desde que, a inicios de 1988, Jérome Chapuisat advirtió que el contencioso administrativo estaba enfermo[31], esa jurisdicción emprendió un acelerado viaje hacia su cambio de paradigma.[32]

En efecto, muchos códigos procesales administrativos aprobados o reformados durante los últimos veinticinco años han reconocido a la jurisdicción contencioso administrativa facultades renovadas, que puede ejercer incluso al margen de las pretensiones de las partes, para adoptar medidas cautelares, dictarle órdenes a las Administraciones públicas, valorar sus motivaciones y sustituirlas, matizar el alcance de las declaraciones de nulidad, imponer condicionamientos a los actos administrativos, etc. Nunca los jueces contenciosos administrativos habían tenido poderes más amplios para evaluar, corregir e incluso sustituir las decisiones administrativas, ni facultades más completas para hacer ejecutar sus resoluciones.[33]

Y es que, gran parte de la historia del Derecho administrativo ha discurrido por la nunca acabada tensión del control de la Administración pública y los poderes del juez contencioso administrativo. Así, en Francia, quien primero planteó la cuestión de los poderes del juez fue Édouard Laferrière[34], categorizando los recursos administrativos disponibles para el justiciable en función de los poderes del juez y distinguiendo así entre el “contencioso de plena jurisdicción” y el “contencioso de anulación” o “por exceso de poder”. En el primero de estos, aplicable a casos relacionados con los contratos y la responsabilidad extracontractual de la Administración[35], el juez contencioso administrativo resolvía controversias entre la Administración y los demandantes como lo harían los tribunales ordinarios; mientras que, en el segundo, los poderes de los jueces se limitaban a la anulación de los actos ilegales de la Administración. Con este último se consolidaría la idea del contencioso como un “proceso al acto” o “revisor”, cuyo único objeto era declarar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo, sin importar la satisfacción de la tutela jurídica solicitada por el justiciable[36]. Como bien señala Benvenuti: “La jurisdicción contencioso-administrativa se crea, pues, para defender o salvaguardar a la Administración de sí misma, asegurando que sometiese toda su actuación a la ley”.[37]

Esta clasificación luego sería enriquecida por las obras de Léon Duguit[38] y Marcel Waline[39], que propugnarían por distinguir entre un “contencioso objetivo” y un “contencioso subjetivo”. La separación de uno y otro estaba basada -de nuevo- en las pretensiones que se sostenían ante el juez; de suerte que, objetivo era el recurso si lo que se planteaba era una cuestión de conformidad de un acto administrativo con la legalidad, y subjetivo si las pretensiones del recurrente se referían al reconocimiento de un derecho.

Con fundamento en esa distinción, la jurisprudencia fue perfilando los poderes del juez de modo mucho más restrictivo en un tipo de recurso que en el otro. En el recurso por exceso de poder, al tratarse de un “proceso al acto” y por tanto de carácter objetivo y revisor, las pretensiones que podían ejercerse iban dirigidas únicamente a la declaración de ilegalidad de un acto, mas no al reconocimiento de derecho subjetivo alguno del reclamante frente a la Administración. Esta peculiar posición del demandante en el recurso por exceso de poder llevó a Hauriou a afirmar que este jugaba el mismo papel que “el Ministerio Público persiguiendo la represión de una infracción”[40] y a Laferrière a señalar que, realmente, no había partes en este proceso “en el sentido jurídico de la palabra”[41]. Ello así, el papel del juez concluía con la estimación o no de la reclamación, sin otros poderes adicionales. De otra parte, el recurso de plena jurisdicción constituía un claro ejemplo de un contencioso de carácter subjetivo, donde el juez podía sustituir las decisiones de la Administración por las suyas propias, atendiendo, cuando procediera, las pretensiones del demandante.

En los últimos años del Siglo XX, sin embargo, la transformación del contencioso de plena jurisdicción ha contribuido a ampliar el poder del juez contencioso administrativo. Pero fue quizás el sistema contencioso administrativo alemán surgido a partir de 1945 el que, con el claro propósito de evitar la comisión de abusos como los sufridos durante el III Reich, establecería un sistema de tutela plenaria, basado en un modelo de corte subjetivo, en el cual el administrado tenía a su disposición todo tipo de pretensiones destinadas a combatir tanto las actuaciones jurídicas o materiales, como las omisiones de la Administración pública.[42] Al efecto resultan categóricas las palabras de Bullinger, quien refiriéndose al sistema contencioso administrativo alemán en comparación con el francés diría: “El legislador…deberá decidir si, tras un proceso de transición hacia el Estado democrático de Derecho…desea avanzar, precisamente como lo hizo Alemania, hacia el “Estado de Derecho perfecto”, o si, por el contrario, desea detenerse en el tradicional “standard”, tal y como lo representa el contencioso francés”.[43]

