Derecho al Alimento, Seguridad Alimentaria Nacional y la eliminación del hambre en Argentina

Por Gustavo González Acosta[1]

Introducción [arriba] 

El reconocimiento del derecho al desarrollo pleno como ser humano manifestado a través de distintos instrumentos internacionales implica la necesidad de la adopción de medidas por parte de los Estados para crear las condiciones para el logro del mismo.

El desarrollo humano requiere, de la satisfacción de necesidades materiales y espirituales, entre otros aspectos.  Entre las primeras necesidades se encuentra el alimento.

Sin desconocer que el hambre y la malnutrición se han manifestado en todo el proceso histórico de la civilización, en la actualidad, los mismos han alcanzado niveles alarmantes que requieren de la creación de condiciones necesarias para la satisfacción de las necesidades alimentarias globales, locales y la consecución de la seguridad alimentaria.

Sumado a lo antedicho, el reconocimiento del derecho a una alimentación adecuada como un derecho humano, entre otros, manifiesta la necesidad por parte de los Estados de la implementación de medidas tendientes a armonizar distintos intereses que confluyen en la producción de bienes destinados a la satisfacción de las necesidades alimentarias.

Derecho humano al alimento [arriba] 

Del análisis de distintos instrumentos internacionales podemos deducir el reconocimiento expreso del derecho humano al alimento, así, La Declaración Universal de Derechos Humanos, establece: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad[2]”, El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[3],  establece: “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”…..”Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesiten”. Esta obligación de adopción de medidas por parte de los Estados para protección contra el hambre, incluye la malnutrición.

La malnutrición tiene diversas manifestaciones, entre ellas la desnutrición crónica y/o aguda[4], las deficiencias de micronutrientes[5], el sobrepeso y la obesidad[6], entre otras.

Las particularidades de desarrollo social, industrial, económico, ecológico, entre otras, sumadas a las normativas alimentarias de cada Estado, incluso con carácter diferencial en un mismo Estado, condicionan el acceso a los alimentos y hasta el mal uso de los mismos.

Seguridad alimentaria [arriba] 

El derecho a una alimentación adecuado se complementa mediante la denominada seguridad alimentaria.

El concepto de Seguridad Alimentaria surge en la década del 70, basado en la producción y disponibilidad alimentaria a nivel global y nacional. En los años 80, se añadió la idea del acceso, tanto económico como físico. Y en la década del 90, se llegó al concepto actual que incorpora la inocuidad y las preferencias culturales, y se reafirma la Seguridad Alimentaria como un Derecho Humano.

Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), desde la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA) de 1996 “Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar un vida activa y sana”[7] 

Esta definición comúnmente aceptada, señala las siguientes dimensiones de la seguridad alimentaria:

a) Disponibilidad de alimentos: La existencia de cantidades suficientes de alimentos de calidad adecuada, suministrados a través de la producción del país o de importaciones;

b) Acceso a los alimentos: acceso de las personas a los recursos[8] adecuados (recursos a los que se tiene derecho) para adquirir alimentos apropiados y una alimentación nutritiva. Estos derechos se definen como el conjunto de todos los grupos de productos sobre los cuales una persona puede tener dominio en virtud de acuerdos jurídicos, políticos, económicos y sociales de la comunidad en que vive (Comprendidos los derechos tradicionales, como el acceso a los recursos colectivos).

c) Utilización: Utilización biológica de los alimentos a través de una alimentación adecuada, agua potable, sanidad y atención médica, para lograr un estado de bienestar nutricional en la que se satisfagan todas las necesidades fisiológicas. Este concepto pone de relieve la importancia de los insumos no alimentarios. En la seguridad alimentaria.

d) Estabilidad: Para tener seguridad alimentaria, una población, un hogar o una persona debe tener acceso a alimentos adecuados en todo momento. No deben correr el riesgo de quedarse sin acceso a los alimentos a consecuencia de crisis repetitivas[9], ni de acontecimientos cíclicos. De esta manera, el concepto de estabilidad se refiere tanto a la dimensión de la disponibilidad como la del acceso de la seguridad alimentaria.

Sostiene Velazco Mugarra [10]“que la posición de la FAO se centra en la disponibilidad de alimentos, la soberanía alimentaria incide también en la importancia del modo de producción de alimentos y su origen resalta la relación que tiene la importación de alimentos baratos en el debilitamiento de producción y población agraria locales”. Reconociendo “la seguridad alimentaria entrelazada con la soberanía alimentaria que sin negar el comercio internacional se orienta a la defensa del derecho a establecer políticas agrarias y alimentarias de acuerdo a los objetivos trazados para el desarrollo sostenible y la seguridad alimentaria de cada país.”  .

