Titulo VI - Infraestructura Aeronáutica

Mario O. Folchi

Capítulo I - Conceptos Generales [arriba] 

El espacio aeronáutico es el ambiente por antonomasia en el que se cumple la actividad aeronáutica y parece lógico que, después de analizar su condición jurídica, haga lo propio con un tema indisolublemente unido a la aviación: la Infraestructura del sector.- Es, en una correcta metodología, tanto científica cuanto legislativa y pedagógica, la secuencia debida, porque a contrario de como a veces se la ha considerado desde el punto de vista legal, no es un ámbito auxiliar de la aeronavegación, sino un elemento esencial para que esta última se desarrolle con eficiencia y eficacia.

Lo que vengo de afirmar se demuestra naturalmente teniendo en cuenta la importancia que, en la actualidad, todos los componentes de las ayudas a la aviación y su asistencia en tierra poseen, siguiendo así el trascendental avance tecnológico y el dinamismo propio del Derecho que motiva esta obra.- Cuando la actividad aeronáutica comenzaba a perfilarse a comienzos del pasado siglo habría parecido exagerado aludir a la infraestructura. Sin embargo, a medida que el transcurso del tiempo fue señalando a la aviación como uno de los hechos más íntimamente consustanciados con los principios y fines del desarrollo y del progreso general que caracteriza a la sociedad moderna, se hizo cada vez más evidente la imperiosa necesidad de que ella tuviera la ayuda de servicios e instalaciones ubicados en tierra, a fin de que los vuelos tuvieran las suficientes garantías de seguridad. Fue casi paradójico que a mayor progreso técnico, la dependencia de la superficie terrestre –y del espacio exterior- fue también mayor para los aviones.[1]

Es así como la Infraestructura aeronáutica ha cubierto prácticamente el globo terrestre con una extensa y compleja red de servicios e instalaciones de gran precisión y eficiencia técnica, posibilitando que la actividad aérea sea uno de los más importantes medios de comunicación y transporte en el mundo contemporáneo.- Desde los sistemas de comunicación satelital que han logrado un nivel asombroso de seguridad en los vuelos -donde también veremos oportunamente las relaciones entre nuestra materia y el Derecho espacial–, hasta la inmensa problemática ofrecida por los servicios aeroportuarios, existe un conjunto de aspectos de especial interés jurídico que colocan a la Infraestructura como una más de las instituciones del Derecho aeronáutico, con entidad propia y superando aquella visión de mero auxilio de la aeronavegación para convertirse en un protagonista esencial de la misma.

El avance de la actividad aérea no es concebible en estos tiempos sin una infraestructura que responda a ese crecimiento, acompañándolo en todos sus componentes, como por ejemplo son las comunicaciones, los servicios aeroportuarios y la seguridad.- La maravillosa precisión de las aeronaves modernas serviría de poco si quedaran libradas a su suerte en cuanto a las rutas que deben seguir; si no les guiaran en las aproximaciones a los aeropuertos o cuando han despegado de ellos; si no contaran con lugares en la superficie terrestre desde donde despegar y aterrizar en forma adecuada a su nivel de excelencia tecnológica y no pudieran contar sus comandantes con toda la información necesaria para que sus desplazamientos en el espacio aeronáutico y en la superficie de la tierra se realicen de manera segura y ordenada.

Estimo que en una obra como ésta, en primer lugar debe analizarse el concepto mismo de la infraestructura aeronáutica, de manera que podamos contar con los elementos principales que la constituyen y en este orden de ideas, resulta entonces conveniente repasar algunas definiciones que se han ofrecido por los más prestigiosos especialistas de la materia.- Y lo haré respetando el orden cronológico de las fechas en que fueron formuladas, no sin antes referirme brevemente a la palabra que individualiza y da nombre al instituto analizado.- En efecto, la misma posee una acepción que es aplicable no solo a la actividad aeronáutica, sino a cualquier otra construcción, hecho o conjunto de instalaciones que suponga la existencia de algo necesario por debajo de ello, para su efectivo funcionamiento. Es decir, que no es un término exclusivo del ámbito aviatorio, aunque no puede negarse que se encuentra ampliamente recibido en el mismo y si bien quizá pudiera hallarse otro que, con mayor propiedad lo reemplazara, no estimo necesario emprender su búsqueda. Y esto es así porque el vocablo es claro, sin posibilidad de confusión al emplearlo y en definitiva, es correcto en su significado terminológico.

El gran maestro Ambrosini, a quien tanto le debemos en el estudio de las bases del Derecho aeronáutico, consideró a la infraestructura de capital interés para el desarrollo de la aviación y señaló que tanto como organización cuanto como facilidades, es un conjunto de instalaciones que precisamente la facilitan y que está formada por los aeródromos y aeropuertos, iluminación, orientación, servicios meteorológicos y radioeléctricos, etc.[2] Como puede verse, es un concepto que ya había mencionado en su curso de 1933 y por la época en que fue elaborado, tiene un carácter preferentemente descriptivo y otorga a esta institución un contacto estrecho con la actividad aérea, como no podría ser de otro modo.

El jurista francés Lemoine la definió como el conjunto de medios instalados en la superficie y a disposición de la navegación aérea, en tanto que los suizos Riese y Lacour ensayaron un concepto similar, ya que definieron a la infraestructura como el conjunto de instalaciones en tierra, destinadas a la navegación aérea. Por su parte, Saint-Alary la consideró como el conjunto de instalaciones en tierra o en el mar que se han colocado para ayudar a la navegación aérea. Como se advierte, es un concepto más amplio que el de Ambrosini. Por su parte, el francés Cartou la definió en sus dos obras como “la red constituída por las rutas aéreas y los aeródromos”, con lo que restringe su contenido a esos dos elementos.[3]

Es genérica la expresión utilizada por el chileno Hamilton, para quien se trata de toda la cooperación terrestre al desarrollo de la navegación aérea. En una concepción similar se manifestó el ya citado Le Goff, ya que la considera como la organización en la superficie de todo lo que exigen las necesidades de la navegación aérea. Y lo propio señala Videla Escalada, con otras palabras: es el conjunto de instalaciones establecidas en la superficie para servicio de las operaciones de las aeronaves.[4] Como puede verse de estos tres conceptos, sea bajo la palabra “cooperación”, “organización” o “conjunto de instalaciones”, en todos ellos se ofrecen expresiones genéricas.-

En 1970 aparece otro vocablo en la definición del belga Litvine para integrar el concepto y es “servicios”, con lo cual amplía los elementos que lo integran. Dice así que se trata del conjunto de instalaciones y de servicios, indispensables para el decolaje o aterrizaje de aeronaves.[5] Como se advierte, se trata de una definición más restringida porque limita el campo de estudio exclusivamente a las operaciones de despegue y aterrizaje y resulta, en mi opinión, insuficiente, como las anteriores, para la época actual.

Con el deseo, seguramente, de brindar un concepto más completo, el recordado profesor uruguayo Bauzá Araujo definió a la infraestructura como el conjunto de instalaciones y servicios que desde la superficie se encuentran establecidos con el fin de coadyuvar a la seguridad y regularidad de las operaciones aeronáuticas. Parecida en lo esencial es la definición que utilizó Rodríguez Jurado algunos años después, pues dijo que es el conjunto de instalaciones y servicios que desde la superficie sirven las necesidades de la actividad aeronáutica, posibilitando la partida y llegada de aeronaves, controlando y aumentando la seguridad de los vuelos.[6]

Por su parte, el español Tapia Salinas consideró que es difícil definir la infraestructura y se limitó a señalar sus siguientes caracteres especiales: complejidad, accesoriedad, especialidad y régimen jurídico especial.[7] O sea que no formuló un concepto, ya que aceptó cualesquiera definición, y solo señaló sus principales caracteres.

Si se revisa la legislación específica de los países latino americanos, se encuentra que la mayoría de los códigos aeronáuticos o leyes de aeronáutica civil no incluyen en su articulado una definición de la infraestructura. Así por ejemplo, los casos de Argentina, Chile, Costa Rica, México, Perú y Uruguay.- En cambio, Brasil, Nicaragua, Panamá y Paraguay incorporan sendas definiciones, las que en su base conceptual son muy similares. El código brasileño de aeronáutica de 1986, en su art. 25, dice que es el conjunto de órganos, instalaciones o estructuras terrestres de apoyo a la navegación aérea, para promover su seguridad, regularidad y eficiencia y la ley de aeronáutica civil nicaragüense de 2006 en su art. 44, la define como todas las instalaciones y servicios destinados a permitir, facilitar, ordenar y asegurar las operaciones aeronáuticas, cualquiera sea el lugar donde se encuentren ubicados.- A su vez, la Ley de Aviación civil panameña de 2003 en su art. 53 la define como el conjunto de instalaciones y servicios destinados a facilitar y hacer posible la navegación aérea, tales como aeródromos, señalamientos, iluminación, ayudas a la navegación y comunicaciones, en tanto que el código aeronáutico paraguayo de 2002 en su art. 66 dice que la infraestructura comprende las instalaciones y servicios de superficie destinados a permitir, facilitar y asegurar las operaciones aeronáuticas, cualquiera sea el lugar donde se hallen ubicados, incluidos los servicios originados en el espacio exterior con la finalidad prevista.- La diferencia esencial en estos textos está en que luego de definir el instituto, el código brasileño dice que la infraestructura comprende los siguientes diez sistemas: aeroportuario; de protección al vuelo; de seguridad de vuelo; de Registro Aeronáutico Brasileño; de investigación y prevención de accidentes aeronáuticos; de formación y adiestramiento de personal destinado a la navegación aérea y a la infraestructura aeronáutica; de industria aeronáutica; de servicios auxiliares y de coordinación de infraestructura aeronáutica.- Por ende, el concepto de este último código es amplio y descriptivo, en tanto que las leyes nicaragüense, panameña y paraguaya adoptan textos amplios y genéricos.- Claro que la ley panameña ejemplifica en parte el contenido de la infraestructura y el código paraguayo incorpora un elemento, en mi opinión, esencial, cual es el de tener en cuenta la actividad que se realiza en el espacio exterior en beneficio de la aeronavegación.

En mi criterio, el concepto moderno de la infraestructura debe comprender, en lo posible, un texto definitorio amplio y abarcador de todo lo que, en la actualidad, forma parte de esta institución. Y es sabido que la circulación aérea se apoya en numerosas instalaciones terrestres (centros de control del tránsito aéreo, aeródromos y aeropuertos con sus correspondientes servicios, lugares de mantenimiento de las aeronaves, depósitos para carga aérea, etc.). Pero a estas instalaciones en la superficie deben agregarse los satélites de comunicaciones, los cuales permiten una máxima seguridad de los vuelos y que, como sabemos, se encuentran en órbita alrededor del planeta en el espacio exterior. Por ello es que antes de enumerar cada una de esas instalaciones en un concepto, estimo que es mejor integrarlas en un texto que, por su amplitud, tenga la adecuada individualización jurídica dentro del Derecho aeronáutico.- Este es el sentido de la mayoría de las opiniones doctrinarias mencionadas y creo que es el criterio correcto.

Por lo tanto, propongo la siguiente definición:

Conjunto de instalaciones y servicios esenciales para la aeronáutica civil que, en la superficie terrestre y en el espacio exterior, garantizan su desenvolvimiento seguro y ordenado.-

En esta definición me remito al concepto de la aeronáutica civil formulado en el primer capítulo del segundo Título de esta obra y que, en síntesis, es el conjunto de actividades vinculadas con el empleo de aeronaves y con la actividad aeroportuaria, excluidas las aeronaves militares. Este es, en mi criterio, el concepto básico y siendo la infraestructura una de las instituciones de la materia que regula dicha actividad, está directamente relacionada con ella y de allí que baste con mencionarla para que la individualización no ofrezca inconveniente alguno y tenga congruencia en el marco de los estudios jurídicos específicos.-

Es claro que la definición se integra con cinco elementos principales. En primer lugar, es un concepto amplio o sea, tiene una noción de amplitud, ya que se incluyen en primer lugar dos aspectos tangibles, como son las instalaciones y los servicios.- Aquéllas se componen de todas las construcciones, inmuebles y elementos técnicos, mecánicos y móviles de toda índole, en tanto que la palabra “servicios” posee aquí un sentido general ya que se interrelaciona con las instalaciones, hallándose integrados por estas últimas y por otros elementos, tanto humanos cuanto de cualquier otra índole.- Así por ejemplo, el servicio de lucha contra incendios en un aeropuerto está compuesto por el lugar o instalación terrestre en que deban hallarse los camiones que combaten el fuego cuando no se encuentran en actividad, así como por el personal encargado del servicio y la dotación de elementos técnicos (bombas de agua, mangueras, etc.) necesarios para que esa lucha sea eficaz.

Por lo expuesto, son dos vocablos que, en su generalidad, permiten enmarcar todo lo que se relaciona con la actividad aeronáutica. Y a ellos los califico, como segundo elemento, con la expresión “esenciales”, con lo que se quiere destacar que en el concepto está todo aquello que tenga que ver con la actividad aeronáutica en cualesquiera de los momentos en que la misma se realiza, inclusive aquéllos en los cuales la actividad se centra en la atención de una aeronave en tierra antes o después de un vuelo.- Desde luego que podrá decirse que podría haber dificultades para establecer el límite entre lo que es o no esencial, pero en todo caso ello surgirá de las respectivas reglamentaciones de cada sector de la actividad y en última instancia, será la opinión del juez ante un caso concreto a resolver en el ámbito judicial, quien tendrá la última palabra.

Desde mi punto de vista, considero que en cada aspecto de la actividad aeronáutica existe, técnicamente hablando, la posibilidad de determinar si un instrumento, aparato, cosa, persona o servicio posee la característica de esencial para la misma y en definitiva, si integra o no esta institución jurídica.

En el plano legal, uno de los aspectos interesantes en relación con este tema conceptual es el de las restricciones al dominio en las cercanías de los aeropuertos, que analizaré más adelante, porque en el mismo se comprende un elemento físico o técnico – la determinación de las alturas de los edificios vecinos afectados por las restricciones – con el jurídico, dado por las normas que disponen la restricción y las eventuales sanciones por su incumplimiento.

Podría parecer que no es este un componente de la infraestructura a primera vista, porque en principio nada tiene que ver con los vuelos de las aeronaves, pero a poco que se lo analice se advierte que es esencial, porque si no hubiere restricciones podrían construirse edificios que a su vez, pueden poner en peligro los vuelos de dichos aviones en aquellos aeropuertos donde no existan esas restricciones.

Un tercer elemento importante de la definición que formulo es el destino o la finalidad principal de la infraestructura, o sea: garantizar el desenvolvimiento seguro y ordenado de la aeronáutica civil.- Si recordamos que en el Preámbulo del Convenio de Chicago de 1944 se indica que los Estados firmantes se han comprometido a que esta actividad se desarrolle de manera segura y ordenada, lo que se repite en el art. 44 del mismo tratado, queda claro que éste es uno de los principales objetivos de la OACI. Por ello, me parece adecuado que en el concepto de una institución imprescindible para la aeronavegación como es la que aquí estoy estudiando, se refleje no solo su directa relación con esta última, sino que ello se une al cuarto elemento, que es dicho objetivo de seguridad y de orden, a modo de máxima vertebral de todo su contenido.- Y señalo esto con el agregado que en esos vocablos tengo en cuenta los dos grandes acápites en que puede estudiarse la seguridad: operacional y aeronáutica (safety y security, en inglés).

Por último, en la definición se hace referencia a los lugares en que se encuentra la infraestructura y ellos pueden ser tanto la superficie terrestre cuanto el espacio exterior, con lo que se configura el quinto elemento de la misma. Por cierto que en la superficie terrestre se instalan los aparatos y elementos técnicos para que la información satelital pueda ser recibida y conocida, pero no cabe duda que esa información ha llegado a un nivel de perfeccionamiento tecnológico tan importante en virtud de que hay determinados aparatos – satélites – que están girando alrededor del planeta y fuera de la superficie terrestre.- Esto no puede ser desconocido en el estudio del contenido de todos los elementos que integran la infraestructura y por esta razón me parece adecuado su inserción en el texto arriba expuesto.- Además, acredita una interesante relación entre el Derecho aeronáutico y el Derecho espacial.

Siendo que, como dije antes, en la mayor parte de las legislaciones aeronáuticas latino americanas no se incluye una definición de la infraestructura, soy de opinión que en futuras modernizaciones de las mismas así se haga, porque de este modo se otorgará una mayor certeza a toda la materia jurídica de este instituto, se contribuirá a orientar las interpretaciones posteriores, incluso las judiciales, y se manifestará una vez más la importancia de la doctrina como fuente del derecho en esta materia.