Ya luego, importantes leyes dictadas en el último cuarto de siglo han venido a ampliar las potestades del juez contencioso francés, tanto para hacer efectiva la ejecución de sus sentencias, como para dictar medidas cautelares, adicionándose a sus ya tradicionales sursis à exécution, y référés administratifs, recursos con efecto suspensivo inmediato, constat d´urgence, además de los más recientes référé expertisse, y référé provisión, que han logrado ir adaptando al desarrollo actual, la enmohecida técnica del proceso al acto o revisor.[44] Agréguese a ello el reciente alud de reformas procesales sucedidas en los países tributarios del Droit administratif que han acogido el sistema predominantemente subjetivo de justicia administrativa, entre otros:

- Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de España (1998);

- Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Nicaragua (2000);

- Ley del Procedimiento Administrativo General del Perú (2001);

- Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de Ecuador (2001);

- Código de Proceso de los Tribunales Administrativos de Portugal (2002);

- Código Procesal Contencioso Administrativo de Costa Rica (2006);

- Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la República Bolivariana de Venezuela (2010); y

- Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de El Salvador (2012).

Evidentemente, entonces, las recientes transformaciones de la justicia contencioso-administrativa dan el triunfo final al recurso subjetivo, aunque sin mengua del objetivo que aún mantiene vigencia. Ciertamente, el interés por la legalidad se mantiene, pero se sitúa en un segundo plano. La anulación de los actos ilegales resulta de la necesidad de eliminar obstáculos a la plenitud de los derechos individuales, más que a la simple salvaguarda de la legalidad; los demandantes defienden sus posiciones jurídicas individuales y sólo secundariamente reclaman contra las violaciones de la legalidad.

Sin descuidar el respeto a la legalidad formal, en el Estado contemporáneo la Administración pública debe ajustar sus actos a una legalidad sustancial y no tanto formal. Más que un Estado-Reloj, en el cual lo único importante era que el aparato administrativo funcionase mecánicamente, ahora se abre paso una nueva y más moderna representación del Estado en el que, amén de la legalidad formal, también el costo de las decisiones estatales y el efectivo logro de las metas y objetivos trazados es también jurídicamente relevante; ha nacido el Estado-Empresa[45], que constitucionalmente exige rendimiento de cuentas, participación activa del ciudadano y por tanto una jurisdicción contencioso administrativa predominantemente subjetiva, plenaria y universal[46] que le permita a los justiciables ejercer su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Pareciera entonces -dice Muñoz Machado-, que el poder del juez contencioso administrativo, para salvaguardar el interés general, se concreta ahora en la defensa preeminente de los derechos individuales[47].

A mayor abundamiento, a partir de la conjunción de los movimientos de internacionalización de los derechos humanos y de la democracia se ha derivado un importante cambio en el Derecho administrativo, pues de un sistema centrado principalmente en el Estado se ha pasado a uno centrado en el ciudadano y los derechos humanos. De esta forma, ha sido lugar común en todos los ordenamientos jurídicos tributarios de la cultura del Droit Administratif la modificación de la teoría general de las situaciones subjetivas de los administrados.[48] En este sentido, se concibe actualmente que todo ciudadano, por el simple hecho de serlo, es titular de derechos humanos frente a la Administración.[49] Al decir de García de Enterría: “el administrado no es en el sistema jurídico actual un mero objeto del derecho administrativo, ni tampoco un término de referencia de simples posiciones pasivas (obediencia, deberes, obligaciones), que era como la teoría jurídica del absolutismo, poniendo siempre en primer término la eminencia del bien general sobre el bien particular o privado, consideraba su posición subjetiva ante el derecho público. Por el contrario, el administrado, sin perjuicio de resultar, en efecto, destinatario de situaciones jurídicas pasivas, es a la vez, como subrayó enérgicamente el pensamiento revolucionario, titular de situaciones jurídicas activas frente a la administración.”[50]

c) Particularidades Del Recurso De Casación Contencioso-Administrativo Costarricense
Toda esa metamorfosis que se ha descrito anteriormente ha tenido hondas repercusiones en la finalidad que ahora tiene, no sólo el proceso contencioso-administrativo costarricense de manera general, sino también su recurso de casación de manera especial. Así, pues, mientras que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa estaba diseñada al servicio exclusivo de la legalidad[51], con el Código Procesal Contencioso Administrativo actualmente vigente el ser humano es el centro y eje del proceso, lo que implica que su finalidad primaria es la protección jurídica de los derechos e intereses de toda persona y, por ende, del ius litigatoris.[52]

En este sentido, ha puesto de manifiesto Jinesta Lobo que: “Para actuar el principio de la revisión universal o plenaria de la conducta administrativa, en garantía de los administrados, evitando reductos exentos, se precisa de un recurso de casación completamente flexible, simple y antiformalista…”[53] Siguiendo su misma explicación, ello se ha logrado por medio del Código Procesal Contencioso Administrativo, entre otras por las razones siguientes:

- Se superó la distinción clásica entre vicios in iudicando e in procedendo[54], sustituyéndose por un parámetro patológico amplio y prominente que da entrada al recurso de casación en todos aquellos casos en que la sentencia sea “contraria al ordenamiento jurídico.[55]

- El recurso se interpone directamente ante el respectivo juez de casación.

