La regulación de las aeronaves sin piloto. El modelo italiano

Carlos Walter Agostinelli

1. Introducción [arriba] 

Cuando se repasan los caracteres del Derecho Aeronáutico, inmediatamente aparece el reglamentarismo como una distinción característica en nuestra disciplina.

Esto se reafirma con la sanción del nuevo Reglamento Italiano sobre medios aéreos de pilotaje remoto (Nro. 42/2013 del 16 de diciembre de 2013).

Hace algún tiempo, habíamos reflexionado sobre la necesidad de impulsar la regulación de los UAS[1], en razón de que su irrupción en la actividad aeronáutica implica la reformulación de varios conceptos e instituciones que no siempre el derecho aeronáutico tradicional se encuentra en condiciones de brindar.

Los Sistemas aéreos no tripulados – UAS (Unmanned Aircraft Systems) son sistemas de vuelo autónomos, formados esencialmente por una plataforma o vehículo aéreo y una cabina o estación de control.

Constituyen uno de los segmentos de la industria aeronáutica que mayor crecimiento continuará experimentando en las próximas décadas. Un avance que resultará significativo, por cuanto los UAS reúnen en un único sistema los últimos desarrollos en robótica, inteligencia artificial, navegación, guiado y control, comunicaciones, aerodinámica, materiales, etc.

Empresas como Amazon y UPS dieron a conocer su intención de realizar envíos a través de vehículos aéreos no tripulados, más conocidos como drones. Sin embargo, la aplicación de los drones al mundo civil no sería tan inmediata como algunas empresas aseguran ya que “La FAA no permite ahora mismo los vuelos de drones con aplicaciones comerciales”, señaló a la cadena CBS Gretchen West, vicepresidenta de la Asociación Internacional para Sistemas de Vehículos No Tripulados (AUVSI), un consorcio de fabricantes de vehículos sin piloto.[2]

Lo cierto es que la labor reglamentaria, incipiente por cierto, realizada por la OACI y fundamentalmente por Australia, que puede considerarse un verdadero pionero en la materia, tiene un efecto expansivo en otras naciones como es el caso de Italia y por supuesto, en la República Argentina.

Si bien casi todos los países tienen iniciativas o proyectos vinculados con UAS, muy pocos han decidido encarar una regulación en la materia, particularmente para aquellos de uso civil.[3]

2. Los problemas jurídicos que trae aparejada la operación de UAS [arriba] 

El derecho aeronáutico se desarrolló en gran medida a partir de una unión indisoluble: aeronave y piloto. Juntos forman el verdadero sentido de la asignatura y de la actividad, ya que separados pierden interés específico.

El planteo es conocido; en ese sentido, el artículo 79 del Código Aeronáutico Argentino establece que toda aeronave debe tener a bordo un piloto habilitado para conducirla, investido de las funciones de comandante. Su designación corresponde al explotador, de quien será representante.

Cuando no exista persona específicamente designada, se presumirá que el piloto al mando es el comandante de la aeronave.

Precisamente en el caso de los UAS el dato diferenciador es la ausencia de piloto a bordo, cuya responsabilidad se traslada a un operador terrestre. De este modo, la definición legal es determinante en el sentido que toda aeronave (para ser tal) debe tener un piloto a bordo.

Entonces o bien los UAS no son aeronaves, o bien resulta necesario reformular el concepto de comandante y fijar las obligaciones, habilitaciones y demás regulaciones para el operador terrestre. Por ejemplo, gran parte de la normativa sobre seguridad y prevención de delitos tiene como eje al comandante, máximo responsable cuando la aeronave está en vuelo, conforme la Convención de Tokio de 1963.

Esto, como una consecuencia natural, lleva a la delimitación y responsabilidades del piloto remoto, de la restante tripulación u operadores y el equipo vinculado. Pero quizá el mayor desafío sea la regulación específica en materia de circulación aérea, ya que es una integración al espacio aéreo no segregado con interacción de aeronaves tripuladas. En el campo de la aeronavegabilidad, donde los rigurosos procesos de certificación hacen que la dependencia de la tecnología condicione la aprobación final de los UAS en pie de igualdad con las aeronaves tripuladas, resulta esencial.