Para el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura “Seguridad alimentaria es la existencia de condiciones que posibilitan a los seres humanos tener acceso físico, económico y de manera socialmente aceptable a una dieta segura, nutritiva y acorde con sus preferencias culturales, que les permitan satisfacer sus necesidades alimentarias y vivir de una manera productiva y saludable[11]”. Estas condiciones son:

a) La disponibilidad física de alimentos: en cantidades y calidad suficientes a través de la producción del país y de las importaciones[12].

b) El acceso de todas las personas a los alimentos: por medio de la disponibilidad de recursos económicos y de otra índole para adquirir alimentos nutritivos, sanos y en la cantidad apropiada.

c) El logro de un nivel de bienestar nutricional: en el que se satisfagan las necesidades fisiológicas, gracias a una alimentación adecuada, disponibilidad y acceso de agua potable, sanidad y atención médicas. Recalcando la importancia de insumos no alimentarios.

d) La estabilidad del acceso: a alimentos adecuados en todo momento, sin riesgo de quedarse sin alimentos a consecuencia de crisis políticas, económicas o climáticas repentinas ni de acontecimientos cíclicos[13]. Englobando tanto la disponibilidad como el acceso.

Sostiene Zeledón Zeledón que “El derecho a la seguridad alimentaria, ubicado en una etapa superior del derecho a la alimentación, también es un derecho humano. Es un derecho de solidaridad perteneciente a los derechos humanos de tercera generación…..Consecuentemente la seguridad alimentaria no es, ni pretende ser, en sí misma, una rama jurídica autónoma o independiente. En su estructura es una especie de super-derecho pues abarca una gran cantidad de derechos menores, vinculado a su vez a muchísimos temas económicos, sociales, culturales, científicos y humanos. En el ámbito jurídico está llamado a marcar una impronta en todo el sistema jurídico porque redefine con nuevos planteamientos, aspiraciones y metas, a las disciplinas tradicionales[14].”

Existen cuatro pilares de la seguridad alimentaria son la disponibilidad, la estabilidad del suministro, el acceso y la utilización.

La disponibilidad de alimentos implica un alimento en cantidad suficiente y de calidad apropiada para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos; la accesibilidad física y económica universal, incluso de los grupos vulnerables, a alimentos adecuados, libres de sustancias nocivas y aceptables para una cultura determinada; o los medios para procurárselos.

En el plano nacional, el enfoque de la seguridad alimentaria basado en los derechos humanos resalta la universalidad, interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos y las interrelaciones entre éstos, las obligaciones de los Estados y los papeles de las partes interesadas pertinentes. Asimismo hace hincapié en la consecución de la seguridad alimentaria en cuanto resultado de la realización de los derechos existentes y engloba determinados principios esenciales: la necesidad de poner a las personas en condiciones de realizar el derecho a tomar parte en la gestión de los asuntos públicos, el derecho a la libertad de expresión y el derecho a buscar, recibir y transmitir información, incluso en relación con la adopción de decisiones relativas a las políticas para la realización del derecho a una alimentación adecuada.

Un enfoque de este tipo debería tener en cuenta la necesidad de prestar especial atención a las personas pobres y vulnerables, que a menudo resultan excluidas de los procesos que determinan las políticas de promoción de la seguridad alimentaria y la necesidad de crear sociedades incluyentes libres de discriminación en lo que se refiere al cumplimiento por el Estado de sus obligaciones de promover y respetar los derechos humanos.

Con arreglo a este enfoque, los ciudadanos consideran que sus gobiernos tienen que rendir cuentas y participan en el proceso de desarrollo humano, en lugar de limitarse a ser receptores pasivos. Un enfoque basado en los derechos humanos exige no sólo tender al resultado definitivo de la abolición del hambre, sino también proponer formas de alcanzar ese objetivo. La aplicación de los principios de los derechos humanos forma parte integrante del proceso.

Sostiene Victoria en relación a la seguridad alimentaria como derecho que “El derecho ha receptado la seguridad alimentaria y en tal sentido la plantea como “derecho fundamental a la alimentación y a la nutrición”. Al respecto se habla de un “derecho a la alimentación y a la nutrición”. “El derecho a la alimentación comprende la seguridad alimentaria o derecho seguro al alimento”. Plantea la jurista que “dicho derecho debe distinguirse del “derecho al consumo” el que se refiere no solo a la protección que se tiene frente a los alimentos, productos alimenticios, alimentarios sino respecto de otros bienes duraderos o no, muebles o inmuebles o las prestaciones de servicios. Pero la seguridad alimentaria también puede ser entendida como abastecimiento; calidad; responsabilidad por daños alimentarios[15]”.

