Análisis de la estructura básica del proceso contencioso administrativo bonaerense

 

Jorge Luis Bastons^[1]

 

 

1.- Introducción [arriba] 

 

Ángeles Mastretta reconoce que: “(…) uno nunca sabe cuál es la exacta mezcla de luz y sombra que da una foto memorable”[2], y nos parece que esta inevitable duda opera también en el campo del Derecho. Por un lado, porque desde una mirada clásica que continúe diferenciando tajantemente el derecho de fondo del de forma, nunca se sabrá con precisión cuánto de éste y cuánto de aquél será necesario para el mejor encauce de lo social.

 

Por otro lado, porque el mismo problema subsiste aún cuando comprendemos que, en caso de duda, siempre será menos nocivo para el Estado de Derecho, contar con un mix de malas leyes de fondo con buenas leyes procesales, que a la inversa.

 

En términos simbólicos, el derecho de fondo representa la cabeza, mientras que el derecho procesal será su cuello y lo hará ir para donde quiera.

 

Como sabemos, hace relativamente poco tiempo que la ciudadanía bonaerense cuenta con la posibilidad real y cierta de peticionar ante las autoridades con la esperanza de ser no sólo escuchada, sino también judicialmente tutelada en sus derechos de naturaleza administrativa. En efecto, si bien la posibilidad de procurar formalizar dicha tutela judicial existía antes de la aún reciente aparición del Fuero Contencioso Administrativo, el hecho de tener que interponer antaño tales demandas únicamente por ante la Suprema Corte Provincial indudablemente restringía el acceso ciudadano a la Justicia.

 

Así las cosas, aquí exponemos de manera breve, puntual y suficientemente clara algunas de las principales cuestiones sustantivas y adjetivas que atraviesan la vida del proceso contencioso administrativo bonaerense[3].

 

 

2.- La demandabilidad del Estado [arriba] 

 

Los sistemas para demandar a la Administración Pública presentan en nuestro país importantes diferencias. En efecto, destaca Marcer que para demandar al Poder Administrador Nacional podrán presentarse tres tipos de acciones: 1) la contenciosa administrativa (strictu sensu) que tiene requisitos especiales y diferenciales de las restantes acciones; 2) las que sin ser acciones contencioso administrativas se encuentran alcanzadas por los requisitos del Artículo 30 de la Ley de Procedimiento administrativo federal (conf. texto Ley Nº 25.344) y; 3) las acciones no sujetas a condición de admisibilidad atento no requerirlo el ordenamiento jurídico.

 

Por su parte, el sistema de demandabilidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires está estructurado sobre el denominado criterio subjetivo o personal ya que serán causas contencioso administrativas “(…) todas aquellas en dónde una autoridad administrativa sea parte, cualquiera que sea su fundamento u origen, tanto en el ámbito del derecho público como del derecho privado, determinándose expresamente que la competencia contenciosa administrativa y tributaria es de orden público”[4].

 

Ya en el caso de la Provincia de Buenos Aires, es su propia Constitución la que en su art. 15 establece la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial. Agregando más adelante que las causas deberán decidirse en tiempo razonable (…).

 

Mientras que su art. 166 pone en cabeza de los jueces en lo contencioso administrativo entender en los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de la función administrativa.

 

Cuestión esta última sobre la cual Cassagne tiene dicho que: “En el ámbito del Poder Ejecutivo la función administrativa se singulariza en actos internos e interorgánicos, actos intersubjetivos o interadministrativos, y fundamentalmente, en el género acto administrativo unilateral y el contrato administrativo. Pero, conforme el criterio que sustentamos, las categorías jurídicas aludidas no se agotan en el Poder Ejecutivo (criterio orgánico o subjetivo) sino que aparecen también en la función materialmente administrativa que desarrollan los restantes poderes u órganos integrantes del Gobierno Federal (criterio objetivo o material)”[5].

 

Por lo tanto la competencia del fuero vendrá dada sí y sólo sí hay función administrativa, la cual se presume respecto de la actividad de los órganos administrativos precitados (aun cuando se apliquen por analogía normas de derecho privado o principios generales del derecho)[6], convirtiendo al fuero en lo contencioso administrativo bonaerense en una judicatura especializada en el tratamiento de la inmensa mayoría de las actividades de las administraciones públicas.