Finalmente las reglas del aire, es decir los procedimientos operacionales aplicables (Anexos 2 y 11 del Convenio de Chicago), deben tener como finalidad, por la especificidad de que se trata, evitar colisiones, con una adecuada observación del entorno y el desarrollo de sistemas “sense and avoid”.

Otros temas que cobran importancia por el tipo de sistemas que estamos tratando, lo constituyen la asignación de frecuencias, las comunicaciones y todo lo relacionado con el uso del espectro radioeléctrico.

Como se advertirá, una regulación en esta materia se destaca no sólo por la diversidad de temas, sino por la reformulación de conceptos ya establecidos en el derecho aeronáutico.

3. La Circular 328 de OACI [arriba] 

En el año 2011 la Organización de Aviación Civil Internacional (O.A.C.I.) publicó la Circular número 328, titulada “Sistemas de aeronaves no tripuladas (UAS)”.

El objetivo principal de tal documento radica en sentar las bases o los cimientos previos para la elaboración, a nivel internacional, de normas y métodos recomendados que regulen la operación segura de aeronaves no tripuladas, poniendo el resalto en las similitudes y diferencias que guardan con las aeronaves tripuladas, a fin de lograr su integración en el espacio aéreo. El criterio que impera es el de la interacción en sus diversos aspectos, es decir no establecer una normativa diferenciadora, salvo en lo especifico.

De ello deriva como carácter de principio, que los UAS al menos deben alcanzar los mismos niveles de seguridad y confiabilidad que las aeronaves tripuladas.

La referida Circular comienza el tratamiento de los sistemas de aeronaves no tripuladas esbozando una definición de las mismas, la cual dispone que “un vehículo aéreo no tripulado es una aeronave sin piloto en el sentido del artículo 8 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional, que vuela sin un piloto al mando a bordo y que se controla a distancia y plenamente desde otro lugar o que ha sido programada y es plenamente autónoma”[4].

Seguidamente, se ocupa de tratar el marco normativo de la O.A.C.I. a este respecto, brinda un cuadro de situación de las aeronaves no tripuladas a nivel mundial y los asuntos jurídicos que entrañan, para luego avocarse al tema de las operaciones de las mismas, finalizando el análisis con el tratamiento de la certificación y el personal aeronáutico.

El uso militar de UAS está plenamente difundido, incluso empleado en misiones de combate, cuestión que también trae aparejadas algunas consideraciones sobre su regulación en la materia, que escapa a este trabajo.

A partir de entonces un nuevo concepto comienza a generalizarse, el de los RPA, Remotely Piloted Aircraft, aviones controlados de forma remota. Así, por una cuestión más legal que práctica, los RPA, o RPAS en el caso de que se incluya el aparato y el sistema de control, han ido apareciendo ya en diversos informes, sobre todo de la Unión Europea, que llama con este nombre a los aparatos de uso civil.

4. La reglamentación de Australia [arriba] 

Australia ha sido el país que más rápidamente ha desarrollado una norma de aplicación para UAS y que perfectamente podría ser un buen referente normativo para nuestro país, haciendo salvedad de algunos conceptos y formas de corte anglosajón que no se ajustan adecuadamente a nuestro sistema jurídico, pero que en general es una buena referencia. Asimismo, la Autoridad Aeronáutica australiana (CASA) ha esbozado los siguientes documentos, los cuales se encuentran actualmente en revisión:

1. CASR Part 101 F.1 al F.4

Corresponde a la regulación para las operaciones de UAS, que abarca normas sobre operaciones, certificación y requisitos de aeronavegabilidad. Así, la importancia de este documento radica en que agrupa las normas que rigen todas las actividades aeronáuticas sin tripulación en un único cuerpo legislativo.