- En cuanto a formalidades o requisitos del recurso de casación, únicamente se requiere indicar, de manera clara y precisa, los motivos del recurso, con la fundamentación fáctica y jurídica del caso.

- Se prevé la posibilidad de que, si el juez de casación, antes de dictar sentencia, estima que el recurso de casación o la infracción aducida, pueden no haber sido apreciados debidamente por las partes, por existir en apariencia otros fundamentos jurídicos para sustentar las pretensiones casacionales, los someta a aquellas, en forma clara y precisa, mediante resolución, advirtiendo que no prejuzga el caso y concediendo 5 días hábiles de audiencia para que formulen las alegaciones escritas que estimen oportunas.

- De igual manera, resulta trascendental la inclusión, vía art. 138, inciso d), de la violación de las normas o los principios del Derecho constitucional, entre otros, razonabilidad, proporcionalidad, seguridad jurídica e igualdad, como motivo de casación.

Pero quizás sea la finalidad subjetiva que ahora ostenta la casación contenciosa la mutación más trascendental que este instituto ha sufrido. Así, como se dijo, a partir de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, es la tutela de los derechos e intereses debatidos lo más importante, pero sin mengua de su función nomofiláctica y uniformadora. De suerte que, si antes esos derechos e intereses se tutelaban como efecto reflejo de la protección de la ley, hoy se han colocado en un primer plano. Por tanto, actualmente debe calificarse la casación contenciosa como mixta o ecléctica, en el tanto cumple una finalidad trifásica, a saber: la nomofilaxis, la uniformidad de la jurisprudencia y la justicia del caso, mediante la tutela efectiva de los derechos e intereses discutidos en la contienda.[56]

d) El Caso Costarricense En La Práctica: Los Números Puros y Duros

Costa Rica hizo un gran esfuerzo y producto de ello tiene hoy un Código Procesal Contencioso Administrativo de avanzada, dentro del cual se regula un recurso de casación sui géneris y muy innovador. Sin embargo, nada habríamos logrado si, aprobado y en plena vigencia dicho Código, la jurisprudencia se hubiese mantenido aferrada al lastre del formalismo riguroso, en detrimento del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, a la impronta humanista y al control universal de la Administración que se quiso conscientemente inculcar.

Un análisis de la demanda que ha tenido el recurso de casación a partir de la entrada en vigencia del referido Código da cuenta clara de las bondades que ha tenido la reforma procesal en materia contencioso-administrativa. En efecto, ya desde el primer año de vigencia de la nueva normativa el volumen de ingreso tan solo a la Sala Primera (sin contar el Tribunal de Casación) aumentó significativamente. Así, mientras que en el 2007 la materia contenciosa ocupaba el segundo lugar de entradas con el 23% del total, en el 2008 pasó a ocupar un 43% y en el 2009 un 57%.

Esa tendencia al alza de los asuntos ingresados se ha mantenido durante todos estos años, siendo el 2015 el que más entradas de recursos de casación en materia contenciosa administrativa reportó con 880 y el año 2013 ocupando un segundo lugar con 874, lo que representa un 61.2% y un 60.4% respectivamente del total de recursos presentados ante la Sala Primera durante el respectivo año. Así, mientras que el peso relativo de los asuntos civiles y contenciosos en el 2007 era de 58% y 23% respectivamente, para el 2015, que ha sido el año de mayor cantidad de recursos de casación contenciosos presentados, esos porcentajes se habían invertido, siendo el peso relativo de los asuntos civiles de 20.9%, en contraste con un 61.2% de asuntos contenciosos-administrativos.[57]

La siguiente cita del Programa Estado de la Nación retrata de manera inmejorable el cambio radical ocurrido en la demanda de la casación contenciosa con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo:

“1) En el año 2007 la Sala reportó una entrada de 153 expedientes en materia contencioso-administrativa y en el 2008, cuando entró a regir el nuevo Código Procesal, recibió más del doble (346), cantidad que nuevamente creció en más de un 100% en el siguiente año (685), siendo el volumen registrado en el 2009 muy similar al que reportó en el 2017 (668). En el 2015 ingresó el mayor número de asuntos (880) y ha disminuido en unos 100 expedientes, tanto en el 2016 como en el 2017.”[58]

En lo que a la jurisprudencia emanada de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia corresponde, también han variado radicalmente sus criterios de admisibilidad en comparación con los que aplicaba durante la vigencia de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En este sentido, mientras que otrora se requería, tanto en la violación indirecta (errores de hecho o de derecho en la apreciación de la prueba), como en la directa, que si se alegaba aplicación indebida de normas, igualmente había que alegar como violadas las normas que se habían dejado de aplicar (falta de aplicación)[59], hoy resulta innecesario citar las normas que equivocadamente utilizó y mencionó el órgano jurisdiccional de instancia para emitir y razonar su decisión, bastando a tal efecto con explicar las razones en las cuales se sustenta la gestión, combatiendo los argumentos de derecho de la sentencia recurrida y consignando, al menos, alguna referencia normativa que le dé sustento.[60]

Ello así, de conformidad con el criterio formal de la Sala Primera, bajo el imperio del Código Procesal Contencioso Administrativo los requisitos de admisibilidad del recurso de casación son únicamente los siguientes:

- Presentar el recurso directamente ante la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

- Dentro del plazo máximo de 15 días hábiles contados a partir del día hábil siguiente de notificadas todas las partes.

