Miguel Ángel Rojas Barrios[1]

Introducción [arriba] 

Creo oportuno haber elegido como tema de la ponencia para este Primer Congreso Argentino de Justicia Constitucional, la reforma y la enmienda de la constitución de la República del Paraguay, su interpretación objetiva e imparcial pudiendo hacer solamente en virtud del ejercicio de las funciones del Juez. En ese orden de ideas es de aclarar que la palabra reforma se utiliza cuando se refiere a la reforma total (art. 289 CN), porque en el artículo siguiente trata de la enmienda (art. 290 CN). Parece muy oportuno, justo y razonable el término utilizado al establecer como reforma total por la vía del artículo establecido y la modificación parcial prevista en el artículo siguiente. En ambos textos constitucionales se halla claramente establecido que no se podrá utilizar procedimiento distinto tanto de la primera como esta última para modificar las instituciones contempladas en la constitución de la república del Paraguay del año 1992.

Acertadamente se ha establecido y con justa razón a los efectos de dar estabilidad y certeza de orden jurídico a la nación al fijar plazos razonables para la reforma total y parcial por la vía de la reforma y enmienda respectivamente.

Estas instituciones establecidas en la carta política del Paraguay, tanto políticos como legisladores, unos pocos años después de su vigencia ya plantearon su modificación parcial, es decir por la vía del procedimiento de la enmienda realizando interpretaciones subjetivas para el efecto de tal modo a favorecer a cierto partido político o grupo de poder económico entre otros, inclusive se ha llegado al debate de que a través de la enmienda se puede modificar el modo de la elección, la composición, la duración de los mandatos o las atribuciones de cualquiera de los poderes del estado. Sin embargo estas deben ser modificadas por la vía de la reforma de la Constitución.

Interesa sobre manera otorgar el verdadero alcance al texto constitucional de la reforma, al igual que la enmienda a los efectos de dar garantías y estabilidad al pueblo y a la nación, habida cuenta que de no serlo así no tendría sentido los arduos trabajos de los convencionales constituyentes del año 1992.

No está de más decir que siempre habrá opiniones disidentes o interpretaciones contrarias las claras expresiones de la Constitución Nacional; difiere de una manera contundente y de difícil distorsión para aquellas que pretenden respetar el modo y la forma de interpretar y o de desentrañar el alcance de cualquier texto normativo y mucho más cuando se trata del plexo jurídico constitucional.

Es de señalar que a lo largo de este trabajo se irán haciendo comparaciones en las dos instituciones apuntadas precedentemente frente a la distintas constituciones que ha tenido el Paraguay a partir de su independencia desde el año 1811 hasta nuestros días, en ellas se tendrá visualmente la evolución jurídica que se tuvo en la redacción de la constitución propiamente dicha a partir del año 1870, sin dejar de mencionar la de 1844 (ley de la administración política del Paraguay)

I. Procedimientos para reformar la Constitución en los precedentes históricos y en la vigente [arriba] 

Interpretación objetiva de ambas instituciones

La constitución de la república del Paraguay, a través de los convencionales constituyentes se ha establecido en primer lugar el plazo de 10 años para la reforma, mientras que, la enmienda se ha puntualizado como plazo de tres años de vigencia. Cabe señalar en ese sentido que acertadamente se ha establecido el plazo señalado para la aplicación de la reforma total de la constitución y en forma parcial respectivamente. En ese sentido se puede establecer sin temor a equívocos que para el primer, es decir para una reforma total debe haber trascurrido una década de vigencia y a los fines consiguientes llamarlo a una asamblea nacional constituyente.

En ese orden de ideas conviene consignar in-extenso el texto constitucional.

Art. 289 DE LA REFORMA: “La reforma de esta Constitución solo procederá luego de diez años de su promulgación.

Podrán solicitar la reforma, el veinticinco por ciento de los legisladores de cualquiera de las Cámaras del Congreso, el Presidente de la República o treinta mil electores, en petición firmada.

La declaración de la necesidad de la reforma solo será aprobada por mayoría absoluta de dos tercios de miembros de cada Cámara del Congreso.

Una vez decidida la necesidad de la reforma, el Tribunal Superior de Justicia Electoral llamará a elecciones dentro del plazo de ciento ochenta días, en comicios generales que no coincidan con ningún otro.

El número de miembros de la Convención Nacional Constituyente no podrá exceder del total de los integrantes del Congreso. Sus condiciones de elegibilidad, así como la determinación de sus incompatibilidades, serán fijadas por ley.

Los convencionales tendrán las mismas inmunidades establecidas para los miembros del Congreso.