Destaco, por último, que la definición que acabo de analizar puede ser incorporada a la legislación específica, al comienzo del articulado que se dedique en la misma a la materia que estudio en este Título.

Precisado el concepto de la infraestructura, corresponde a continuación estudiar su contenido.- Por cierto que este último lo haré en función del desarrollo metodológico de esta obra; o sea, teniendo en cuenta que el mismo puede clasificarse en algunos grandes sectores para su análisis y las eventuales propuestas de su respectiva legislación específica.

En mi opinión, son cinco las áreas principales en que puede dividirse el contenido de la infraestuctura, además del capítulo que aquí estoy concluyendo y que estudiaré en los próximos y sucesivos capítulos: 1) los servicios de control del espacio aeronáutico y del tránsito aéreo; 2) la seguridad y la facilitación; 3) los aeródromos y aeropuertos y sus respectivos servicios; 4) el conjunto de la actividad aeroportuaria; 5) las restricciones al dominio en las cercanías de aeródromos y aeropuertos y en beneficio de la aeronáutica civil.

En el presente número de esta Revista digital se publicarán los capítulos II, III y IV, debido a la extensión de todo este Título VI.

Capítulo II - Servicios de Control del Espacio Aeronáutico y del Tránsito Aéreo [arriba] 

Sección I - Aspectos Generales

Resulta claro que técnicamente, el control del espacio aeronáutico y del tránsito aéreo se conjugan en una misma clase de servicios, porque el tránsito aéreo se cumple, precisamente, en el espacio aeronáutico, aunque también este control tiene lugar parcialmente en el espacio exterior.- Es más, las expresiones “tránsito aéreo” y “circulación aérea” son en verdad sinónimos, porque ambas individualizan el desplazamiento de aviones en el espacio aeronáutico y pueden ser definidas como lo hice respecto de esta última en el Título quinto anterior y a lo cual me remito en homenaje a la brevedad.- Solo cabría agregar aquí que en tanto la expresión “circulación aérea” es la que en mayor medida se ha usado en la legislación específica y en la doctrina, la denominación de “tránsito aéreo” tiene una mayor aceptación en el plano internacional, probablemente porque ya en 1944 se firmó, junto con el Convenio de Chicago y en esta ciudad, el Acuerdo sobre el tránsito de las aeronaves, que es otro de los tratados internacionales vigentes.- Es por esto que, hecha esta salvedad respecto de la sinonimia de ambas expresiones, continuaré utilizando en este Título la de tránsito aéreo.

Desde el punto de vista terminológico y jurídico y ya que en este punto me refiero al tránsito aéreo, deben señalarse las diferencias que existen entre esta expresión y otras dos, las cuales suelen usarse, muchas veces, como sinónimos, cuando en verdad no lo son.- Me refiero a “tráfico aéreo” y “transporte aéreo”. Considero que es importante precisar adecuadamente estas tres expresiones, porque cada una de ellas posee un marco jurídico distinto y en realidad, corresponden a realidades diferentes. Es así que tránsito aéreo tiene un sentido técnico y se relaciona directamente, como vengo sosteniendo hasta aquí, con el desplazamiento mismo de las aeronaves en el espacio aeronáutico o en definitiva, con la circulación aérea, con la que sí puede anotarse esa sinonimia.

Los vocablos “tráfico aéreo” están vinculados, en cambio, con un aspecto comercial y su origen se remonta, probablemente, a una expresión inglesa (air traffic rights) que individualiza los derechos comerciales que poseen los Estados en sus relaciones aeronáuticas, generalmente volcados en los convenios bilaterales o multilaterales que los países negocian entre sí para la regulación de los servicios aéreos entre ellos. En tanto que “transporte aéreo” posee un sentido más jurídico y apunta no solo a su identificación como el hecho de trasladar personas y cosas por vía aérea, sino a la relación contractual que surge entre transportistas y pasajeros o cargadores de mercancías.

Claro está que a veces puede no ser fácil establecer la distinción entre las dos últimas expresiones, porque el elemento comercial está presente en ambas y en cierta forma se vinculan, ya que por ejemplo, una empresa aérea puede celebrar contratos de transporte si tiene la autorización estatal para realizar tráfico aéreo, pero es útil tenerla en cuenta, especialmente cuando se analizan las instituciones de nuestra materia y resulta así conveniente darle a cada término la significación o el sentido más adecuado.

Continuando con los servicios de tránsito aéreo – o aeronáutico - después de esta digresión terminológica, quiero recordar que algunas legislaciones y autores han usado, para denominarlos, la expresión “de protección al vuelo”, como puede verse, por ejemplo, en el código aeronáutico argentino y en la obra de Videla Escalada.[8] No comparto esta denominación, porque estos servicios cumplen una actividad mucho más amplia que proteger los vuelos. Supone la organización eficaz de todo el tránsito aéreo, desde la adecuada confección de las cartas aeronáuticas hasta el correcto cumplimiento por el piloto de su tarea en cada vuelo que se desplaza en ese tránsito general, pasando por la debida atención de todos los aspectos técnicos que se cumplen cotidianamente en los millones de operaciones aéreas en todo el mundo.

Desde un enfoque jurídico, el tránsito aéreo o aeronáutico es, como dije, el conjunto de desplazamientos de aeronaves en el espacio aeronáutico, en tanto el control de este último es más amplio, porque una adecuada tarea de fiscalización a través de los elementos tecnológicos respectivos, permite conocer si esos desplazamientos no resultan instrumentales para la comisión de actividades delictivas. En suma: el control del tránsito aéreo se relaciona directamente con la seguridad de los vuelos en su actividad específica, en tanto que el control del espacio aeronáutico supone, además del citado, la realización de una actividad más amplia, tendiente a conocer si ese desplazamiento está siendo usado para fines incompatibles con lo previsto por las disposiciones legales respectivas.- Es un control que, además, es más exigible cuanto mayor sea el territorio de cada país, porque cuanto más grande lo es, será mayor la posibilidad de la comisión de hechos delictivos, como el narcotráfico, el contrabando, la trata de personas y el terrorismo.

Con respecto a su naturaleza jurídica, no tengo dudas de que estamos ante un típico servicio público, porque deben ser prestados en forma permanente, general, regular y a todos quienes los necesiten en las mismas condiciones, pero especialmente porque la aeronáutica civil es una actividad esencial para las comunicaciones y el desarrollo de cualquier país; en suma, con su progreso. En este orden de ideas, es interesante señalar que recientemente la legislación peruana ha reconocido esta calidad de esencial a estos servicios de control de tránsito aéreo, según el Decreto legislativo No. 999 de 18 de abril de 2008, que modificó parte de la Ley de aeronáutica civil de dicho país.

Además, la aeronáutica civil y uno de sus institutos, estos servicios de tránsito aéreo, integran uno de los sectores más uniformes, en su regulación y control, de la comunidad internacional.- Esta es, también, la posición dominante en la actual doctrina italiana, donde por otra parte se hace una sutil diferencia entre “servicio público” y “función pública”, lo que es estudiado con enjundia por el profesor Comenale Pinto, destacando también que es una función pública que puede ser efectuada por privados, ya que si bien en este tema existe una actividad de “policía administrativa”, no puede por esto concluirse que la actividad deba necesariamente ser realizada por el Estado. Además, señala el profesor de Sassari que en nuestra materia se halla uno de los terrenos tradicionalmente ubicados en la categoría descriptiva y no lógico-formal del “ejercicio privado de funciones públicas”.[9]

En esta clase de servicios, es obvio que una gran extensión territorial obliga a contar con una amplia y sofisticada red de radares, que permita a las autoridades respectivas conocer en tiempo real el desarrollo del tránsito aéreo en ella.- Y esto debe ser así por la facultad irrenunciable del poder de policía aeronáutico que el Estado debe cumplir, sea por sí mismo, sea por alguna forma de delegación en terceros.

En cuanto al concepto de estos servicios, es interesante destacar que el Anexo Técnico No. 11 al Convenio de Chicago de 1944 (Servicios de tránsito aéreo), otorga a esta expresión un carácter genérico, que puede aplicarse a servicios de información de vuelo, alerta, asesoramiento, de control de área, de aproximación y de aeródromo. Por ello, estimo que bien pueden definirse de modo tal que el concepto pueda ser incorporado a las legislaciones internas de los países en base al siguiente texto:

Los servicios de tránsito aéreo son los que integran el conjunto de operaciones realizadas desde la superficie terrestre o desde sistemas aeronáuticos o espaciales, que tienen por objeto mantener el orden y la seguridad de la aeronavegación.-

En esta definición se incluyen los siguientes elementos: a) estos servicios son un conjunto de tales y no una sola clase de ellos; b) su prestación se cumple tanto desde la superficie terrestre en los centros que cada país posee al efecto, cuanto desde sistemas ubicados en el espacio exterior y c) su objeto básico es el orden y la seguridad de los vuelos.

Cabe aquí agregar que el control del tránsito aéreo, desde el punto de vista técnico, se halla vinculado al concepto de “capacidad ATC”, definida como la cantidad de aeronaves que pueden ser conducidas por un controlador en la torre de control de un aeropuerto, de manera simultánea sin afectar la seguridad. Esta capacidad la determina la autoridad aeronáutica de cada país, de acuerdo con los estudios técnicos realizados al efecto, debiendo tenerse en cuenta que el Documento 4444 de la OACI indica que para evaluarla se deben considerar los siguientes aspectos: a) el nivel y tipo de ATS (sistema) administrado; b) la complejidad estructural del área de control, del sector de control o del aeródromo de que se trate; c) la carga de trabajo del controlador, incluidas las tareas de coordinación y de control que desempeñe; d) los tipos de sistemas en uso de comunicaciones, navegación y vigilancia y su grado de fiabilidad y disponibilidad técnicas, así como la disponibilidad de sistemas o procedimientos de reserva; e) la disponibilidad de los sistemas ATC que proporcionan apoyo a los controladores y funciones de alerta; f) cualquier otro factor o elemento que se juzgue pertinente para la carga de trabajo del controlador.

Sección II - Clases de Servicios

El citado Anexo 11 al Convenio de Chicago constituye la base jurídica para la determinación de las diversas clases de estos servicios, que contribuyen en su conjunto al “espacio aéreo controlado”, expresión también genérica que además supone un espacio aeronáutico de dimensiones definidas.

Estimo que los servicios de tránsito aéreo pueden subdividirse en tres grandes sectores: a) los que se relacionan con las comunicaciones e informaciones, b) los meteorológicos y c) los de iluminación y balizamiento.- En algunos casos y opiniones se considera que también el servicio de búsqueda y salvamento forma parte de ellos, aunque en mi criterio y sin perjuicio de que su funcionamiento técnico pueda ubicarse conjuntamente con aquellos, en una obra integral sobre el Derecho aeronáutico y la Aeronáutica civil, su estudio jurídico debe hacerse dentro del instituto del socorro aeronáutico.

Los servicios de comunicaciones e información se realizan en la actualidad y en su gran mayoría, a través del uso de satélites de comunicaciones, que brindan una información muy precisa y detallada de y para los vuelos, pudiendo mencionarse entre otros los siguientes:

-los servicios de alerta, cuando ciertas aeronaves se encuentran en peligro;

-los servicios de asesoramiento de tránsito aéreo, que se suministran para que las aeronaves mantengan, dentro de lo posible, la debida separación cuando están operando en vuelos por instrumentos;

-los servicios de control de aeródromo, para el tránsito dentro de los mismos y en la superficie;

-los servicios de control de aproximación, para la llegada y salida de vuelos controlados;

-los servicios de control de área, para los vuelos controlados dentro de las respectivas áreas de control en cada espacio aeronáutico;

-los servicios suministrados para prevenir colisiones, acelerar o mantener en forma ordenada el desplazamiento de las aeronaves;

-los servicios de dirección en la plataforma, para regular las actividades y movimiento de las aeronaves en las plataformas de los aeródromos;

-los servicios de información de vuelo, para aconsejar y facilitar información útil para la realización segura y eficaz de los vuelos;

-los servicios fijos aeronáuticos o AFS, que son suministrados entre puntos fijos determinados, primordialmente para seguridad de la aeronavegación y para que la operación de las aeronaves sea regular, eficiente y económica;

-los servicios móviles aeronáuticos o SMAS, prestados entre estaciones aeronáuticas y estaciones de aeronaves, o entre estas últimas, en los que pueden participar las estaciones de embarcación o dispositivo de salvamento, entre las cuales también pueden incluirse las estaciones de radiobaliza de localización de siniestros que operen en las frecuencias de socorro y de urgencia designadas;

-los servicios de radarización.

Los servicios meteorológicos son esenciales para la necesidad de exacto conocimiento del estado del tiempo y los climas en la circulación aérea y en cuanto a los de iluminación y balizamiento, están a cargo de los explotadores de aeródromos y aeropuertos y en su caso, de aquellos propietarios de edificios altos que, por su cercanía con las rutas aéreas, especialmente en las tareas de aproximación de aviones para el aterrizaje, deben proveer a la adecuada señalización de los mismos en sus partes más altas.

El primer aspecto de interés jurídico que se presenta con los servicios de comunicaciones e información, tiene que ver con la entidad que los presta. En América Latina es el Estado quien, a través de diversos organismos, tiene a su cargo la prestación de los mismos, así como los de meteorología.- Esto se refleja en las respectivas legislaciones, aunque en muchas oportunidades se ha planteado la posibilidad de que estos servicios se realicen por empresas mixtas o privadas.

Resulta claro que es éste un tema de política de la aeronáutica civil, en la medida en que cada país deberá decidir si sus organismos públicos están en condiciones de proveer las necesarias inversiones, que son verdaderamente cuantiosas, para que estos servicios se cumplan con el más alto grado de eficacia técnica.- En este sentido, puede ser interesante y menos gravoso para el erario público traspasar esta obligación a entidades comerciales de naturaleza mixta o privada, donde impere el criterio del lucro juntamente con el de la más adecuada prestación del servicio y en cumplimiento del principio de subsidiaridad; en este caso, con la debida regulación y control por parte del Estado mismo, porque no debe olvidarse que en este tema también se halla comprometido el poder de policía aeronáutico.

Uno de los argumentos que se han esgrimido para sostener que el cumplimiento de estos servicios sea a cargo del Estado, es que con ello se asegura el principio de soberanía previsto en el Convenio de Chicago de 1944. En mi opinión, este principio no se ve afectado porque un país delegue, a través de las varias figuras jurídicas que existen, esta función, ya que siempre que una determinada actividad o servicio público es delegada por el Estado en los particulares o en entidades mixtas, la clave de su debido cumplimiento y de la eficaz prestación se encuentra en el control que el mismo Estado disponga para ello. Un estricto control de toda privatización es el mejor medio para que la misma sea ventajosa, tanto para el Estado cuanto para quien la realiza, porque el gestor de ella sabe cuál es el marco legal y administrativo en que debe actuar para lograr el éxito de su emprendimiento. En mi experiencia, muchas privatizaciones en el ámbito de la aeronáutica civil en la región latino americana fracasaron, desde un punto de vista general, porque fue el Estado quien no actuó debidamente, sea por falta de transparencia en su gestión de control, sea por incapacidad para controlar la actividad del particular o por un exceso de burocracia.- De todos modos, como dije antes, en esta cuestión nos hallamos ante un típico caso de decisión aeropolítica a cargo de cada Estado.

Una experiencia positiva demostrada en el plano internacional es, por ejemplo, la de la realización de estos servicios por un organismo internacional o por un conjunto de estados, como ocurre en el Atlántico Norte con el sistema de ayudas a la navegación aérea a cargo del Consejo de la OACI, o con las empresas Eurocontrol en Europa, Cocesna en América Central y Asecna en Africa.

Por ello, puede afirmarse que el mundo de la aeronáutica civil se encamina, sin prisa pero sin pausa, hacia un sistema de servicios de tránsito aéreo a cargo de entidades transnacionales, con lo cual no ocurre sino lo más natural, si se tiene en cuenta que la internacionalidad es un carácter no solo de la actividad misma, sino del derecho que lo regula, según ya vimos en el segundo Título de esta obra.

Por último, debo agregar que estos servicios tienen variadas características técnicas, expresadas según su objeto; así y como dije en la enumeración anterior, se hallan por ejemplo las regiones de información de vuelo y para impedir colisiones entre aeronaves, los servicios de alerta, de comunicaciones aeroterrestres, red de radares, etc., todo lo cual configura la existencia de un espacio aeronáutico más dinámico y mejor enfrentado, precisamente, para la determinación del azar y la consecuente gestión del riesgo.