Adopción de Directivas Voluntarias [arriba] 

Algunos instrumentos internacionales reconocen y fomentan la adopción de Directivas Voluntarias a fin de lograr el cumplimiento de distintos objetivos contemplados en los mismos.

Así, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su art. 2° establece: “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.

Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

Los artículos 55 y 56, entre otros, de la Carta de las Naciones Unidas también son pertinentes para estas Directrices voluntarias. Carta de las Naciones Unidas, artículo 55:

Con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, la Organización promoverá:

a) niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social;

b) la solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación internacional en el orden cultural y educativo; y

c) el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales derechos y libertades.

Carta de las Naciones Unidas, artículo 56: “Todos los Miembros se comprometen a tomar medidas conjunta o separadamente, en cooperación con la Organización, para la realización de los propósitos consignados en el artículo 55.

Otros instrumentos internacionales, como la Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, los cuatro Convenios de Ginebra y sus dos Protocolos Adicionales también contienen disposiciones pertinentes para estas Directrices voluntarias.

Directivas voluntarias de la FAO [arriba] 

La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación adopta en Roma en 2005, las de las Directrices Voluntarias de la FAO[16] para la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional.

En 1996, los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación reafirmaron “el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre”.

En la declaración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después, de junio de 2002, se reafirmó la importancia de reforzar el respeto de todos los derechos humanos y libertades fundamentales y se invitó al Consejo de la FAO a que estableciera “un Grupo de Trabajo Intergubernamental [...] con el fin de elaborar [...] un conjunto de directrices voluntarias para apoyar los esfuerzos de los Estados Miembros encaminados a alcanzar la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional”.

El Grupo de Trabajo Intergubernamental se creó en noviembre de 2002 y se reforzaron las relaciones de trabajo, en particular con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y Relator Especial sobre el derecho a la alimentación. Tras dos años de intensas y constructivas negociaciones y de debates entre los miembros del Grupo de Trabajo Intergubernamental y su Mesa así como los representantes de las partes interesadas y la sociedad civil, el Consejo de la FAO aprobó las Directrices voluntarias enero 2004. Las Directrices voluntarias representan el primer intento de los gobiernos de interpretar un derecho económico, social y cultural y de recomendar medidas que hayan de adoptarse para su realización.

Recomendaciones para los Estados relativas a la Inocuidad de los alimentos y protección del consumidor [arriba] [17]

Los Estados se comprometen a adoptar medidas para garantizar que todos los alimentos, ya sean de producción local o importados, de libre disposición o de venta en el mercado, sean inocuos y se ajusten a las normas nacionales sobre inocuidad de los alimentos.

Esta obligación de garantía de inocuidad se ve complementada con la obligación de los Estados deberían establecer sistemas amplios y racionales de control de los alimentos que reduzcan los riesgos de transmisión de enfermedades por los alimentos utilizando el análisis de riesgos y mecanismos de supervisión, a fin de garantizar la inocuidad en toda la cadena alimentaria, incluidos los piensos.

Por otra parte, en las directrices aludidas, se alienta a los Estados a tomar medidas para simplificar los procedimientos institucionales de control e inocuidad de los alimentos en el plano nacional y a eliminar las lagunas y las superposiciones de los sistemas de inspección y del marco jurídico y normativo aplicable a los alimentos.

Además, se alienta a los Estados a adoptar normas sobre la inocuidad de los alimentos con una base científica, incluidas normas relativas a los aditivos, contaminantes, residuos de medicamentos veterinarios y plaguicidas y peligros microbiológicos, y a establecer normas relativas al envasado, el etiquetado y la publicidad de los alimentos. Estas normas deberían tomar en consideración las normas alimentarias internacionalmente aceptadas (Codex Alimentarius)[18] y ser conformes al Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MSF) de la OMC[19]. Los Estados deberían adoptar medidas para prevenir la contaminación por contaminantes industriales y de otro tipo en la producción, la elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución, la manipulación y la venta de alimentos.

