Las leyes de emergencia locativa y el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 320/2020

Laura Calderón [1]

No existen dudas, o por lo menos en el pensamiento de la generalidad de los argentinos, que estamos programados para vivir en emergencia. Es que nuestro país ha estado inmerso en un estado de emergencia constante que ha traído como consecuencia la inmediata reacción del legislador, cuando no del Poder Ejecutivo, en pos de responder a la urgencia con herramientas de dudosa efectividad.

Sin duda el Derecho es un fiel reflejo de la realidad en la que está inserta y principalmente, a la hora de realizar un análisis, indefectiblemente debe considerarse el contexto que subyace a la toma de las decisiones que lo implementan.

El contrato de locación de bienes inmuebles no ha sido la excepción al momento de esta intervención, principalmente por la trascendente función social que este cumple, íntimamente ligado al derecho constitucional de acceso a la vivienda.

Ahora bien, haciendo un poco de historia nos encontraremos que en el Derecho Romano se protegía en esencia al propietario, en el Derecho moderno la mirada ha cambiado hacia la protección del locatario. Sin embargo, esta evolución fue producto de toda una serie de devenires que fueron fruto de los innumerables vaivenes económicos en los que la sociedad, particularmente la argentina, se ha visto involucrada.

El Código Civil que entrara en vigencia en el año 1871, de manos del maestro Vélez Sarsfield, fue el fiel reflejo del pensamiento liberal de su época. El economista escocés Adam Smith expresaba que… el mercado era el medio por excelencia para la abolición de las clases, la desigualdad y el privilegio. Aparte de un mínimo necesario, la intervención del Estado solo serviría para ahogar el proceso igualitario del intercambio competitivo y crearía monopolios, proteccionismo e ineficacia. Los economistas liberales –a pesar de algunas divergencias menores– estaban de acuerdo que el camino hacia la igualdad y la prosperidad debía ser preparado con el máximo de libertad de mercado y mínimo de interferencia estatal.

Se advierte claramente la influencia de pensamientos como el de Smith, del derecho Canónico y de la Escuela de Derecho Natural Racionalista que exaltaron el poder de la voluntad, como fundamento de la fuerza vinculante de los contratos, en el Código Velezano. El precepto contractual era válido por ser el fruto de la libre negociación de las partes que presuponía su igualdad y equivalencia en el poder de contratación. Se ha dicho que el Código Civil de 1871 estuvo pensado para ciertas clases sociales, formadas, con conocimiento de las leyes de su tiempo y experiencia en las negociaciones.

Sin embargo, este mundo ideal que sirvió de escenario para gran parte de los procesos codificadores del Siglo XIX, empezó a desvanecerse a poco de andar. Las constantes guerras, contextos económicos, movimientos migratorios y por supuesto las consecuencias de la revolución industrial fueron algunos de los factores que actuaron en connivencia para demostrar que ni los hombres son tan buenos ni el mundo es ideal. Ello se plasmó en convenciones que incluían condiciones desventajosas para una de las partes lo cual en los hechos constituía muchas veces un auténtico abuso del Derecho. La inmediata consecuencia fue la intervención del legislador, cuando no del Poder Ejecutivo, en el contenido contractual intentando devolver el equilibrio supuestamente perdido.

Desde ya un contrato tan vinculado al Derecho Constitucional de acceso a la vivienda, como el contrato de locación inmediatamente estuvo en el blanco de una serie de intervenciones legislativas que se conocidas como “legislaciones de emergencia habitacional”. Así el período que transcurre desde el año 1943, con la sanción del decreto 1580, y hasta el año 1978, en que comienza a regir la Ley N° 21.342, se caracterizó por disponer normas imperativas que afectaban el precio y el plazo del contrato, con la intención de proteger el derecho del locatario. Sin embargo, esta legislación de emergencia, que intervino en los precios y los plazos locativos, ha resultado ineficaz para solucionar la tensión entre la finalidad rentística del propietario y el legítimo derecho de acceso a la vivienda por el locatario, de manera que inexorablemente se regresaba al problema inicial, la escasez de oferta y la consecuente dificultad para el acceso a las locaciones.