Sancionada la nueva Constitución por la Convención Nacional Constituyente, quedará promulgada de pleno derecho”.

De acuerdo a la interpretación del ponente el texto constitucional transcrito precedentemente es muy claro, vale decir no se presta a interpretaciones equivocadas, ni mucho menos antojadiza al igual que los términos que refiere sobre la enmienda, correspondiendo en ese sentido también consignar lo que prescribe la constitución en su art. 290 DE LA ENMIENDA: “ Transcurridos tres años de promulgada esta constitución, podrán realizarse enmiendas a iniciativa de la cuarta parte de los legisladores de cualquiera de las Cámaras del Congreso, del Presidente de la República o de treinta mil electores, en petición firmada.

El texto íntegro de la enmienda deberá ser aprobada por mayoría absoluta en la Cámara de origen. Aprobado el mismo, se requerirá igual tratamiento en la Cámara revisora. Si en cualquiera de las Cámaras no se reuniese la mayoría requerida para su aprobación, se tendrá por rechazada la enmienda, no pudiendo volver a presentarla dentro del término de un año.

Aprobada la enmienda por ambas Cámaras del Congreso, se remitirá el texto al Tribunal Superior de Justicia Electoral para que, dentro del plazo de ciento ochenta días, se convoque a un referéndum. Si el resultado de este es afirmativo, la enmienda quedará sancionada y promulgada, incorporándose al texto constitucional}.

Si la enmienda es derogativa, no podrá promoverse otra sobre el mismo tema antes de tres años.

No se utilizará el procedimiento indicado de la enmienda sino el de la reforma, para aquellas disposiciones que afecten el modo de elección, la composición, la duración de mandatos o las atribuciones de cualquiera de los poderes del Estado o las disposiciones de los Capítulos I, II, III y IV del Título II, de la Parte I.

Igualmente se puede apreciar que los términos expresados en la citada norma no existe forma de darle una interpretación diferente a las señaladas en ella. Dicho de otro modo, son claros los términos y no se prestan a una interpretación extensiva u otorgarle otro sentido de la consignada en el texto constitucional de referencia.

II. Reforma constitucional – Ley de administración política de la República del Paraguay [arriba] 

II.1. Críticas al texto Constitucional

La más importante proviene del jurista argentino Juan Bautista Alberdi, quien sostuvo: “La Constitución del Paraguay es la constitución de la dictadura o presidencia omnipotente y es un contrasentido constitucional, ella es la misma que antes existía, disfrazada con una máscara de Constitución, que oculta la dictadura latente”. “Excluye todas las libertades. La Constitución tiene especial cuidado en no nombrar una sola vez, en todo su texto, la palabra libertad, sin embargo, titularse Ley de la Republica. Es la primera vez que se ve una Constitución sin una sola libertad”

II.2. Reforma de la Constitución

El Congreso Extraordinario, compuesto por 100 diputados, reunidos en fecha 3 de noviembre de 1856, cambió dos artículos de la Constitución de 1844 (art. 1 y 5 de los títulos II y IV respectivamente). Se modificó esencialmente el número de diputados, las condiciones para ser electores, la edad del candidato a Presidente de la República, y la forma de designación del presidente para el caso de acefalia presidencial.

- Con la reforma de 1856, el número de diputados del Congreso queda reducido de 200 a 100 miembros (art. 1).

- Los ciudadanos electores deben ser propietarios, gozar de buena fama, probidad y conocido patriotismo (art. 2)

- La edad del candidato a la presidencia de la República se reduce a 30 años (art. 4)

- Elección de Diputados por distritos (art. 3)

- La designación del Presidente por el Poder Ejecutivo en pliego cerrado, en caso de ausencia (art. 5)

Esta reforma constitucional, no tiene otro objetivo que facilitar el acceso de Francisco Solano López a la presidencia de la República, ante la inminente muerte de su padre. Don Carlos Antonio López, en aquel entonces, en el ejercicio de dicha magistratura.[2]

- La Constitución formal de la República del Paraguay de 1870

- Procedimiento

En la Constitución de 1870, sus artículos 122 al 125 establecen lo atinente a su reforma total o parcial, que podía darse a partir de los cinco años de su promulgación. Se la mantuvo sin modificación alguna durante 70 años, no obstante haber gobernado durante su vigencia dos partidos tradicionalmente adversarios, que se desplazaban del poder por la fuerza, incluso dentro de su organización interna las fracciones antagónicas pugnaban entre sí, muchas veces hasta con violencia y pérdida de vidas humanas.