Cuando sea necesario, los Estados deberían ayudar a los agricultores y a otros productores primarios a aplicar buenas prácticas agrícolas, a los elaboradores de alimentos a aplicar buenas prácticas de fabricación y a los manipuladores de alimentos a aplicar buenas prácticas de higiene. Se alienta a los Estados a considerar la posibilidad de establecer sistemas de inocuidad de los alimentos y mecanismos de supervisión a fin de garantizar el suministro de alimentos inocuos a los consumidores[20].

Los Estados deberían asegurarse de que todos los integrantes del sector alimentario reciban educación sobre prácticas seguras, con objeto de que sus actividades no generen residuos nocivos en los alimentos ni causen daños al medio ambiente.

También deberían adoptar medidas para educar a los consumidores sobre el almacenamiento, la manipulación y la utilización seguros de los alimentos en el hogar. Los Estados deberían reunir y divulgar información entre la población sobre las enfermedades transmitidas por los alimentos y sobre la inocuidad de los alimentos y deberían cooperar con las organizaciones regionales e internacionales que se ocupan de la inocuidad de los alimentos.

Los Estados deberían adoptar medidas para proteger a los consumidores del engaño y la desinformación en los envases, las etiquetas, la publicidad y la venta de los alimentos y facilitar a los consumidores la elección velando por la divulgación de información adecuada sobre los alimentos comercializados, y proporcionar vías de recurso ante cualquier daño causado por alimentos nocivos o adulterados, incluidos los vendidos por comerciantes ambulantes. Esas medidas no deberían emplearse como obstáculos injustificados al comercio y deberían ser conformes a los acuerdos de la OMC (en especial el Acuerdo MSF y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio).

Directrices relativas a Nutrición [arriba] 

En caso necesario, los Estados deberían tomar medidas para mantener, adaptar o fortalecer la diversidad de la alimentación y hábitos sanos de consumo y de preparación de los alimentos, así como las modalidades de alimentación, en particular la lactancia materna, asegurándose al mismo tiempo de que los cambios en la disponibilidad de alimentos y en el acceso a ellos no afecten negativamente a la composición de la dieta y la ingesta dietética[21].

Se alienta a los Estados a adoptar medidas, en particular mediante la educación, la información y la reglamentación sobre el etiquetado, destinadas a evitar el consumo excesivo y no equilibrado de alimentos, que puede conducir a la malnutrición, a la obesidad y a enfermedades degenerativas.

Además, se alienta a los Estados a fomentar la participación de todas las partes interesadas, incluidas las comunidades y las administraciones locales, en la formulación, la aplicación, la gestión, el seguimiento y la evaluación de programas encaminados a incrementar la producción y el consumo de alimentos sanos y nutritivos, especialmente los que son ricos en micronutrientes. Los Estados tal vez deseen promover la creación de huertos en los hogares y en las escuelas como elemento básico para combatir las carencias de micronutrientes y fomentar una dieta sana.

Por otra parte, los Estados podrían estudiar la posibilidad de adoptar reglamentos relativos al enriquecimiento de los alimentos, con el fin de prevenir y remediar las carencias de micronutrientes, especialmente de yodo, hierro y vitamina A.

En el caso argentino se sanciona la Ley 25.630[22], con el objeto de la prevención de anemias y malformaciones del tubo neural, tales como anencefalia y la espina bífida, se prevé el aditamento de hierro, ácido fólico, tiamina, riboflavina y niacina a las harinas de trigo utilizadas en la producción de alimentos.

Los Estados deberían adoptar medidas para promover y fomentar la lactancia materna, en consonancia con su cultura, el Código internacional de comercialización de sucedáneos de la leche materna y las resoluciones posteriores de la Asamblea Mundial de la Salud, de conformidad con las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF).

Los Estados tal vez deseen difundir información sobre la alimentación de los lactantes y los niños pequeños que sea coherente y esté en consonancia con los conocimientos científicos más avanzados y las prácticas aceptadas a nivel internacional, y tomar medidas para luchar contra la desinformación sobre la alimentación infantil. Los Estados deberían examinar con la máxima atención las cuestiones relativas a la lactancia materna y la infección por el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH), sobre la base de los conocimientos científicos más modernos y autorizados y apoyándose en las directrices de la OMS y el UNICEF más recientes.

Se invita a los Estados a adoptar medidas paralelas en los sectores de la salud, la educación y la infraestructura sanitaria y a promover la colaboración intersectorial, de manera que la población pueda disponer de los servicios y los bienes necesarios para aprovechar al máximo el valor nutritivo de los alimentos que consume y lograr de esta manera el bienestar nutricional.