2. AC 101 – 1 (0) y AC 101 – 3 (0)

Este documento se refiere a recomendaciones y guías que explican e interpretan los requerimientos para aeronaves no tripuladas y los denominados “Rockets no tripulados”. Asimismo, contiene los antecedentes para las operaciones de vehículos UAS, especificaciones de diseño, mantenimiento y entrenamiento de recursos humanos.

3. AC 21 – 43 (0)

Este documento se refiere a recomendaciones y guías que explican e interpretan los requerimientos para la certificación experimental de vehículos UAS de Clase III. Así, establece normas tendientes a la emisión de un Certificado Experimental para un Vehículo Aéreo No Tripulado (UAS) cuyo peso de lanzamiento es igual o mayor a 150 kg.

Debe tenerse en cuenta que este tipo de aeronaves denominadas Clase III son de gran porte y su versatilidad en el uso permite pensar en un status similar a las aeronaves tripuladas.

Esta norma dispone que, a los fines de emitir un Certificado Experimental, el UAS incluye todos los elementos del sistema, el cual consiste en la aeronave, la estación de control remoto y todos aquellos elementos necesarios para permitir el vuelo, tales como los enlaces de datos de controles y órdenes, los sistemas de comunicación, los elementos de lanzamiento y recuperación y los sistemas de vuelo. Asimismo, se establece que antes de la solicitud de emisión de un Certificado Experimental, el UAS debe estar matriculado ante la Autoridad Aeronáutica australiana (C.A.S.A.).

Seguidamente, este documento dispone que para la emisión de un Certificado Experimental para un UAS Clase II y III, el mismo debe cumplir con alguno de los siguientes objetivos, respecto de los cuales los UAS tendrán distintas limitaciones operacionales, a saber:

. Investigación y desarrollo;

. Demostrar cumplimiento con las regulaciones y estándares;

. Entrenar al Controlador del UAS del solicitante;

. Exhibición del UAS.

Antes de la emisión del Certificado Experimental, la Autoridad Aeronáutica de Australia (C.A.S.A.) requerirá una inspección de la aeronave y de todos los sistemas de soporte asociados. Luego de la referida inspección, CASA decide sobre las condiciones, limitaciones y direcciones aplicables a la solicitud, documentándose dichas decisiones en el Anexo del Certificado Experimental.

Asimismo, el documento bajo análisis establece que el Certificado Experimental de UAS mantiene su vigencia por un período específico de tiempo, hasta que sea cancelado o que se cese la matrícula de la aeronave. Para los fines de investigación y desarrollo, demostrar el cumplimiento de las normas o entrenar a un operador de UAS, la vigencia del Certificado Experimental se encuentra limitada a un período máximo de un año, pudiendo ser renovado.

Por último, esta normativa dispone que existen otras autorizaciones o aprobaciones que el solicitante debe requerir de la Autoridad Aeronáutica australiana. Por ello, conforme el CARS Parte 101, para operar un UAS con Certificado Experimental, la persona que controla el UAS debe ser un controlador certificado de UAS, a quienes se exige que demuestren tener conocimientos satisfactorios de las operaciones en vuelo y tierra por medio de verificaciones evaluadoras de vuelo. Además, el mantenimiento debe ser realizado por una persona que tenga autorización de mantenimiento o debe estar supervisado por una persona que tenga dicha autorización.

Asimismo, según el CASR Parte 101, la C.A.S.A. requiere una aprobación de operación para todos los UAS que tengan un Certificado Experimental y puede imponer condiciones adicionales en la aprobación del mismo, en pos de la seguridad aérea. En consecuencia, la aprobación puede abarcar los siguientes aspectos, entre otros:

. Persona que puede operar el UAS;

. El área de operación, altitudes y tiempos;

. Requerimientos de notificación para la Publicación de Información Aeronáutica (AIP) y para Aviso a la Navegación Aérea (NOTAM); o

. Requerimientos de comunicación, limitaciones, restricciones y seguridad.

