Régimen Jurídico de las Aeronaves Matriculadas en el Extranjero
Propuesta de modificación
Por Horacio Martin Pratto Chiarella
I. Reseña histórica [arriba]
Luego de la Segunda Guerra mundial, y con motivo del cierre del comercio exterior respecto de nuestro país durante la época de la Guerra, se retoma el ingreso de aeronaves destinadas a la aviación general, del estilo de Cessna, Piper y Beechcraft.
Luego, a comienzos de los 1950 se vuelve a cerrar la importación de aeronaves y repuestos por decisión política, lo que obligaba a los talleres de mantenimiento a utilizar repuestos de autos o motocicletas para reparar aeronaves. Ej.: repuestos de Chevrolet 28 funcionaba en motor Continental 1955.
Con el cambio de gobierno en el año 1955 se abre nuevamente la importación de aeronaves y repuestos, tal es así que el Comint durante 3 años mantiene un promedio de 250 aviones vendidos al año en Argentina. Pipper y Beechcraft compartían similares proporciones de ventas.
Debido al ingreso de nuevos aviones, la aviación general creció de forma exponencial, pero la infraestructura no estaba a la altura de las condiciones, y en lugar de optar por mejorar las instalaciones, pistas, edificios y hangares, el Ministerio de economía de ese entonces aplicó un impuesto a la importación del 300%, lo que cerró prácticamente el ingreso de aeronaves.
Asimismo, la fabricación nacional de la aeronave Guaraní limitó aún más el ingreso de aeronaves importadas, aun cuando las entregas del Guaraní se realizaban a razón de 2 entregas anuales y luego de numerosas insistencias, teniendo en cuenta que se trataba de un avión para un mercado más dedicado al transporte que a la aviación general.
Ante este escenario, y al existir tantas restricciones para importar aeronaves y matricular, las mismas ingresaban en vuelo con matrícula extranjera y permanencia por un tiempo determinado, ya que luego de los 45 días la aeronave era inmovilizada y debía retornar a su país de origen, salida que no podía ser impedida (Fedele, Romina, “La permanencia de aeronaves con matrícula extranjera”, tesina presentada ante el Instituto Nacional de Derecho Aeronáutico y Espacial, Argentina, 2014).
II. Problemas e inconsistencias normativas [arriba]
Ante este cuadro de situación nos encontramos con una serie de interrogantes que merecerían un detallado análisis más allá del que se realiza en estas líneas, intentando al menos a través del presente encender las luces de alerta ante una problemática que atenta no solo contra la seguridad jurídica de la actividad, sino también contra la dinámica propia de la aviación y del derecho aeronáutico.
Por un lado nos encontramos ante la inmovilización de la aeronave dispuesta por la Autoridad Aeronáutica, con las consiguientes infracciones aeronáuticas que dicho accionar puede derivar y por el otro lado las infracciones aduaneras que se pueden configurar o no, dada la disparidad de plazos de permanencia, la inconsistencia normativa vigente y la diversa interpretación que de ello realiza la Administración, sin pretender profundizar en demasía este punto dado que el que suscribe no es especialista en el derecho aduanero.
III. Aeronaves destinadas a la aviación general o a transporte aéreo [arriba]
En este caso nos encontramos ante dos regímenes bien diferenciados, el régimen de los Decretos 16.410/59 y decreto 4078/60 (este último secreto, no publicado en el B.O.), y el régimen de las aeronaves matriculadas en el extranjero dedicadas al transporte aéreo (art. 106 y 107 del Código Aeronáutico).
III.A. Decretos 16.410/59 y 4078/60
En el año 1959 resultaba imperioso modificar el art. 31 de la Reglamentación de la Aeronavegación sobre el territorio argentino y aguas jurisdiccionales con relación a las aeronaves en tránsito (año 1926). Dicho artículo establecía que los aviones sólo podrían permanecer por un lapso continuado de ciento veinte (120) días, contados desde el día de su entrada en vuelo o desde el día que fueron retirados de la Aduana (Fedele, Romina, “La permanencia de aeronaves con matrícula extranjera”, tesina presentada ante el Instituto Nacional de Derecho Aeronáutico y Espacial, Argentina, 2014). La sola salida al exterior de tales aeronaves y su inmediato reingreso hacía que el término de ciento veinte (120) días comenzara a contarse nuevamente, lo que permitía que muchos de los aviones matriculados en el exterior permanecieran permanentemente en nuestro país.