Se recuerda a los Estados los valores culturales de los hábitos dietéticos y alimentarios en las diferentes culturas; los Estados deberían establecer métodos para promover la inocuidad de los alimentos, una ingesta nutricional positiva, incluido un reparto justo de los alimentos en el seno de las comunidades y los hogares, con especial hincapié en las necesidades y los derechos de las niñas y los niños, de las mujeres de los hogares.

Implementación de políticas contra el hambre en la República Argentina [arriba] [23]

El modelo económico instaurado a partir de 1989 en este país, acentuó la disociación entre el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) y la distribución del ingreso. En efecto, mientras el PIB tuvo fases de crecimiento (1991-1994 y 1996-1998), la segunda variable mostró una tendencia a la mayor concentración del ingreso per cápita. A raíz de lo antedicho, niveles desconocidos de la desigualdad y de la pobreza coinciden con la más prolongada y profunda etapa recesiva de la economía argentina. En el lapso 1998-2002, la situación económico-social se agravó, adquiriendo su mayor dramatismo en diciembre de 2001. Para entonces se había acumulado un serio déficit fiscal y externo que impedía enfrentar los compromisos financieros internacionales. En el mercado laboral se registraban 4,5 millones de personas con problemas de desempleo, subempleo y precariedad laboral. La fuerte disminución de liquidez monetaria también restringió las actividades informales, cuyas transacciones se realizan con pago en efectivo, y comenzaron a aparecer paralela y temporariamente actividades de trueque, que utilizaban monedas “privadas”. Los sectores de menores recursos experimentaron los más agudos niveles de desempleo y aquellos que lograron permanecer en el mercado de trabajo, lo hicieron en condiciones de informalidad, inestables y precarias. Lo anterior se reflejó en un aumento de la cantidad de hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza: se estima que hacia fines de 2002 existían 15 millones de habitantes en esa situación, representando el 42 % de hogares pobres en las áreas urbanas. Una situación particularmente preocupante presenta el grupo de jóvenes y niños menores de 18 años, entre los cuales casi tres de cada cuatro, estaba sumido en la pobreza a partir de 2002.

El incremento de la pobreza y la brecha de la misma luego del impacto de la devaluación (enero de 2002)[24]. Durante los meses inmediatamente posteriores a la devaluación de la moneda se hicieron visibles las tensiones económicas y sociales subyacentes acumuladas a lo largo de la década anterior. En particular, la salida de la Convertibilidad se produjo en un contexto social muy complicado, caracterizado por elevados índices de desocupación y de precariedad laboral.

Hacia el segundo semestre de 2002, este impacto negativo se revirtió en el comportamiento del mercado de trabajo. El nuevo modelo en marcha permitió modificar las tendencias de las variables laborales que habían operado durante el período precedente. Esto se verificó en el crecimiento de los niveles de empleo, el mejoramiento de los salarios reales y en la distribución del ingreso en los hogares.

Sin embargo, a pesar de la mejoría en algunos de los indicadores, los niveles de pobreza e indigencia revelan que el país continúa atravesando una situación social que requiere de importantes esfuerzos y de mejoras constantes.

Debemos tener en cuenta que la prestación de servicios alimentarios y de salud pública a los sectores vulnerables constituye una práctica históricamente generalizada en las políticas sociales de Argentina. Esto responde a las fuertes expectativas culturales que tiene el país respecto de la alimentación, compartidas no sólo por los sectores más carenciados, sino por el conjunto de la sociedad. Un ejemplo de esta valoración fue la promulgación de una ley denominada “El hambre es más urgente”, impulsada por grandes movilizaciones de la sociedad civil y los medios masivos de comunicación.

Programas y acciones de apoyo [arriba] 

Los distintos gobiernos surgidos a partir de 2003, se propusieron generar políticas y planes que contribuyeran a una progresiva reducción de los niveles de pobreza, exclusión y desigualdad social, con la convicción de promover y garantizar tanto el acceso a los derechos civiles, políticos y sociales como el ejercicio pleno de ellos, reforzando así la condición de ciudadanía de la población. Estas políticas y planes fueron coincidentes con los ODM en general, y contra la pobreza y el hambre en particular.

En este marco, se propuso enfocar sus políticas sociales hacia el desarrollo humano, haciendo eje en la persona, la familia y el territorio -como espacio inclusivo- con el objeto de reducir las iniquidades originadas en el proceso productivo, avanzando en un camino de equidad y de cohesión social.

Las políticas, planes y programas que en forma más directa significan un aporte hacia el logro del ODM I son las siguientes: el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, el Plan Nacional Manos a la Obra y el Plan Nacional Familias.