 

Cuestiones cuya atención directa o no por el órgano jurisdiccional dependerá de la existencia o no de un caso en lo contencioso administrativo conforme lo establecido por los arts. 166 inc. 5 de la Constitución local y 13 del CCA.

 

Vale decir que, tal como lo especificara nuestra Suprema Corte de Justicia Provincial in re “Gaineddu”[7], toda vez que no exista caso, controversia o conflicto de intereses, habrá de continuarse requiriendo el agotamiento previo de la instancia administrativa para, una vez cumplido éste, recién ahí poder acceder a un control judicial suficiente.

 

 

3.- La legitimación activa en el proceso contencioso administrativo [arriba] 

 

Otro tema relevante respecto de la demandabilidad del Estado es el referido a la legitimación que deben detentar los demandantes para que le sean reconocidos los remedios procesales suficientes y necesarios para la correcta tutela de sus derechos en sede judicial.

 

Sobre el particular sostiene Gordillo que: “Así como existen diferencias en lo que respecta a las atribuciones para extinguir un acto administrativo según que lo haga la administración o la justicia, así también hay un distinto régimen en lo que se refiere a quiénes pueden acudir a la administración o a la justicia a pedir la extinción de un acto que los afecta. Ello se deriva de las nociones de “derecho subjetivo y de interés legítimo (…) a las que cabe agregar luego de la Constitución de 1994 en su art. 43, el concepto de “interés difuso” o “derecho de incidencia colectiva”.

 

El primero es una protección que el orden jurídico otorga en forma exclusiva a un individuo determinado, y el segundo una protección algo más débil, otorgada por el orden jurídico generalmente a un conjunto determinado de individuos, en concurrencia. En el primer caso se protege a un individuo determinado en forma exclusiva: en el otro, a un número de individuos en forma conjunta”.

 

“El interés difuso o derecho de incidencia colectiva tiene un campo de aplicación mayor, pues comprende a todos los que se hallan directa o indirectamente, material o moralmente, afectados por un acto, hecho u omisión producido por el ejercicio de funciones administrativas públicas o por conductas de particulares (…) Quien tiene un derecho subjetivo puede reclamar el reconocimiento de él tanto ante la propia administración como ante la Justicia (…) Quien tiene un interés difuso o derecho de incidencia colectiva puede, a tenor del art. 43 de la Constitución, iniciar una acción de amparo y pedir como mínimo la intervención voluntaria del Defensor del Pueblo (…) Quien tiene tan sólo un interés legítimo que no pueda equipararse a las situaciones que venimos de exponer, únicamente puede en la actualidad reclamarlo ante la propia administración, en el orden nacional, y sólo puede pedirlo ante la justicia en algunos casos limitados en aquellas provincias que han instituido un recurso especial al efecto, el llamado ‘recurso de ilegitimidad’, de ‘anulación’ o ‘por exceso de poder’ ”[8].

 

Felizmente se viene dando un cambio en cuanto a la concepción clásica descripta más arriba, para ir dando paso a una mirada más tuitiva de los derechos de los consumidores y el cuidado del medio ambiente, que a la luz de la Constitución de 1994 tiende a igualar las situaciones jurídicas expuestas con los alcances protectorios del derecho subjetivo.

 

Por su parte, Hitters entiende que: “Desde el encuadre constitucional, el art. 43 de la Carta Magna Nacional le ha querido dar vida a la defensa de los intereses colectivos a través del sendero del amparo, aunque como existe aquiescencia en la doctrina, el carril de marras no es siempre apto para defender este tipo de intereses, por su variada conformación. La verdad es que en el seno de la Convención Nacional Constituyente de 1994 (…) pese a que se pensó en la defensa de los derechos colectivos, su protección quedó enclaustrada en los andariveles del amparo que, como vimos, muchas veces no satisface a cabalidad –por su carácter excepcional-, la protección de este tipo de derechos”[9].