En este contexto se dicta el Decreto Nro. 16.410/59, que modifica el art. 31 de la Reglamentación de la Aeronavegación en la Argentina, indicando que las aeronaves con matrículas extranjeras en nuestro país podrán permanecer hasta cuarenta y cinco (45) días desde la fecha de entrada en vuelo o desde que hayan sido retirados de la Aduana. Dicha permanencia podrá ser continua o discontinua, y que vencido dicho término sus propietarios deberán inscribirlas en el Registro Nacional de Aeronaves, sin cuyo requisito no podrán utilizarla de forma alguna o sacarlas del país sin autorización escrita, lo que conlleva a su inmovilización. Esto implica que la aeronave no podrá reingresar al país hasta tanto no se renueve su período anual. La salida definitiva del país no podrá ser denegada, siempre que la aeronave se encuentre aeronavegable y se presente la documentación respaldatoria de la misma.
A su vez el Decreto 4078/60 (13 de abril de 1960), por cierto una norma secreta y no publicada en el Boletín Oficial, establece que la autoridad aeronáutica podrá prorrogar dicho plazo, a pedido del interesado y siempre y cuando el mismo justifique sus condiciones de turista. Tal prórroga no podrá superar en ningún caso los 75 días.
Estos setenta y cinco (75) días son adicionales a los cuarenta y cinco (45) días iniciales. De manera que el total de permanencia para las aeronaves con matrículas extranjeras en el país da un total de ciento veinte (120) días en el año calendario para cada aeronave. (opinión de la Dra. Fedele Romina) en virtud de que el último de los decretos citados habla de una prórroga de “de hasta 75 días más”. Estos setenta y cinco (75) días prorrogables son días de corridos, dado que el interesado los solicita con intención de permanecer en territorio nacional.
Por su parte tenemos los boletines de publicación de información aeronáutica (AIP) que en la parte Gen 1.2 (6) dice: “Reglamentos y Requisitos Nacionales - Entrada, tránsito y salida de aeronaves” que establece que “las aeronaves que permanezcan en territorio argentino para reparaciones y/o mantenimiento y acrediten tal situación, no le serán contabilizados esos días como permanencia en el país”, por lo que las aeronaves con matrícula extranjera que vuelen hacia nuestro país con intenciones netamente de mantenimiento gozarán con la venia de que no se le computabilizará el período en que la aeronave permanezca en mantenimiento dentro del plazo de permanencia permitido.
Al respecto existe un dictamen de la Dirección de Asuntos Jurídicos N° 2547/2012 de la Administración Nacional de Aviación Civil donde con relación a la aplicación del Reglamento AIP GEN arriba a la conclusión que “si desde la entrada de la aeronave a la República Argentina transcurrió el plazo máximo previsto por el decreto (75 días), corresponde a la ANAC -como lo ha hecho- proceder a la inmovilización de la misma y, a su propietario, a iniciar los trámites de inscripción en la matrícula nacional o a solicitar autorización para la salida del país. No empecé a ello lo dispuesto en el Reglamento AIP GEN 1.2, norma ésta de condición reglamentaria claramente subordinada y que, por tanto, no puede derogar los preceptos establecidos en el Decreto N° 16.410/59 ya señalado “…continuando que en cuanto a lo que compete a la ANAC corresponde dejar sin efecto en forma urgente la citada AIP que sólo produce, como en el caso, inseguridad jurídica en los usuarios de la actividad aeronáutica”.
Por tanto, ante el vencimiento del plazo de permanencia aeronáutico la Autoridad Aeronáutica puede proceder a la inmovilización de la aeronave y a labrar las infracciones aeronáuticas que estime corresponda, salvo que se solicite y justifique la condición de turista, la salida del país o se proceda a registrar la aeronave ante el Registro Nacional de Aeronaves.
La Dirección Nacional de Inspección a la Navegación aérea puede denegar la prórroga de permanencia con base en los siguientes argumentos: “conforme su fin primordial de fiscalización y en pos de la seguridad operacional, podrá denegar la autorización de prórroga toda vez que “…cuando a juicio de esta Dirección Nacional la documentación presentada fuera en forma defectuosa, incompleta o no estuviera vigente. También podrá denegarse en caso de detectarse que la aeronave fuere utilizada para fines distintos a la aviación general, o en el supuesto de verificarse la comisión de una infracción a las normas de circulación que rigen la entrada, salida y permanencia en el país” (Nota Dirección Nacional de Inspección de Navegación Aérea (ex – DNSNAA) N° 634/2011).