- Identificación de: a) el tipo de proceso; b) el nombre completo de las partes; c) la firma del recurrente o recurrentes autenticada por abogado; d) hora y fecha de la resolución recurrida; e) número de expediente en la cual fue dictada y f) lugar dentro del perímetro para recibir notificaciones.

- Motivación fáctica y jurídica clara y precisa del recurso, para lo cual basta una argumentación técnico-jurídica en la que se mencionen una serie de artículos, o reglas jurídicas entrelazadas o concatenadas entre sí y vinculadas razonablemente en una doble perspectiva: con los argumentos del recurso y con la sentencia que se ataca. En la medida en que se cite un conjunto de normas jurídicas (o si es del caso, una sola de ellas), atinente y vinculada de manera clara con la sentencia combatida (ya sea en el sustento de hecho o derecho) y los argumentos del recurso, hay fundamentación jurídica.[61]

Con todo, de conformidad con los datos del último quinquenio, resulta que, durante el 2013 se dictaron 298 votos de fondo, pero 507 de rechazo de plano; en el 2014: 222 votos de fondo y 428 rechazos de plano; en el 2015: 324 votos de fondo y 359 rechazos de plano; en el 2016: 324 votos de fondo y 334 rechazos de plano; y en el 2017: 310 votos de fondo y 352 rechazos de plano. Ciertamente, estos datos no se encuentran desagregados por materia, pero dado que, en el último quinquenio, los asuntos contenciosos administrativos terminados anualmente en la Sala Primera han representado un 69,24% en promedio, es razonable pensar que los porcentajes antes señalados representan con veracidad los datos de la casación contenciosa.[62]

En cuanto a la efectividad de la tutela judicial, merece la pena analizar cuál es la composición de las resoluciones que emite la Sala Primera para determinar si las mismas corresponden al fondo de recursos de casación, y de éstos, qué porcentaje se rechaza y qué porcentaje se declara con lugar. En este sentido, las estadísticas de la Dirección de Planificación del Poder Judicial resultan muy útiles, pues demuestran que, durante el año 2017, tan solo un 22,2% del total de resoluciones dictadas por Sala Primera corresponde a votos de fondo, mientras que el 77.8% restante corresponde a otras resoluciones dictadas que no son de fondo, como por ejemplo temas de competencia (451 asuntos) y rechazos de plano (352 asuntos). Esto quiere decir que, de las 1.399 resoluciones dictadas durante el 2017, solamente 310 fueron de fondo y, de esas 310 resoluciones, 178 resolvieron el recurso sin lugar, 79 con lugar, 32 parcialmente con lugar, en 11 ocasiones se confirma, en 4 se acoge, en 4 se anula el voto, en 1 revoca y en 1 revoca parcialmente. Valga señalar que, de esas 310 resoluciones de fondo dictadas por la Sala Primera durante el 2017, 226 correspondieron a la materia contenciosa (72,9% del total), de manera tal que, efectivamente, los datos son un espejo de la realidad de la casación contenciosa.[63]

Por su parte, cuando la Sala Primera hace las veces de Tribunal de Casación, los datos son aún menos alentadores, pues durante el 2017, de 143 resoluciones dictadas, 53 correspondieron a votos de fondo y 74 a rechazos de plano. A su vez, de las 53 resoluciones de fondo, 29 declararon sin lugar el recurso de casación, 19 con lugar, y 5 parcialmente con lugar.

Finalmente, en cuanto a la quimera de lograr que la justicia contencioso-administrativa sea más humana y menos tardía, los datos demuestran que el recurso de casación, tanto los que se tramitan en Sala Primera como aquellos en función de Tribunal de Casación, se han convertido en un verdadero cuello de botella, sobre todo si tenemos presente que, el promedio para el dictado de la sentencia de primera instancia fluctúa entre los 20 y 26 meses, con lo cual, según veremos, solamente la tramitación de la casación ante la Sala Primera duplica esa duración.[64] Así, desde la entrada en vigor del Código Procesal Contencioso Administrativo la duración promedio de los votos de fondo en Sala Primera ha incrementado exponencialmente de 8 meses en el 2009 a 21 meses en el 2014, hasta llegar a 26 meses y 2 semanas en el 2017; mucho peor que en el último año de vigencia de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el que, el promedio de duración de un recurso de casación contencioso-administrativo tardaba 9 meses y 1 semana[65]. Por su parte, la duración promedio de votos de fondo en función de Tribunal de Casación ha incrementado de 10 meses 2 semanas en el 2013 a 15 meses en el 2017. Y lo que es peor, con la entrada en vigencia del Nuevo Código Procesal Civil, la casación civil también “parece romper, tal vez para siempre, el formalismo y abrir las compuertas de acceso a todos los abogados, expertos en el tema o no.”[66] ¿Qué podría ir peor?