 

Asimismo, nos recuerda Botassi que el maestro español Jesús González Pérez, hace ya veinte años criticaba los conceptos restrictivos de la legitimación activa de los titulares de derechos subjetivos, aduciendo que los mismos se habían enturbiado por sutilezas técnicas que daban lugar a situaciones de indefensión, propiciando entonces que se reconozca legitimación a todo aquél que de una u otra forma pudiera resultar afectado por el obrar de la Administración[10].

 

Respecto de la discusión expuesta brevemente ut supra, entendemos que se trata ni más ni menos que de una mala interpretación de los pro y los contra de los reconocimientos de los derechos de todos y cada una de las personas físicas y jurídicas de nuestra Provincia, a quienes por un lado la Constitución local les dice que gozan de una tutela judicial amplia, permanente y efectiva y por el otro se les recortan sus derechos so pretexto de no amoldarse a unos conceptos y cánones que (como bien dice Hutchinson en cuanta oportunidad tiene), como no se los explique con ejemplos de manual, escapan hasta de la comprensión de los más destacados doctrinarios.

 

Puntualmente, el Código Contencioso Administrativo bonaerense (CCA) en su art.13 expresa que se encuentra legitimada para deducir las pretensiones previstas en el Código toda persona que invoque una lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico; por lo que al menos desde el texto legal referido pareciera sostenerse una legitimación amplia en tanto y en cuanto la misma no se vea limitada por la eliminación de pretensiones[11].

 

 

4.- Estructura básica del proceso contencioso administrativo bonaerense [arriba] 

 

Puesto que nuestro Código Procesal Contencioso Administrativo toma de la legislación procesal española el principio de unidad de acción con pluralidad de pretensiones, no resulta novedoso el camino seguido ya que asume el mismo esquema procesal utilizado por el Código Procesal en lo Civil y Comercial bonaerense, lo cual presupone distinguir la acción, de la pretensión, de la demanda.

 

Respecto de la acción, corresponde destacar que versan sobre la misma diversas posturas. Una primera aproximación temática nos lleva a diferenciar la denominada concepción tradicional de la moderna. La primera de ellas se caracteriza por no reconocer la autonomía de la acción, lo que sí hace la segunda que, nacida a mediados del siglo XX separa la acción del derecho subjetivo material.

 

No obstante las distintas líneas diferenciales dentro de esta última concepción, sostiene Guasp (seguido por Palacio) que por más que la acción contenga el poder de provocar la actividad de los Tribunales, ésta “constituye un puro poder político o administrativo si se quiere, supuesto de la actividad procesal, pero previo a la misma y fuera por ello del mundo del proceso”, por lo que se traslada el infecundo estudio de la acción al de la pretensión procesal[12].

 

En cuanto a la pretensión, Devis Echandía destaca muy especialmente la importancia de profundizar el estudio de su naturaleza y objeto, atento encontrarse presente en institutos procesales de alta relevancia como la demanda, la excepción, la litispendencia, la cosa juzgada y la congruencia, así como en la acumulación de procesos y de peticiones en la misma demanda. Y agrega que “si el actor no tuviera una pretensión por satisfacer mediante el proceso, seguramente no ejercitaría la demanda para iniciarlo, ya que él persigue siempre un fin concreto en su interés y no una declaración abstracta y teórica acerca del contenido de la ley material”.

 

Es decir, que en un proceso contencioso, la pretensión es el fin concreto perseguido por el demandante supeditando el interés ajeno del demandado; mientras que en un proceso voluntario la pretensión sólo persigue la declaración de un derecho de la actora con prescindencia de la voluntad de afectar el interés de otra persona.

 

Finalmente entiende que “…la pretensión procesal puede estar respaldada o no por un derecho, lo que significa que pueden existir pretensiones fundadas e infundadas. Igualmente, puede existir un derecho en cabeza de alguien y estar vulnerado o desconocido y, sin embargo, su titular puede no pretender su eficacia o ejercicio, por indiferencia o ignorancia; lo que demuestra que también puede existir un derecho sin pretensión”[13].