Se desprende del mencionado dictamen una serie de conceptos troncales para la actividad aeronáutica. En primer lugar no solo se valora el poder de fiscalización que posee la Administración Nacional de Aviación Civil, sino también que las normas de permanencia de aeronaves de matrícula extranjera afectan seriamente la seguridad operacional, lo cual si a ello se le agrega un régimen jurídico que data de más de sesenta años y que a las claras destila una inseguridad jurídica supina, claramente nos encontramos ante un supuesto normativo que urge regular de forma coherente y en conjunto con todos aquellos organismos del Estado que intervienen en el ingreso, permanencia y egreso de una aeronave matriculada en el extranjero.
Otro concepto no menos importante que se deriva del mencionado dictamen es que solo cuentan con esta prórroga aquellas aeronaves que se encuentren destinadas a aviación general, encontrándose excluidas aquellas que hubieran realizado actividad aerocomercial y que carecieran de la debida autorización para ello (artículos 106 y 107 del Código Aeronáutico).
Con relación a las aeronaves matriculadas en el extranjero que pretendan realizar transporte aéreo en el territorio argentino, los artículos precedentes regulan su régimen y precisamente para obtener dicha autorización se debe contar con la autorización expresa del Administrador Nacional de Aviación Civil que justifique la utilización de una aeronave con matrícula extranjera en una actividad aerocomercial, y además poseer la empresa un Certificado de Explotador de Servicios Aéreos (CESA) aprobado bajo las regulaciones argentinas de aviación civil RAAC 119, 135 o 121, en atención a que nos encontramos ante un régimen de excepción.
En este sentido reza el artículo 106: “En los servicios de transporte aéreo el personal que desempeña funciones aeronáuticas a bordo deberá ser argentino. Por razones técnicas la autoridad aeronáutica podrá autorizar, excepcionalmente, un porcentaje de personal extranjero por un lapso que no excederá de dos años a contar desde la fecha de dicha autorización, estableciéndose un procedimiento gradual de reemplazo del personal extranjero por personal argentino”.
Y a su turno el artículo 107 del Código Aeronáutico dice: “Las aeronaves afectadas a los servicios deberán tener matrícula argentina. Sin embargo, excepcionalmente, a fin de asegurar la prestación de los mismos o por razones de conveniencia nacional, la autoridad aeronáutica podrá permitir la utilización de aeronaves de matrícula extranjera”.
Además, si se trata de una aeronave de matrícula estadounidense, la Federal Aviation Administration (FAA), autoridad aeronáutica de los Estados Unidos de América, requiere que toda aeronave matriculada en su país que opere en transporte aéreo fuera de su territorio debe poseer un certificado de aprobación emitido por la FAA, regulado en su regulación federal de aviación FAR 129.14.
III B. Convenio relativo al reconocimiento internacional de derechos sobre aeronaves de ginebra de 1948
El Convenio Internacional mencionado en el título del presente acápite merece una mención especial, ya que también posee interés particular en virtud de resultar aquel que posibilita la operación de una aeronave con matrícula de un Estado que haya suscripto el Convenio de Ginebra, en otro Estado, siempre y cuando el contrato de adquisición de la aeronave se encuentre reconocido por la autoridad aeronáutica del país de origen y se presente luego para su inscripción ante la autoridad aeronáutica del país de destino.
En este sentido el artículo 1 del Convenio de Ginebra de 1948 reza: “Los Estados contratantes se comprometen a reconocer:
(a) el derecho de propiedad sobre aeronaves;
(b) el derecho acordado al tenedor de una aeronave a adquirir su propiedad por compra;
(c) el derecho a la tenencia de una aeronave originado por un contrato de arrendamiento de seis meses como mínimo;
(d) la hipoteca, "mortgage" y derechos similares sobre una aeronave, creados convencionalmente en garantía del pago de una deuda; a condición de que tal derecho haya sido:
(i) constituído conforme a la ley del Estado contratante en el cual la aeronave estuviese matriculada al tiempo de su constitución, y
(ii) debidamente inscrito en el registro público del Estado contratante en el cual esté matriculada la aeronave.
La formalidad de las inscripciones sucesivas en diferentes Estados contratantes se determinará de conformidad con la ley del Estado contratante en el cual la aeronave esté matriculada al tiempo de cada inscripción”.
Lo que este artículo permite es la inscripción del contrato de locación (leasing) de aeronaves que fuera celebrado por una empresa argentina y una extranjera, por ante el Registro Nacional de Aeronaves y por tanto su reconocimiento al amparo de lo normado por el artículo 1 inc. C Decreto Ley N° 12.359/57 (Convenio de Ginebra) ratificado por Ley N° 14.467, siempre y cuando ambos estados sean parte de dicho Convenio Internacional; ello como requisito previo a la afectación de la aeronave a la actividad aerocomercial, debiendo destacar que este caso al tratarse de un tratado internacional y por tanto con jerarquía superior a nuestro Código Aeronáutico, prima dicho reconocimiento por sobre el régimen de excepción de los artículos 106 y 107.
