La injustificada autolimitación judicial en el control de la revisión de oficio a instancia de interesado

Por José F. Alenza García [1]

I. La doble vía para la impugnación de actos nulos por los interesados [arriba] [2]

La legislación española establece dos vías para la impugnación por los interesados de los actos nulos de pleno derecho.

La vía ordinaria y general es la de los recursos administrativos (recurso de alzada y de recurso de reposición)[3]. Estos recursos pueden definirse como los actos de los interesados mediante los que solicitan a la Administración la anulación -total o parcial- de un acto administrativo por motivos de legalidad. Se caracterizan con arreglo a cinco elementos: la existencia de un acto administrativo previo (carácter revisor), la necesidad de legitimación de quien lo interpone, la resolución por parte de la Administración, su finalidad anulatoria o de contraste con el ordenamiento jurídico; y su sometimiento a un plazo preclusivo[4].

La vía excepcional, extraordinaria y subsidiaria respecto de los recursos, es la solicitud de revisión de oficio. Teniendo la nulidad absoluta un carácter imprescriptible, es necesario que los interesados dispongan de un cauce para oponerse en cualquier momento a los actos que incurran en vicios de nulidad de pleno derecho[5]. Para ello, aunque pueda parecer una contradicción en los términos empleados (revisión de oficio a instancia de interesado), el legislador español ha optado por aprovechar la existencia de la potestad de la revisión de oficio para abrir la posibilidad de que los interesados soliciten su ejercicio, y evitar la creación de una acción específica para la impugnación de la nulidad de pleno derecho.

La práctica administrativa es muy restrictiva en la admisión de esas solicitudes y aprovecha todos los resquicios legales, para dificultar el éxito de la petición de nulidad por vía de la revisión de oficio. Y la práctica judicial se viene mostrando poco proclive a corregir esas prácticas administrativas, auto limitando -de manera injustificada en mi opinión- el alcance de su función de control de la Administración.

Este trabajo tiene por objeto señalar el alcance sesgado y poco garantista de la fiscalización judicial de la potestad de revisión de actos nulos cuando se ejerce a instancias de un interesado. Para ello, comenzaré por mostrar las características generales de la revisión de oficio y a continuación señalaré los tres aspectos en los que, a mi juicio, se evidencia esa concepción restrictiva de la jurisprudencia sobre la revisión de oficio instada por los particulares: su naturaleza jurídica, el alcance del control judicial sobre las resoluciones de inadmisión y la inefectiva fiscalización de las inadmisiones producidas sin resolución expresa.

II. Caracterización de la revisión de oficio [arriba] 

La revisión de oficio de actos nulos está regulada en España en la Ley N° 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC). Esta ley dedica su Título V a “la revisión de los actos en vía administrativa”. Dicho Título tiene dos capítulos: el primero se dedica a la “Revisión de oficio”; y el segundo regula “Los recursos administrativos”. Los recursos administrativos (impulsados por los interesados) y las potestades de revisión (iniciadas como regla general de oficio) constituyen proyecciones distintas de una genérica potestad revisora que se fundamenta en la auto tutela administrativa[6].

Entre las potestades de revisión, la LPAC incluye instituciones muy heterogéneas y diferentes. Concretamente, regula cinco modalidades de revisión:

— Revisión de oficio a instancia de la Administración, que permite la anulación directa por la Administración de los actos nulos de pleno derecho (art. 106.1) y de las disposiciones generales nulas (art. 106.2).

— Revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho a instancia de interesado (art. 106.1).

— Declaración de lesividad de actos anulables, para posibilitar su posterior impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa (art. 107).

— Revocación de actos de gravamen o desfavorables (art. 109.1).

— Rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos (art. 109.2).

Como digo, estas potestades de revisión constituyen instituciones muy diversas. Así, la revisión de oficio y la declaración de lesividad se basan en motivos de legalidad y se dirigen a anular el acto (si bien en el segundo caso, la anulación corresponderá a los tribunales, no a la Administración). La revocación, en cambio, se basa en motivos de oportunidad y extingue el acto sin invalidarlo. La rectificación se limita a corregir los errores sin que el acto rectificado sea anulado o modificado. Además, dos de ellas (la revisión de oficio de actos nulos y la rectificación de errores) pueden ser impulsadas por los interesados, por lo que se acomodan mal a la denominación (revisión de oficio) y a los principios que las inspiran[7].