 

González Pérez destaca que la nota que califica más cabalmente a la pretensión procesal administrativa es su fundamento, la actuación solicitada al órgano jurisdiccional está fundada en el derecho administrativo y éste delimita el proceso. “Se reacciona ante una actividad sujeta al derecho administrativo o ante una actuación material a la que le falta la cobertura de un acto sujeto al derecho administrativo. Lo que no quiere decir que, como fundamento de la pretensión, no puedan invocarse preceptos de rango constitucional que puedan resultar infringidos e incluso normas de derecho civil aplicables por la vía de la supletoriedad”[14].

 

Ya respecto de la demanda judicial, señala Fenochietto que es el acto procesal de la parte actora que inicia y da contenido a un proceso. Produciendo, entre otros, los siguientes efectos: a) determina la competencia del juez; b) fija el objeto del juicio para el actor; c) impone al demandado la carga de conocer o negar categóricamente cada uno de los hechos e instrumentos jurídicos; d) responsabiliza al accionado a oponer todas las defensas y excepciones; e) limita el objeto de la prueba (sólo los hechos afirmados y contradichos constituirán motivo de prueba); f) como principio general responsabiliza a la actora a probar sus afirmaciones negadas por la contraparte; g) determina el contenido de la sentencia; h) limita los poderes del Tribunal de Alzada[15].

 

Por nuestra parte, afirmamos en palabras decididamente más sencillas, que la demanda es el packaging, es la envoltura de las pretensiones que queremos hacer valer en sede judicial, o, ya en palabras más ajustadas e igualmente propias: la demanda es el medio procesal idóneo para el encauce de una o más pretensiones jurídicas por ante un órgano jurisdiccional.

 

Ergo, si se nos permite la licencia diremos que la demanda es, en resumidas cuentas, como una gran mamuschtka (esas clásicas muñecas de Europa oriental que se guardan unas dentro de otras), ya que la demanda es la gran contenedora de las pretensiones y la acción, que por su intermedio se instrumentan y materializan en el proceso.

 

Y ya entonces por extensión, diremos que: “El demandante es la persona que inicia el proceso, el que acude al juez en demanda de justicia, el que formula la pretensión, el que pide al juez una actuación frente a otro. Cualquiera que fuera la legitimación, sea titular de un derecho o de un interés, será parte principal. Y demandado, aquél frente al que se formule la pretensión. Por la prerrogativa de autotutela de que están investidos los entes públicos, será demandado, normalmente, el ente público que, en ejercicio de esta prerrogativa, dictó el acto obligatorio y ejecutivo, que afecta a los derechos o intereses del demandante”[16].

 

El Código Contencioso Administrativo bonaerense apunta los requisitos de la demanda en su art. 27, destacándose como nota distintiva de su muy similar art. 330 del C.P.C.C. (CPCC), que sin perjuicio de la prueba ofrecida, conforme lo establece su art. 28, la demanda contencioso administrativa deberá estar acompañada al momento de su presentación de la totalidad de la prueba en poder de la actora.

 

Ya en alusión a la contestación de la demanda, en tanto “…acto procesal por el cual se solicita el rechazo de la pretensión del acto, produce relevantes efectos sobre el proceso: a) culmina la etapa introductoria; b) fija la cuestión litigiosa; c) determina los hechos que deben ser probados; d) constituye la oportunidad que tiene el demandado para oponer la defensa de prescripción… y para recusar al juez”[17].

 

Tengamos presente que el CCA establece en su art. 77 que la aplicación de las normas del CPCC serán de aplicación al trámite de los procesos administrativos, en cuanto no sean incompatibles con las prescripciones del propio CCA. Y asimismo, que a falta de norma expresa que determine un plazo procesal, se aplicarán los previstos en el C.P.C.C., salvo el relativo al traslado de dictámenes periciales y de liquidaciones, que será de diez días.

 

Asimismo, destacamos que tanto el escrito de demanda, como el de su contestación y eventual reconvención deberán ajustarse a lo prescripto por el art. 118 del CPCC, debiendo por ende: “1) Confeccionarse con tinta negra o azul negra, manuscritos o a máquina, en caracteres legibles y sin claros. 2) Encabezarse con la expresión de su objeto, el nombre de quien lo presente, su domicilio constituido y la enunciación precisa de la carátula del expediente. Las personas que actúen por terceros deberán expresar, además, en cada escrito, el nombre de sus representados o, cuando fueren varios, remitirse a los instrumentos que acrediten la personería. 3) Estar firmados por los interesados”.