En el campo de los servicios de meteorología, se ofrece un panorama si no idéntico, al menos similar, ya que actualmente los satélites informan al mundo en condiciones inmediatas la evolución de los fenómenos propios del clima, lo que facilita la adopción de aquellas medidas que, para un adecuado tránsito aéreo o aeronáutico, deben adoptarse por cada Estado y por los propios servicios de control del mismo.- Es sabido que las informaciones meteorológicas están a cargo de organismos especializados en todos los países y debe señalarse que, precisamente por la presencia de dichos satélites – o sea de la actividad en el espacio exterior – y de la electrónica, los avances en este tipo de actividades son enormes y muy eficaces, plasmados en numerosas reglamentaciones a partir de los Anexos Técnicos al Convenio de Chicago de 1944, lo que confirma una vez más el carácter reglamentarista del Derecho aeronáutico, ya señalado antes al estudiar los caracteres de la materia en esta obra.- El principal aspecto a tener en cuenta se relaciona con la eficiencia en la transmisión de las informaciones, para que los pilotos a cargo de las aeronaves cuenten con las mismas de modo que estén garantizados sus vuelos en este punto. Si esto no ocurriere, eventualmente podrían originarse ciertas consecuencias jurídicas, sobre lo cual me ocuparé cuando estudie la responsabilidad aeronáutica en sus diversas manifestaciones.

En cuanto a los servicios de iluminación y balizamiento, ellos están a cargo, en aeródromos y aeropuertos, del explotador de los mismos e integran a su vez el contenido de los servicios aeroportuarios, lo que examinaré más adelante en este Título. También se verá, en ocasión de estudiar las restricciones al dominio de los particulares, lo relativo a la iluminación de los edificios altos en las cercanías de los aeródromos.

Sección III – Propuesta de Textos Legislativos

En esta parte del estudio de la materia parece adecuado analizar a seguido algunos textos que podrían integrar futuras modernizaciones de la legislación aeronáutica, sobre aspectos conceptuales básicos del tema.- Para ello, he tenido en cuenta los trabajos realizados entre los años 2007 y 2010 por la Comisión conjunta de la Asociación Latino Americana de Derecho Aeronáutico y Espacial (ALADA) y el Consejo Internacional de Aeropuertos, Sección América Latina y el Caribe (ACI-LAC), que tuve el privilegio de integrar con distinguidos colegas.-[10]

En primer lugar y teniendo en cuenta la conveniencia de que en una ley orgánica y sistemática que regule la aeronáutica civil se cuente con nociones jurídicas que contribuyan a facilitar la reglamentación de las mismas y su interpretación, debería definirse en un artículo, al comienzo del capítulo respectivo, estos servicios de tránsito aéreo o aeronáutico, a cuyo efecto propongo el texto ya referido en la primera Sección del presente Capítulo y al que me remito en homenaje a la brevedad.

Como se advierte, dicho texto sigue en buena parte la definición de la infraestructura que adopté en el primer Capítulo del presente Título y el objetivo que, en mi opinión, deben tener siempre estos servicios, de no solo garantizar el seguro y ordenado cumplimiento de los vuelos, sino también controlar el conjunto del espacio aeronáutico del país de que se trate, como dije más arriba.

Por otra parte, el conjunto de operaciones será la que establezca la reglamentación, siguiendo en esto el Convenio de Chicago y sus Anexos Técnicos, si bien dejando claro que aquí se produce un encuentro de las normas del Derecho aeronáutico con las del Derecho espacial, por el importante protagonismo de los satélites.- En la técnica legislativa de cada país, además, se decidirá si a un texto como el propuesto se le agrega otro en un artículo inmediato, en el cual se incluya o no la enumeración de las operaciones que integran estos servicios.

Tengo para mí que siendo una decisión política la relacionada con la forma jurídica que puede adoptar la gestión de estos servicios – entidades estatales, mixtas o privadas -, tal como dije más arriba, una sabia técnica legislativa debería prever las diversas alternativas que el Estado puede tener para tomar dicha decisión. Con tal finalidad, un texto que indique este concepto podría ser el que sigue:

La explotación de los servicios de tránsito aéreo será prestada por el Estado, por una empresa de carácter mixto creada al efecto o por empresas privadas.

La posibilidad de que los servicios de tránsito aéreo sean efectuados por personas jurídicas distintas del Estado, hace necesario incluir en la legislación aeronáutica un texto que, por lógica, garantize el debido cumplimiento de las funciones de contralor que este último debe entonces cumplir, en el aspecto esencial de esos servicios. Hé aquí un texto al efecto:

El control de los servicios de tránsito aéreo será a cargo de la autoridad de aplicación, de acuerdo con las disposiciones específicas que en cada caso se indiquen.

Como puede verse y siguiendo lo dicho en el Título anterior, prefiero la expresión “autoridad de aplicación” que indicar directamente al estado, porque uno de los aspectos más importantes en el ámbito de la aeronáutica civil es que todas las actividades que la integran estén a cargo de un solo organismo gubernamental, de índole civil. Esto tiene obvias ventajas en materia de unidad en la conducción del mismo, en la coordinación de las distintas actividades y servicios que la componen y muy especialmente, en la continuidad de dicha conducción y en la profesionalización de todos sus integrantes.

Haré a seguido una breve digresión. A lo largo de varias décadas de experiencia, he escuchado muchos argumentos a favor y en contra de la conducción de la aeronáutica civil por personal militar y sin deseo de polemizar, tengo la convicción de que la continuidad en el ejercicio de las tareas propias, así como la profesionalización adecuada, son muy difíciles de lograrse en un régimen caracterizado por la verticalidad del mando y la constante variación de destinos del personal, propios del régimen castrense.- En este último, como mencioné ya en el Capítulo VII del Título II de esta obra, una orden debe cumplirse sin discutir, en tanto que puede llegarse a una decisión tomada por un funcionario civil luego de un análisis minucioso de todas las circunstancias de cada caso, conjuntamente con sus dependientes en un contexto de libre discusión de las ideas y conceptos, para lograr el objetivo de la mejor solución. De la misma manera, la adecuada profesionalización, en todos los niveles, de funcionarios y profesionales del sector, solo puede obtenerse con un sistema de continuidad en las tareas y una firme política de recursos humanos orientada en la capacitación permanente de los mismos.

Los servicios de tránsito aéreo tienen costos muy importantes, lo que obliga a inversiones cuantiosas si se desea contar con un sistema que responda cabalmente a las necesidades modernas de una circulación segura y ordenada, que además controle eficazmente todo el espacio aeronáutico. Es por ello que estos servicios deben cobrarse a quienes los utilizan o se sirven de ellos, a través de una contraprestación que, por tratarse de un servicio público, cada Estado determinará su forma.

Considero que un texto legal debe fijar este importante aspecto del tema, para lo cual propongo el siguiente:

Los servicios de tránsito aéreo estarán sujetos al pago de tasas o tarifas, las que serán fijadas por el Estado cuando este último los preste. Cuando la prestación se cumpla por una empresa mixta o privada, esta última deberá opinar sobre los montos propuestos por el Estado, antes de su fijación.

Las tasas o tarifas serán pagadas por quienes aprovechen de estos servicios.

Puede decirse que el Estado no tiene obligación de consultar con la empresa que tenga a su cargo, eventualmente, la prestación de los servicios de tránsito aéreo y si bien en América Latina no se ha dado mayoritariamente, por el momento, esta situación, no por ello debe olvidarse el característico dinamismo de nuestra materia y la entonces posibilidad de que en el futuro estos servicios se realicen por empresas privadas. En este sentido, la naturaleza especial de los servicios, su indudable internacionalidad en buena parte de su cumplimiento y las ingentes inversiones que requiere, aconsejan que la determinación de las contraprestaciones se adopte a través de un mecanismo transparente y justo, en el que los valores reflejen un equilibrio entre los distintos intereses en juego.-

Otra cuestión importante en el cumplimiento de estos servicios es la posibilidad de su coordinación con los que se prestan en países vecinos, ya que mencioné antes la tendencia a que su prestación pueda regionalizarse, como de hecho ocurre en varias partes del mundo. En este orden de ideas, una correcta política legislativa debe prever esa coordinación, esencialmente por la típica internacionalidad del hecho técnico aeronáutico. Es así como propongo el siguiente texto:

La autoridad de aplicación podrá convenir la coordinación y conexión de los servicios de tránsito aéreo con los prestados en otros países.

He intentado desgranar en los párrafos que anteceden, los principales aspectos que presenta el análisis jurídico de los servicios de control del espacio aeronáutico y del tránsito aéreo o aeronáutico, proponiendo además, fórmulas de textos legislativos que pueden resultar útiles cuando los países deban modernizar sus disposiciones legales básicas de nuestra materia.- A continuación, corresponde estudiar el importante tema de la seguridad y de la facilitación.

Capítulo III - La Seguridad y la Facilitación en la Aeronáutica Civil [arriba] 

En el estudio de las diferentes instituciones del Derecho aeronáutico, considero que es aquí, a seguido del análisis de los servicios de control del tránsito aéreo y del espacio aeronáutico, donde debe ubicarse metodológicamente el estudio de las principales cuestiones jurídicas que plantean la Seguridad y la Facilitación en el ámbito de la aeronáutica civil, en particular la seguridad operacional respecto de la primera. Ambas instituciones deben estudiarse y gestionarse en forma conjunta, no solo por una razón de congruencia porque no se oponen entre sí, sino porque ambas son verdaderos pilares para el buen desarrollo de la actividad aeroportuaria en especial y de la aeronáutica civil en general. Este criterio fue aconsejado, hace ya una década y media, por la doctrina de nuestra materia; en efecto, una de las conclusiones aprobadas unánimemente en las XXI Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial, celebradas en la ciudad de México en mayo de 1997, en relación con el tema “Importancia y vigencia de la seguridad aeroportuaria”, dice así: “Facultar en las legislaciones nacionales a los comités locales de seguridad y de facilitación de los aeropuertos para que sesionen conjuntamente, a fin de guardar el debido equilibrio que debe existir entre las medidas de seguridad y de facilitación”.[11]

Veamos entonces cuáles son los conceptos básicos de este tema en el ámbito de la Seguridad, para luego ocuparme de la Facilitación.

1.- Conceptos básicos de Seguridad.

La moderna evolución de la tecnología, la necesidad de garantizar la seguridad de la aeronavegación en todos sus niveles, los peligros que enfrenta actualmente la aeronáutica civil en esta materia y su adecuado marco legal han diseñado, en la comunidad aeronáutica internacional, dos objetivos principales en materia de seguridad de la aeronáutica civil: en primer término, lograr un sistema de seguridad mundial para garantizarla y en segundo orden pero con la misma prioridad que el primero, establecer las bases para la sustentación del desarrollo seguro y ordenado de la actividad.

Desde un punto de vista terminológico, el vocablo “seguridad” en su acepción común proviene del latín “se-cura” o “sine cura”, que equivale a “sin preocupación” y los diccionarios definen la seguridad de variada manera, porque es posible hallar en ellos expresiones como “cualidad de seguro”, siendo esto último lo que está “libre o exento de todo peligro”; o el “conjunto de leyes o reglamentos que tienen como fin proteger algo contra determinados riesgos sociales (accidentes, enfermedad, etc.)” con una connotación jurídica; también lo que es aplicable técnicamente “a un mecanismo que asegura un buen funcionamiento, previendo que éste falle, se frustre o se violente”, todas las cuales conforman una idea general de índole teórica que supone la prevención de hechos o situaciones causantes de ciertos peligros.

Claro está que coincidimos con González Lebrero en que el objetivo principal a proteger es el ser humano, verdadero punto de partida de cualquier estructura o esquema relativo a la seguridad aeronáutica. Y agrega con prosa elogiable: “El ser humano es quien percibe, necesita, piensa y decide, y consiguientemente, es quien planifica, diseña, construye, repara, tripula, controla y opera las aeronaves, quien crea situaciones de peligro, quien interpreta (bien o mal) las circunstancias que le rodean, quien sufre las consecuencias de las acciones propias y ajenas, y de los hechos fortuitos, influyendo en la voluntad política de la sociedad en la que actúa y en la de las sociedades vinculadas a ésta o que sufren las consecuencias de sus actos. Los errores humanos suelen estar presentes en casi todos los siniestros, sean accidentes graves o meros incidentes; de ahí la importancia que debe darse al ser humano en materia de seguridad aeronáutica.”[12]

Esto lleva, naturalmente, a preguntarnos las características de la seguridad aplicada a la aeronáutica civil.

Pueden encontrarse diversas definiciones de la “seguridad aeronáutica” en el ámbito jurídico, de las cuales voy a recordar algunas, como la que ofrece Mapelli, quien señala que el principio de la seguridad aeronáutica prima ante cualquier otro en el ámbito de la aeronavegación y es el más elemental de los objetivos de esta última, definiéndola como “la realización sin riesgo ni daño para las personas o cosas, tanto de los directamente relacionados con la operación de vuelo como de aquellos otros que pueden resultar perjudicados por la misma debido a situaciones indirectas.” Idéntico criterio sobre su importancia expresa Bravo Navarro y en México, Ugarte Romano dice que el concepto de la seguridad aeronáutica “debe cubrir tres aspectos a saber, el primero, el operacional de la aeronave y todos los aspectos técnicos a ella relacionados, el segundo con las normas de seguridad de la aeronave, en el sentido de su protección, así como de las instalaciones que integran la infraestructura, contra actos ilícitos, y el tercero referente a la seguridad jurídica necesaria en y para su explotación comercial”. Otro joven jurista mexicano desarrolla su tesis doctoral sobre este tema, recientemente publicada, concibiendo a la seguridad con criterio bidimensional y entendiendo así a la “seguridad general del aerotransporte” como “el conjunto de normas y procedimientos de naturaleza técnico-jurídica, y de carácter preventivo-correctivo, tendente a eliminar las posibles causas que alteran el desarrollo operativo normal de éste”, distinguiéndola de la “protección especial de vuelo”, a lo que entiende como “el orden jurídico de carácter preventivo-represivo destinado a evitar y sancionar la acción de elementos perjudiciales que, ajenos a la actividad, pueden incidir en la seguridad durante el desarrollo de la actividad de una aeronave o de las infraestructuras que le permiten realizar su función”. A su vez, el prestigioso profesor y jurista checo-canadiense Michael Milde señaló que la seguridad de la aviación civil no depende solamente del comportamiento técnico de una aeronave y de su tripulación, sino de la existencia de infraestructuras adecuadas y confiables; en los aeropuertos, de facilidades adecuadas para las maniobras en el suelo de las aeronaves, así como para los despegues y aterrizajes y adecuadas comunicaciones en todas las fases de los vuelos, sea entre aeronaves entre sí o entre éstas y el control del espacio aeronáutico; confiabilidad en los medios de navegación y vigilancia para que los aviones operen en las mejores rutas y se establezca la debida separación entre ellos. Y sostiene que la seguridad es el requisito fundamental de la aviación civil. [13]

No es menos interesante el aporte de la doctrina italiana al respecto, ya que Zunarelli y Comenale Pinto, resaltando la importancia de la seguridad, señalan que la misma “atraviesa transversalmente la disciplina de los transportes y de la navegación y se constituye así en un elemento homogeneizante”. Además, lo hacen en relación a todos los medios de transporte y en lo atinente al aeronáutico, también expresan que “safety” y “security” son dos caras de una misma moneda, ya que en muchos supuestos de violación de normas por parte de protagonistas de la actividad o de pasajeros, ambos aspectos de la seguridad se superponen. Con similar interés puede verse el estudio realizado por la profesora italiana Francesca Pellegrino sobre este aspecto, ya que analiza la cuestión desde el punto de vista técnico, de donde considera que deben extraerse las bases para la formulación jurídica de la expresión. Para ello, tiene en cuenta que debe partirse de tres elementos principales: el humano, el técnico y el ambiental, caracterizados respectivamente por el comandante o piloto, la aeronave y el espacio aéreo. Además, estima que deben considerarse la noción del “riesgo” y el concepto de “aceptabilidad”, entendiendo esto último como que será basilar en este tema el riesgo aceptable. También destaca la citada jurista el criterio de “incolumidad pública” que se une al tema en estudio – que en Italia tiene especial protección constitucional – y que hace que el Estado asuma una obligación especial de cuidado por la vida y la salud de sus habitantes en materia de transporte y analiza las diferencias entre las dos fórmulas de seguridad aérea (safety y security). Por último, define la seguridad aérea desde el punto de enfoque jurídico como “l’oggetto di quel complesso di leggi, regolamenti, ordini e discipline, di natura prevalentemente tecnica, dettate con riferimento ai tre elementi uomo-macchine-ambiente, allo scopo tecnico (comune alle varie discipline) di contenere i rischi ad un livello accettabile, livello que – sotto il profilo del diritto – coincide con la tutela della salvaguardia dell’incolumità pubblica, sia dalli atti di interferenza illecita che da incidente aerei o da eventi di pericolo determinati da circostanze per lo piú accidentali e indipendenti da precise volontà di offesa.”[14]

En mi opinión, coincido en que la seguridad es el objetivo máximo para el mejor desenvolvimiento de la aeronáutica civil y garantizarla en todas sus vertientes técnicas y legales supone un verdadero desafío para los Estados y para todos sus protagonistas, por lo mucho que ha contribuído al progreso general de la Humanidad en los últimos cien años. Es una tarea, sin duda, constante y el progreso tecnológico permitirá que las defensas adecuadas para dicha garantía aumenten; sin embargo, creo que no resulta necesario intentar una definición de la seguridad aeronáutica misma, especialmente teniendo en cuenta que en el ámbito de la actividad se han configurado dos clases de ella, claramente diferenciadas aunque también con puntos de contacto en muchos aspectos, debido a la dinámica propia de la aeronáutica civil y de los hechos que, en todo el mundo, la han afectado. Todo ello convirtió este tema en uno de los permanentes objetivos de la OACI y de todos los estados de la comunidad internacional que la integran, para garantizar que la aeronavegación siga siendo el medio más seguro de transporte y comunicaciones.