La reforma debía ser declarada por una mayoría calificada del Congreso, luego se elegían los convencionales, ciudadanos naturales de 25 años de edad, que tenían la atribución de modificar la Constitución solo en los puntos señalados por el órgano legislativo, siempre que la reforma no haya sido declarada necesaria en su totalidad, también por el parlamento.

- La Constitución de la República del Paraguay de 1940 (Carta Política)

- Procedimiento

La Carta Política de 1940, en su artículo 94, establece la posibilidad de la reforma total de la Constitución luego de 10 años de su promulgación, y disponía que la necesidad debiera ser declarada por la Asamblea Nacional, con dos tercios de votos afirmativos de sus miembros.

La misma asamblea debía declarar la necesidad de introducir reformas parciales, y si así se hiciese someter a un plebiscito coincidente con las elecciones para la renovación del periodo presidencial vigente a la sazón.

Como curiosidad y omisión importante destacamos que la Asamblea Nacional tenía la atribución exclusiva y excluyente de declarar la reforma total o parcial de la Constitución, según el art. 94, pero ni en esta ni en ninguna otra disposición de la Carta Política del 40 se aclara como se forma y quienes la integran.

Se presume que la Asamblea Nacional debería estar integrada por la Cámara de Representantes y el Consejo de Estado, organismo este de carácter corporativo, creado en esta carta política en su art. 92, y reproducida en la Constitución de 1967, artículos 188 al 192, con ligeras diferencias en cuanto al número de miembros y atribuciones. Con relación a las funciones de la Asamblea Nacional – de existencia meramente nominal – nada se dice en la Carta Política del 40.

- La Constitución de la República del Paraguay de 1967

- Procedimiento

La constitución de 1967, en su capítulo XI, comprende los artículos concernientes a la reforma, desde el 219 al 231. El Art. 219 establece que la reforma total no podrá hacerse hasta después de 10 años de promulgada, en tanto que para introducir enmiendas se requiere el trascurso de cinco años desde la promulgación. La declaración de la necesidad de la reforma total o de la enmienda debería ser hecha por la Asamblea Nacional conformada por los miembros de las dos Cámaras del Congreso y del Consejo de Estado (art. 220)

La iniciativa para que la asamblea nacional se expida sobre la necesidad de la reforma o de la enmienda queda a cargo del Poder Ejecutivo, o de una de las dos Cámaras del Congreso, resuelta por mayoría absoluta de votos (art. 221). Las demás disposiciones pertinentes se referían a una ley especial, que debe establecer las pautas sobre el funcionamiento de la Convención Nacional Constituyente, los requisitos para ser constituyente, el número de sus miembros, etc.

Si se declarase la necesidad de la reforma total, la Convención Nacional Constituyente quedará habilitada a modificar todos los artículos, salvo que se declarase la necesidad de introducir enmiendas, caso en el que la Convención Nacional Constituyente solo podrá modificar los artículos indicados por la Asamblea Nacional (art. 226). El art. 228 prohíbe a la Convención arrogarse las atribuciones de los poderes constituidos ni sustituir a sus integrantes, y los convencionales gozarán de las mismas inmunidades que los miembros del Legislativo.

III. De la reforma de la constitución paraguaya vigente [arriba] 

El art. 289 establece las exigencias básicas para emplear esa modalidad de Modificar la Constitución. Son ellas: plazo de diez años de vigencia para que proceda; la solicitud de reforma a iniciativa de 25% de senadores o diputados; por el Presidente de la República o bajo petición firmada por 30.000 electores. [3]

La declaración de su necesidad deber ser aprobada por mayoría absoluta de dos tercios de los miembros de cada cámara del congreso, caso en el cual el tribunal superior de justicia electoral llamará a elecciones dentro de los 180 días para elegir a los convencionales.

El número de miembros de la convención nacional constituyente no podrá exceder del total de los integrantes del Congreso; gozan de las mismas inmunidades establecidas para los legisladores, en tanto que las incompatibilidades serán fijadas por la ley, así como sus condiciones de elegibilidad. Sancionada la nueva constitución por la convención nacional constituyente queda promulgada de pleno derecho.

Se destaca que en el art. 227 de la constitución de 1967 se dispuso, por primera vez, cuanto sigue: La Convención Nacional Constituyente no se arrogará las atribuciones de los Poderes del Estado [lo correcto hubiera sido escribir órganos del estado], ni podrá substituir a quienes se hallaren en ejercicio de ellos, este precepto fue conveniente y oportuno, porque en el Derecho Constitucional Comparado ocurrió, en alguna oportunidad, esta situación que la Convención Constituyente asumió, fácticamente, uno o más de los poderes constituidos ocasionando así un golpe de estado sui generis.[4]

Este golpe se pretendió justificar alegando que el poder constituyente supremo, por encima de los poderes constituidos, sin limitación [5]constitucional en la precedente, tenía atribuciones para sustituir en sus funciones a uno o más de ellos.