 

Además, los escritos pertinentes deberán ajustarse a las especificaciones dadas por la Suprema Corte Provincial en su Acordada N° 2514 de la cual se desprende que las medidas allí establecidas para el logro de la uniformidad de los expedientes son “sugeridas” (tal como lo expresa el propio texto) y por tanto no solemnes.

 

Acordada N° 2514 en la cual la SCJBA expresamente dice, que: “(…) Deberá utilizarse para la confección de los escritos papel obra primera alisado (Norma IRAM 3100) de 70 gramos, como mínimo. Las medidas sugeridas, con el objeto de lograr uniformidad en los expedientes, serán de 29,7 cms. de largo por 21 cms. de ancho (Norma IRAM 3100, Formato Final “A4”). Deberá observarse un espaciado doble con un máximo de 30 líneas por carilla y utilizarse tanto el anverso como el reverso de cada hoja. Deberá dejarse, como mínimo, un margen izquierdo de 5 cms., un margen derecho de 1,5 cm. (los que se invertirán en el reverso), un margen superior de 5 cms., y un margen inferior de 2 cms. Podrá escribirse en una densidad de 10 a 12 caracteres por pulgada (2,54 cms.) y éstos no podrán tener un cuerpo o tamaño inferior a 12 puntos por pulgada. Podrán utilizarse hojas de arrastre continuo en tanto satisfagan las especificaciones anteriores, eliminándose las tiras laterales perforadas. Las reglas del artículo anterior rigen para los originales o de los escritos que deban agregarse al expediente. Las copias para traslado, en tanto mantengan idéntico contenido al del original, pueden confeccionarse a simple faz.

 

En el caso de utilizarse computadoras personales deberá tenerse en cuenta que todos los procesadores de texto, así como los distintos sistemas operativos (en sus diversas versiones), disponibles en el mercado local, permiten la impresión de todos los caracteres de la lengua española (vocales acentuadas, diéresis y eñes)”.

 

Por las dudas, invitamos a los colegas a no tentar inútilmente la suerte sobre el particular, ya que por más exceso ritual manifiesto que podamos razonable y oportunamente aducir, es mejor no correr el riesgo innecesario de toparnos con un colega chicanero o con un magistrado ultrapositivista que nos compliquen con tales nimiedades la suerte del proceso.

 

Así las cosas, recomendamos ajustarse en lo posible a las medidas allí establecidas, hasta tanto nuestro cimero Tribunal Provincial proceda a su pronta y feliz modificación.

 

 

5.- Algunas notas destacables del proceso contencioso administrativo bonaerense [arriba] 

 

Tomando como presupuesto básico e indiscutible que, conforme reza el art.14 de la Constitución Nacional, todo habitante tiene derecho a peticionar ante las autoridades y a acceder a la jurisdicción toda vez que invoque la violación o amenaza de una garantía constitucional, un derecho subjetivo o un interés legítimo, es necesario contar tanto desde lo formal como desde lo material con un proceso judicial que pueda ser cotidiana y mayoritariamente percibido como justo.

 

Y para que el proceso judicial sea percibido como justo, será condición sine qua non, tener acceso a la jurisdicción, acceso a la tutela judicial efectiva. Y aquí vale recordar, tal como viene sosteniendo en la SCBA el Dr. Hitters en forma reiterada a partir de la Causa B. 56.626, “Suárez”[18], que las reglas del debido proceso legal que consagra la Convención Americana de Derechos Humanos: que proclama el derecho de toda persona a ser oída con las debidas garantías para la determinación de sus derechos de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (art.8.1.), así como el derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo (art. 8.2.g.) y a la comunicación previa y detallada de la acusación formulada (art. 8.2.b.), son derechos enteramente aplicables en el ámbito administrativo.

 

Por lo que, en lo que aquí nos interesa la consecución del Proceso Justo del que lúcidamente nos habla Morello[19], implica la posibilidad de no privar arbitrariamente a nadie de la tutela adecuada y oportuna de los derechos que eventualmente pudieran asistirles[20].