En cualquier caso, la revisión de oficio (y, en menor medida, el resto de potestades revisoras) pueden caracterizarse de acuerdo a los siguientes rasgos:

1ª. Potestades públicas. Todas las facultades revisoras que la LPAC reconoce a la Administración constituyen potestades en sentido técnico-jurídico. Son potestades que permiten enervar la eficacia de principios como el de venire contra factum propium non valet y el de la irrevocabilidad de los actos favorables a los interesados. En general, se ha considerado razonable la existencia de unas potestades administrativas de revisión porque es consustancial a la Administración la libre revocabilidad de sus actos[8].

2ª. Constituyen una manifestación extrema de la auto tutela administrativa, puesto que permiten a la Administración hacerse justicia por sí misma y satisfacer sus propios intereses -que son o deben ser los generales- sin tener que acudir al juez.

3ª. Su finalidad es la prevalencia de la justicia sobre la seguridad jurídica, porque posibilitan la depuración de los actos con los vicios de legalidad más graves. Con términos más enfáticos ha dicho alguna sentencia que la revisión “se configura como un remedio especial extraordinario, contra decisiones firmes, para hacer que prevalezca la justicia sobre la seguridad jurídica en casos verdaderamente flagrantes”[9].

4ª. Potestades ejercitables con arreglo a las garantías y las limitaciones legales. Estas potestades no son discrecionales o no enteramente discrecionales (ni siquiera la revocación de actos desfavorables). Las causas que permiten el ejercicio de estas potestades están delimitadas por la ley, también se precisa el objeto específico de cada una de ellas y su finalidad, y se establecen procedimientos con garantías para los interesados.

5ª. Limitación general por la equidad, la buena fe y el derecho de los particulares. Las modalidades revisoras no podrán utilizarse cuando “su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes” (art. 110 LPAC). Si las potestades de revisión tienen como finalidad que se consoliden situaciones injustas y contrarias a la legalidad, encuentran también su límite en la creación de situaciones injustas, aunque resulten ajustadas a la legalidad. Por ello, la jurisprudencia, al aplicar estos límites, ha señalado la necesidad de ponderar y equilibrar el principio de legalidad y el principio de seguridad jurídica que, en el ámbito de la revisión de oficio, suelen aparecer como contrapuestos[10].

III. La naturaleza jurídica de la revisión de oficio a instancia de interesado: ¿Acción de nulidad o vía privilegiada y excepcional de recurso? [arriba] 

Que la revisión “de oficio” pueda ser iniciada “a instancia de parte” puede parecer un oxímoron. Se trataría de una potestad exorbitante de la Administración para revisar sus actos que, no obstante, puede también ser solicitada por los interesados. Esta paradoja responde a que no se ha sabido -o querido- establecer en nuestro ordenamiento jurídico una auténtica acción de nulidad que permita a los interesados reaccionar contra los actos nulos de pleno derecho sin sujeción a los breves plazos de los recursos ordinarios.

Esta revisión de oficio “rogada” o solicitada por los particulares ha sido calificada o descrita de diferentes modos por la jurisprudencia que, básicamente, pueden agruparse en dos grandes categorías: las que destacan su carácter de acción de nulidad autónoma y las que inciden en su carácter extraordinario y restringido.

Así, por ejemplo, se ha dicho que se trata de una acción que constituye un medio impugnatorio distinto de la denuncia y de la petición graciable[11]; que es una verdadera acción que exige la tramitación de un procedimiento y un pronunciamiento expreso sobre la nulidad absoluta[12]; o que consiste en una acción autónoma de nulidad o acción independiente de los recursos administrativos y que amplía las posibilidades impugnatorias de los particulares[13].

En un sentido diametralmente opuesto, se ha destacado que la revisión de oficio es un cauce extraordinario y subsidiario de otros medios de impugnación ordinarios[14]; que constituye una vía excepcional que interpretarse restrictivamente por su carácter privilegiado[15]; y que es una excepción al sistema de recursos limitada por la exigencia de buena fe del solicitante[16].

Esas visiones contrapuestas de la jurisprudencia que, por un lado, proclaman la existencia de una auténtica acción de nulidad independiente de los recursos y, por otro lado, es considerada como un régimen privilegiado -y casi injustificado- que debe ser restringido al máximo, manifiesta el difícil encaje que tiene la solicitud del particular en la revisión de oficio de actos nulos.

IV. El control judicial de la inadmisión de las solicitudes de revisión [arriba] 

4.1. El trámite de admisión de las solicitudes de revisión de oficio.

El procedimiento de revisión de oficio a instancia de particular tiene, como principal singularidad, un trámite de admisión regulado en el art. 106.3 LPAC en los siguientes términos:

“El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales”.