Sin embargo, la nómina de Leyes y Decretos que intervinieron de manera directa en el contenido de contrato se reiteran a lo largo del SXX, con dudoso éxito, y justificando su vigencia en el orden público y el interés común. Incluso previo a las primeras intervenciones, en el año 1922, la Corte Suprema de Justicia de la Nación preparó el camino para lo que en el futuro se instalaría. Así en el famoso fallo "Ercolano c/Lanteri de Renshaw" determinó que no existen derechos reconocidos en nuestra Constitución que sean absolutos y que las situaciones derivadas de la guerra y el abuso por parte de los locadores llevaban a la necesidad de la restricción o limitación que se llevó a cabo, por lo que "…justifica y hacen necesaria la intervención del Estado en los precios, en protección de intereses vitales para la comunidad" dadas las "circunstancias excepcionales" siendo esta una "restricción pasajera, limitada en el tiempo".

Ese mismo tiempo nos ha demostrado que lejos de ser restricciones pasajeras muchas de ellas extendieron su vigencia durante plazos demasiado prolongados. Seguramente la legislación emergencial no puede decirse que tengan como objetivo primordial la intervención en el mercado locativo, pero no hay dudas que a través de las restricciones que imponen se ve seriamente afectada la autonomía de la voluntad de las partes con la clara intención de favorecer a una de ellas la que se presume es la más débil.

Y todo ello en nuestro constante estado de crisis, aquella con la que nacemos y vivimos desde antaño.

Sin embargo, una nueva circunstancia extraordinaria ha llegado a nuestras vidas, y el Derecho no podía quedar ajeno a las consecuencias de su irrupción. El Covid-19 se ha propagado en escasos dos meses por todos los rincones del mundo, y si bien sus principales consecuencias se advierten en el plano de la salubridad, las derivaciones jurídicas no son menores.

Y nuevamente, el contrato de locación en el centro del huracán. El Poder ejecutivo, en el marco de atribuciones constitucionales, por el DNU 320/2020 ha dictado una serie de disposiciones tendientes a proteger al locatario, entendiendo que en la generalidad de los casos se encontrarán imposibilitados de acceder al ingreso habitual por encontrarse su actividad directamente afectada por la cuarentena impuesta por el DNU 297. Indudablemente el contexto que rodea el nacimiento de este Decreto difiere en su esencia a aquel que justificó las intervenciones del siglo pasado. Se puede decir que los motivos exceden nuestra crisis endémica, ya que afecta al planeta en su totalidad, pero seguramente las consecuencias serán más gravosas por estas latitudes.

El DNU 320/2020 se enmarca en la Ley N° 27541 que declara la emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, administrativa, previsional, tarifaria, energética, sanitaria y social y se complementa con los Decretos 260 y 297 del 2020 referidos a la emergencia sanitaria y el aislamiento social, preventivo y obligatorio. Como característica común a la legislación emergencial, el DNU 320/2020 es de orden público, de manera que sus disposiciones deberán ser observadas por locadores y locatarios en la medida que sea más beneficioso al locatario, principal destinatario de los beneficios otorgados por el Decreto.

Como primera medida de relevancia el artículo 2 ordena la suspensión de la “…ejecución de las sentencias judiciales cuyo objeto sea el desalojo de inmuebles, hasta el día 30 de septiembre del año en curso”. El artículo 2 es claro en cuanto a su ámbito de aplicación, lo serán todos los procesos de desalojo con sentencias firmes y en proceso de ejecución de sentencia, es decir en etapa de lanzamiento. Se presume que las restricciones para acceder al trabajo que se desprenden del DNU 297/2020 coarta seriamente la posibilidad del locatario de poder acceder a una vivienda para el caso de la efectivización de desalojo. En manera alguna se decreta la prohibición de la iniciación de procesos en contra del locatario por parte del acreedor, lo cual implicaría una restricción indebida del derecho constitucional de acceso a la jurisdicción.