5. La regulación italiana [arriba] 

La sanción del nuevo Reglamento Italiano sobre medios aéreos de pilotaje remoto (Nro 42/2013 del 16 de diciembre de 2013) implica un notable avance en la materia, por la histórica influencia que tiene este derecho sobre el nuestro.

Su principal característica es su completividad, ya que prácticamente abarca todos los aspectos relacionados a la operación de los UAS.

Naturaleza jurídica de los UAS.

Se define por considerarlos aeronaves, pero siguiendo la aplicación de su normativa interna, ya que considera que dentro del concepto establecido en el artículo 743 del Código de la Navegación, se encuentran incluídas.[5] Es decir para alejar cualquier duda al respecto, incluyo a UAS dentro de la definicion legal de aeronave. Los clasifica de acuerdo al peso de despegue, cuyo límite está fijado en 25 kg.

Aplicación.

El reglamento se aplica a las operaciones de UAS autorizadas por las autoridad aeronáutica civil. También contiene regulaciones específicas para el aeromodelismo. Los Estados tienen competencia, para el dictado de  normas y reglamentaciones sobre diversas temáticas, como circulación aérea, que deben cumplir las aeronaves que sobrevuelen su territorio soberano, independientemente de su lugar de registro y nacionalidad de su operador (artículo 12). O bien las facultades del Estado de matrícula de la aeronave tiene facultades para la certificación de aeronavegabilidad (artículo 31), la expedición de licencias de la tripulación (artículos 30 y 32) y de la verificación del adecuado cumplimiento de reglamentos del aire establecidos por los demás Estados contratantes por las aeronaves que matricule (artículo 12). En ese marco, el reglamento guarda congruencia con la normativa internacional.

Operaciones de UAS

Las operaciones de UAS autorizadas son las especializadas o bien las experimentales, quedando expresamente prohido el transporte de mercancías peligrosas.

Matriculación

El SARP debe ser identificado con una marca en el plano medio de una placa que indique los datos de identificación del sistema y el operador. Esta placa también debe estar instalado en la estación de tierra .

Cabe destacar que la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA) de España concedió la matrícula EC-LYG al primer avión no tripulado de uso civil.[6] Se adjunta como anexo una copia del mismo.

Aeronavegabilidad

Para los SAPR se expedirán certificados, de tipo restringido sólo si se prevé su construcción en serie. En estos casos, se aplican las mismas reglas previstas para los aparatos con una masa máxima de despegue superior o igual a 25 kg . El cumplimiento de la certificación es obligatorio por parte  del fabricante, por medio de una declaración de certificado de conformidad  tipo. Se prevén también certificados experimentales para investigación y desarrollo.

Conforme el Anexo 8, la emisión de los certificados de aeronavegabilidad procede cuando el Estado cuenta con evidencias satisfactorias que la aeronave cumple en los aspectos de fabricación con los estándares apropiados. En este punto las discusiones son permanentes y continuas, ya que la multiplicidad de mecanismos y tipos de aparatos, no permitieron alcanzar los consensos necesarios, pero que seguramente serán suplidos con el avance tecnológico. El criterio que se va abriendo paso no es el de definir a priori el estándar, sino tener en mira la seguridad a alcanzar de acuerdo a la operación que se trate, es decir seguridad por objetivos.

Este punto es de vital importancia, ya que en los diversos foros donde se debate el tema se concluyó que la falta de una reglamentación técnica consolidada es un escollo para el avance UAS, ya que poco se ha hecho más allá de lo experimental.

Circulación aérea

Quizá este sea el tema más polémico y complicado, ya que se trata de la interacción entre aeronaves tripuladas con las no tripuladas en un espacio aéreo no segregado. Se prevé esta integración para determinadas operaciones especializadas y mediante específicos permisos para operar, manteniendo los niveles de seguridad suficientes.

En términos generales, se considera que la integración debe ser progresiva, asegurando un mismo nivel de seguridad con las aeronaves tripuladas.