¿Qué ocurre en los casos de aviación general? En los casos de aviación general no existe el régimen de excepción de los artículos 106 y 107 del Código Aeronáutico, y por tanto al celebrarse algunos de los contratos que permite el Convenio de Ginebra y pretender su reconocimiento ante el Registro Nacional de Aeronaves, queda desplazada la regulación de los Decretos 16.410/59 Y 4078/60, aunque mantiene su vigencia el control y fiscalización por parte de la Dirección Nacional de Inspección Navegación Aérea.
IV. Derecho comparado [arriba]
A los fines de esbozar una propuesta de regulación uniforme, coherente y que otorgue seguridad jurídica a la operación de una aeronave, con el fin de evitar criterios disímiles y peligros por parte de las autoridades que intervienen en el ingreso de una aeronave, permanencia y egreso, se citan a continuación algunas de las legislaciones avanzadas en la materia con un entendimiento claramente dinámico del hecho técnico aeronáutico, contra el cual atenta la regulación ut supra comentada.
IV. A. Ley de Aviación Civil (México) 12/05/1995 (última reforma: 18/06/2018)
El artículo 29 de la Ley de Aviación Civil de México reza: “Las aeronaves extranjeras de servicio privado no comercial, podrán sobrevolar el espacio aéreo nacional y aterrizar y despegar en territorio mexicano, siempre que cuenten con la autorización de la Secretaría.
El primer aterrizaje deberán hacerlo en un aeropuerto internacional, en el cual se deberá tramitar la autorización correspondiente. Dicha autorización se podrá obtener mediante dos mecanismos:
I. Autorización por internación única, la cual tendrá una vigencia de seis meses. Esta autorización vencerá de manera anticipada, si durante su periodo de vigencia, la aeronave abandona territorio nacional, y
II. Autorización por entradas múltiples, con vigencia hasta el último día del año en que fue solicitada, mediante solicitud previa a la Secretaría. En ambos casos, previo cumplimiento de las disposiciones legales aplicables” (el destacado me pertenece).
Como vemos, la ley establece claramente el plazo máximo de permanencia contemplando no solamente el ingreso único sino el supuesto de ingresos múltiples, que en este caso se puede extender hasta el último día del año en que fue solicitado el ingreso. Plazos ambos notoriamente más extensos que el que contempla nuestra regulación nacional, y con una mayor claridad normativa.
Asimismo, el artículo 18 de la referida ley establece: “El servicio al público de transporte aéreo podrá ser: nacional o internacional; regular o no regular, y de pasajeros, carga o correo. El transporte aéreo entre dos o más puntos en territorio nacional, se realizará exclusivamente por personas morales mexicanas”, no exhibiendo por tanto distinción alguna respecto a la operación con aeronaves matriculadas en el extranjero, como lo hace nuestro Código Aeronáutico en el artículo 106 y 107.
Lo expuesto precedentemente se confirma con lo normado por el artículo 27 de la Ley de Aviación Civil de México el cual reza: “Se considera transporte aéreo privado comercial aquél que se destina al servicio de una o más personas físicas o morales, distintas del propietario o poseedor de la misma aeronave, con fines de lucro. Dentro del transporte aéreo privado comercial se encuentran los servicios aéreos especializados que, a su vez, comprenden los de aerofotografía, aerotopografía, publicidad comercial, fumigación aérea, provocación artificial de lluvias y capacitación y adiestramiento, entre otros. En el caso de aeronaves extranjeras que presten servicios de transporte aéreo privado comercial, se estará a lo dispuesto en los tratados y en las leyes aplicables”.
IV B. Código aeronáutico de Uruguay (Ley N° 14.305)
El Código Aeronáutico de la República Oriental del Uruguay regula en el artículo 13 la permanencia de aeronaves extranjeras en tránsito. En este sentido reza: “artículo 13 (Aeronaves de turismo o deportivas en tránsito). Se consideran también en tránsito, las aeronaves extranjeras de turismo o deportivas que lleguen en vuelo en las condiciones establecidas por los artículos 9º y 10º y no permanezcan en territorio nacional más de cuatro meses, en total, dentro del año civil. Completado dicho término, si no hubieran abandonado el territorio nacional, la autoridad aeronáutica dispondrá su detención y sólo autorizará el vuelo para salir del país, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente”.