El fundamento de los trámites de admisibilidad es el principio de economía procesal: evitar la tramitación de un proceso hasta el final cuando conste de modo inequívoco y manifiesto la ausencia de un requisito procesal insubsanable y necesario para que se pueda producir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

En el procedimiento de revisión de oficio el “ahorro” procesal es notable, puesto que el acuerdo de inadmisión puede adoptarlo el órgano competente “sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma”. También se elimina la aportación de cualquier otro elemento de juicio o valorativo sobre la cuestión, puesto que ni serán recabados otro tipo de informes, ni se practicarán actos de instrucción, ni serán oídos otros interesados en el procedimiento. El único criterio sobre la admisión de la solicitud es el del propio órgano revisor. Estamos ante una decisión extremadamente delicada porque que al realizarse un juicio anticipado que cercena una decisión sobre el fondo del asunto, puede suponer la indefensión del solicitante. Por ello debe realizarse una interpretación restrictiva de las causas de inadmisibilidad y deberán extremarse las cautelas hasta el punto de que, en caso de duda, se facilite la tramitación de la solicitud y se dicte la resolución sobre el fondo que corresponda con todos los elementos de juicio necesarios.

Es evidente que en el juego de equilibrio entre la economía procesal y la defensa de los derechos ciudadanos (y de la legalidad de la actuación administrativa) nunca podrá prevalecer aquélla. Sin embargo, ni la Administración, ni la jurisprudencia han enfocado bajo este prisma la cuestión de la admisión de las solicitudes de revisión de oficio.

4.2. El carácter tasado de las causas de inadmisión y la necesidad de realizar una interpretación restrictiva.

En principio, la inadmisión sólo puede fundarse en las tres causas taxativamente establecidas por la ley. Dos de las tres causas de inadmisibilidad incorporan conceptos jurídicos indeterminados (carencia manifiesta de fundamento y desestimación de solicitudes sustancialmente iguales) que entrañan juicios de valor. La interpretación de estas causas (o la aplicación de dichos conceptos) ha de realizarse en sentido restrictivo. Primero, porque el objeto del trámite tiene unas consecuencias graves al impedir que exista un pronunciamiento sobre el fondo del asunto y porque se realiza sin otro parecer que el del órgano revisor. Y, segundo, porque la inadmisibilidad es un trámite excepcional, debiendo ser la regla general la tramitación de las solicitudes.

Dicho de otra manera. La apreciación de las causas de inadmisibilidad deberá ser automática, evidente, palmaria, ostensible, sin que requiera operaciones hermenéuticas o valoraciones complejas[17]. Se exige que exista claridad, evidencia, notoriedad y certeza en la percepción de la causa de inadmisibilidad. Dicho desde el punto de vista de la solicitud: ésta debe aparecer prima facie como “groseramente inmotivada, absurda o inconsistente”[18].

La improcedencia de la solicitud de revisión deberá ser tan evidente a primera vista que cualquier asomo de duda impedirá declarar la inadmisibilidad. Ante cualquier indicio de que la solicitud vaya a requerir de un mínimo esfuerzo valorativo o interpretativo, la Administración no podrá declarar la inadmisibilidad y deberá tramitar la solicitud para resolver sobre el fondo lo que proceda. En caso de duda, por tanto, debería optarse por la admisión de la solicitud ya que las causas de inadmisión, como se ha dicho, deben ser objeto de interpretación restrictiva[19].

Sin embargo, no es éste el proceder ordinario de la Administración. Sabido es que el comportamiento habitual ante las solicitudes de revisión de oficio es el de restringir al máximo su tramitación recurriendo bien a la falta de contestación, o bien a la inadmisibilidad expresa justificando la concurrencia de alguna de las causas de inadmisión.

Lo más grave es que la jurisprudencia tampoco ha sido proclive a esa interpretación restrictiva de la inadmisibilidad. En ocasiones, incluso, ha mostrado un desproporcionado criterio super-restrictivo de la admisión de las solicitudes, desnaturalizando con ello el fundamento de este trámite[20].

Y ¿qué ocurre cuando la jurisprudencia aprecia una indebida inadmisión de la solicitud de revisión de oficio? Pues que tampoco adopta, generalmente, una decisión sobre el fondo del asunto, lo cual resulta a todas luces injustificado, como a continuación explicaré.