4. Conclusión [arriba] 

A la luz de lo que viene señalado puede afirmarse que la dinámica democratizadora del proceso contencioso administrativo en general[67] y del recurso de casación en especial está, de conformidad con los datos puros y duros que arroja su práctica, en relación inversamente proporcional a la utopía de la justicia pronta y cumplida. Así, principalmente por falta de una dotación proporcional de recursos humanos y materiales a la creciente demanda de la casación en el proceso contencioso, la ilusión de tener una justicia contenciosa administrativa pronta y cumplida y una casación que protegiera los derechos e intereses de los justiciables ha terminado por sucumbir.

Hoy, el recurso de casación contencioso-administrativo en Costa Rica, a pesar de su creación original y brillante, ni tutela adecuadamente los derechos e intereses de los justiciables por su tardanza, alto porcentaje de rechazos de plano y bajo porcentaje de recursos declarados con lugar, ni puede uniformar la jurisprudencia por la cantidad de resoluciones que debe dictar con tan pocos magistrados, en una relación para el año 2017 de 279,8 casos por magistrado de la Sala Primera.

Así, pues, ni nomofilaxis, ni uniformar jurisprudencia, ni control pleno; ni función de tercera instancia, ni función de Corte Suprema, ni ius litigatoris ni ius constitutionis. Antes bien, estamos frente un vértice ambiguo, porque la Sala Primera, que está en nivel más alto del sistema jurídico, no tiene claridad de la naturaleza de las funciones que debe ejercitar cuando resuelve recursos de casación en materia contencioso-administrativa.

El alto estándar fijado a la casación contenciosa por el Código Procesal Contencioso Administrativo de cumplir, a la vez, con la nomofilaxis, la uniformidad de la jurisprudencia y la justicia del caso, aunado a una Sala Primera con muy pocos magistrados para resolver tantos asuntos, ha hecho imposible resolver el dilema de la Trinidad imposible. Ante ello, existen básicamente dos soluciones: o se disminuye la cantidad de casos que la Sala Primera “resuelve resolver”, o bien, se aumenta la capacidad de la Sala Primera para resolver más casos.

¿Cuál camino debemos tomar? ¿Podemos tomar el camino de crear filtros de acceso cada vez más difíciles de sobrepasar para enfocar a la casación en uniformar la jurisprudencia y crear precedentes, con la particularidad de que nuestro proceso contencioso administrativo es de única instancia? ¿O lo evidente? ¿Aumentar la cantidad de magistrados y salas especializadas para enfocar la casación en la justicia del caso concreto?

La decisión pasa, decididamente, por un tema político, nada fácil de solventar en esta coyuntura de crisis fiscal y escasez de recursos que hace inviable el aumento de magistrados y/o la creación de otras salas especializadas que puedan desahogar el apremiante trabajo. Así, mientras que los recursos no vuelvan a crecer en los árboles y no se tome una decisión política al respecto, “lo único que es oportuno evitar es vivir en un sistema creyendo estar en otro.”[68] Por tanto, o el recurso de casación contencioso-administrativo es un instrumento democrático, abierto y flexible que sirve, ante todo y por sobre todo, para tutelar el ius litigatoris y hacer vívido el control subjetivo, plenario y universal; o bien, seguimos anclados en la casación rígida, formal y solemne cuya misión parecía ser rechazar de plano el recurso, o bien, si se lograba pasar por el estrecho agujero de la admisibilidad, declararlo sin lugar por el fondo, salvo muy contadas excepciones. Empero, lo que no podemos es seguir en un escenario en el que, el Código Procesal Contencioso Administrativo ordena algo y los datos puros y duros demuestran que actuamos de manera contraria.

Notas [arriba] 

* El autor es especialista en Derecho Público, Regulación Económica y Servicios Públicos. Abogado recomendado por Chambers and Partners en las áreas de Derecho Público, Telecomunicaciones y Project Finance. Árbitro del Centro Iberoamericano de Arbitraje (CIAR). Profesor de la Universidad Escuela Libre de Derecho y Miembro del Jurado Examinador de la Maestría en Derecho Público del Instituto de Enseñanza de Posgrado e Investigación de la Universidad Autónoma de Centroamérica. Profesor del Curso de Regulación y Competencia de la Universidad de Valladolid, España. Vicepresidente de la Asociación Iberoamericana de Estudios de Regulación (ASIER). Co-coordinador de la Comisión de Derecho Administrativo del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica. Socio de BLP Legal. lortiz@blplegal.com