IV. Límites y la potestad de la Convención Nacional Constituyente [arriba] 

El art. 291 puntualmente establece ciertos límites a la Convención Nacional Constituyente, tales como: es independiente de los poderes constituidos; no podrá arrogarse las atribuciones de los poderes del Estado ni podrá arrogarse las funciones de los órganos del Estado ni podrá sustituir a quienes se hallaren en ejercicio de ellos: se limitará, durante el tiempo que duren sus funciones, solo de la reforma, excluyendo cualquier otra tarea: tampoco podrá acortar ni ampliar su mandato.

No obstante, los convencionales que la integran tienen potestad absoluta para modificar todos los preceptos de la Constitución que se sometan al procedimiento de la reforma, aun cuando se desee limitar por acuerdos previos al cónclave, dado que no existen clausulas pétreas.

V. De la enmienda de la constitución vigente [arriba] 

El art. 290 cita las condiciones para realizar la enmienda: después de tres años de promulgada la constitución: la iniciativa de llevarla a cabo queda a cargo de los mismos habilitados para solicitar la reforma.

El texto íntegro de la enmienda propuesta deberá ser aprobado por mayoría absoluta en la cámara de origen y, de igual modo. En la cámara revisora. Se lo consideraría rechazado si una de las cámaras no lo aprobase, no pudiendo volver a presentarse dentro del término de un año.

De aprobarse el texto de la enmienda, el tribunal superior de justicia electoral, dentro del término de 180 días, debe convocar a un referendo y si el resultado de este fuere afirmativo, el texto quedará sancionado y promulgado y se lo incorporará al cuerpo constitucional. Si el referendo fuese derogatorio, la enmienda no podría promoverse sino al cabo de tres años.

VI. Controversias sobre la interpretación y alcance del último párrafo del art. 290 [arriba] 

El citado párrafo establece limitaciones para utilizar el procedimiento de la enmienda y transcribimos literalmente su contenido a los efectos de exponer aspectos de la cuestión controvertida: no se utilizará el procedimiento indicado de la enmienda, sino el de la reforma, para aquellas disposiciones que afecten el modo de elección, la composición, la duración de mandatos o las atribuciones de cualquiera de los poderes del estado, o las disposiciones de los capítulos I,II,III y IV del título II de la parte I.

La disputa o controversia interpretativa del art. 229 de la Constitución se originó a propósito de una respetuosa consulta formulada por el doctor José Alberto Alderete, entonces presidente de la Asociación Nacional Republicana y ahora exsenador, que la transcribió literalmente: si por el procedimiento de la enmienda previsto en el artículo 290 de la Constitución Nacional es posible modificar la prohibición de reelección del Presidente y del Vicepresidente de la República estatuida por el artículo 229 del mismo cuerpo legal citado. Recurrimos a Ud., a fin de esclarecer el tema planteado atendiendo a su reconocida versación jurídica e independencia intelectual, seguros de que su opinión constituirá un gran aporte para dilucidar una cuestión que interesa a toda la ciudadanía.

El mismo texto fue recibido por los otros consultados, profesores Juan Carlos Mendonca y Luis Chase Plate. Como puede apreciarse, la solicitud de opinión estaba exenta de todo estímulo o contraprestación que no fuera el reconocimiento a la solvencia intelectual de los profesores especializados en derecho constitucional, Dres. Mendonca, Chase Plate y al autor de esta monografía, quien, igual que el primero de los nombrados, emitió sus opiniones sobre el tema casi una década atrás.

La respuesta de los consultados fue unánime a favor del procedimiento de la enmienda, la opinión y los dictámenes se dieron coincidentemente, sin que haya habido previa consulta entre las tres personas.

Vale la pena destacar que en contestación a la solicitud formulada por el presidente de la ANR, se reprodujo literalmente lo que remitimos, tiempo antes, sobre el tema a la Dra. Mirta Rodríguez, entonces presidenta de la fundación mujeres al poder y agregamos también que si se publicaba nuestra opinión remitida a la ANR debían hacerlo respetando el texto idéntico enviado a la institución mencionada.