4.3. La injustificada autolimitación en el control del ejercicio de la potestad de revisión de oficio.

El acuerdo de inadmisión pone fin anticipadamente al procedimiento de revisión de oficio de modo que, sin contar con el dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico consultivo equivalente, y sin realizar ningún trámite adicional, la solicitud queda abortada sin que se obtenga un pronunciamiento profundo sobre el fondo del asunto, es decir, sobre la nulidad radical del acto.

Lógicamente, este acto de inadmisión, como acto definitivo que es, puede ser recurrido a través de los cauces ordinarios, en vía administrativa o en vía contencioso-administrativa, según corresponda. Ahora bien, salvo en algunas resoluciones excepcionales, se ha asentado un criterio jurisprudencial según el cual, en los casos en los que se considere improcedente la inadmisión, el tribunal de lo contencioso-administrativo no puede ir más allá y no puede entrar en el fondo del asunto, limitándose a ordenar la retroacción de las actuaciones para que la Administración proceda a tramitar la solicitud y dé inicio a lo que suele denominarse la segunda fase del procedimiento de revisión de oficio[21].

Esta línea jurisprudencial concibe la revisión de oficio a instancias del interesado como un régimen privilegiado que tiene contrapartidas como la limitación procesal que impide entrar en el fondo del asunto cuando se enjuicia la inadmisión. Suele emplearse otro argumento: el de la posición institucional que debe ceñir el objeto del proceso al juicio de la Administración sobre la admisibilidad, sin que deba pronunciarse directamente sobre la invalidez.

Sobre el primero de los argumentos debe recordarse que lo verdaderamente privilegiado es la potestad de auto tutela administrativa, no tanto la acción del particular, que sólo dispone de la fugaz vía de los recursos ordinarios para enfrentarse a los vicios más graves e imprescriptibles en que pueden incurrir los actos administrativos. Ello sin tener en cuenta de que esos vicios pueden aflorar con posterioridad como consecuencia, por ejemplo, de la declaración de nulidad de las disposiciones que le dieron soporte o de las que son aplicación. El segundo argumento podría asumirse si el juicio de admisibilidad de la Administración fuera somero y limitado al examen liminar de la solicitud, pero como es sabido, ese juicio suele pronunciarse frecuentemente sobre el fondo del asunto.

Es posible encontrar otras resoluciones judiciales que no dudan en entrar en el fondo del asunto cuando la inadmisión es anulada, sin proceder a la retroacción de las actuaciones[22].

No obstante, la doctrina mayoritaria es la que ordena la retroacción del expediente a la vía administrativa, demorando con ello la decisión judicial contra el fondo del asunto. Dicha doctrina constituye una rémora del pasado que, concibiendo la solicitud de revisión de oficio como un privilegio, no se corresponde con un sistema administrativo respetuoso con los derechos de los ciudadanos. No existen razones para que los tribunales no entren a enjuiciar el fondo del asunto cuando la inadmisión de la solicitud es inválida. Cualquier otra interpretación es contraria a la economía procesal, a la equidad y a la propia legalidad, que demanda que los actos nulos sean invalidados lo antes posible y a la tutela judicial efectiva[23].

En los casos en que exista una resolución de inadmisión expresa y el tribunal entienda que no es ajustada a Derecho, nos encontramos con una situación en la que la solicitud, basada en causas de nulidad y con un aparente fundamento, tiene que ser tramitada casi desde el inicio. Después de haber tenido que vencer en un proceso judicial a la inadmisión, el interesado se encuentra con una pírrica victoria para reanudar un procedimiento que, previsiblemente volverá a terminar ante los Tribunales (si la Administración entendió que la solicitud era inadmisible, casi con total seguridad que su pronunciamiento sobre el fondo será desestimatorio).

¿Qué es lo que retiene a la jurisdicción contencioso-administrativa para no dictar una resolución sobre el fondo? Pues probablemente, aparte de la restrictiva concepción de la acción de nulidad, la existencia de una concepción errónea sobre el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico. Se le da una importancia esencial, como si no pudieran los tribunales, sin ese dictamen, dictar una sentencia sobre la legalidad del acto.

Debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que la razón ser principal de la exigencia de este dictamen es la garantía de los derechos de los interesados frente a la potestad revisora de la Administración. Al vehicularse la acción de nulidad por el cauce de la revisión de oficio esa función garantista carece de sentido. Por otro lado, el dictamen es puramente jurídico. No contiene más que una valoración jurídica sin que pueda pronunciarse sobre otras consideraciones (técnicas, económicas, sociales). Sin perjuicio de la notable calidad técnica de estos dictámenes, es evidente que los tribunales pueden pronunciarse sobre la legalidad de un acto administrativo sin contar con ese dictamen o incluso contra dicho dictamen. Es más. En muchas ocasiones, al decidir sobre los acuerdos de inadmisión acaba valorando si los vicios denunciados tienen o no eficacia invalidante. Especialmente, cuando la inadmisión se basa en la falta manifiesta de fundamento, los tribunales acaban enjuiciando si concurren o no causas de nulidad absoluta[24] e, incluso, valorando la aplicación de los límites de la revisión[25]. Y lo hacen sin contar con el dictamen del órgano consultivo.

V. Las inadmisiones sin resolución expresa y la incomprensible autolimitación jurisprudencial en el control de esa ilegal actuación administrativa [arriba] 

5.1. La imposibilidad legal de la inadmisión de las solicitudes de revisión por silencio administrativo.

Un problema formal que presenta la regulación del trámite de admisibilidad es la inexistencia de un plazo para la adopción del acuerdo de inadmisión. Al no existir dicho plazo no puede entrar a jugar la técnica del silencio administrativo. Ello coloca al solicitante en una situación de incertidumbre y de inseguridad. La LPAC sólo ha previsto un plazo para la resolución expresa sobre la revisión de oficio, estableciendo que si transcurre dicho plazo sin que se produzca la resolución expresa y el procedimiento hubiera iniciado “a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo” (106.5 LPAC). De manera que si la Administración deja pasar el plazo máximo establecido para el procedimiento de revisión de oficio se produciría una desestimación (no inadmisión) ficticia. En estos casos se produce una anómala e insatisfactoria situación, puesto que sin una inadmisión expresa habría que entender que la solicitud ha sido admitida a trámite. Sin embargo, si la Administración no tramita la solicitud y guarda silencio hasta el final, se produce la desestimación de la solicitud sin intervención del Consejo de Estado u órgano autonómico consultivo equivalente, lo cual resulta a todas luces fraudulento y abusivo.

La jurisprudencia viene entendiendo que, en efecto, el silencio es desestimatorio en cuanto al fondo de la solicitud, sin que se pueda admitir la inadmisión por silencio[26]. Como no es posible la inadmisión por silencio, podría llegarse al plazo máximo de resolución sin pronunciamiento alguno de la Administración. Ello supondría encontrarse, como se ha dicho, con una desestimación por silencio inmotivada y, además, sin haber tramitado el procedimiento con petición del parecer de otros posibles interesados y del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente.

Sería más favorable para el interesado poder cuestionar la inadmisión por silencio, ya que ello le permitiría exigir que se recabara el dictamen del Consejo de Estado. De otro modo se encuentra con una desestimación ficticia, teniendo que recurrirla sin conocer los motivos desestimatorios que puede manejar la Administración y sin conocer tampoco la opinión del órgano consultivo.

Lo cierto es que, hasta las resoluciones judiciales más restrictivas con las acciones de nulidad, reconocen que los interesados tienen derecho a un pronunciamiento expreso sobre sus solicitudes de revisión de oficio[27]. Pero, cuando ese derecho no se respeta nos encontramos con un silencio desestimatorio, que permite al interesado entender su solicitud desestimada a efectos impugnatorios. Pero ¿qué podrá obtener en esa impugnación?

5.2. La incomprensible autolimitación judicial en el control de las ilegales inadmisiones no expresas de las solicitudes de revisión de oficio.

En el control judicial de las solicitudes de revisión de oficio que no han sido tramitadas, ni inadmitidas de manera expresa, caben dos posibilidades:

1ª) Anulación de la desestimación por silencio y retroacción de las actuaciones para que la Administración proceda a tramitar la solicitud.

2ª) Negación de la inadmisión por silencio y examen de fondo de la desestimación por silencio. Esta fue la solución seguida en alguna ocasión por el más alto tribunal[28] y la que sostiene mayoritariamente la doctrina[29].

La jurisprudencia no es unánime. La corriente jurisprudencial mayoritaria considera que sin el dictamen del Consejo de Estado no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto y retrotrae las actuaciones para la tramitación completa del expediente.

Otra línea jurisprudencial minoritaria, pero con mejor fundamento y más respetuosa con el derecho a una tutela judicial efectiva y con el principio de economía procesal, considera que debe entrar en el fondo del asunto y valorar si concurren o no causas de nulidad absoluta en el acto cuya revisión de oficio ha sido solicitado[30].