 

Y es atendiendo a tal consecución que cobra sentido destacar que así como un particular no fungirá siempre el rol de actora, tampoco la condición de demandado será exclusiva ni excluyente de la Administración, por lo que entendemos que el grado de detalle brindado por el CCA respecto de los requisitos de la demanda y su contestación constituye una ayuda metodológica de alta valía, puesto que se nos presenta a modo de manual operativo a seguir a pie juntillas por los letrados a uno y otro lado del mostrador.

 

Vale reconocer entonces que, cuánto más claro y menos vagos sean los requisitos exigidos por el código de rito y a la luz de lo expuesto, va de suyo que tales especificaciones procesales facilitarán la tarea de los letrados de los justiciables, quienes indirectamente verán así favorecidos su mejor acceso a la justicia.

 

En este sentido, cobra vital importancia no sólo la cuestión de la exposición clara de las pretensiones que se presentan ante la justicia, sino también fundamentalmente el despliegue de la actividad probatoria pertinente, que debe guardar coherencia en toda interposición de demanda. Así, es necesario advertir que en muchas ocasiones los argumentos de las pretensiones no bastan por sí solos, y de hecho, la jurisprudencia viene sosteniendo que las meras invocaciones de violación de derechos no habilitan a invalidar las decisiones de la Administración si no pueden ser probadas.

 

En esta línea encontramos reiterados pronunciamientos que han destacado, entre otras cuestiones que: “la mera invocación de violación del derecho de defensa en el procedimiento administrativo no habilita sin más, a invalidar la decisión de la autoridad, si el impugnante (…) no ha cuestionado en forma eficaz la validez de la prueba en que se fundó su imputación, y ha omitido el uso de los medios probatorios que el ordenamiento ponía a su alcance para desplegar su actividad defensiva (SCBA Causa B. 59.986, “Caselli”, 16/02/2005; Causa B. 60.161, “C., I. contra Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía de la Provincia de Buenos Aires. Coadyuvantes: G., D. M. y G., L. M. Demanda contencioso administrativa”. 27/02/2008; SCBA Causa B-62.840 “A., R.A. contra Banco de la Provincia de Buenos Aires. DCA”. 27/03/2008; entre otras).

 

Además es clave el ofrecimiento y producción de prueba relacionada con la exposición clara de la pretensión, puesto que la limitación de endilgar al obrar administrativo, genéricamente y sin ningún tipo de precisión, la tacha de ilegalidad, arbitrariedad, irrazonabilidad, desviación de poder e indefensión, que tanto se suele argüir cada vez que se demanda a la Administración pública, de seguro nos conducirá a un camino fatal para la realización del Derecho[21].

 

Por ende, resaltamos la importancia de esta suerte de instructivo didáctico que ofrece sobre estos puntos el CCA, ya que si bien será la Administración la mayormente demandada en este fuero, no es menos cierto que es asimismo la que usualmente cuenta con los mejores recursos humanos y materiales para enfrentar las vicisitudes del proceso. Cuestión que resulta manifiestamente clara cuando oponemos el precitado y asimétrico poderío de la Administración frente al ciudadano medio, al contribuyente, al aún simple administrado[22], a quien más de una vez le cuesta dar con un especialista en la materia dispuesto a defender su causa:

 

1) Porque más allá del auge creciente de la temática y su consecuente venida de colegas con ejercicio profesional regular en otras ramas del derecho, lo cierto es que los administrativistas seguimos siendo pocos.

 

2) Porque muchos han optado por ser de uno u otro modo “Abogados del Estado”[23], toda vez que prestan sus servicios profesionales con habitualidad y permanencia, así como sujetos a relaciones de mando-obediencia laboral, sea en el Estado Nacional, Provincial o Municipal como en otras personas de derecho público estatal y no estatal que, con independencia de la estabilidad o no que detenten en su empleo público, estarán imposibilitados de patrocinar demandas contra su empleadora[24].

 

Recordemos en tal sentido que ya el art. 27 in fine del Código Varela ordenaba: “No podrán comparecer ante el tribunal contencioso administrativo, como apoderados ni como abogados de los particulares, empleados de la misma autoridad administrativa que dictó la resolución que motive el juicio, ni tampoco de una autoridad administrativa que demanda a otra”[25].