Muchas voces se alzaron en contra de las opiniones y dictámenes emitidos, algunas con fundamentos, a nuestro criterio, no válidos desde el punto de vista estrictamente jurídico – constitucional; otros eligieron el atajo de los denuestos, incluso con injurias y difamaciones, revistiéndolos con la falsa y perversa conclusión que las opiniones fueron hechas como traje a la medida para un presunto beneficiario, sumando también la maldad y falacia de supuestas contraprestaciones económicas que nunca existieron.

Quizá sí pudo existir en la mente de quienes así dijeron, juzgando sus propios actos, y en la hipótesis inexistentes que se hubiese planteado o sugerido de parte de la ANR, contraprestación, en fin, de la índole que fuera, por la opinión solicitada, pero el rechazo hubiese sido terminante y radical, y no hubiéramos aceptado emitir nuestra opinión.

Solo animaba nuestro interés el propósito, como fue siempre nuestra conducta de interpretar el art. 229 desde la óptica estrictamente jurídico-constitucional, sin los prejuicios de los intereses políticos, económicos o de cualquier otra laya, que distorsionan y acomodan corruptamente la interpretación de la constitución a favor de esos designios, que no pocas veces la alimentan también los adversos fundamentos que corresponden jurídicamente, ya que carecen de apoyo legal válido, que no alcanzan a cubrir la orfandad de fundamentos constitucionales racionales, costumbre propia e inveterada de la mayoría de los políticos de este tiempo.

Algunos ex convencionales, muchos de ellos distinguidos, emitieron una declaración publicada en el 2006 en los periódicos de la capital, en la que ensayaron conceptos equivocados como, por ejemplo, este: La modificación sobre el tema de la elección, por la gravedad de su naturaleza, será tratada única y exclusivamente por el procedimiento de la REFORMA Y NO EL DE LA ENMIENDA, y agregaban los convencionales actores de la citada declaración: la reforma establece condiciones más severas para modificar la constitución.

¿Cuáles serían ellas? Al contrario, la vía de la reforma habilita la posibilidad de hacer lo que se quiera con la constitución sometida a ese procedimiento. Lo cual, obviamente, da un margen prácticamente ilimitado para incluir o eliminar preceptos que no resulten convenientes o se acomoden a intereses circunstanciales que se establecen en acuerdos, no siempre favorables a los del país, sino a los convencionales de distintos orígenes partidarios o movimientos políticos que se acomodan circunstanciales.

Se sostiene que los firmantes de la declaración incurrieron en gruesas equivocaciones al citar artículo 229 de la C.P., porque ninguna es real y válida, porque omitieron por desconocimiento o apasionamiento que las más importantes disposiciones de la constitución pueden modificarse por el procedimiento de la enmienda.

En efecto, olvidaron o desconocieron que el procedimiento de la enmienda es justamente lo plenamente válido, nada menos que para modificar el TITULO I < de las declaraciones fundamentales>, que comprenden los tres primeros artículos de la ley suprema, llamados de apertura, porque son los que orientan el rumbo e indican las modalidades fundamentales que deben informar indefectiblemente todo el contenido de la constitución que se elabora. Ellos son los referidos a la < FORMA DE ESTADO Y DE GOBIERNO > (art. 3). ¿Puede haber algo más importante en la constitución que, < por la gravedad de su naturaleza> (sic), impida la modificación por la vía de la enmienda? La respuesta seria obvia si se evitara que los intereses políticos o la malquerencia al posible beneficiario impidiera aceptar los errores de las afirmaciones hechas en la declaración.

Reafirma más todavía que el procedimiento de la enmienda está habilitado para tratar otras cuestiones, las cuales por la gravedad de su naturaleza (sic) estarían excluidas de esa vía, según las afirmaciones categóricas expresadas por una treintena de ex convencionales en la referida declaración publicada en los periódicos el 8 de octubre de 2006.

Efectivamente, al leer, sin prejuicios, lo que claramente dispone el último párrafo del art. 290 de la Constitución, se concluye, sin lugar a dudas, que se puedan reformar, por el procedimiento de la enmienda, las disposiciones de los CAPITULOS V (art. 62 al 67), CAPITULO VI (art. 68 al 72), CAPITULO VII (art. 73 al 85); CAPITULO VIII.

El citado último párrafo del art. 290 habilita también modificar, por el procedimiento de la enmienda, la parte II, que está expresamente excluida de las prohibiciones establecidas en dicho precepto.