Es así que contamos con la seguridad operacional o “safety”, que posee un carácter técnico-operacional y la seguridad aeronáutica propiamente dicha o “security”, de índole jurídica y política. Precisamente Pellegrino señala la diferencia entre estos dos conceptos, destacando que este último es una actividad de salvaguarda y de protección a la comunidad por actos ilícitos contra el sistema de la aviación civil, en tanto que el primero se relaciona con la prevención de incidentes aéreos o de hechos de peligro, determinados por circunstancias accidentales e independientes de una voluntad de delinquir. (op. cit., pág. 181)

En esta parte del presente volumen seguiré estudiando en los párrafos que siguen la seguridad operacional, por hallarse en directa relación con el tema de los servicios que aquí estoy analizando, en tanto que dejaré por ahora el estudio de la restante para abordarlo en el título dedicado al derecho aeronáutico penal, ya que es una parte íntimamente vinculada a las figuras delictivas existentes en el campo de la aviación civil.

La seguridad operacional tiene en cuenta un conjunto de factores importantes, todos ellos tendientes a lograr la inexistencia de accidentes e incidentes aéreos, entre los que destacan una verdadera cultura de la seguridad en el personal a cargo de las funciones respectivas y el conocimiento y evaluación de los riesgos a través de su identificación, gestionándolos para que los mismos tengan un grado razonable, ya que es imposible suprimirlos completamente.-

Por otra parte, la seguridad operacional es un factor importante para el mejor y más completo desarrollo de los principales protagonistas de esta actividad, como son los explotadores de aeronaves, las empresas aéreas, los aeropuertos y el personal aeronáutico, porque los accidentes generan ingentes gastos de diversa índole, entre los cuales pueden mencionarse: a) mayores costos de los seguros; b) pérdida de equipo y de recursos humanos; c) costos legales, administrativos y en la investigación de los accidentes; d) pérdida de productividad y lucro cesante por menor utilización de equipo; e) costos en entrenamiento de reemplazos de personal y en acciones correctivas; f) pérdida de moral y reacción negativa del público.- 

Esto lleva a intentar – en este caso sí me parece útil - una definición de este concepto, que en mi criterio es el siguiente:

La seguridad operacional es el estado o situación en el cual el riesgo de producir daño a las personas o a los bienes se reduce y se mantiene en un nivel razonable, a través de un proceso continuo de identificación del azar y de la gestión de riesgo.-

Esta definición contiene tres elementos sustanciales: a) es un estado o situación; b) posee un objetivo, que es la reducción del riesgo a un nivel razonable y c) es una actividad permanente de gestión de los riesgos.- Veamos brevemente sus contenidos.

La existencia de un estado o situación supone la integración de un conjunto numeroso de elementos o factores que coadyuvan para dicha existencia, compuestos por normas legales; comportamientos de personas, tanto en vuelo como en tierra; cumplimiento de requisitos técnicos y jurídicos y la interacción de todos los servicios y todo ello, de manera permanente.- Es así como deben considerarse especialmente la gran mayoría de los Anexos Técnicos al Convenio de Chicago - exceptuando quizá los Nos. 9 y 17 -, en los cuales se encuentran las normas básicas recomendadas por la OACI para que los países puedan lograr dicho estado o situación en forma satisfactoria.- Además, los servicios de tránsito aéreo en sus diversas manifestaciones, mencionados en el capítulo anterior, como las informaciones para vuelos, servicios de alerta, comunicaciones aeroterrestres, el enlace directo entre el satélite y la aeronave utilizando el servicio móvil aeronáutico (SMAS) y el sistema global satelital de navegación (GNSS), etc.

El segundo elemento de la definición formulada está dado por un objetivo, a saber: la reducción del riesgo a un nivel razonable.- Como he dicho antes en varias oportunidades en este volumen, uno de los aspectos vertebrales para entender la problemática técnica y jurídica de esta materia surge del hecho que la aeronavegación está en permanente enfrentamiento con la fuerza de la gravedad, lo que la ubica entre las actividades esencialmente riesgosas, no solo para quienes la usan efectivamente desplazándose en el espacio aeronáutico, sino para quienes estando en la superficie, pueden verse afectados por ella.- Esta condición inherente al vuelo, hace que la garantía de su seguridad solo puede darse de una manera razonable ya que no absoluta, porque el riesgo está siempre allí, presente, en cada operación aérea. El nivel razonable es precisamente el que puede demostrar que se han cubierto todas las previsibles formas de que el riesgo aparezca y que existen entonces las medidas que deben tomarse para superarlo. Dicho en otras palabras: el estado o situación adecuada ha reducido la concreción del riesgo y en el supuesto de que este último aparezca, están previstas en toda su extensión las medidas para superarlo y mantener el vuelo en condiciones normales. Así como también mitigar las consecuencias no queridas del incidente o accidente respectivo.-

Por último, ese estado o situación puede obtener el objetivo si existe un proceso permanente o continuo en el que puede identificarse el azar productor del riesgo y la gestión consiguiente de este último.- Esto se logra mediante la estrecha interacción de los sistemas en tierra y a bordo de las aeronaves, antes y durante el vuelo. Esta gestión se ha logrado actualmente a través del concepto CNS/ATM, que por sus siglas en inglés significan Comunicaciones, Navegación y Vigilancia a través de la gerencia, administración o gestión del Tránsito Aéreo.- Precisamente en la gestión, sobre la cual la OACI comenzó a trabajar activamente a comienzos de la década de 1990, como recuerda la Dra. Donato, se encuentra la clave de todo el proceso. Si la tarea internacional de garantía de la seguridad se concentró primeramente en la técnica y luego en los factores humanos, en esa época se advirtió la necesidad de hacerlo desde una perspectiva institucional, en parte porque la general infraestructura aeronáutica se había hecho cada vez más compleja. Como recuerda también Costa Pereira, las decisiones de gestión modelan cada fase del proceso continuo de seguridad: desde la definición de las tareas y funciones de los empleados, las políticas y procedimientos, la asignación de recursos para cada una de las metas y resultados de seguridad previstos, hasta la investigación de accidentes y las medidas correctivas que estructuran las nuevas políticas. En esencia, la gestión, que también debe tener un enfoque comercial, actúa como un factor originador y protector de prácticas seguras y de allí que la aplicación de un proceso sistemático, explícito y exhaustivo resulta crucial para la gestión de los riesgos de seguridad. [15]

Este concepto, entonces, posible por la cobertura en escala mundial del ya citado sistema global satelital de navegación (GNSS), que como bien dice Donato es la columna vertebral del concepto CNS/ATM, convierte el espacio aeronáutico en un ambiente más dinámico, reduce considerablemente la congestión de vuelos, permite una mejor elección del perfil general de cada vuelo a través del plan del mismo previsto por cada comandante de aeronave, facilita la elección de rutas más directas con las lógicas economías de tiempo, equipo y combustible y contribuye al beneficio del cuidado del medio ambiente por la reducción de gasto de combustible.

2.- Otros elementos de la seguridad operacional.

La identificación de los riesgos que presenta la aeronáutica civil y su adecuada gestión es, en la actualidad y como señalé, uno de los objetivos principales de la OACI, lo que se logra cuando el concepto ya citado de CNS/ATM se cumple con eficacia por cada país. Y para ello, los Estados permiten la existencia de un sistema conocido como de “vigilancia de la seguridad operacional”, por la cual garantizan su efectiva implementación y que tiene lugar cuando se han cumplido con todas las normas y con los métodos recomendados por el máximo organismo gubernamental de la actividad para dicho fin.

Estos sistemas de vigilancia son esenciales para cubrir todas las obligaciones que cada país ha asumido respecto del Convenio de Chicago de 1944 y comprenden una variedad de procesos organizativos que, a la vez, permiten a las autoridades de la aeronáutica civil de cada Estado implementar los reglamentos internacionales y las prácticas de seguridad de toda la industria, tanto de las aeronaves como de los aeródromos.- Cuando uno de estos sistemas de vigilancia tiene deficiencias o fallas, estas últimas afectan a toda la seguridad operacional.

Es por todo lo expuesto que esta vigilancia se ubica en directa relación con el compromiso que las respectivas autoridades de la aeronáutica civil tienen asumido con el Convenio de Chicago, para que se haga realidad lo expuesto en su Preámbulo y en su art. 44, incisos a) y h), en cuanto al desarrollo de la aeronavegación de manera segura y ordenada.- Y actualmente la OACI verifica estos compromisos a través de auditorías especializadas, que son periódicas y resultan auténticas herramientas que permiten a la Organización verificar: a) la efectividad de los procesos y procedimientos de cada administración de la aeronáutica civil en cada Estado en este aspecto vital de la actividad; b) la presencia de fallas y prevenir consecuentemente accidentes e incidentes de aviación; c) la detección de condiciones latentes que podrían impactar en forma negativa a toda la seguridad operacional y d) en definitiva, la adopción de medidas que tiendan a reforzar todo el sistema de vigilancia.

Por otra parte, estas auditorías son obligatorias, sistemáticas y transparentes y desde el enfoque jurídico, tienen su base en lo previsto por el art. 37 del Convenio de Chicago, por el cual los estados se han comprometido a colaborar para obtener el más alto grado de uniformidad en reglamentos, normas, procedimientos y organización relacionados con aeronaves, personal, rutas aéreas y servicios auxiliares en todo aquello en que dicha uniformidad facilite y mejore la aeronavegación. Además, de la misma norma legal surge la eficaz tarea que realiza la OACI en la confección y actualización de los Anexos Técnicos al Convenio citado.

Dentro de los procedimientos previstos se encuentra el interesante concepto de “causa raíz”, que es la causa básica que puede ser identificada razonablemente y sobre la cual se puede actuar implementando acciones correctivas específicas. Esta causa raíz es un mecanismo o metodología por el cual se busca y se encuentra la causa real de un peligro en la operación de una aeronave, indicado en inglés como SOURCE (Seeking, Out, The Underlying, Root, Causes, Of Events). En este procedimiento resulta importante tener en cuenta las posibles causas y no solo las más visibles. Es así que el experto Fuentes estima que el análisis de la causa raíz es una herramienta poderosa y valiosa para el proceso de constante mejoramiento de la seguridad operacional. (en Aero Latin News del 29 de junio de 2011)

Es claro que para aquellos casos en que los estados no se encuentren en condiciones de cumplir con las exigencias de los citados Anexos Técnicos o adopten reglamentos distintos a los previstos en los mismos, el art. 38 del Convenio de Chicago les obliga a informar “inmediatamente” a la OACI las reservas o cambios adoptados, lo que se justifica en la necesidad de que toda la comunidad aérea internacional conozca la situación que enmarca en todo el mundo el correcto desempeño de la aeronáutica civil.-

No cuesta comprender la enorme importancia que la seguridad operacional tiene en el adecuado y sano desarrollo y crecimiento de todo el sector aéreo. Esto, si cabe, se demuestra con solo tomar nota de que, a medida que la OACI ha puesto en funcionamiento estas auditorías de la vigilancia de la seguridad operacional, mejoró sensiblemente todo el proceso de la misma, ya que a partir del año 2005, que fue uno de los más negativos en relación con la cantidad de accidentes aéreos que tuvieron lugar en el mundo, los niveles de efectiva producción de los riesgos disminuyeron notablemente.- Además, el máximo organismo mundial de la aviación civil publicó el Manual de Gestión de la Seguridad o Safety Management Manual (SMM) que lleva el número de Documento 9859, en el cual se indican los procedimientos y normas para precisamente, garantizar dicha seguridad operacional en todos sus aspectos y que constituye, en síntesis, la base de las conductas que los países deben seguir en este sector de la aeronáutica civil.

En este orden de ideas y como consecuencia de la eficacia de dichas auditorías, es notorio que la Unión Europea ha elaborado una lista negra de empresas aéreas a las que no se les permite el acceso al espacio aeronáutico del continente, porque no poseen el nivel de cumplimiento exigible para que la seguridad operacional esté garantizada.- Esto es un ejemplo de la eficacia de la vigilancia de la seguridad operacional y más allá de algunas discusiones políticas o jurídicas que esto motivó en el campo internacional, esta medida demuestra, en todo caso, la preocupación de los estados europeos para que la seguridad operacional sea cierta y efectiva.

Dentro de los recintos aeroportuarios, las medidas de seguridad se aplican en muy distintos sectores, tales como: a) la protección y control de accesos a las zonas restringida y estéril, especialmente con relación al acceso y control de movimientos de personas y vehículos en la primera y revisión de pasajeros y equipajes de mano, antes del ingreso a la segunda; b) respecto de las revisiones del equipaje despachado y de los controles de los pasajeros en tránsito o en transferencia en las áreas destinadas a ese fin, así como de los integrantes de las tripulaciones de vuelo; c) las medidas adoptadas para prevenir el transporte o portación de armas de fuego, materiales o residuos peligrosos, explosivos u objetos o artefactos que puedan resultar peligrosos; d) los planes de contingencias y de emergencia, en cuanto a las medidas y procedimientos a seguir cuando se sepa de que está por concretarse un hecho que disminuya las condiciones de seguridad y operación del aeropuerto en el primer caso, y en el segundo respecto de dichas medidas y procedimientos para enfrentar incidentes, accidentes y fenómenos naturales, así como actos de interferencia ilícita; e) la evaluación de la eficacia de las medidas de seguridad, sus modificaciones y mejoras, etc.

Es habitual, en este sentido, que existan Programas Nacionales de Seguridad Aeroportuaria en los distintos Estados, donde se vuelcan los referidos aspectos, así como todo lo concerniente a la difusión de las medidas de seguridad y a la capacitación del personal a este efecto.

En el ámbito regional latino americano, la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC) participa activamente en los objetivos de garantizar la seguridad operacional y en su constante actividad viene colaborando con la OACI, habiéndose celebrado entre ambas entidades un Memorando de Entendimiento, tendiente a establecer asistencia técnica a los países de la región para superar los problemas que se presentan para garantizar la vigilancia de dicha seguridad, según las normas y métodos recomendados en los Anexos Técnicos al Convenio de Chicago y en el Programa universal de auditoría de la misma.

En este importante sector de la aeronáutica civil ha sido muy significativa la labor de los Estados Unidos de América, a través de sus organismos especializados, particularmente la Agencia Federal de Aviación (Federal Aviation Agency o FAA), la que ya en 1992 elaboró una circular informativa (AC120-92) para toda la industria aeronáutica con la estructuración de un sistema de gestión de la seguridad operacional o SMS en sus siglas en inglés. La intención fue incorporar este sistema a las regulaciones y a toda la industria en general de ese país, como instrumento, asimismo, de la misma autoridad para vigilar adecuadamente dicha seguridad. La citada circular informativa fue una guía óptima para diseñar el programa en sí mismo y elaborar un Manual de SMS, mientras que se fue estructurando el concepto del mismo para su mejor aplicación en la práctica.

La tarea de la citada Agencia Federal norteamericana se plasmó en la publicación de tres documentos, a saber: a) Estructura del SMS o SMS Framework; b) Guía de Implementación del SMS o SMS Implementation Guide y c) Guía de Aseguramiento del SMS o SMS Assurance Guide. Estos documentos redefinieron la forma como dicho organismo estructura el SMS usando nuevos términos y otra metodología, los cuales en todo caso no se apartan del citado Manual publicado por la OACI, ampliando los conceptos con descripción de lo que corresponde realizar en cada Componente y Elemento del SMS. Para cada uno de estos últimos lo ha definido del siguiente modo:

1) Performance Objective, que es el objetivo final a obtener con cada requerimiento.