El mismo artículo 2 establece claramente que la suspensión de los desalojos será procedente en tanto el locatario o sus continuadores, de acuerdo a lo previsto en el artículo 1190 del Código Civil y Comercial, se encuentren en la tenencia del inmueble. De manera tal que para los casos en los que el locatario hubiere hecho abandono del inmueble y el locador haya podido recuperarlo por orden judicial hasta el dictado del Decreto, podrá continuar con el proceso hasta su finalización. Debe entenderse que también abarca al cónyuge al que en caso de divorcio se le atribuye la vivienda familiar en los términos del artículo 444 del Cód. Civ. y Com. in fine y en el caso de cese de la unión convivencial en los términos del artículo 526 del Cód. Civ. y Com. también in fine. Se ha dicho que esta disposición protege a un deudor que por razones ajenas a la emergencia sanitaria ya se encontraba en mora con anterioridad a la irrupción de la pandemia y que atenta gravemente contra el legítimo interés del locador a recuperar el inmueble. Sin embargo, la justificación siempre se encuentra en la protección del interés general, en este caso global.

Otras de las condiciones para que opere la suspensión del proceso será que el mismo sea originado por la falta de pago del precio de la locación. Deberán excluirse entonces de la restricción los procesos de desalojo que se hayan originado en el incumplimiento de otras obligaciones del locatario como lo son conservar la cosa, prohibición de cambio de destino, de sublocar entre otras; los cuales otorgan la facultad al locador de resolver el contrato y recuperar el inmueble de manos del locatario.

El artículo 3° introduce otro de los ejes del DNU, la prórroga de los plazos locativos. Nuevamente la prórroga, como un constante retroceso a la legislación de antaño. En este caso aplicables a aquellos contratos cuyo vencimiento opere luego del 20 de marzo y hasta el 30 de Setiembre. Esta la prórroga se aplica de pleno derecho manteniendo la vigencia del contrato en los mismos términos acordados, incluso para el supuesto de la continuación del contrato prevista en el artículo 1218 del CCC, caso en el cual si el plazo locativo hubiere fenecido con anterioridad al dictado del Decreto y locador y locatario hubieren, de hecho, mantenido el vínculo contractual mediante la ejecución de sus obligaciones, el locador se encuentra vedado a solicitar la restitución del inmueble en los términos del mencionado 1218.

Desde ya que el locatario, como principal destinatario de la normativa emergencial, conserva la facultad de atenerse al plazo convenido o prorrogarlo por uno menor al previsto en la norma en la medida de su conveniencia, con la necesidad de comunicar al locador con una antelación de 15 días al vencimiento del plazo, ya sea el originariamente previsto o el de la prórroga por un menor periodo al legalmente previsto en el Decreto.

El artículo 4, y en la que, en estricta opinión personal, constituye la más desafortunada de las medidas adoptadas por el DNU, se establece el congelamiento del precio de los alquileres a los valores abonados en el mes de marzo y hasta el 30 de Setiembre. En primera instancia esto supone reconocer que la prohibición de indexar impuesta por la Ley N° 23.928, conocida como de convertibilidad, ha perdido vigencia, lo cual en los hechos ha sucedido en tanto las partes en su legítimo derecho a mantener la incolumidad del precio acuerdan las más variadas formas de actualización. Partiendo de esta base, el DNU habilita al locador a exigir del locatario el precio abonado durante el mes de marzo de 2020, durante el periodo previsto en el Decreto y solamente respecto al precio de la locación.

A diferencia de la larga tradición normativa de emergencia locativa, el DNU 320/2020 no condona el pago del precio de la locación, el locatario debe abonar el precio, pero a valores congelados. ¿Quid de las diferencias de precio que las partes hubieran acordado para este plazo? El locatario puede abonarlas entre tres y seis cuotas a partir del mes de octubre y de manera conjunta con el alquiler de ese mes. Incluso para el caso de incumplimiento de pago por el locatario durante este período, el artículo 7 otorga iguales facultades. Si bien el locatario conserva la facultad de abonar el precio de acuerdo a lo convenido, las restricciones impuestas por el aislamiento en muchos casos coartan la posibilidad de acceder a ingresos que permitan al inquilino cumplir con la palabra empeñada.