Se aclara, para evitar interpretaciones capciosas, que muchos artículos de los CAPITULOS V AL XII de la parte I, así como los comprendidos en la Parte II, están expresamente excluidos de la enmienda y su modificación solo puede hacerse a través de la reforma de la constitución, dado que ellos se refieren, respecto de la Parte II, (…) para aquellas disposiciones que afecten el modo de elección, la composición, la duración de mandato a las atribuciones de cualquiera de los poderes del estado [órganos del estado] (…)

El Prof. Lezcano Claude comenta en su libro Derecho Constitucional, parte orgánica, las disposiciones constitucionales que, a su criterio, están excluidas de modificaciones por la vía de la enmienda, y las cita en un pormenorizado catálogo. Nos permitimos, con todo el respeto que nos merece el autor, disentir de muchas de las disposiciones incluidas en esta lista, como prohibiciones para modificarlas por la vía de la enmienda, cuya dilucidación requiere un análisis, cambio de ideas y reflexiones que permitan aclarar la posición antagónica entre el criterio emitido, por una parte, por el Prof. Dr. Lezcano Claude y, por la otra, los del iusfilósofo Dr. Mendoca.

También se incurrió, en oportunidad de entrevistas radiales y de otro tipo, en interpretaciones semánticas, a nuestro criterio incorrectas, al atribuir significados opuestos a los que corresponde a las expresiones y .

Todo cuanto se afirma precedentemente, respecto a la controversia suscitada sobre el punto, se puede apreciar con los detalles y extensión debidos, en el citado libro que figura en la nota al pie de página.

El carácter democrático de la enmienda, a nuestro criterio, tiene incluso mayor entidad que el de la reforma, por varios motivos:

1. En el procedimiento de la reforma, solo se necesita la aprobación de la mayoría absoluta de dos tercios de los miembros de ambas cámaras para declarar su necesidad, y una vez aprobada el congreso le otorga un para que los convencionales decidan todo lo que se les ocurra hacer con relación a la modificación de reforma, sin ilimitaciones de la cantidad de preceptos por modificarse en la redacción o de todos los artículos de la constitución que será objeto de reforma, sin limitación de la cantidad de preceptos por modificarse en la redacción o el contenido de estos. En tanto que en la enmienda el texto íntegro es sometido al estudio, aprobación o rechazo, en ambas cámaras. Si las dos lo aceptan, se lo somete a un referendo constitucional con la participación del cuerpo electoral, que tiene la última palabra para aceptarlo o rechazarlos.

2. En segundo término, en la reforma solo participan los convencionales exponentes de la democracia representativa, a quienes se les entrega, repetimos, un , en tanto que en la enmienda se suma a la intervención del congreso (democracia representativa), también a través del referendo constitucional, el cuerpo electoral, igual a democracia participativa, para aprobar o rechazar el texto sometido a su decisión.

3. Varios países de la UE, y otros que no los son, adoptan la enmienda para modificar la constitución.

4. Se adopta que el parlamento, congreso o Cuerpo legislativo, según sea la denominación que reciba, dándose así participación a la democracia a referendo del cuerpo electoral, con lo cual se habilita también la intervención directa de la democracia participativa.[6]

5. Se cita algunos ejemplos: la república de Irlanda, Dinamarca, Italia, Suiza, Australia y los 54 estados norteamericanos. Con la intervención del cuerpo electoral a través del referendo, se expresa el doctor Antonio Leal, profesor de pensamiento y filosofía política de la universidad de Santiago de Chile y de la de Diego Portales, en el capítulo de su libro: sobre la base del instituto de la participación en la inversión lockiana y de aquella que funda la democracia sobre la base de la participación en la versión rousseniana.

Se culmina esta parte con una reflexión de PIO XII expresada en la navidad de 1944, al definir las consultas populares como la técnica para que los hombres ejerzan mejor la democracia, así como el derecho de los ciudadanos a no ser obligados a obedecer sin ser oídos, ubicando de esta manera al referéndum entre los medios de limitación y moderación del poder.

En general, las enmiendas, en el derecho constitucional comparado, habilitan a modificar aspectos de la constitución en un plazo relativamente más corto, siempre menor que el de la reforma, que se corrijan, con mayor prontitud, importantes errores en órganos o preceptos que la experiencia aconseja su enmienda, por no ajustarse a los propósitos previstos en el diseño vigente.

La reforma, admite que se modifiquen todos los artículos de la Constitución sin que pueda limitarse esa atribución por ley alguna, dado que no tenemos lo que se denominan que deben establecerse expresamente con dicho carácter en la ley suprema, lo que impediría su modificación, su tratamiento o discusión.

Por ello y siendo como es un a los convencionales, se debe cuidar su gestación para el momento y ambiente oportunos, que evite caer . Generalmente, se presentan diversos proyectos de Constitución y se resuelven, como se hizo con la actual, adoptar una de ellas como guía no vinculante.