Habilitación

Se prevén licencias especiales cuyos requisitos serán determinados por la autoridad aeronáutica, tanto para el operador como para el gerente técnico de operaciones. La licencia de piloto es requerida, como así también una capacitación específica por parte del fabricante de la aeronave. Del mismo modo, la habilitación médica de segunda clase conforme las normas internacionales.

Para aeronaves de peso de despegue inferior a 25 kg sólo es necesaria una declaración por parte del operador que el piloto está capacitado y conoce los reglamentos de vuelo. Debe tenerse en cuenta que la habilitación a este tipo de pilotos remotos, exige una serie de competencias específicas que no están garantizadas con las licencias de pilotos de aeronaves tripuladas.

Enlace de datos

El enlace de datos es la función fundamental del sistema y debe garantizar la aplicación de las funciones de mando y control con la continuidad y la fiabilidad necesaria en relación con el área de operaciones. Debe utilizar frecuencias autorizadas y convenientemente elegidas, a fin de minimizar la posibilidad de interferencia voluntaria e involuntaria que pueda afectar a la seguridad de las operaciones.

Seguro

Debe contratarse como requisito expreso seguro válido de responsabilidad con respecto a terceros, adecuados a los objetivos..

Seguridad

El operador debe tomar las medidas apropiadas para proteger a los actos ilícitos durante las operaciones, también para evitar la interferencia dolosa del enlace de radio.

Se establecerán los procedimientos del operador para evitar el acceso de personal no autorizado a la zona de operaciones, en particular, a la estación de control y para el sistema de almacenamiento.

Protección de datos y privacidad

Este es un aspecto de especial trascendencia, ya que las operaciones llevadas a cabo por un SARP podría conducir al tratamiento de datos personales; ese hecho debe mencionarse en la documentación presentada a la emisión de la correspondiente autorización. Debe tenerse en cuenta que este sistema se caracteriza por su versatilidad y acceso a lugares donde las aeronaves tripuladas no llegan.

El tratamiento de datos personales debe efectuarse en cada caso de conformidad con la legislación vigente.

6. Conclusiones [arriba] 

El derecho italiano ha dado, una vez más, un importante paso al sentar las bases de una regulación en los diversos aspectos que introduce el desarrollo de las operaciones de UAS. Por supuesto que las autoridades regulatorias completarán de acuerdo a las necesidades, diversos aspectos técnicos.

Cabe recordar que en el Preámbulo al Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional de 7 de diciembre de 1944, carta magna del Derecho Aeronáutico Internacional, normativa a la que el derecho italiano se ajusta ya que allí se apuntaba al desarrollo seguro de los servicios internacionales de transporte aéreo como uno de los principios esenciales que habrían de informar la regulación aeronáutica, aunque no existe en su articulado un precepto específicamente destinado a definir la seguridad aeronáutica, este concepto, como en el reglamento italiano está presente en todas y cada una de las materias que son objeto de regulación.

La expansión de este tipo de aparatos determinará seguramente que regulaciones como la italiana tengan un desarrollo cada vez más definido, en un espacio aéreo que se presenta como complejo, pero intentando albergar nuevas tecnologías para el bienestar de la humanidad.

Anexo: Ver archivo adjunto

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[1] Agostinelli, Carlos Walter. “Régimen legal de los UAV. Necesidad de su regulación.” Publicado en “XXXIV Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial”, Universidad de Sassari, Cerdeña, 2010.
[2] www.defonline.com.ar 30/1/2014
[3] Es importante insistir en la trascendencia de los cometidos civiles de las aeronaves no tripuladas, y en el eficiente desarrollo de tales sistemas en tareas tan importantes como la detección y seguimiento de incendios forestales, catástrofes -sean naturales o de otra índole-, del mismo modo se anuncian aplicaciones para transporte de mercancias.
[4] Circular 328 - AN/190, Organización de Aviación Civil Internacional (O.A.C.I.)
[5] ,
[6] http://www.infouas.com/aesa-concede-la-primera-matricula-en-europa-a-un-avion-no-tripulado-civil-espanol/ 4/1/2014