 

3) Porque la inmensa mayoría de los grandes y reconocidos estudios de la especialidad, por lo general sólo asesoran, representan y patrocinan a grandes empresas privadas nacionales y extranjeras. Y aquí nos parece que hay que hacer la salvedad de, al menos, preguntarse si ante tales adversarios la aludida desproporción en favor del Estado no se inclinaría ahora hacia el otro lado de la balanza.

 

Por otra parte, para entender la naturaleza y razonabilidad de cada tipo de proceso en particular, hay que atender a la necesaria relación entre las variables tiempo, grado de conocimiento y finalidad de cada uno de ellos.

 

De ahí que más allá de la natural ansiedad que de común todo juicio genera entre las partes en litigio y sus letrados, lo cierto es que cada tipo de proceso se corresponde lógica y normativamente con un mix diferente de tiempo estimado para su resolución, de amplitud de conocimiento de los hechos (y por ende del derecho aplicable) por el Juez natural de la causa, y por último, de la finalidad de cada tipo de proceso.

 

Respecto de las medidas cautelares y urgentes, Soria destaca la importancia creciente de las mismas en el proceso contencioso administrativo local, máxime cuando por lo general la interposición de la demanda carece de efectos suspensivos sobre el acto administrativo lesivo de derechos del particular, razón por la cual la medida precautoria cobra un valor tutelar de alta valía[26].

 

Sin perjuicio de ello, invitamos a los jóvenes letrados que se iniciaron a la vida profesional durante la pasada emergencia económica, financiera, política y administrativa de nuestro país, a dejar de lado la veneración que por imperio de los hechos desarrollaron para con la acción de amparo, puesto que no son pocos los que aún sostienen la creencia ciega y monolítica de ver allí el único medio eficaz de estar en juicio.

 

Posición que sin duda desconoce toda la inteligencia acumulada por años de sabias y saludables conjunciones de derechos sustantivos y adjetivos en los distintos tipos de procesos (que sin perjuicio de ser eternamente perfectibles, han sabido demostrar y conformar unos maridajes bien consolidados desde la lógica y experiencia vivencial propia de cada sociedad).

 

En cuanto al grado de conocimiento requerido para cada tipo de proceso, hecha las salvedades de la acción de amparo[27]y el juicio de apremios[28], que presuponen un conocimiento acotado, en el Fuero que nos ocupa estaremos de ordinario ante juicios de conocimiento amplio que tendrán por objeto la declaración de derechos dudosos o controvertidos que deban ser determinados o declarados por el Juez.

 

Y siendo connatural a este proceso la denominada Teoría de la Sustanciación, todo proceso cognitivo requiere entonces de la narración de los hechos sustanciales que fundan la/s pretensión/es de la parte actora, así como la carga de contestar la demanda contencioso administrativa reconociendo o negando categóricamente cada uno de los hechos expuestos en el escrito de demanda, especificando los que se alegaren como fundamentos de la defensa (y posibilitando, naturalmente, tanto la oposición de excepciones como el planteamiento de la reconvención).

 

Ya atendiendo a la finalidad de cada tipo de proceso, nos interesa destacar que tal como lo expresáramos al esbozar nuestra Teoría de la Impregnación[29], corresponde presumir que los casos justiciables de Derecho Público revisten (hasta por definición) un innegable mayor interés social que los de Derecho Privado y, siendo el Principio de Verdad Material consustancial al primero de ellos, las causas judiciales inmersas bajo tal derecho se verán indefectiblemente impregnadas, contagiadas y estigmatizadas por tal principio, dándole así a los magistrados un poder decisorio ciertamente mayor (aunque obviamente ni ilimitado, ni irrazonable, ni arbitrario) al que de común detentan en las causas de derecho privado, usualmente regidas a rajatabla por el principio dispositivo[30].