VII. Generalidades sobre la necesidad de modificar la Constitución paraguaya vigente [arriba] 

La sociedad en general considera conveniente formular enmiendas o reformas que permitan modificar preceptos de la Constitución Paraguaya vigente.[7]

Es cierto que varios aspectos, especialmente los de la parte orgánica, necesitan ser modificados, ora porque existen deficiencias propias en su contenido que facilitan la controversia interpretativa por lingüísticamente suficiente en su redacción, ora porque ciertas disposiciones no se adecuan a los requerimientos exigidos por las circunstancias actuales endógenas y exógenas, producto las primeras de circunstancias variadas, resultado de experiencias que muestran poca eficacia de sus contenidos preceptivos, los cuales fueron establecidos, en algunos casos, como justificada, pero también excesiva reacción al esquema autocrático de la parte dogmática de la Constitución de 1967.

La Constitución de 1967 creó , denominación dada por el eminente constitucionalista doctor Justo José Prieto a los preceptos constituidos por los contenidos perversos de los artículos tales, el 79 y el 181 sobre el estado de sitio preventivo, disposiciones éstas que indicaron las pautas relativas a las medidas por tomarse, las prohibiciones establecidas, las facultades otorgadas al Ejecutivo, etc.; la exclusión del Juicio de responsabilidad política al presidente de la República; la disolución del Congreso (art. 182) y la insólita exclusión del órgano legislativo para prorrogar las sesiones ordinarias o convocar a extraordinarias.

Tríptico de conceptos perversos con los que la autocracia, aneja a otras atribuciones e interpretaciones torcidas, contribuía a la permanencia en el poder y a la inclemente persecución de opositores políticos y trabajadores en general, durante más de tres décadas.[8]

VIII. Conveniencia para la reforma de la Constitución [arriba] 

Todo cuanto se manifiesta anteriormente ocurre y ocurrirá, quizá con mayor fuerza todavía, cuando se ponga, si se pone, en marcha la Constituyente. En resumen, la reforma de la Constitución de 1992 requiere el mejoramiento de muchas de las condiciones impropias mencionadas en lo político, lo social y lo económico, a fin de que las pasiones políticas, el desborde de requerimientos legítimos o no y el proyecto de Presupuesto General de la Nación, con alto déficit por culpa de las ampliaciones, muchas de ellas irracionales, inoportunas e inconvenientes, se analicen racional y prudentemente.

Cuanto se necesita aprender y aplicar lo dispuesto en las Constituciones de países organizados de América como Chile, Colombia y Uruguay, los cuales establecen categóricamente que el órgano administrador es el único que tiene atribuciones para iniciar las ampliaciones presupuestarias bajo dos condiciones ineludibles: 1) remitir al congreso la fuente pormenorizada de los recursos propios correspondientes y 2) obtener la aprobación de cada una de las cámaras del legislativo por mayoría de dos tercios.

Tal es, se repite, el ejemplo nefasto de los centenares de miles de millones de guaraníes que se destinan al Tribunal de Justicia Electoral para un propósito maquillado y aparente de supuesto buen destino, tratando de encubrir –sin lograrlo- el interés de sectores y partidos políticos que desean sustraer de las arcas públicas el dinero indispensable y necesario que debe emplearse para moderar las deficiencias que hay en materia de necesidades y cuidados básicos al pueblo, que mitiguen el hambre, que faciliten el acceso a la salud, la educación, incremente la seguridad, y se creen empleos reales, etc.

Al respecto, se transcribe los versos de un poeta paraguayo: Como es posible que quepa tanta pena, tanto dolor de pobre para esa ínfima dicha que piden los humildes.

Los inútiles enfrentamientos, las disputas o censuras acres que se emiten y se califican recíprocamente los poderes legislativo y judicial provocan situaciones perjudiciales e inconvenientes para la consideración de tareas y resoluciones correspondientes a ambos órganos, cuyas consecuencias negativas recaen sobre los múltiples intereses legítimos postergados del país en general y de los particulares en especial.

Los inconvenientes ya señalados exigen, creemos, acordar, imperativamente, tanto una suerte de tratado de paz previo como un pacto para la concreción de los preceptos constitucionales por modificar, gracias a previas concertaciones entres los autores principales.