2) Design Expectation, que incluye las características de las actividades que deben cumplirse con la finalidad de lograr el objetivo definido en el anterior. Se integra con una descripción de las cosas y procesos a realizar en cada elemento o componente.

3) Bottomline Assessment, que es una verificación de que se cumplió con todo lo necesario para satisfacer completamente el SMS en todos sus detalles. Está escrito en forma de pregunta y puede ser utilizado para establecer una lista de verificación del SMS de acuerdo con la Agencia estatal norteamericana.

En base de estas publicaciones, la Agencia Federal de Aviación de Estados Unidos de América emitió una revisión de la anterior circular informativa, individualizada en la actualidad como AC120-92A.

Además, como consecuencia de la tragedia del 11 de septiembre de 2001 en New York, Estados Unidos de América modificó sensiblemente su legislación, como bien señala el jurista norteamericano Harper, adoptándose la Ley para unificar y proteger a América brindando las herramientas apropiadas necesarias para interceptar y obstruir el terrorismo en ese mismo año 2001 o “Patriot Act”, que reforzó la Ley de Inteligencia de Vigilancia Extranjera (FISA) de 1978; la Ley de Seguridad en la Aviación y en el Transporte de 2001 (ATSA) y otras de carácter general, como es el caso de la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional de 2001 y la Ley de Reforma de Inteligencia y Prevención de Terrorismo de 2004. [16]

Solo cabe agregar aquí que es recomendable para todos los países latino americanos tener muy en cuenta estos documentos, con la finalidad de mantener los niveles óptimos de seguridad operacional en sus respectivos territorios.

3.- Facilitación.

Como dije al comienzo del presente capítulo, la Facilitación se encuentra muy vinculada con la Seguridad. Ambos institutos comparten dos objetivos principales de la aeronáutica civil: la garantía de que la actividad se cumpla dentro de los mayores índices de certeza y cuidado para todas las personas relacionadas con ella (tripulantes, pasajeros), así como para las mercancías, y la de propender a sostener la rapidez, que es una de las características de la aeronavegación. Si nos ubicamos en el caso de un pasajero, por ejemplo, tan importante es que se sienta seguro dentro de un aeropuerto o de una aeronave como de que su viaje se realizará dentro de los horarios previstos, en relación con otros medios de traslado que pudiera utilizar.

Desde el punto de vista etimológico, la palabra proviene de “fácil”, que los diccionarios reconocen como algo que se puede hacer o aprender sin mucho trabajo; de “facilidad”, que es la disposición para hacer algo sin gran esfuerzo o hacer fácil o posible alguna cosa. Claro está que el vocablo tiene, en nuestra materia, un valor especial, ya que define e individualiza un conjunto de elementos que deben ser analizados en su totalidad para su mejor comprensión. Es por ello que puede ser definido de la siguiente manera:

El conjunto de medidas, actividades y procedimientos y desarrollo de estándares para hacer más eficiente y efectivo el proceso de control de ingreso y salida de aeronaves, personas y cosas a través de formalidades requeridas en las fronteras internacionales y en toda clase de operaciones aéreas, con el fin de agilizar trámites en ambos extremos del vuelo y prevenir demoras innecesarias.

El estudio de los elementos que componen este concepto nos lleva a destacar lo siguiente:

a) Se trata de un conjunto de medidas, actividades y procedimientos, o sea de numerosos hechos, actos y disposiciones previamente establecidas. No es un componente único y son numerosas las personas involucradas en todos ellos, tal como ocurre con la seguridad. Además, si bien la mayoría se manifiestan dentro del recinto aeroportuario, algunos tienen lugar dentro de las aeronaves y no solo abarcan a los dependientes de los explotadores aeroportuarios y de aeronaves, sino también y en particular medida, de los organismos públicos relacionados con el tema.

b) Uno de los elementos es el desarrollo de estándares o modelos para hacer más eficiente y efectivo los procesos de control de ingreso y salida de aeronaves, personas y cosas mediante ciertas formalidades que deben cumplirse en cada uno de los millones de vuelos que diariamente se realizan en todo el mundo. Dichos estándares se encuentran establecidos reglamentariamente, en función de las características de cada clase de operación aérea, tipo de aeronave y capacidad aeroportuaria.

c) Estas formalidades no solo se establecen para los vuelos internacionales, sino para toda clase de ellos. Si bien es cierto que en aquellos existen trámites no exigibles en vuelos internos (aduana, migración, salud), un adecuado cumplimiento de la Facilitación puede advertirse también – especialmente para el pasajero experimentado – en cualquier clase de operaciones que pertenezcan a la aeronáutica civil.

d) El cuarto elemento esencial del concepto se relaciona directamente con el factor de la velocidad que caracteriza a la aeronavegación. En efecto, se trata de agilizar los trámites en los puntos de partida y de destino de cada vuelo para evitar innecesarias demoras, a fin de que la actividad se desarrolle de acuerdo con su esencia misma: la rapidez del desplazamiento. O sea que no solo se trata de que un pasajero, por ejemplo, pueda realizar su despacho para un vuelo en breve tiempo, sino que además dicho vuelo parta en el horario prefijado y que al llegar a destino, su desplazamiento al edificio de la terminal sea inmediato y también en un lapso de pocos minutos le sea entregado su equipaje, que entregó en el punto de partida.

Es indudable que el adecuado cumplimiento de todos estos elementos supone un alto grado de cooperación entre todas las personas y organismos involucrados en la Facilitación, que debe preservar precisamente la velocidad. Esto es tan consustancial con la aeronáutica civil, que el Anexo 9 al Convenio de Chicago de 1944, dedicado a este tema, fue adoptado por el Consejo de la OACI el 25 de marzo de 1949, poco después del comienzo de las tareas de la máxima entidad mundial. Es decir, fue una de las primeras preocupaciones de los expertos de entonces, imbuídos por cierto de lo previsto en el Preámbulo del Convenio, cuando el mismo señala que deben adoptarse principios y arreglos “a fin de que la aviación civil internacional pueda desarrollarse de manera segura y ordenada”. Y esto posee dos elementos: uno negativo, que supone que los Estados no deberán exigir más de ciertos requisitos máximos en materia de documentación, libertad de movimientos, etc., y otro positivo, en el sentido de que dichos Estados deben suministrar determinadas facilidades mínimas para que la agilidad del tráfico aéreo sea cierta.

Son varios los artículos del Convenio de Chicago que se vinculan con este tema de la Facilitación y considero que es conveniente recordarlos aquí, para tener una clara idea del marco legal internacional de esta cuestión, haciéndolo en orden numérico. El artículo 10 se refiere a los aterrizajes en aeropuertos aduaneros, que son aquellos que los Estados designan y comunican a la OACI para que en ellos se produzcan los aterrizajes de las aeronaves que han penetrado en el territorio respectivo. En los mismos, precisamente, deben cumplirse con las normas y métodos recomendados por el Anexo 9 al Convenio en materia de facilitación.

Vinculado con el anterior, el artículo 11 dispone que las leyes y reglamentos que un Estado prescribe respecto de la entrada y salida de aeronaves de su territorio, se aplicarán sin distinción de nacionalidad a las aeronaves de todos los Estados contratantes del Convenio las cuales, desde luego, deberán cumplirlos. A su vez, el artículo 13 establece que los pasajeros, tripulantes y carga deberán cumplir con las leyes y reglamentos que cada Estado adopta para la entrada, despacho, inmigración, pasaportes, aduana y sanidad en su territorio, todas ellas cuestiones íntimamente relacionadas con la facilitación.

El artículo 14, por su parte, dispone que los Estados deben tomar todas aquellas medidas efectivas para impedir la propagación de enfermedades contagiosas, lo que, como es natural, también está directamente emparentado con la facilitación, sea por el debido control sanitario que debiera cumplirse, sea para la propia seguridad personal de los pasajeros y tripulantes.

En cuanto a las inspecciones a las aeronaves, el artículo 16 dispone que los Estados tienen derecho a inspeccionarlas aunque sin causar demoras innecesarias. Esto es lógico, porque si dichas inspecciones exceden el tiempo prudencial para realizarlas, estarían contradiciendo precisamente la facilitación. También referido a las aeronaves, aunque aquí en lo concerniente a combustibles, lubricantes, piezas de repuesto, equipo corriente y provisiones de a bordo, el artículo 24 establece que todo ello será admitido temporalmente libres de derechos, dentro de las disposiciones aduaneras de cada Estado.

En cuanto al artículo 29 del Convenio, el mismo se relaciona con la facilitación al disponer que entre la documentación que debe llevar una aeronave, se encuentran la lista de los pasajeros y el manifiesto de la carga.

Por último, en esta breve reseña del articulado del Convenio de Chicago corresponde recordar su artículo 37, que dice que cada Estado Contratante se compromete a colaborar, a fin de lograr el más alto grado de uniformidad posible en las reglamentaciones, normas, procedimientos y organización …, en todas las cuestiones en que tal uniformidad facilite y mejore la navegación aérea. O sea que los Estados contratantes tienen el deber de honrar esta disposición legal, en la medida que por ella deben disponer todas las medidas que contribuyan a mejorar la Facilitación.

Por cierto que el ya citado Anexo 9 al Convenio de Chicago es el documento más significativo en materia de Facilitación, ya que concentra todas las normas y los métodos que la OACI recomienda para que esta última tenga plena vigencia. Dicho Anexo tuvo su última y 12ª. versión el año 2005 y en la misma se han incorporado los documentos de viaje de lectura mecánica, el uso de tecnologías biométricas en dichos documentos de viaje, temas de seguridad de la aviación, nuevas definiciones de carga, actualización de procedimientos de tránsito de personas y carga, la “gestión de riesgo”, fraudes relacionados con los documentos de viaje y la inmigración ilegal, información anticipada sobre pasajeros, cuestiones y reglamentos relacionados con sanidad internacional y asistencia a las víctimas de accidentes de aviación y a sus familias. Su importancia como marco legal reglamentario para la aeronáutica civil hace conveniente destacar sus lineamientos principales.

El Anexo 9 se compone de un Preámbulo y ocho capítulos, titulados “Definiciones y principios”, “Entrada y salida de aeronaves”, “Entrada y salida de personas y de su equipaje”, “Entrada y salida de carga y otros artículos”, “Personas no admisibles”, “Aeropuertos internacionales – Instalaciones y servicios para el tráfico”, “Aterrizaje fuera de los aeropuertos internacionales” y “Otras disposiciones sobre facilitación”. Además, se incluyen 12 apéndices sobre diversos manifiestos, formularios y modelos vinculados con lo anterior.

Considero oportuno detenerse en el análisis de los Principios generales indicados en el primer capítulo, ya que ellos devienen como la base científica y conceptual de todo el articulado del Anexo. En efecto, allí se establece claramente que las normas y métodos recomendados en el mismo deben aplicarse a todos los casos de utilización de aeronaves, salvo que una determinada disposición se refiera específicamente a solo un tipo de operación. Con ello, se concreta el marco legal – por cierto, bien amplio – de su aplicabilidad.

El segundo principio mencionado es el aseguramiento de la velocidad del medio aéreo, en estos casos mediante la adopción por los Estados de las medidas necesarias para este objetivo, a fin de que sea mínimo el tiempo necesario para los controles fronterizos respecto de aeronaves, personas y carga y para todo inconveniente causado por la aplicación de los requisitos administrativos y de control.

También se destaca entre estos principios el fomento y promoción del intercambio de la información pertinente entre los Estados, explotadores de aeronaves y aeropuertos y el logro de niveles óptimos de seguridad y se cumpla con las leyes. Cabe señalar a esta altura que este cumplimiento con las leyes alcanza a todos los involucrados que antes se indicó.

No menos importante que los anteriores es el principio general que determina que los Estados contratantes utilizarán la gestión de riesgos en la aplicación de procedimientos de control fronterizo para el embarque o despacho de mercancías, con lo que se advierte la íntima relación de este tema con el de la seguridad, por lo expuesto en los párrafos anteriores de este mismo capítulo y que justifica que todo estudio sobre ambos conceptos se realice de modo conjunto.

También es destacable la obligación, para aumentar la eficiencia y efectividad de los procedimientos en los aeropuertos, del principio de desarrollo de una tecnología de la información eficaz por parte de los Estados contratantes.

En otro aspecto de íntima relación entre facilitación y seguridad se destaca el principio de la obligación de los Estados contratantes de elaborar procedimientos para la presentación de datos con antelación a la llegada, a fin de acelerar el despacho. Esto, desde luego, se ha originado en la necesidad de que las líneas aéreas deban informar a determinados países sus listas de pasajeros transportados hacia los mismos.

Por último, en esta nómina de principios generales se ha incluido el de que ninguna disposición del Anexo impedirá la aplicación de la legislación nacional de cada Estado respecto de medidas de seguridad de la aviación o de otros controles necesarios. Esto no hace sino reafirmar el objetivo de la OACI de lo expuesto antes, en el sentido de que la seguridad y la facilitación deben ser planteadas y aplicadas de manera conjunta, a lo que debe agregarse la obligación de coordinar las medidas de facilitación con las destinadas a garantizar la seguridad.

Por cierto que no corresponde analizar aquí el contenido integral del Anexo 9, del que me vengo ocupando, si bien considero que debe tenerse en cuenta que, entre sus principales normas, el mismo dispone que los Estados contratantes deberán establecer un programa nacional de facilitación del transporte aéreo, el que deberá basarse, precisamente, en las mencionadas disposiciones del Convenio y del mismo Anexo. Y en ese programa, dichos Estados deben asegurarse de que el objetivo del mismo sea la adopción de todas las medidas viables para facilitar el movimiento de aeronaves, tripulaciones, pasajeros, carga, correo y suministros, eliminando los obstáculos y retrasos innecesarios.

Es a los fines de lograr el citado objetivo que en cada país existe un comité nacional de facilitación del transporte aéreo y los comités de facilitación de aeropuertos necesarios, los cuales llevan a la práctica la coordinación de las medidas ya señaladas y que mencioné al comienzo, cuando formulé la definición de este tema. Estos comités están integrados con representantes de los diversos sectores públicos y privados del transporte aéreo internacional, como aduanas, sanidad, policía, migraciones, líneas aéreas, explotadores aeroportuarios, etc.

En la Sección I del próximo capítulo V de este mismo Título, al estudiar la figura del explotador aeroportuario, mencionaré la importancia de esta última en relación con el tema que aquí estudio, señalando que en mi criterio, debería ser quien presida dicho comité, por ser quien se halla en mejor situación para saber todos los distintos pormenores que, en cada aeropuerto, están relacionados con la facilitación. Incluso agregaré un texto que podría ser incorporado a la legislación aeronáutica de fondo sobre este particular aspecto de la cuestión.

Cabe señalar, asimismo, que existen reuniones departamentales de facilitación en las distintas áreas geográficas, las que confluyen con sugerencias y orientaciones facultativas ante la OACI, organismo que en caso necesario, adopta ciertas decisiones en sus Asambleas trianuales.

Para concluir con los comentarios sobre este importante segmento de la aeronáutica civil, solo puedo agregar que el conocimiento minucioso del contenido del Convenio de Chicago, como en todo el resto de la materia, así como del Anexo 9 al mismo, es una obligación inexcusable de todo el personal que presta servicios de alto nivel en aeropuertos, líneas aéreas y demás entidades públicas y privadas relacionadas con la actividad, para lo cual es aconsejable que posean una constante actualización de estos conocimientos mediante programas seriamente organizados de capacitación.

4. Propuestas de textos legales.

Como en otras partes de esta obra, corresponde ahora ofrecer algunos textos que puedan ser incluidos en los códigos aeronáuticos o leyes de aeronáutica civil. En este orden de ideas, debe partirse del criterio de que son los Estados los principales responsables en materia de seguridad y facilitación, porque son quienes están vinculados al Convenio de Chicago de 1944 y a sus Anexos Técnicos respectivos. Y esto, sin perjuicio de las responsabilidades derivadas que pudieran recaer sobre explotadores de aeronaves o aeroportuarios u otra clase de prestadores de servicios, en casos específicos.

El primero de esos textos, que sería consecuencia de las normas internacionales mencionadas, puede decir lo siguiente:

El Estado, a través de la autoridad de aplicación, es el responsable último de la seguridad y de la facilitación en el ámbito aeroportuario, aunque conceda parte de su control a personas jurídicas privadas.