[1] González Camacho, Oscar Eduardo. Recursos. En la obra colectiva: JIMÉNEZ MEZA, Manrique (et al.) El nuevo proceso contencioso administrativo. Poder Judicial, San José, 2006, págs. 519-520.
[2] Krugman, Paul. O Canada. A neglected nation gets its Nobel. Slate, 10 de octubre de 1999. Consultado el 18 de abril de 2019. https://slate.com/business/1999/10/o-canada.html
[3] Cfr. in toto: Taruffo, Michele. El vértice ambiguo. Ensayos sobre la Casación civil. Biblioteca de Derecho Procesal, Directores: Juan Monroy Gálvez y Juan José Monroy Palacios, Editorial Palestra, Perú, 2006.
[4] Ibid. pág. 144.
[5] Calamandrei, P. La casación civil. T. I, Vol. I, págs. 87 y ss.
[6] Artavia Barrantes, Sergio. La Casación Civil. T.I., San José, Costa Rica: IJSA, 2015, pág. 19.
[7] Bouazaa Ariño, Omar. El recurso de casación contencioso-administrativo común. Cizur Menor, Thompson Reuters, 2013, pág. 21. Constitución Española. Tesis de Doctorado, Facultad de Derecho, Universidad Carlos III de Madrid. 2012.
[8] Parada, Ramón. Derecho Administrativo I Parte General. Marcial Pons, Madrid, 2007, pág. 667.
[9] Cfr. in toto: González Alonso, Alicia. La tutela jurisdiccional de los derechos del artículo 24.1 de la Constitución Española. Tesis de Doctorado, Facultad de Derecho, Universidad Carlos III de Madrid. 2012.
[10] García De Enterría, Eduardo. La lengua de los derechos. La formación del Derecho público europeo tras la Revolución Francesa. Alianza Editorial, Madrid, 2001, pág. 125.
[11] De Otto. Sistema de fuentes. Ariel, Barcelona, 1993, pág. 293.
[12] Hualde López, Hibon. Algunas consideraciones sobre el Tribunal y el recurso de casación francés. Cuadernos de Derecho Transnacional (marzo 2017), Vol. 9, Nº 1, págs. 161-214.
[13] Cfr: Patricio, Javier y Fernández Barreiro, A. Historia del derecho romano y su recepción europea. Marcial Pons, Madrid, 2010, págs. 108-110.
[14] Sobre la evolución del recurso de casación como instrumento y figura jurídica consúltese: Artavia Barrantes, Sergio. Op. cit., págs. 19-70.
[15] Calamandrei. Op. cit., pág. 92 y ss.
[16] Ibid. págs. 117-119.
[17] Taruffo, Michele. Op. cit. El vértice ambiguo. Ensayos sobre la Casación civil. págs. 222-224.
[18] Black's Law Dictionary, West, St. Paul, Minn., 1990, sexta edición, s. v. "stare decisis".
[19] Se sigue, para la descripción de los tres modelos a Taruffo, Michele. Las funciones de las Cortes Supremas. Libro de ponencias generales, relatos generales y trabajos seleccionados - XXIV Congreso Nacional de Derecho Procesal (Traducción a cargo de Eduardo Oteiza y Francisco Verbic). Revista de Derecho Procesal Rubinzal Culzoni 2008-II, págs. 1-4.
[20] Ibid. págs. 4-5.
[21] Cfr: Hualde López, Hibon, Op. cit.
[22] Ibid., págs. 6-8.
[23] También se prevé la posibilidad de que el legislador estatal ordene la revisabilidad en casación federal de normas de su propio ordenamiento.
[24] Bacigalupo, Mariano. Casación y Estado Compuesto: El Derecho Sustantivo Revisable en Casación Contencioso-administrativa en el Estado Federal Alemán y en el Estado Autonómico Español. Boletín de la Facultad de Derecho UNED, núms. 8-9,1995, págs. 301 y 303.
[25] Para un análisis extenso del nuevo recurso de casación contencioso en España véase: Núñez Jiménez, José Manuel y Pérez García, Manuel Luis. Estudio sobre el recurso de casación contencioso-administrativo. Madrid, Ministerio de Justicia, 2017.
[26] Córdoba Castroverde, Diego. El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo. 29 de octubre de 2015. Recuperado de https://elderecho.com/el-nuevo-recurso-de-casacion-contencioso-administrativo.
[27] Retana Sandí, Gonzalo. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa en Costa Rica y su reforma. En Revista del Colegio de Abogados, Tomo XXI, Número 12, Julio 1966, San José, Costa Rica, pág. 214.
[28] González Ballar, Rafael y Hines Céspedes, César. Reflexiones para el Recurso de Casación en el proceso contencioso administrativo. San José, Costa Rica, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, págs. 146-175.
[29] Como explica Volio González, Marcelo. Técnica del nuevo recurso de casación en materia civil. Revista El Foro, Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, febrero de 2019, N°18, págs. 110-129: “En nuestro país, desde el Código de Carrillo de 1842 los recursos extraordinarios, el de casación por antonomasia, han estado provistos requerimientos formales y técnicos cuya inobservancia ha traído aparejado su rechazo, muchas veces de plano. El rechazo de plano por incumplirse la técnica correspondiente ha envuelto a estos recursos en una especie de aura mística, que ha hecho que se conciban como una labor excepcional al proceso y que muchos abogados prefieran no aventurarse en sus territorios.”
[30] Masís Alvarado, Maureen y Avilés García, Henry Mauricio. Op. cit., pág. 165.