Por otro lado, el plazo de permanencia de vehículos y aeronaves extra-Mercosur se establece en un año de acuerdo a la normativa de Dirección General de Aduanas de Uruguay (https://tramites.gub.uy/ampliados?id=191),lo cual otorga una certeza jurídica en cuanto a plazos de permanencia, inclusive estableciendo una clara distinción entre el plazo aeronáutico y el aduanero, que en este último caso resulta ser el más extenso.
IV C. GEN 1.2 Entrada, tránsito y salida de aeronaves de Perú (Reglamento AIP)
Por su parte Perú regula en su reglamento de entrada, tránsito y salida de aeronaves la permanencia de aeronaves extranjeras en los siguientes términos: “2.4 Las aeronaves de matrícula extranjera de personas naturales o jurídicas extranjeras que no cuenten con permiso de operación, deberán solicitar previamente su ingreso al Perú y posteriormente presentarán el calendario de vuelos a realizarse durante su permanencia en el país, solicitando el respectivo permiso de vuelo nacional y por un plazo de 90 días únicamente en los siguientes casos:
a) Con fines de exploración y/o estudios científicos, siempre que no se cuente en el país con aeronaves
de similares características acondicionadas y/o modificadas especialmente para tal fin;
b) Con fines de apoyo cívico;
c) Con fines de turismo privado, instrucción y de deportes;
d) Con fines de demostración.
2.5 El plazo de noventa (90) días puede ser prorrogado, por única vez por un plazo similar, previa presentación de la documentación sustentatoria pertinente”.
Como podemos ver, en este caso también se establece claramente los plazos de permanencia, incluso sin limitar el plazo al año calendario, sino simplemente otorgando la posibilidad de una prórroga por única vez y por idéntico plazo de 90 días.
V. Conclusiones [arriba]
De acuerdo a toda la normativa arriba citada estamos en condiciones de concluir que nuestra regulación acerca del ingreso, permanencia, prórroga y salida del país de aeronaves no solo se encuentra notoriamente anquilosada en el tiempo, sino también coloca en crisis la seguridad jurídica y operacional de las aeronaves, atentando contra la dinámica de la actividad y exponiendo la misma al criterio subjetivo de la autoridad de turno que interviene en su control, sea la autoridad aeronáutica, aduanera, o de policía.
No resiste a la fecha tener en nuestra reglamentación aun normativa secreta, como es el Decreto 4078/60, ante una actividad tan sensible como la aeronáutica, donde no solo la disparidad de criterios puede llevar a infracciones desprovistas de sustento jurídico sino que también se termina coartando la posibilidad a los talleres de reparación de brindar su mantenimiento a aeronaves extranjeras y por tanto generar nuevas fuentes de trabajo que, por el contrario, sumado a la carencia de incentivos impositivos, las aeronaves extranjeras terminan optando por realizar su mantenimiento en el exterior a costos más bajos y con certeza en cuanto a su permanencia y operación en dicho territorio.
Muchas veces se desconoce que la intención del propietario de mantener una matrícula de un Estado extranjero no es por un mero capricho, sino también debido a la mayor facilidad para ingresar y egresar de cualquier país del mundo o al menos de la mayoría, y además de la posibilidad de obtener mantenimiento en cualquier parte del mundo sin estar condicionado por la bandera de la matrícula. Por ejemplo, una aeronave matriculada en Estados Unidos de América puede recibir mantenimiento en casi todos los países del mundo, ya que los talleres de mantenimiento o incluso los mecánicos A&P (Airframe and PowerPlant) se encuentran habilitados por la autoridad aeronáutica de dicho país en casi todos Estados del mundo, lo cual no sucede con aeronaves matriculadas en otros países. Un claro ejemplo de ello es la reciente compra de su avión corporativo por el astro del fútbol Lionel Messi, y ello muestra cómo la matricula de un país u otro impacta claramente en su operación: https://www.lainfo rmacion.co m/empresa s/leo-messi- barcelona- aparca-j et-15-millones- alquila-a vion-jaime-botin/6 496268/.
Es por eso que propongo que se regule de forma conjunta con todas las autoridades que intervienen en el ingreso de aeronaves matriculadas en el extranjero, en el control de su permanencia y egreso, un plazo único de seis meses renovables por igual período, con justificación del motivo de la renovación y únicamente cuando se trate de aeronaves de aviación general. Además, deben establecerse trámites únicos y uniformes para su ingreso, permanencia y control ante todas las autoridades que intervienen en los mismos, y que reduzcan a la mínima expresión el criterio interpretativo subjetivo del funcionario interviniente, otorgando seguridad jurídica y además operacional a las aeronaves matriculadas en el extranjero que ingresan a nuestro territorio nacional.
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