No parece que este texto requiera de mayor explicación sobre su contenido. En cuanto al segundo, puede formularse así:

Las autoridades públicas que ejercen funciones en los aeropuertos, deberán cumplirlas en permanente coordinación con el explotador aeroportuario respectivo, con objeto de mantener una constante eficacia en materia de seguridad y facilitación aeronáutica y aeroportuaria.

La permanente coordinación entre el explotador aeroportuario y los responsables de los diferentes organismos públicos que prestan servicios en los aeropuertos se convierte, de esta manera, en un principio general de la actividad aeroportuaria. Y esto es lógico, no solo porque el primero es quien mejor conoce el devenir cotidiano de su aeropuerto, sino porque solo mediante dicha coordinación pueden cumplirse adcuadamente todas las actividades que en el mismo tienen lugar. Recordemos que en Europa la coordinación es un elemento tan importante como para ser la base para clasificar los aeropuertos en función de la densidad de tráfico aéreo de cada uno, por lo cual parece atinado y aconsejable que ese principio exista en todo el mundo.

Además, deseo recordar que estos dos textos aquí expuestos fueron aprobados por unanimidad en las XXXIIIas. Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial, celebradas en Punta del Este, Uruguay, en 2009, en base al trabajo presentado por la Comisión conjunta ALADA/ACI-LAC. Por ello, cuentan con un significativo apoyo doctrinario y ya he expuesto en el Título II de esta obra, la importancia que la Doctrina tiene como fuente del derecho aeronáutico.

Capítulo IV - Aeródromos y Aeropuertos [arriba] 

1.- Conceptos básicos.

De acuerdo con el criterio metodológico en cinco sectores en que puede analizarse la infraestructura, como mencioné al comienzo del presente Título, corresponde ahora estudiar los aeródromos y aeropuertos que, en definitiva, tienen enorme importancia para el seguro y ordenado desarrollo de la aeronáutica civil. Con agudeza indicó Diederiks-Verschoor que la primera indicación de esta importancia desde el punto de vista jurídico, se tiene en el artículo 1 del Anexo H del Convenio de París de 1919, por el que se exigía que los aterrizajes y despegues de aeronaves extranjeras debían efectuarse en los campos de aviación especialmente designados por las autoridades respectivas. Y agregó que al principio un piloto podía aterrizar en cualquier lugar que le pareciera adecuado, pero que en el nivel actual del desarrollo tecnológico, sería sorprendente que las autoridades permitieran las operaciones aéreas de otra manera.[17] Además, menciona un caso judicial ocurrido en Senegal en 1956-57, donde la Corte de Apelaciones dejó sin efecto el cargo de contrabando de diamantes contra un pasajero que viajaba de Monrovia a Dakar via Yoff y la empresa Air France, a quienes se había acusado por un juez de primera instancia de la última ciudad, con el argumento de que, según lo dispuesto por el Anexo 9 de la Convención de Chicago, el equipaje de un pasajero en tránsito no estaba sujeto a inspección en el aeropuerto de escala, salvo que hubiera razones de seguridad nacional y que el transporte de diamantes no entraba en esta categoría.

Es éste un tema de especial interés, porque en las últimas dos décadas y particularmente en América Latina, ha sido uno de los institutos de mayor dinamismo en el conjunto del Derecho aeronáutico y ha tenido un indudable impacto en el diseño de toda adecuada política de la aeronáutica civil.

Siguiendo un principio de ordenado método de estudio, dedicaré un primer capítulo a determinar los conceptos básicos y la clasificación, para luego efectuar el desarrollo de los diversos problemas que, en la actualidad, presenta el fenómeno aeroportuario, esencialmente en los planos jurídico y aeropolítico.

Es así que corresponde recordar las definiciones que se han intentado de los vocablos aeródromo y aeropuerto.- Pero antes es necesario tener en cuenta que aquí nos enfrentamos con dos palabras que en parte pueden ser entendidas como sinónimos, por lo cual adelanto mi criterio: la primera es un concepto genérico, en tanto que la segunda constituye una especie de aquélla. Esto no tiene nada que ver con que un aeropuerto es, casi siempre, mucho más importante que un aeródromo en los planos político, económico y jurídico.- Solo intento ordenar el uso adecuado de estas palabras según corresponda, en función de las características de los campos respectivos así denominados.- Y sigo con ello el criterio de Hamilton y Videla Escalada, expuestos en las obras mencionadas en este Título, así como de Mapelli y Regales Cristóbal en España, posición que se comparte en la actual doctrina italiana. En efecto, la profesora Tranquilli-Leali sostiene la inconveniencia de la modificación legislativa ocurrida en 2006 en el código de la navegación de su país, por la cual se suprimió la categoría de los aeródromos, manteniéndose solamente la de aeropuerto.- Funda su criterio en la esencialidad de dicha categoría, que ya sostuvo Ambrosini en su “Curso de derecho aeronáutico” de 1933, para una reconstrucción jurídica de toda la infraestructura aeronáutica y en particular para los aeropuertos. Y ello por su función primaria y unitaria de posibilitar la aeronavegación en un régimen de seguridad. Esto último hace que la noción del aeródromo deba estar presente en todas sus subcategorías, entre las que incluye los aeropuertos, campos de fortuna y de vuelo, helipuertos, hidroscalos, etc. Además, Tranquilli-Leali considera que la garantía de seguridad, que también protege a los terceros en la superficie, proviene de la soberanía del estado sobre su espacio aeronáutico que, a su vez, se vincula directamente con el principio constitucional en su país de la tutela de los individuos y de su integridad, incluso la física. [18]

Por otra parte, cabe señalar que los Anexos 2 y 14 al Convenio de Chicago, denominados “Reglamento del aire” y “Aeródromos” respectivamente, definen a los mismos en forma que coincide con la mencionada opinión de que estamos ante un vocablo de carácter general. Dicen así: “Área definida de tierra o de agua (que incluye todas sus edificaciones, instalaciones y equipos) destinada total o parcialmente a la llegada, salida y movimiento en superficie de aeronaves.”.- En el Lexicon de la OACI se define a los aeropuertos como “cualquier aeródromo provisto de instalaciones asequibles al público, para el alojamiento, servicio o reparación de aeronaves y para el recibo o desembarque de pasajeros o carga”.- Además y teniendo en cuenta la importancia que suponen los vuelos con helicópteros – que en definitiva son aeronaves con descenso y ascenso verticales – también el Anexo 14 define los helipuertos del siguiente modo: “Aeródromo o área definida sobre una estructura artificial destinada a ser utilizada, total o parcialmente, para la llegada, la salida o el movimiento de superficie de los helicópteros.” A su vez, el Anexo 9 sobre “Facilitación”, provee de una definición de aeropuerto internacional: “todo aeropuerto designado por el Estado contratante en cuyo territorio está situado, como puerto de entrada o salida para el tráfico aéreo internacional, donde se llevan a cabo los trámites de aduana, inmigración, salud pública, reglamentación veterinaria y fitosanitaria, y procedimientos similares.” Como puede verse, el aeropuerto y el helipuerto son sendas especies del género aeródromo, en el lenguaje internacional.

Es más; el citado Anexo 2 provee sendas definiciones de otras dos clases de aeródromos: el controlado y el de alternativa. El primero es aquel aeródromo en el que se facilita un servicio de control de tránsito aéreo para el tránsito del aeródromo, en tanto que el de alternativa es “al que podría dirigirse una aeronave cuando fuera imposible o no fuera aconsejable dirigirse al aeródromo de aterrizaje previsto o aterrizar en el mismo.” Y a esta última definición, se agregan las subespecies de aeródromos de alternativa “post-despegue”, “en ruta” y “de destino”.- Como es sabido, en todos los planes de vuelos existen las indicaciones de aquellos aeródromos de alternativa, que necesariamente deben conocerse por el comandante de la aeronave ante la posibilidad de que alguna circunstancia imprevista de índole técnica o meteorológica, le impidan llegar al de destino.- Esto se vincula, obviamente, con la seguridad del vuelo y de allí que la OACI le otorgue la indicada importancia. Y cabe aclarar aquí que no es lo mismo esta clase de aeródromos que el de escala, porque este último se relaciona directamente con una ruta aérea de carácter comercial y por ende, con el itinerario de un vuelo de esta naturaleza.- Si bien pueden coincidir en un mismo lugar el aeródromo de escala y el de alternativa, se diferencian desde el punto de vista jurídico y pueden serles aplicables diferentes normas legales.

Del análisis comparativo de la legislación latino americana, se desprende como resultado general que la gran mayoría de los países de la región han incorporado las definiciones de aeródromo y aeropuerto en los textos de sus códigos aeronáuticos o leyes de aeronáutica civil. En efecto, los códigos brasileño, chileno, paraguayo y uruguayo y las leyes de Perú, Cuba, República Dominicana, Panamá, Nicaragua, así como la aeroportuaria de México y el código de Cabo Verde nos proveen de nociones las cuales, con ligeras diferencias, siguen las ya transcriptas antes de los Anexos Técnicos de Chicago. Por su parte, tanto Argentina en su código cuanto Costa Rica en su ley, han preferido no incluir dichas definiciones.

Si acudimos a la doctrina, a la que recordaré, como hice anteriormente, de modo cronológico, tenemos un primer concepto en el jurista brasileño Milhomens, quien unificó un criterio para ambos vocablos diciendo que son las superficies en tierra o en el agua, destinadas y adaptadas al aterrizaje y partida de aeronaves.- Hamilton, por su parte, adoptó las definiciones dadas por la OACI y Videla Escalada dice que son las superficies aptas para el despegue y aterrizaje de aeronaves, destinadas al cumplimiento de tales actividades y habilitadas para ello por el Estado.-En la misma época, el francés Guinchard dijo que “los aeropuertos son los aeródromos destinados al tráfico aéreo público y en los cuales los usuarios tienen a su disposición instalaciones para el hangaraje, servicios y mantenimiento de las aeronaves, así como para el embarco y desembarco de pasajeros y bienes”. [19]

Litvine afirma que en el derecho belga el aeropuerto es “todo centro de tráfico aéreo con las instalaciones necesarias para el mismo, en tierra o en agua, aunque sea temporariamente, para el aterrizaje y partida de aeronaves”, en tanto Rodríguez Jurado considera aeródromos a las superficies destinadas a la partida o llegada de las aeronaves, tengan o no instalaciones complementarias, y que el aeropuerto es el que posee además instalaciones de hangaraje, servicios de reparación y reaprovisionamiento de aeronaves, carga y descarga de pasajeros y mercancías y servicios de control y seguridad.- Bauzá Araujo, quien comparte los conceptos expuestos, recordó también los de “aeropuerto-volumen” y “aeropuerto-frontera”. El primero “está integrado por la proyección vertical del aeropuerto y sus zonas de influencia hacia lo alto, cubriendo un espacio aéreo donde se hacen sentir y actúan los servicios de ayuda, control y protección al vuelo, comunicaciones radioeléctricas, informaciones, etc.”, en tanto el segundo es el internacional, ya que es el que posee las instalaciones y servicios para el ingreso y egreso de personas y cosas en relación con el país respectivo. [20]

Los juristas españoles han formulado también varias definiciones de estos vocablos, ya que Mapelli considera aeródromo a la superficie de límites definidos con inclusión, en su caso, de edificios e instalaciones aptas normalmente para la salida y llegada de aeronaves, en tanto otorga al aeropuerto el concepto de especie de aquél, según recordé antes, ya que lo define como todo aeródromo en el que existan de modo permanente instalaciones y servicios con carácter público para asistir de modo regular al tráfico aéreo, permitir el aparcamiento y reparaciones de material aéreo y recibir o despachar pasajeros o carga. Para Tapia Salinas, por su parte, aeródromo es el terreno en tierra o agua destinado al aterrizaje y partida de aviones, mientras que el aeropuerto contiene, además de lo anterior, las instalaciones adecuadas para los distintos servicios que requiera la navegación aérea. En el criterio de Parada Vázquez, quien solo define al aeropuerto, es el lugar de llegada, salida y estacionamiento de las aeronaves, y parte principal de la infraestructura aeronáutica, que además alberga las ayudas y seguimiento en vuelo, y su asistencia en tierra. A su vez, Bravo Navarro los define de manera idéntica a Mapelli, ya que aeródromo es la superficie de límites definidos, con inclusión en su caso de edificios de instalaciones, aptas normalmente para la salida y llegada de aeronaves y aeropuerto es todo aeródromo en el que existan de modo permanente instalaciones y servicios con carácter público para asistir de modo regular al tráfico aéreo, permitir el aparcamiento y reparaciones de material aéreo y recibir o despachar pasajeros o carga. Por último, Arroyo Martínez destaca la evolución del concepto de aeropuerto, dice que aeródromo es la superficie de límites definidos y apta normalmente para la salida y llegada de las aeronaves y que aeropuerto es todo aeródromo en el que existan de modo permanente instalaciones y servicios de carácter público, para que de modo regular puedan asistir al tráfico aéreo, permitir el aparcamiento y reparaciones de material aéreo y recibir o despachar pasajeros o carga. O sea, de modo muy parecido a Mapelli y a Parada Vázquez, así como Regales Cristóbal reconoce que no existe identidad conceptual plena entre aeródromo y aeropuerto.[21]

Por último, en la doctrina italiana y aparte de las nociones ya citadas de la profesora Tranquilli-Leali, puede anotarse la definición formulada por Lefebvre D’Ovidio, Pescatore y Tullio, para quienes aeródromo designa genéricamente cada localidad terrestre o acuática destinada a la partida y llegada de las aeronaves, en tanto aeropuerto incluye, además, las maniobras, estacionamiento y guarda de aeronaves, con aeroestación, y varios servicios (meteorológicos, control, antiincendio, policía y aduana). Estos conceptos, que datan del año 2000, fueron modificados en la última edición de su Manual, como consecuencia seguramente del cambio que tuvo lugar el año 2006 en el código de la navegación italiano, suprimiendo la categoría de aeródromos y al que ya hice referencia. Es así como ofrecen solo la noción de aeropuerto, el cual designa genéricamente cada localidad terrestre o acuática destinada a la partida y llegada de las aeronaves.[22]

Por mi parte, ya he dado más arriba mi opinión en el sentido de que existe una noción de aeródromo, de carácter genérica, avalada por la gran mayoría de la legislación y de la doctrina especializadas la cual, por otra parte, se sustenta en la necesidad científico-jurídica de concretar las nociones que responden a sectores de la actividad que poseen diferencias notorias; además, por evidentes razones de metodología conceptual y de estudio. Por lo tanto, estimo que su concepto puede definirse de la siguiente manera:

Aeródromo es toda área definida de tierra o de agua, que incluye todas sus edificaciones, instalaciones y equipos destinada total o parcialmente a la llegada, partida y movimiento de aeronaves, habilitada como tal por la autoridad de aplicación.

En esta noción he seguido, desde luego, el concepto que ofrece la OACI y el aprobado en las XXXIIas. Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial (Bogotá, 2008) en base a los trabajos de la Comisión conjunta ALADA-ACI/LAC.[23] Al concepto ofrecido por la OACI se le agregó el requisito de que debe el aeródromo haber sido habilitado por la autoridad de la aeronáutica civil. Esto me parece necesario en una definición conceptual, porque el uso de un aeródromo solo puede concretarse cuando el Estado, en una de sus funciones esenciales, así lo ha autorizado a operar lo que, por otra parte, lo faculta para que, a partir de ese momento, pueda realizar el adecuado control de su funcionamiento.- Recuerdo, asimismo, que la expresión “autoridad de aplicación” debiera referirse a la autoridad máxima en el sector de la aeronáutica civil. De otra manera, estaríamos ante un lugar clandestino y sin la posibilidad de ser controlado como corresponde, lo que, como se sabe, ha ocurrido y ocurre en algunos países latino americanos. De allí que estimo necesario que una moderna legislación de fondo en este aspecto, se integre con un texto que responda a la antedicha definición y a este concepto, como el que sigue:

Todo aeródromo deberá ser habilitado por la autoridad de aplicación, a cuyo fin se ajustará a la reglamentación pertinente. La construcción, explotación, operación, equipamiento y conservación de los aeródromos pueden ser efectuados por personas de existencia visible o jurídica.

La segunda frase del texto formulado es complementaria de la primera, ya que reconoce la diferencia que separa las funciones de habilitación, que es exclusiva del Estado, de las restantes, en las cuales se tiene en cuenta la notoria actividad aeroportuaria ejercida por personas o empresas privadas.- En este sentido, es habitual que existan aeródromos de propiedad y usados exclusivamente por personas privadas, los cuales deben siempre ser controlados por el Estado, desde que su propietario decide ponerlo en funcionamiento como tal. Por ello, corresponde que la ley de fondo de la materia prevea un texto que exprese esta obligación, como el siguiente:

Es obligación del propietario o del usuario comunicar a la autoridad de aplicación la existencia de todo lugar que en la superficie terrestre o acuática, sea utilizado habitual o periódicamente para realizar actividades aéreas.