IX. Como y porque una concertación previa a la constituyente [arriba] 

El acuerdo que se realice entre los protagonistas de la reforma es indispensable, pero puede parecer anómalo, y quizá sea correcto ese criterio habida cuenta de que toda constituyente vía reforma, art. 289 de la C.P., es soberana, sin limitación alguna para modificar en su totalidad los preceptos de la ley suprema de manera que cualquier limitación a los convencionales, hecha fuera de la Convención Constituyente, puede dejarse sin efecto, lisa y llanamente.

A pesar de ello, los protagonistas que ejerzan o tengan poder para decidir sobre la cuestión puede acordarla, mediante un pacto escrito, con testigos calificados e independientes del quehacer de la política militante, no de lo político, tales testigos, solamente como ejemplo, pueden ser: miembros de iglesias, de gremios de trabajadores, de empresarios, etc.

Se repite que no es el sumun de garantía para la consecución de la limitación propuesta, pero se puede correr el riesgo y que su incumplimiento habilite sanciones políticas a los trasgresores, que les dificulten o impidan la concreción de sus aspiraciones políticas futuras, en lo nacional o partidario.

X. A modo de conclusión [arriba] 

En la seguridad de haber desarrollado someramente conceptos básicos y su interpretación tanto de la reforma, como la enmienda de la constitución de la república del Paraguay del año 1992, se puede concluir expresando que es posible reformar totalmente la Constitución Nacional vigente o parcialmente por la vía de la enmienda preceptos importantes como la elección, la composición, la duración de los mandatos o las atribuciones de cualquiera de los poderes del Estado ante la necesidad y la exigencia de la sociedad basada principalmente sobre la reelección presidencial que en nuestro país se halla vedada constitucionalmente, mientras que en la mayoría de los países latinoamericanos tiene contemplado en su constitución. De ahí surge la siguiente interrogante y cuándo realizar la constituyente?

Algunos políticos y legisladores proponen la realización inmediata de una Constituyente, considerando esta propuesta que sería más conveniente, siempre que se pueda lograr y atender lo puntualizado precedentemente, condiciones necesarias para la reforma, conveniencia para la reforma de la Constitución y cómo y por qué una concertación previa a la Constituyente.

Bibliografía [arriba] 

· BIDART CAMPOS, Germán, Derecho Político – Argentina – 1972

· DECOUD, Juan Francisco, -La Convención Nacional Constituyente y la Carta Magna de la República-

· LEZCANO CLAUDE, Luis y otro: “Constitución de la República del Paraguay. La Ley Paraguaya 1995.

· MENDONCA, Juan Carlos:” Constitución de la República del Paraguay y sus antecedentes. Asunción 1971.

· MENDONCA, Daniel. Cómo hacer cosas con la Constitución. Asunción

· MENDONCA, Juan Carlos. Crítica al nacimiento de una Constitución. Asunción 2000.

· PRIETO, Justo José. Constitución y Régimen Político del Paraguay. Asunción 1987.

· RODRIGO CAMPOS CERVERA – Luis Chase Plate y otro. Enmienda Constitucional y Reelección Presidencial. Asunción 2006.

Notas [arriba] 

[1] Abogado, Notario y Diplomado en Derecho Procesal Constitucional - Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción. Egresado de la Escuela Judicial de la República del Paraguay y Diplomado en Derecho Procesal Penal por la mencionada institución. Egresado del Curso de Especialización y Máster en Derecho Penal por la Universidad del Norte Asunción-Paraguay y Doctorando por la misma Universidad, actualmente pendiente de la defensa de Tesis. Actuario Judicial, Defensor Público, Agente Fiscal y actualmente Juez de Primera Instancia en lo Civil y Comercial.- Titular de la cátedra de Derecho Procesal Constitucional y Derecho Penal- Parte Especial Universidad Nacional del Caaguazú UNC. Miembro de la Asociación Paraguaya y de la Asociación Mundial de la Justicia Constitucional. E-mail:miguelrojasjuez@gmail.com.
[2] DECOUD, JUAN FRANCISCO. La Convención Nacional Constituyente y la Carta Magna de la república, Talleres Gráficos Argentinos. L.S. Rosso, Bs. As., 1934, pags. 36 y 39
[3] MENDONCA, JUAN CARLOS: Constitución de la República del Paraguay y sus antecedentes. Asunción: Emasa, 1971 , pág. 408
3 LEAL ANTONIO: El Crepúsculo de la Política. Santiago de Chile: LOM, marzo 1996, p 27 MENDONCA, JUAN CARLOS, RODRIGO CAMPOS CERVERA Y LUIS CHASE PLATE, op cit p.32
4 MENDONCA, JUAN CARLOS: Critica al nacimiento de una Constitución. Asunción: Litocolor. 2000, pp. 137-138