[31] Jefe de redacción de la revista “L`Actualité Juridique. Droit Administratif.” Editorial del número 2 de 20 de febrero de 1988.
[32] García De Enterría, Eduardo. Hacia Una Nueva Justicia Administrativa. Segunda Edición Ampliada. Editorial Civitas, S.A. 1992. Nos dice el autor: “En un libro que ha pasado a ser un clásico en la epistemología de las ciencias, el físico americano Thomas S. KUHN ha establecido cuál es la estructura de las revoluciones científicas. Todas las ciencias reposan sobre un «paradigma» o un conjunto de ellos, que juegan el papel de una ley básica que va siendo constantemente ajustada y precisada. En el cultivo común de esos paradigmas centrales se alimenta lo que es una verdadera «comunidad científica», sin la cual no hay ciencia y que en su seno dialoga, polemiza, se critica, pero siempre desde la perspectiva de esos paradigmas básicos que en conjunto hace avanzar en su despliegue, constantemente ajustado. Esos paradigmas dan respuesta aparentemente duradera a un grupo de problemas mayores, sin perjuicio de que en la interpretación del paradigma o en su racionalización completa los científicos puedan discrepar. Estos paradigmas, que no pueden reducirse a una interpretación unívoca, pero que presiden todas las que se ofrecen, dirigen el desarrollo acumulativo de una ciencia. Los «descubrimientos científicos», que constituyen el camino de ese desarrollo normal, se suceden dentro de ese cuadro. El progreso de una ciencia continúa de esa forma hasta que la invención de nuevas teorías, con objeto de explicar nuevos hechos o nuevas experiencias, implican ya un cambio de paradigma, el abandono radical de los viejos supuestos y la introducción correlativa de nuevos paradigmas que desplazan a los antiguos. Cuando esto ocurre, se ha producido una «revolución científica».”
[33] Muñoz Machado, Santiago. Los Poderes de Oficio del Juez Administrativo. Discurso de incorporación a la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. Anales, Segunda Época, Año LVII - Número 50, 2012.
[34] Laferrière, Édouard. Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux. II vols. Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1989.
[35] Moderne, Frank. La justicia administrativa en Francia (II). Proceso, técnicas de control, ejecución de sentencias. En: Barnes Vásquez, Javier (Coordinador). La justicia administrativa en el Derecho Comparado. Editorial Civitas, Madrid, 1993.
[36] Véase de Rivero, Jean: El hurón en el palacio real o reflexiones ingenuas sobre el recurso de exceso de poder; El juez administrativo: ¿guardián de la legalidad administrativa o guardián administrativo de la legalidad?; así como también Nuevos comentarios ingenuos de un hurón sobre el contencioso administrativo. Todos los anteriores pueden encontrarse compilados en el libro: Páginas de Derecho Administrativo. Editorial Temis, Universidad del Rosario, Maestría en Derecho Administrativo. Santafé de Bogotá, 2002.
[37] Benvenuti, Feliciano. Giustizia amministrativa, en Enciclopedia del Diritto, tomo XIX. Giuffré Editore, Milán, 1970.
[38] Duguit, Leon. Las transformaciones del Derecho público y privado. Editorial Comares, 2008.
[39] Waline, Marcel. Droit administratif. Paris, 9ª edición, 1963.
[40] Hauriou, Maurice. Précis de droit administratif et de droit public. Librairie de la Société du Recueil, Paris, 1907.
[41] Laferrière, op. cit.
[42] Huapaya Tapia, Ramón. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Jurista Editores, Lima, 2006.
[43] Bullinger, Martin. Catedrático de la Universidad de Friburgo de Brisgovia, Alemania, en el prólogo a la obra de Santiago González-Varas Ibañez: La jurisdicción contencioso-administrativa en Alemania. Editorial Civitas – Centro de Publicaciones del Ministerio de Justicia, Madrid, 1993.
[44] Las reformas se realizaron conforme con las siguientes leyes:
 Ley de 31 de diciembre de 1987: Se introdujeron reformas sobre la organización administrativa de la justicia administrativa, con la creación de los Tribunales Administrativos de Apelación y con la asignación de un rol estrictamente casacional (salvo excepciones) al Consejo de Estado.
Decreto de 2 de setiembre de 1988: Se introduce un novedoso elenco de medidas cautelares positivas u órdenes provisionales: a) referé expertise: para acordar cualquier medida útil de estimación pericial, de instrucción, o de comprobación al interior del proceso; b) referé provision: anticipación de tutela sobre el fondo que permite evitar que la Administración trate de dilatar, mediante un largo proceso, el pago de deudas líquidas o ilíquidas; c) medida cautelar genérica.
Decreto de misma fecha: se establecen una serie de medidas relativas a agilizar y efectuar una compulsa definitiva a las Administraciones renuentes a cumplir con los mandatos establecidos por los tribunales administrativos.