Los requisitos técnicos y jurídicos previsibles para cada caso determinarán luego cuál será la especie de aeródromo de que se trate (aeropuerto, helipuerto, etc.), pero en la definición antedicha se concentran todos los elementos básicos de este instituto, aparte de la citada habilitación estatal, a saber: a) es un lugar en la superficie, sea terrestre o acuática; b) posee los elementos tangibles para la operación específica y c) su destino, que es el de permitir la llegada, partida y movimiento de aeronaves.

El primero está fundado en que si bien las aeronaves tienen en su desplazamiento por el espacio aeronáutico su misión principal, la misma exige al cabo de cierto tiempo de volar, su aterrizaje, para cumplir, al menos con su reaprovisionamiento de combustible, necesario para sustentarse en la atmósfera y por ende, les resulta imprescindible utilizar la superficie para ello y para el cumplimiento de otras actividades vinculadas con el vuelo mismo, como por ejemplo el transporte de personas y cosas. Quiere decir que toda aeronave necesita volver a la superficie luego de un determinado lapso de vuelo, ya que de lo contrario podría sufrir daños o destruirse parcial o totalmente si no tuviera acceso a un aeródromo. Esto destaca el papel esencial del aeródromo dentro del conjunto de instituciones y actividades de la aeronáutica civil.

En cuanto al segundo requisito, es obvio que un lugar de tales características debe poseer aquellas edificaciones, instalaciones y equipos necesarios y adecuados para su función principal, que es la que se indica en el tercer requisito: permitir la llegada, partida y movimiento de aviones. En otras palabras, es éste el destino principal del aeródromo y por ende, es importante contar con este requisito en el concepto jurídico del mismo.

Por último, recuerdo que la referencia a la autoridad de aplicación alude, como dije y utilizo en toda la obra, a la del organismo máximo de la aeronáutica civil.- Y por cierto que esa noción formulada más arriba puede trasladarse a un artículo en una moderna legislación específica de fondo de la materia.

En cuanto al concepto de aeropuerto, propongo la siguiente definición:

Aeropuerto es el aeródromo que incluya el embarque, desembarque, tránsito o transferencia de pasajeros y la manipulación, estiba y almacenamiento de mercancías, en vuelos internos o internacionales; el cumplimiento de los servicios aeroportuarios y el desarrollo de toda clase de actividades comerciales e industriales, estén o no relacionadas estas últimas con la aeronáutica civil.-

En esta noción, que puede aprovecharse para el texto de un artículo en la parte correspondiente de una moderna legislación de fondo aeronáutica, he seguido en su mayor parte el concepto que en la actualidad debe atribuirse a los aeropuertos, que la Comisión conjunta ALADA/ACI-LAC ofreció ya en 2007, según se cita en nota 10 del presente Título.- Con ello se responde a la importancia que este elemento esencial de la aeronáutica civil tiene actualmente, no solo como lugar imprescindible para la actividad de las aeronaves, sino como factor de desarrollo de la comunidad a la que pertenece y generador de múltiples actividades, conexas o no, con la aeronáutica civil.

El primer aspecto de la definición supone el reconocimiento de que el aeropuerto es una especie del género aeródromo, tal como lo vengo sosteniendo en los párrafos anteriores. Esto incluye, desde luego, la debida habilitación administrativa por parte de la autoridad de la aeronáutica civil, la que comprobará, en cada caso, el cumplimiento de los diversos requisitos técnicos imprescindibles para su operación.- En este sentido, no solo el Anexo 14 al Convenio de Chicago, sino los Documentos 9157 (Manual de diseño de aeródromos) y 9184 (Manual de Planificación de aeropuertos) de la OACI proveen un importante conjunto de exigencias técnicas que deben tenerse en cuenta en este tema y que contribuyen, además, a ratificar que el reglamentarismo es uno de los caracteres del Derecho aeronáutico.- Es similar el criterio reglamentario en la legislación argentina, ya que el Reglamento General de uso y funcionamiento de los aeropuertos del Sistema Nacional de Aeropuertos, define a los aeropuertos como los “aeródromos públicos que cuentan con todos los servicios o con intensidad de movimiento aéreo que justifican tal denominación y que son habilitados por la Autoridad competente”.

Parece adecuado insertar en la noción las dos principales actividades que se realizan en todo aeropuerto, consustanciales con su existencia: el movimiento de pasajeros y de carga que son trasladados por aeronaves. Puede decirse que esto hace a la razón de ser de un aeropuerto, porque si no hubiese pasajeros o mercancías que atender, en cada caso con los requisitos adecuados, que salgan o lleguen al lugar dentro de aviones, no podríamos hablar de aeropuertos. Es que hasta su mismo nombre alude a la aeronavegación y de allí que me parece útil precisar gramaticalmente esos movimientos, como forma de destacar su misma naturaleza y de contribuir, asimismo, a su más adecuada interpretación jurídica.-

En este concepto moderno de aeropuerto incluyo como otro requisito el cumplimiento de los servicios aeroportuarios. Estos últimos han aparecido en toda su importancia económica y jurídica en América Latina, con la privatización de las explotaciones de aeropuertos en la mayoría de los países de la región.- Ello originó una nueva y amplia problemática jurídica y aeropolítica, cuya trascendencia aconseja analizarla separadamente dentro de este sector de la infraestructura y en conjunto con todos aquellos aspectos que pueden ser individualizados como actividad aeroportuaria, lo que así haré más adelante, en el capítulo siguiente.

Un último y no menos importante elemento de la definición formulada es el del desarrollo de toda clase de actividades comerciales e industriales, estén o no vinculadas con la aeronáutica civil.- Precisamente el desarrollo de una nueva e ingente problemática aeroportuaria en el mundo actual ha demostrado que el explotador de un aeropuerto, en el conjunto de sus ingresos, tenga aquellos derivados en forma genuina por la aeronáutica civil, como serían por ejemplo, los pagos que realizan las líneas aéreas por los servicios que reciben de dicho explotador, así como otros ingresos que no tienen relación con la misma, entre los cuales pueden mencionarse desde los locales comerciales en las terminales del aeropuerto, hasta la organización de cursos de capacitación profesional de distinta naturaleza y el aprovechamiento inmobiliario de terrenos en el mismo aeropuerto o en su vecindad.- En este orden de ideas, es importante reconocer el derecho de que dicho explotador tenga la posibilidad de ampliar su propia actividad aeroportuaria a otras que, si bien no se relacionan esencialmente con lo aeroportuario, contribuyan a su desarrollo empresarial y a una mejora general del entorno aeroportuario.-

2.- Clasificación.

La clasificación de los aeródromos y aeropuertos puede estudiarse desde diversos ángulos de enfoque, si bien considero que en el plano jurídico debe darse primacía al destino que tienen los mismos. Así como vimos al estudiar la condición jurídica del espacio aeronáutico y su límite respecto del espacio exterior, que cuando es la aeronavegación la que opera debe estarse al primero, en tanto que corresponde al segundo todo lo vinculado con vehículos espaciales, en este caso debe prescindirse de elementos técnicos porque estamos en un ámbito en el cual las clasificaciones nos sirven, principalmente, por razones metodológicas o de estudio y para conocer el régimen legal aplicable en cada caso.-

La internacionalidad de un aeródromo o aeropuerto se establece en función de la clase de tráfico aéreo que puede atender, o sea si su destino es o no prestar todos aquellos servicios que le otorgan la categoría de internacional, según ya vimos que define la OACI en el Anexo 9 al Convenio de Chicago y que son principalmente los de aduanas, inmigración, seguridad, sanidad y reglamentaciones de veterinaria y fitosanitaria. Cada Estado designa a uno o más aeropuertos en esta categoría, basándose en el adecuado cumplimiento de todas las reglamentaciones previstas, y por lo tanto una primera clasificación es la de aeródromos y aeropuertos internos o internacionales.-

Asimismo, la importancia de esta clasificación reside en que toda aeronave que cumple un vuelo internacional está obligada a utilizar un lugar para su aterrizaje que, precisamente, esté así calificado, como ya se vio cuando estudié la circulación aérea y solo por razones claramente excepcionales podría ser eximida de ello.

Esta clasificación se relaciona, asimismo, con otro concepto importante que tiene repercusión jurídica. Me refiero a las fronteras, respecto de las cuales la aeronavegación ha acuñado el criterio de frontera-volumen, además de la tradicional frontera-superficie. Aquella sería la que se eleva en el espacio aeronáutico proyectando en forma vertical la línea terrestre que demarca la segunda, criterio relacionado con el aeropuerto-volumen, que definió Bauzá Araujo. Claro está que por la forma irregular de la tierra, que no es perfectamente esférica, podrían aparecer ciertas zonas del espacio aéreo que no pertenecerían a ningún estado, por lo cual la adecuada coordinación de los servicios de tránsito aéreo deberá resolver en cada caso las dudas que pudieran plantearse. De todas maneras, en lo que a aeródromos o aeropuertos se refiere, vinculada con la clase de ellos en internos o internacionales, aparece entonces la de aeropuerto de frontera, que como ya mencioné, es básicamente aquel en el que se cumplen todas las actividades propias del ingreso o egreso de personas o cosas al territorio de un país. En un estado de gran extensión territorial, estos aeropuertos podrían distinguirse de los internos.

Otra categoría de aeropuertos son los fronterizos, cuya existencia debe tenerse en cuenta aunque no son habituales. Se trata de aquellos que se encuentran en un lugar de la frontera entre dos estados y que sirven a ambos. Dos clásicos ejemplos de esta clase de aeropuertos se hallan en Europa y se trata de los de Basel-Mulhouse, operado por Francia y Suiza, y Aachen-Maastricht, en la frontera germano-holandesa. El primero está construído en territorio francés y entre sus características está la de contar con un camino de frontera que conecta con el territorio suizo, cerrado a todo tránsito que no sea el de acceso al aeropuerto.

En un reciente trabajo de un estudioso alemán se destacó, entre las ventajas de estos aeropuertos fronterizos, también denominados como “regionales”, las siguientes: a) refuerzan el desarrollo de la región y la marca del aeropuerto; b) concentran las actividades de comercialización; c) consolidan un solo presupuesto; d) poseen un único lugar de ventas y e) crean un mercado común.[24]

La clasificación que se relaciona con el destino del aeródromo o aeropuerto respecto de si se encuentra abierto o no al uso público, que es distinto a si es o no internacional, tiene especial interés jurídico. En efecto, aquí estamos ante la decisión de su propietario o explotador, de que el campo respectivo esté abierto a todas aquellas aeronaves que deseen utilizarlo o que, en cambio, su uso sea restringido a determinada clase de ellas.-

Esta clasificación ha tenido una variada fórmula en la legislación comparada, ya que los códigos aeronáuticos de Argentina, Paraguay y Cabo Verde y la ley de aviación civil de Perú dicen que los aeródromos o aeropuertos son públicos o privados, en tanto que los códigos aeronáuticos chileno y brasileño y la ley de aviación civil de Nicaragua los divide en militares y civiles.- Por su parte, la ley aeroportuaria mexicana define solamente los aeródromos civiles, a los cuales clasifica entre los que están de servicio al público y los de servicio particular, dividiendo a los primeros en aeródromos que prestan servicios aeroportuarios y complementarios de modo general e indiscriminado a los usuarios y los destinados a la atención de servicios de transporte aéreo no regular y al privado. Los de servicio particular son aquéllos que solo cumplen fines dispuestos por los respectivos explotadores.- Parecida es la clasificación que hace la ley de aviación civil de Costa Rica, ya que clasifica a los aeródromos y aeropuertos civiles en nacionales, municipales y privados, hallándose las dos primeras clases abiertas al uso público.-

En mi opinión, la clasificación de aeródromos o aeropuertos en públicos o privados tiene dos ventajas importantes. La primera es su sencillez, ya que los primeros son todos aquellos que se encuentran abiertos al uso público, mientras que todos los restantes son privados.

La expresión “uso público” no tiene el mismo significado jurídico que “servicio público”, ya que este último es una categoría específica de servicios, que puede o no cumplir el Estado, en tanto que el uso público supone el acceso al lugar de todas aquellas personas o aeronaves que quieran utilizarlo, sin discriminación.- No interesa aquí la calidad de su propietario, ya que puede serlo el Estado o un particular, sino que esa apertura total para ser utilizado le otorga su carácter distintivo desde el punto de vista de toda la aeronáutica civil y del régimen jurídico respectivo.- Precisamente un aeródromo militar no puede ser incluido en dicha expresión, porque su uso está reservado a las aeronaves militares y por ende, en esta clasificación general y jurídica, pertenece a la de aeródromo privado.-

La segunda ventaja de esta clasificación es que no resulta necesario tener en cuenta quién es su propietario o explotador, eludiendo así la eventual necesidad de efectuar alguna subclasificación que los determine o individualize.- Con ello, se centra el sentido de lo público en la ya señalada apertura a todos los usuarios y no en la condición, por ejemplo, que tiene el Estado en el caso que fuere el propietario y explotador del aeródromo o aeropuerto.-

Siguiendo el criterio adoptado en el curso de esta obra, formulo a seguido los dos textos que, en relación con este tema y respecto de cada una de las dos clasificaciones que vengo de exponer, podrían insertarse en una moderna legislación de fondo de la materia:

Los aeródromos y aeropuertos son públicos o privados. Son aeródromos y aeropuertos públicos los que están destinados al uso público. Los demás son privados. La condición del propietario del inmueble no califica a un aeródromo o aeropuerto como público o privado.-

La clasificación de carácter interno o internacional que pueden tener los aeródromos y aeropuertos puede legislarse así:

Los aeródromos y aeropuertos de uso internacional son aquellos aeródromos y aeropuertos públicos destinados a la operación de aeronaves provenientes de o con destino al extranjero, donde se prestan servicios de aduana, migración, policía, sanidad y procedimientos similares.-

En base al principio de congruencia en la técnica legislativa, corresponde agregar un texto que establezca el organismo gubernamental a cuyo cargo está la designación de uso internacional, que puede ser el siguiente:

La autoridad de aplicación designará los aeródromos y aeropuertos de uso internacional y fijará el régimen y condiciones de funcionamiento de los mismos.-

Debe recordarse que formarán parte de los reglamentos todos aquellos  requisitos para la categorización de internacional que se asigna a un aeródromo o aeropuerto, siguiendo en ello los lineamientos dictados por la OACI a través de los Anexos Técnicos al Convenio de Chicago, especialmente el No. 14 sobre Aeródromos y los Manuales respectivos.

Una tercera clasificación que puede hacerse de los aeropuertos es la de aquellos que son de destino y los que son de escala. Estas clases de aeropuertos se relacionan directamente con la actividad del transporte aéreo, y es habitual que estos vocablos se incluyan en los acuerdos que los países celebran entre sí para resolver sus relaciones aerocomerciales, en especial en los cuadros de rutas de los mismos. Precisamente ambas expresiones tienen una clara connotación de un viaje aéreo, porque el aeropuerto de destino es aquel en el que dicho viaje o vuelo concluye. Es la finalización de la ruta aérea o del itinerario de que se trata, en tanto que el aeropuerto de escala es aquel en el que la aeronave que está realizando el servicio de transporte aéreo efectúa una parada en su itinerario, la que puede o no tener relevancia aerocomercial.

Esta parada no es, desde luego, el final del vuelo, pero ocurre que en el ámbito del transporte aéreo la misma puede tener distinta significación en el acuerdo que los países respectivos han convenido, según lo que acordaron. Es así que esa escala podrá tener repercusión comercial si la aeronave puede desembarcar y/o embarcar pasajeros y carga en ella, o solo podría tener una utilización exclusivamente técnica; por ejemplo, para aprovisionamiento de combustible.

En estos casos, el análisis jurídico tiene su marco en las disposiciones legales provistas por la legislación interna e internacional, según se trate de transporte de cabotaje o internacional, y las mismas serán aplicables frente a aquellas situaciones que se presenten y que requieran interpretaciones o soluciones de carácter legal.

Como puede advertirse, teniendo en cuenta la mención que hice antes sobre las distintas clases de aeródromos que se mencionan en los Anexos Técnicos al Convenio de Chicago, los aeropuertos de escala pueden coincidir con los de alternativa, aunque es necesario tener claro que estos últimos tienen relevancia desde el punto de vista técnico y no del aerocomercial.