 

Por su parte, Hutchinson nos recuerda el activo papel del juez en el proceso contencioso administrativo, proceso en el que sigue viendo un cariz cuasi inquisitorio “(…) atento su carácter de medio por el cual se controla la legalidad objetiva de la Administración (…)”. Agregando más adelante que: “No puede ser el juez contencioso administrativo un mero mediador, un asegurador o garante del juego formal de los contendientes” ya que el “(…) libre convencimiento del juez, la evidencia y certeza de los hechos es un tema central en este tipo de procesos”[31].

 

Desde luego, que hablemos en este acápite de la necesidad de atender a una lógica relación de correspondencia entre los hechos, el derecho, las pretensiones, las pruebas y su debido encauce en un tipo de proceso previamente concebido para atender a tal relación, por más ajustado y práctico que finalmente resulte el proceso a los fines de la satisfacción del valor Justicia en cada caso, lo cierto es que los diversos tipos de procesos no son más que el frágil intento del legislador por subordinar aquellos conflictos sociales a reglas formales en pos de su resolución por un órgano judicial.

 

 

6.- Colofón [arriba] 

 

Por cierto que a los administrativistas no nos resulta extraño que el Derecho se nos presente como un magnífico ideal, como una enorme ficción tras la cual corremos en nuestro afán de aproximarnos a un deber ser, a un estado ideal de la sociedad, a un paraíso terrenal donde la más perfecta consecución de sus fines últimos termine por extinguir la necesidad de la propia existencia del derecho[32].

 

Por lo tanto bien podemos arriesgar que hace a la esencia del derecho: ser un deber ser. Y como tal, el derecho refleja una cierta visión del hombre, de la sociedad civil y del Estado, así como de sus diversas interrelaciones[33].

 

Y si bien el derecho consiste en tal sentido en un deber ser, no por ello habremos de negar la existencia de su diario ser, de su cotidiana operatividad, de su practicidad y utilidad, de su necesaria eficacia material y concreta.

 

Pero, esta dimensión pragmática del ser del derecho tiene que verse complementada por una invitación a un ideal socio político institucional que, justamente por la comprobada efectividad del ejercicio cotidiano de los derechos y garantías vigentes en toda sociedad civilizada, hacen que aquella invitación, que aquella ficción orientadora, sea un ideal creíble. Asimismo, tampoco desconocemos que suelen ser las constituciones las encargadas de plasmar este discurso jurídico bifronte, esta fe en el derecho como realidad que tiene por destino la concreción terrenal de la justicia.

 

En otros términos, tenemos claro que el carácter esencial del derecho como deber ser, del derecho como alter ego de la sociedad en la que impera, para que su puesta en escena funcione, para que sus ficciones sean orientadoras y alentadoras de conductas cívicamente apropiadas, necesita siempre y en todo lugar de una dosis importante de verosimilitud y racionalidad en sus enunciados, promesas y castigos. Es decir, que debe forzosa y necesariamente ser creíble a los ojos de sus receptores para poder regir sus conductas con el menor desgaste posible del cuerpo del derecho.

 

Por ende, si los administrativistas sabemos que el ser del Derecho apunta a su eficacia cotidiana y su deber ser a la búsqueda de materialización del valor Justicia (…) Si entendemos que el Derecho Administrativo es capaz de dar y quitar todo en nombre del bien común (...) Si nos damos cuenta que el Derecho Administrativo pone en práctica las más dinámicas transformaciones sociales (…) Si comprendemos la enorme dimensión que implica el Derecho Administrativo como escenario del conflicto entre la libertad y el poder (...) Si además percibimos que el Derecho Administrativo oficia de agente juridizante de la Política (…) Entonces, si sabemos todo esto, no podemos dejar de preguntamos ¿por qué nosotros, los operadores del Derecho Administrativo que en más o en menos vislumbramos su carácter esquizoide, persistimos en la conservación de su esotérico oscurantismo?

 

Y la respuesta quizá debamos buscarla en nuestra evidente ventaja competitiva, vale decir, en conocer los intrincados laberintos jurídico-políticos de la Administración mejor que otros.

 

Por eso, no nos cansamos de celebrar la entrada en vigor de los Tribunales en lo Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, ya que su sola existencia presupone un mejor acceso de la ciudadanía a la Justicia Administrativa, así como, naturalmente, un contralor social mucho más eficaz del obrar de la Administración.

 

 

 

 

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