VI. Una acción de nulidad bajo sospecha, que necesita ser legalmente reformulada [arriba] 

La jurisdicción contencioso-administrativa debería acabar con esa concepción restrictiva de la solicitud de revisión de oficio como una acción privilegiada y sospechosa de mala fe, que claramente pretende desincentivar su utilización[31]. En efecto, el solicitante de la revisión suele aparecer en la jurisprudencia como sospechoso de mala fe. Según esa línea jurisprudencial dominante, el ciudadano que osa ejercer esta acción, en teoría imprescriptible, en lugar de haber utilizado la vía de los recursos ordinarios, se ve sometido a un escrupuloso escrutinio sobre su buena fe. Y como hacía Procusto con los viajeros que llegaban a su morada, la Administración -y, en ocasiones, los jueces- suelen amputar o cercenar las posibilidades de éxito de las solicitudes de revisión de oficio.

La inadmisibilidad de su solicitud será lo habitual. Las causas de inadmisibilidad se interpretarán en el sentido más favorable a la Administración para abortar desde el inicio la impertinente solicitud de revisión. Si el solicitante logra acreditar que la inadmisión era infundada, existe también una línea jurisprudencial que, en vez de entrar en el fondo del asunto, le ordenan, como a Sísifo, volver al inicio del procedimiento para que la Administración solicite el informe del Consejo de Estado. Lo cual es claramente contrario a la economía procesal porque prolonga innecesariamente el proceso dirigido a pronunciarse sobre una ilegalidad cuando ya se tienen todos los elementos para ello. Y, además, es incoherente con la plena jurisdicción de los tribunales de lo contencioso-administrativo y es contraria a la equidad y a la tutela judicial efectiva.

Eso cuando hay un pronunciamiento expreso de inadmisión, porque también puede suceder que la Administración no se pronuncie. Y en este caso también una corriente jurisprudencial que rehúye entrar en el fondo del asunto y ordena reiniciar el procedimiento administrativo, a pesar del incumplimiento de la Administración de su deber de resolver motivadamente los acuerdos de inadmisión de las solicitudes.

Resulta, por ello, absolutamente imprescindible dotar a la acción de nulidad de verdadera autonomía respecto a la revisión de oficio. Si se acepta que es necesario que los interesados dispongan de una acción de nulidad que les permita poner en marcha mecanismos revisores de los actos viciados con una nulidad absoluta, es necesario dotar a esa acción de autonomía o independencia respecto de la revisión de oficio. Esa acción podría articularse de forma específica o configurarse como un recurso ordinario, sólo que sin sometimiento a un plazo preclusivo (por la imprescriptibilidad de la nulidad) o estableciendo un plazo suficientemente amplio que comenzara a computarse desde que el interesado pudo tener conocimiento del vicio de nulidad (esto es especialmente importante cuando se pretende revisar actos de aplicación de reglamentos declarados nulos por sentencias firmes).

Una modificación legal de menor calado, que evitaría prácticas abusivas de la Administración, consistiría en el establecimiento de un plazo máximo para la resolución expresa y motivada de la admisión a trámite de las solicitudes de revisión. En caso de transcurriera ese plazo máximo sin que se dicte y notifique la resolución expresa se debería entender que la solicitud ha sido admitida a trámite. Ello supondría, en primer lugar, la imposibilidad de que la Administración cuestionara la admisibilidad del escrito. En segundo lugar, debería admitirse que el interesado presentara la solicitud ante el órgano consultivo, cuando hubiera transcurrido un plazo razonable y la Administración no hubiera cumplido su deber de pedir el citado dictamen.

Sea como fuere, el legislador español con la LPAC de 2015 perdió la ocasión de ejercer de Teseo y acabar con la incomodidad que todas las partes (los ciudadanos, la Administración y los tribunales) sienten en ese lecho de Procusto en el que se ha convertido la solicitud de revisión de oficio.

En tanto no llegue esa reforma legislativa, habrá que intentar que se consoliden las pautas interpretativas del sistema actual, que resulten más favorables para los ciudadanos, los cuales -no se olvide- aun defendiendo sus intereses legítimos, colaboran en la depuración del orden jurídico al postular la eliminación de los actos írritos con vicios de nulidad absoluta.