La legislación europea ha establecido otra clasificación de aeropuertos, a saber: los coordinados y los totalmente coordinados. Los primeros son aquellos en los que se ha nombrado un coordinador, con objeto de facilitar las actividades de las compañías aéreas que operan o se proponen operar en ellos. A su vez, los segundos son aquellos aeropuertos coordinados en los cuales, para aterrizar o despegar en los períodos en que estén totalmente coordinados, las compañías aéreas deberán disponer de una franja horaria asignada por el coordinador. (Reglamento CEE No. 95/93). Como se advierte, esta clasificación se vincula con las operaciones que las líneas aéreas deben realizar en un aeropuerto europeo, en especial respecto de los momentos u horarios en que dichas operaciones deban cumplirse, así como que los primeros integran indefectiblemente, en su caso, los segundos.

Más adelante me ocuparé del importante tema de las franjas horarias o “slots” en la actividad aeroportuaria, pero debo mencionar aquí dos aspectos interesantes en esta parte del estudio. En primer término, que la aparición de los “slots” se debe a la necesidad de evitar las congestiones de movimientos de aeronaves en aquellos aeropuertos con alta densidad de tráfico aéreo y en segundo orden, que en los aeropuertos totalmente coordinados deben las compañías aéreas poseer sus respectivas asignaciones de “slots”.

Es claro que esta clasificación de aeropuertos se basa en el principio de eficacia en la explotación aeroportuaria, aunque siempre en directa relación con la seguridad aérea, ya que apunta a establecer las normas que regularán el movimiento que las aeronaves deben efectuar en un determinado aeropuerto del continente europeo. Asimismo, es menester tener en cuenta que el mismo Reglamento establece las condiciones para la coordinación aeroportuaria y la designación del coordinador, así como que en todo aeropuerto totalmente coordinado debe existir un comité de coordinación, el cual asistirá al coordinador y en el que deben participar las empresas aéreas que utilicen regularmente el aeropuerto y/o sus organizaciones representativas, las autoridades aeroportuarias respectivas y los representantes del control del tráfico aéreo.

En esta parte parece conveniente recordar la situación en España, donde la Constitución permite a las Comunidades Autónomas asumir las competencias relacionadas, entre otros sectores, con los aeropuertos de interés general. Esto ha hecho aparecer un nuevo elemento y la doctrina señala que del texto de la Constitución se deduce la siguiente clasificación: a) aeropuertos de interés general; b) aeropuertos comerciales y no comerciales y c) aeropuertos deportivos. A modo de complemento, el Real Decreto 2858 de 1981 otorgó la categoría de aeropuertos de interés general a los siguientes: a) los que reúnan condiciones para servir tráfico internacional; b) los que por su situación, características o capacidad de generar tráfico puedan incidir en la ordenación del transporte aéreo o del espacio aéreo, o en el control del mismo; c) los que sean aptos para ser designados como aeropuertos alternativos de los anteriores; d) los que tengan interés para la defensa nacional. Cabe agregar que este decreto fue en su momento impugnado por la Generalitat de Cataluña ante el Tribunal Constitucional, por entender que invadía su competencia exclusiva, pero por su sentencia No. 68 del 11 de junio de 1984, este último confirmó aquel criterio clasificatorio. No solo señaló como ajustados al reparto de competencias establecido por la Constitución Española los criterios clasificatorios del citado Real Decreto, sino que dio expreso sustento para cada uno de ellos.[25]

El citado Reglamento europeo No. 93/95 fue modificado en los años 2002, 2003 y 2004. En esta última ocasión, mediante el Reglamento No. 793, y teniendo en cuenta la evolución que las gestiones aeroportuarias fueron manifestando, se establecieron nuevas disposiciones en materia de la coordinación de los aeropuertos, de lo que se derivó una nueva clasificación de estos últimos, a saber: a) aeropuertos no coordinados, que poseen sobrada capacidad para recibir el tráfico que puedan originar y por ende no es necesario para operar en ellos contar con una previa franja horaria autorizada; b) aeropuertos con horarios facilitados, que son los que poseen suficiente capacidad pero que en algunos momentos del día, de la semana o del año muestran alguna forma de congestión y c) aeropuertos coordinados, que son los que no poseen una capacidad para atender todo el tráfico que originan, por lo que es necesario restringirlo o coordinarlo. Como deja verse, esta clasificación está en relación directa con la capacidad del aeropuerto, aspecto importante y muy conectado, asimismo, con la seguridad, sobre lo que me referiré al ocuparme del análisis jurídico de las franjas horarias.

Como expongo más adelante en este mismo Título, el tema de las franjas horarias motivó una clasificación efectuada por la IATA, mediante su proceso de coordinación de itinerarios (Schedule Coordination Process), por el cual cada seis meses actualiza los horarios de los servicios aéreos de sus empresas miembros. La misma divide los aeropuertos en tres clases, según su situación o nivel de congestión, en forma casi idéntica con la legislación europea: 1) aeropuertos no coordinados o Nivel 1, que tienen la suficiente capacidad para atender toda la demanda que generan; 2) aeropuertos coordinados o Nivel 2, que pueden no tener la suficiente capacidad para atender toda la demanda que generan en ciertos momentos; y 3) aeropuertos plenamente coordinados o Nivel 3, que son los congestionados o saturados, en los cuales la demanda puede superar la capacidad existente. Esta clasificación tiene en cuenta,  además, ciertos criterios, como el “histórico”, o sea el valor que para una línea aérea posee haber tenido asignados determinados “slots”, lo que la habilita para mantenerlos. En sentido contrario, la no utilización de una franja horaria hace que la empresa la pierda y pase a integrar la reserva de franjas horarias o “slots”.[26]

Otra clasificación de aeródromos y aeropuertos es la que los distingue por las características técnicas de las aeronaves que los utilizan. Es así que puede mencionarse a aeropuertos y helipuertos, siendo estos últimos los destinados a las operaciones de helicópteros, que pueden estar también divididos entre internos e internacionales. Por otra parte, el segundo volumen del Anexo 14 al Convenio de Chicago se dedica, precisamente, a las distintas normas y recomendaciones para los helipuertos, lo que demuestra la importancia – por otra parte notoria – que en todo el mundo tiene la operación de estas aeronaves de despegue y aterrizaje vertical.-

Mención especial corresponde hacer de los aeropuertos construídos en islas artificiales, dentro de la Zona Económica Exclusiva de los Estados, sobre los cuales publicó un breve pero interesante trabajo un destacado jurista argentino y actual profesor en Canadá. Se trata de una cuestión vinculada con el derecho a construir dichas islas en una zona que no es el mar territorial ni el alta mar y por ende, con la Convención sobre el Derecho del Mar; con la condición jurídica del espacio aeronáutico existente sobre dichas islas y su repercusión en los derechos del Estado bajo cuya jurisdicción se encuentra el aeropuerto, no solo para el otorgamiento de derechos aerocomerciales, sino respecto de todos los temas vinculados con la actividad aeroportuaria y el mantenimiento de los niveles ambientales respectivos.[27]

Si bien la construcción de esta clase de aeropuertos, intentada pero no concretada en Holanda, debe resolver varios aspectos de índole jurídica y política, Hermida destaca que, en lo que se vincula con el otorgamiento de derechos de tráfico, su realidad puede darse en un futuro próximo si se globalizan las condiciones que se dan en el mundo actual para otorgar dichos derechos.

Por último, también se han fijado otras fórmulas clasificatorias de los aeropuertos por parte de la Comisión Europea, con la finalidad de disponer ciertas directrices o normas en materia de financiación de los mismos y de ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales. Es así que se han mencionado cuatro categorías, a saber: a) grandes aeropuertos comunitarios; b) aeropuertos nacionales; c) grandes aeropuertos regionales y d) pequeños aeropuertos regionales. Esto se relaciona en forma directa con la competencia entre aeropuertos y tuvo por objeto examinar, en base a estas categorías, las ayudas públicas y su compatibilidad con las normas propias del derecho comunitario.[28]

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[1] Le Goff, Marcel, “Manuel de Droit Aérien-Droit Public”, París, 1954, Dalloz, P. 385.
[2] Ambrosini, Antonio, “Instituciones del Derecho de la Aviación”, Buenos Aires, 1949, Depalma, p. XXVII y XXVIII.
[3] Lemoine, Maurice, “Traité de Droit Aérien”, París, 1947, Ed. Sirey, p. 117; Riese, Otto y Lacour, Jean T., “Précis de Droit Aérien”, París y Lausana, 1951, Librería General de Derecho y Jurisprudencia y Librería de la Universidad, p. 135; Saint-Alary, Roger, “Le Droit Aérien”, París, 1955, Ed. Colin, p. 85; Cartou, Louis, “Droit Aérien”, París, 1963, Manuels Themis, p. 203 y “Le Droit Aérien”, 1969, p. 64.
[4] Hamilton, Eduardo, “Manuel de Derecho Aéreo”, Santiago de Chile, 1960, Ed. Jurídica de Chile, p. 263; Le Goff, Marcel, “Traité de Droit Aérien”, París, 1961, Dalloz, p. 319; Videla Escalada, “Derecho Aeronáutico”, Buenos Aires, 1969, Zavalía Ed., T.I, p. 390.
[5] Litvine, Max, “Droit Aérien”, Bruselas, 1970, Ed. Bruylant, p. 89.
[6] Bauzá Araujo, Alvaro, “Tratado de Derecho Aeronáutico”, Montevideo, 1976, Ed. Jurídicas Amalio Fernández, T.I, p. 265; Rodríguez Jurado, Agustín, “Teoría y Práctica del Derecho Aeronáutico”, Buenos Aires, 1986, Depalma, T.I, p. 113.
[7] Tapia Salinas, Luis, “Derecho Aeronáutico”, 2ª. Edición, Barcelona, 1993, Ed. Bosch, p. 232.
[8] Videla Escalada, Federico, op. cit. en nota 4, p. 432.
[9] Comenale Pinto, Michele M., “L’assistenza al volo”, Italia, 1999, CEDAM, p. 145.
[10] Ver: “50 Años de ALADA – La Asociación Latino Americana de Derecho Aeronáutico y Espacial y sus cinco décadas de vida académica”, Buenos Aires, 2010, Ed. ALADA, pág. 211.
[11] Conf. “Temas de Aviación Comercial y Derecho Aeronáutico y Espacial III”, Buenos Aires, 2000, Ed. ALADA-UADE, pág. 6.
[12] González Lebrero, Rodolfo, “Seguridad aeronáutica y accidentes de aviación”, en “Estudios de Derecho Aéreo: Aeronaves y liberalización”, Madrid, Barcelona, Buenos Aires, 2009, Ed. Marcial Pons, p. 204
[13] Mapelli, Enrique y Tapia Salinas, Luis, “Ensayo para un Diccionario de Derecho aeronáutico”, Madrid, 1991, Ed. Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial, p. 587; Bravo Navarro, Martín, “Diccionario de cuestiones jurídicas aéreo-espaciales”, Madrid, 2005, Ed. Reus, p. 132; Ugarte Romano, Luis, “Tratado de Derecho Aeronáutico”, México, 2000, Ed. del autor, p. 149; Hernández Campos, Raúl Gerardo, “Safety & Security: Estudio jurídico sobre la seguridad del aerotransporte civil internacional”, Madrid, 2008, Ed. por Fundación AENA e Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial, p. 520; Milde, Michael, “Air Navigation and Safety:Institutional and Legal problems of the Global Navigation Satellite System”, pub. en “Temas de Aviación Comercial y Derecho Aeronáutico y Espacial IV”, Buenos Aires, 2000, ALADA-UADE, p. 121.
[14] Zunarelli, Stefano y Comenale Pinto, Michele, “Manuale di Diritto della Navigazione e dei Trasporti”, I, Milán, Italia, 2009, Ed. CEDAM, pág. 66; Pellegrino, Francesca, “La definizione di sicurezza aerea”, en “Aeroporti e Responsabilitá”, coordinado por Massimo Deiana, Cagliari, Italia, Ed. AV, 2005, p. 171.
[15] Donato, Marina, “Elementos jurídicos y económico-financieros del concepto CNS/ATM”, pub. en “Temas de Aviación Comercial y Derecho Aeronáutico y Espacial VI”, Buenos Aires, 2003, ALADA, p. 183; Costa Pereira, Renato C., “Sistemas de gestión de seguridad y el futuro de la seguridad aeronáutica óptima”, publ. en “Liber Amicorum en honor del Dr. Mario O. Folchi”, Buenos Aires, 2006, ALADA, p. 124.
[16] Harper, George, “Nuevas normas de seguridad operacionales en Estados Unidos de América”, publ. en “ALADA en Punta del Este”, Buenos Aires, 2009, ALADA, p. 156.
[17] Diederiks-Verschoor, Isabella, “An Introduction to Air Law”, La Haya, Londres, Boston, 1997, Kluwer, pág. 26.
[18] Tranquilli-Leali, Rita, “Profili di sicurezza ed inquadramento giuridico degli aeroporti dopo la soppressione della categoría degli aerodromi”, en “Sicurezza, Navigazione e Trasporto”, coordinado por Rita Tranquilli-Leali y Elisabetta G. Rosafio, Italia, 2008, Giuffré Editores, p. 125 y sig.
[19] Milhomens, Jonatas, “Direito Aeronáutico”, Rio de Janeiro, 1956, Ed. Nacional de Derecho, p. 117; Hamilton, Eduardo, op. cit. en nota 4 del Cap. I, p. 264; Videla Escalada, Federico, op. cit. en nota 4 del Cap. I, p.407; Guinchard, Michel, “Les Principaux Aspects Juridiques de l’Exploitation des Aéroports Commerciaux”, París, Sirey, pág. 10.
[20] Litvine, Max, op. cit. en nota 5 del Cap. I, p. 89; Rodríguez Jurado, Agustín, op. cit. en nota 6 del Cap. I, p. 114; Bauzá Araujo, Alvaro, “El Aeropuerto como unidad operativa”, Montevideo, 1982, p. 20.
[21] Mapelli, Enrique, “Ensayo para un diccionario de Derecho Aeronáutico”, Madrid, 1991, Ed. Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial, p. 44 y 45; Tapia Salinas, Luis, op. cit. en nota 7 del Cap. I, p. 234; Bravo Navarro, Martín, “Diccionario de cuestiones jurídicas aéreo-espaciales”, Madrid, 2005, Ed. Reus, p. 18; Parada Vázquez, José D., “Derecho Aeronáutico”, Madrid, 2000, ed. del autor, p. 401; Arroyo Martínez, “Curso de Derecho Aéreo”, Madrid, 2006, Ed. Civitas, p.91; Regales Cristóbal, Esteban, “Cuestiones jurídicas aeroportuarias”, pub. en “Estudios de Derecho Aeronáutico y Espacial”, Folchi, Guerrero Lebrón y Madrid Parra (Coordinadores), Madrid, Barcelona, Buenos Aires, 2008, Marcial Pons, pág. 341.
[22] Lefebvre D’Ovidio, Pescatore y Tullio, “Manuale di Diritto della Navigazione”, Milán, 9ª. y11ª. ediciones, 2000 y 2008, ps. 151 y 109.
[23] Ver en op. cit. en nota 10 de este mismo Título, pág. 217.
[24] Siebold, Michael, “The potential of cross border cooperation in regional airports”, presentado en la IV Conferencia de la Asociación Mundial de Abogados de Aeropuertos. (Dallas, U.S.A., abril 2011).
[25] Lizárraga Lacalle, María Dolores, “Marco legislativo de la actividad aeroportuaria”, pub. en “Régimen jurídico de la actividad aeroportuaria”, Madrid, 2009, Fundación AENA, pág. 132 y 133.
[26] Lupetti, Gustavo, “Las políticas aerocomercial y aeroportuaria. Puntos de confluencia”, pub. en Folchi, Guerrero Lebrón y Madrid Parra (Coordinadores), “Estudios de Derecho Aeronáutico y Espacial”, Madrid, Barcelona y Buenos Aires, 2008, Marcial Pons, pág. 391.
[27] Hermida, Julián, “Régimen jurídico de los aeropuertos construídos en islas artificiales”, pub. en “Liber Amicorum en honor del Dr. Mario O. Folchi”, Buenos Aires, 2006, Ed. ALADA, pág. 163.
[28] Sánchez Pavón, Bernardo, “Reflexiones acerca de las ayudas públicas al desarrollo aeroportuario: entre la libertad de mercado y las teorías del desarrollo polarizado”, pub. en “Revista de Derecho del Transporte Terrestre, Marítimo, Aéreo y Multimodal”, Ed. Universidad del País Vasco, Año I, No. 1, 2008, pág. 206.