Decretos 90-400 y 90-416, ambos de 1989: se reformó el sistema de ejecución de sentencias, otorgándose un poder implícito condenatorio a los jueces.
Ley de 8 de febrero de 1995: se confiere potestades a los jueces de lo contencioso administrativo para el dictado de injonctions (condenas de hacer y no hacer a la Administración).
Ley de 30 de junio de 2000: se refuerza el régimen de medidas cautelares, posibilitando el acogimiento de la suspensión precautoria del acto administrativo (sursis a execution) por un solo juez y ya no por un colegio de jueces.
Code de la Justice Administratif de 1 de enero de 2001: constituye una suerte de compilación o codificación del Derecho vigente aplicable a los procesos contenciosos administrativos.
[45] Giacchetti, Salvatore. Morte e Trasfigurazione del Diritto Admministrativo. En la obra “Evoluzione della Giustizia Amministrativa (Integrazione Europea e Prospettive di Reforma) – Atti del Convengo, Lecce, 21-22 noviembre 1997. Giuffré Editore, Milán, 1998.
[46] Jinesta Lobo, Ernesto. La nueva justicia administrativa en Costa Rica. Revista de Administración Pública, núm. 179, Madrid, mayo-agosto 2009.
[47] Muñoz Machado, op. cit.
[48] Sobre este tema consúltense: Jiménez Meza, Manrique. La legitimación administrativa. San José, Costa Rica, Investigaciones Jurídicas, 1998. Ortiz Ortiz, Eduardo. Situaciones jurídicas administrativas. Revista de Ciencias Jurídicas N° 18, diciembre 1971 y del mismo autor Interés legítimo, derecho subjetivos y reforma al contencioso administrativo. Revista de Ciencias Jurídicas, N° 2, noviembre 1963.
[49] Cfr.: Hernández G., José Ignacio. Eduardo García de Enterría y la renovación del Derecho administrativo. En la obra colectiva: La protección de los derechos frente al poder de la administración. Libro homenaje al profesor Eduardo García de Enterría. Bogotá-Colombia, Editorial Temis S.A., 2014, págs. 53-76.
[50] García De Enterría, Eduardo. Sobre los derechos públicos subjetivos. Revista Española de Derecho Administrativo, Número VI, Madrid, 1975, págs. 427-448.
[51] Salamero Teixidó, Laura. Principio de congruencia, prohibición de la reformatio in peius y deber judicial de resolver con arreglo a la motivación jurídica correcta. Revista de Administración Pública, núm. 189, Madrid, setiembre-diciembre (2012), págs. 203-243.
[52] González Camacho, Oscar Eduardo. Op. cit., pág. 519.
[53] Jinesta Lobo, Ernesto. Perspectiva Constitucional de la Casación Contencioso-Administrativa. En El recurso de casación (en materia contencioso-administrativa, penal, civil, agrario y familia) –coord. Sergio Artavia y Xiomara Hidalgo-, Memorias II Congreso de Derecho Procesal, Instituto Costarricense de Derecho Procesal Científico, San José, Investigaciones Jurídicas S.A., 2014, págs. 51-62.
[54] Sobre esta distinción y las modalidades de casación en general véase: Artavia Barrantes, Sergio. Op. cit. págs. 407-605.
[55] Resulta esclarecedor lo que al respecto señaló el co-redactor Dr. Aldo Milano Sánchez en el Acta N° 30 de 22 de junio de 2005: “Esa moda de cláusula residual, es decir, si queremos ampliar los motivos de casación pues tiene que haber una válvula de escape en el sentido, de una especie de esponja jurídica que recoja todos aquellos supuestos que no están expresamente normados.”
[56] González Camacho, Oscar. Op. cit., págs. 519-520.
[57] Consúltese Informe estadístico de la Sala Primera – 2017. Recuperado de https://salapri mera.poder-judicia l.go.cr/ phocad ownload/I nformes_Planifica cion/854-P LA-2018.pdf
[58] Solana Rio, Emilio. Análisis y estadísticas en materias Contencioso Administrativa, Laboral y Penal relacionadas con sus respectivas reformas procesales. En Programa Estado de la Nación, San José, Costa Rica: noviembre, 2018.
[59] Resolución N° 000646-F-2001.
[60] Resolución N° 318-A-2008.
[61] Resolución N° 000132-A-S1-2011.
[62] Durante los años 2013 a 2017, los porcentajes de casos terminados correspondientes a la materia contenciosa fueron los siguientes respectivamente: 66,4%, 73,9%, 65,7%, 67,3% y 72,9%.
[63] Informe estadístico de la Sala Primera – 2017. Op. cit.
[64] Milano Sánchez, Aldo. Informe preliminar: A diez años del Código Procesal Contencioso Administrativo. Tercer Informe Estado de la Justicia. Consejo Nacional de Rectores-Defensoría de los Habitantes, enero de 2019.
[65] Ibid.
[66] Volio González, Marcelo. Op. cit., pág. 111.
[67] Denominación atribuida al Dr. Manrique Jiménez Meza. Actas de la Asamblea Legislativa N° 8 del 16 de febrero del 2005. Citada en el Código Procesal Contencioso Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica y Procuraduría General de la República. pág. 131
[68] Taruffo, Michele. El vértice ambiguo. Op. cit. Pág. 144.