Notas [arriba] 

[1] Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Pública de Navarra. E-Mail: jose.f.alenza@unavarra.es
[2] Este trabajo es una síntesis de una parte de mi libro sobre Revisión, revocación y rectificación de actos administrativos (ed. Thomsom Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2017) que se ha enriquecido y actualizado con nuevas reflexiones y, sobre todo, con las más recientes referencias doctrinales y jurisprudenciales en la materia.
[3] La utilización de uno u otro depende de si el acto agota o no la vía administrativa: si no agota la vía administrativa es preceptiva -antes de acudir a los tribunales- la interposición de un recurso de alzada que resolverá el superior jerárquico del órgano que dictó el acto; si agota la vía administrativa el interesado puede interponer, de manera potestativa, un recurso de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto, o bien acudir a la jurisdicción contenciosa-administrativa mediante la interposición de un recurso contencioso-administrativo.
[4] La combinación de estos cinco elementos distingue a los recursos de figuras afines como las peticiones graciables (art. 29 CE), las quejas sobre la tramitación de los procedimientos administrativos (art. 76.2 LPAC), los requerimientos entre Administraciones públicas (art. 44 LJCA), las reclamaciones por inactividad (art. 29 LJCA), los requerimientos para la cesación de las vías de hecho (art. 30 LJCA), así como de todas las modalidades de la revisión de oficio.
[5] La solicitud de los interesados sobre la revisión de la actuación administrativa queda restringida a los actos administrativos y se excluye a los reglamentos o disposiciones generales. Esta exclusión es acorde, como ha señalado la jurisprudencia, con la imposibilidad de impugnar en vía administrativa un reglamento [STS de 28 de noviembre de 2001 (RJ 2002\2730)]. Además, en el caso de las disposiciones generales la imprescriptibilidad de su nulidad queda salvada respecto de los interesados por la posibilidad de impugnarlos mediante el recurso indirecto, es decir, cuestionando su legalidad a través de la impugnación de los actos de aplicación.
[6] Como advirtió en su día BOCANEGRA SIERRA, las facultades administrativas de resolución de recursos también participan, como las facultades de revisión de oficio, del fundamento de la auto tutela, ya que, aunque son impulsados por los ciudadanos para la satisfacción de sus intereses, mediante su resolución se puede ver beneficiado no sólo el interés individual del particular, sino también el orden público administrativo al fiscalizar la legalidad de la actuación administrativa. Afirma, por ello, que el fundamento, la finalidad, la naturaleza y los supuestos materiales en los que actúan las facultades revisoras y las de resolución de recursos son idénticas y, por ello, son parte integrante de la Justicia administrativa (BOCANEGRA SIERRA, R., La revisión de oficio de los actos administrativos, ed. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1977, pág. 221 y ss.).
[7] La legitimación para presentar solicitudes de revisión de oficio alcanza no sólo a los titulares de derechos, sino también a los titulares de intereses legítimos. Pero, la acción se reconoce únicamente a los interesados, es decir, a las personas legitimadas por encontrarse en alguna de las situaciones del art. 4 LPAC. No existe, por tanto, un reconocimiento del interés general en la legalidad, ni siquiera ante actos viciados de nulidad absoluta. Únicamente los titulares de derechos e intereses legítimos afectados por el acto viciado podrán instar la revisión. Lógicamente en los ámbitos materiales en los que exista una acción pública no será precisa ninguna circunstancia adicional puesto que la legitimación ute cives ya ha sido reconocida por el legislador.
[8] Para MUÑOZ MACHADO, “la posibilidad de que la Administración revise por sí misma sus actos inválidos se sustenta, en primer lugar, en una razón de economía y eficacia. La mejor atención a los intereses públicos postula que se consiga la eliminación de los actos que vulneran el ordenamiento jurídico usando los procedimientos más perentorios” (MUÑOZ MACHADO, S., Tratado de derecho Administrativo y Derecho Público general. Tomo XII. Actos administrativos y sanciones administrativas, ed. BOE, Madrid, 2015, pág. 216).
[9] STSJ de Andalucía de 26 de junio de 2014 (JUR 2015\132934).
[10] Véase, por ejemplo, la STS de 17 de enero de 2006 (RJ 2006\2741).
[11] STS de 18 de marzo de 2004 (RJ 2005\3609).
[12] STS de 30 noviembre 1984 (RJ 1984\6560).