El diferimiento de pago lejos de convertirse en una solución a la acuciante economía de los locatarios puede convertirse en un salvavidas de plomo ya que genera un endeudamiento a futuro en la suposición de que al 30 de setiembre la actividad económica, seriamente afectada por la pandemia, muestre signos de recuperación

El fiador tampoco ha quedado ajeno a esta intervención ya que el DNU 320/2020 indefectiblemente los obliga, aún luego del vencimiento del plazo locativo, a responder por las obligaciones del locatario. El decreto suspende la aplicación de los artículos 1225 y 1596, incs. b) y d), del Cód. Civ. y Com. de la Nación los cuales restringen la responsabilidad del fiador al plazo previsto en el contrato y lo liberan ante cualquier prórroga en el plazo de la obligación principal. Sin embargo, no hace referencia a otras modalidades de garantías contractuales como lo son el seguro de caución o garantías reales de manera que para esos casos la extinción operará de acuerdo a lo acordado.

Llegado el turno del locador debemos decir que no ha quedado del todo desprotegido ya que se encontrarán eximidos de la observación del mencionado Decreto aquellos que se encuentren en situación de vulnerabilidad y dependan del canon convenido para su subsistencia. Aquí se abre la puerta a un sinfín de interpretaciones. ¿Necesariamente el locador debe tener como único ingreso el obtenido de la locación? Solo a modo de ejemplo podemos mencionar a quien además del ingreso obtenido por la locación cuenta con una magra jubilación mínima. Seguramente la razonabilidad se impondrá al momento de justificar cada uno de estos casos e incorporarlos como de excepción ya que el decreto establece que dicho estado deberá ser probado por el locador.

Excede esta publicación el análisis exhaustivo de las posibles derivaciones del Decreto 320/2020, sin embargo, y dada la vasta experiencia que nuestro país ha recogido de las constantes intervenciones al contrato de locación, se hace previsible que existan casos en los que su aplicación estricta derive en una notoria injusticia.

Las consecuencias económicas de la pandemia existen y existirán sin lugar a dudas. Al momento de esta publicación ya comienzan a vislumbrarse los primeros coletazos del aislamiento, y de esta crisis. Las noticias replican que en lo que corre del mes abril el 42 % de los inquilinos no ha podido cumplir con el pago del arrendamiento y se presume que tampoco podrá hacerlo en lo inmediato, ya ni siquiera al valor congelado. Sin embargo, lo que genera mayor incertidumbre en lo futuro es la intromisión del Poder Ejecutivo en el contenido del contrato, paradigma de la autonomía de la voluntad de las partes en tanto se abroga facultades para decidir cuál de las partes sufrirá en mayor medida el impacto de la emergencia, una vez más…

Quizá hubiera sido más pertinente tomar medidas que estimulen la locación, como rebaja de impuestos, sin perjuicio de que el propio Código Civil y Comercial ya prevé remedios para los supuestos en los que los avatares ajenos a la voluntad de las partes afectan la justicia contractual como la imposibilidad de pago permanente (artículo 955, Cód. Civ. y Com.) o temporario (artículo 956, Cód. Civ. y Com.), la fuerza mayor (artículo 1730, Cód. Civ. y Com.) y la imprevisión (artículo 1091, Cód. Civ. y Com.).

A modo de cierre cabe preguntarse si en torno a estas medidas de excepción subyacen motivos que rozan los sociológico. Las medidas protectorias en muchos de los casos parten de la existencia de alternativas entre ricos y pobres, agregando ahora inquilinos y propietarios, generalización que claramente excluye tantos otros casos dignos de protección.

La efectividad del estado de excepción dependerá en gran medida de la razonabilidad y de la buena fe de los involucrados en su interpretación. Solo el tiempo nos dará la respuesta.

[1] Abogada. Profesora de Derecho Privado III (Contratos). Prosecretaria de Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba. Docente Evaluadora de EFIP II de la Carrera de Abogacía de la Universidad Siglo 21.