[13] STS de 8 de julio de 1980 (RJ 1989\3010); STS de 22 de marzo de 2005 (RJ\2005\3375) o STS de 2 febrero de 2017 (RJ 2017\449).
[14] STS de 10 octubre de 2013 (RJ 2013\6930) que recoge otros precedentes en el mismo sentido.
[15] STS de 30 de junio de 2004 (RJ 2004/5090) y STS de 5 de mayo de 2005 (RJ 2005\7681).
[16] STSJ de Extremadura de 27 octubre de 2015 (JUR 2015\286085).
[17] Como señaló, entre otras, la STSJ de Galicia de 2 junio de 2011 (rec. núm. 4570/2009) (JUR 2011\257133) ”la exigencia de carencia manifiesta de fundamento lo es en relación con los supuestos en los que anticipadamente se pueda concluir o conocer que la petición de revisión no va a ser estimada, (…) en supuestos de improsperabilidad de la acción que se pueda considerar patente y clara sin necesidad de complejas argumentaciones o juicios valorativos”.
[18] STSJ de Asturias de 7 mayo de 2007 (JUR 2008\111646).
[19] A este respecto, resulta muy acertada la STS de 14 de abril de 2010 (RJ\2010\2793).
[20] Es el caso de la STS de 5 de diciembre de 2012 (RJ 2013\636) que llega a equiparar el juicio inicial sobre la admisibilidad, con el juicio cabal sobre la estimación, deformando la razón de ser del trámite de admisibilidad e impidiendo que sobre esa “complejidad jurídica” que reconoce que ha entrañado el juicio de admisibilidad, se pronuncie el Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, privando con ello al interesado de una eventual opinión jurídica discrepante.
[21] Esta doctrina jurisprudencial es la mayoritaria desde antiguo. Una buena exposición de esta doctrina -explicando sus fundamentos y recordando sus antecedentes que se remontan hasta los años 80 del pasado siglo-, se contiene en la STS de 12 de noviembre de 2001 (RJ 2001\8957).
[22] Pueden verse, por ejemplo, la STS de 3 de octubre de 1994 (RJ 1994\7391), la STS de 26 octubre de 2000 (RJ 2000\8375), o la STSJ de Navarra de 7 de abril de 2003 (RJCA 2003\657).
[23] Se ha rechazado esta práctica por la generalidad de la doctrina. Valgan como ejemplo dos autorizados testimonios. MUÑOZ MACHADO considera que esa doctrina se basa en el dogma del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa que exige que exista un acto previo, pero si existe ya una decisión de la Administración denegando la revisión, los tribunales, como han hecho en ocasiones, deberían pronunciarse directamente sobre el fondo del asunto (MUÑOZ MACHADO, S., Tratado de derecho Administrativo y Derecho Público general, t. XII, cit., pág. 219). Por su parte, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R. no considera convincente esa interpretación dominante en la jurisprudencia porque conduce “a una innecesaria e indeseable duplicación de los procesos por causas sólo imputables a la Administración, a la que se prima de este modo injustificadamente” y porque “el principio de economía procesal y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva exigen siempre un pronunciamiento sobre el fondo” (GARCÍA DE ENTERRÍA, E., y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo, t. I, cit., pág. 663).
[24] Caso, por ejemplo, de la ya citada STS de 14 de abril de 2010 (RJ\2010\2793) que ante las causas de nulidad invocadas señaló que “puede razonablemente sostenerse que carecen manifiestamente de contenido, aunque bien pudieran haber sido examinadas mediante la plena tramitación del procedimiento de revisión de oficio”. Pero, las dos cosas no pueden darse a la vez: o es manifiesta y evidente la falta de contenido, o se ha privado al solicitante de una tramitación cabal del procedimiento con la intervención del órgano consultivo.
[25] STSJ de Castilla y León de 27 de marzo de 2015 (RJCA 2015\556).
[26] Véanse, entre otras, la STS de 25 marzo de 2015 (RJ 2015\1965) y la STSJ del País Vasco de 7 marzo de 2014 (JUR 2014\143537).
[27] STS de 20 de febrero de 1984 (RJ 1984\973).
[28] STS de 23 de octubre de 2015 (RJ 2015\5041).
[29] GONZÁLEZ PÉREZ, J. (en coautoría con GONZÁLEZ NAVARRO, F.), Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, t. II, 4ª ed, Civitas, Madrid, 2007, pág. 2536.
[30] La STS de 31 de mayo de 2018 (RJ 2018\2700) afirma el deber que tiene la Administración de resolver de manera expresa y ante la desestimación presunta, entra a valorar el fondo del asunto, analizando si concurrían o no vicios de nulidad.
[31] Santamaría Pastor ha afirmado, con razón, que la jurisprudencia ha tratado de desincentivar el uso de las solicitudes de revisión de oficio (SANTAMARÍA PASTOR, J. A., “El nuevo régimen de la revisión de oficio y de los recursos administrativos”, RVAP, núm. 105, 2016, pág. 267).