Plan Nacional de Seguridad Alimentaria. Ley 25.724 [arriba] 

Mediante la presente disposición, el Congreso Argentino crea el Programa Nacional de Nutrición y Alimentación en cumplimiento del deber indelegable del Estado de garantizar el derecho a la alimentación de toda la ciudadanía[25].

Esta manifestación legal expresa del deber del Estado como garante del ejercicio del derecho a la alimentación reconocida a los ciudadanos argentinos, se manifiesta mediante la adopción de distintas medidas que analizaremos a continuación, pero que en principio se aplicaría a una franja poblacional determinada.

El presente es considerado un programa de emergencia, está destinado a cubrir los requisitos nutricionales de niños hasta los 14 años, embarazadas, discapacitados y ancianos desde los 70 años en situación de pobreza.

El criterio de pobreza como situación de hecho que da lugar a la obtención de los beneficios contemplados en la norma, parte de la definición de línea de pobreza del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), priorizándose a las mujeres embarazadas y a los niños hasta los 5 (cinco) años de edad.

El Programa Nacional de Seguridad Alimentaria[26], fue creado en 2003 en el marco de la Ley 25.724, con el objetivo de posibilitar el acceso de la población en situación de vulnerabilidad social a una alimentación adecuada, suficiente y acorde a las particularidades y costumbres de cada región del país. En este sentido, la ejecución del PNSA involucra en sus líneas de acción los distintos aspectos necesarios para promover la seguridad alimentaria y realiza actividades de educación nutricional que aseguren el derecho a tener acceso a información científica, culturalmente aceptada y adecuada a las distintas comunidades del país.

Una de sus líneas fundamentales es la implementación de tarjetas magnéticas a las que el estado transfiere dinero para la compra de alimentos, de manera que las personas eligen libremente que alimentos comprar de acuerdo a sus gustos y hábitos. Las titulares del derecho a las mismas, son aquellas familias con niños menores de 14 años, embarazadas, personas con discapacidad y adultos en condiciones socialmente desfavorables y de vulnerabilidad nutricional. De este modo, se promueve la autonomía en la selección de alimentos, se fomenta la comida en familia y se favorece el acceso a alimentos frescos[27].

Por otra parte, se realizan transferencias de fondos bajo proyectos, a los estados  provinciales, destinados a reforzar la alimentación de niños y niñas en edad escolar y el fortalecimiento a organizaciones sociales que desarrollan actividades en espacios comunitarios y brindan prestaciones alimentarias. Se acompañan estas acciones con actividades de educación alimentaria nutricional y promoción del desarrollo infantil  y familiar, tanto para técnicos locales, como referentes comunitarios y familias.

El PNSA desarrolla, además, otras líneas de acción que complementan las acciones mencionadas anteriormente, por ejemplo:

a) Familias y nutrición: Fortalece a las familias en la función básica de sostén y crianza de sus hijos, alimentación, nutrición y cuidado de la salud;

b) Abordaje comunitario: Impulsa el desarrollo de las organizaciones comunitarias que brindan servicios alimentarios;

c) Pro Huerta: Promueve el acceso a una alimentación saludable, mediante la autoproducción de alimentos frescos para el consumo personal, familiar y comunitario;

d) Educación Alimentaria y Nutricional: se centra en generar capacitaciones con el objetivo de convertir los conocimientos en hábitos de alimentación saludable;

Todas las acciones desarrolladas en el PNSA son acompañadas y fortalecidas a través de la edición de libros, folletos, cuadernillos, afiches y textos educativos, como así también por medio del desarrollo de acciones de comunicación dirigidas a la comunidad.

La Autoridad de aplicación de la norma se encomienda en forma conjunta a dos ministerios a saber: Ministerios de Salud y de Desarrollo Social de la Nación[28].

Coordinación  del Programa [arriba] 

A los efectos de la coordinación del Programa se crean:

a) La Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación que está integrada por representantes de los Ministerios de Salud, de Desarrollo Social y Medio Ambiente, de Educación, de Economía, de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos, de Producción y de Organizaciones no gubernamentales debidamente acreditadas en el área.

b) Comisiones Provinciales con similares integrantes.

c) Comisiones municipales y/o comunales con similares integrantes.

Son funciones de la Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación entre otras:

1° Diseñar las estrategias para la implementación del presente Programa.

2° Fijar los criterios de acceso al Programa y las condiciones para su permanencia en el mismo.

3° Asegurar equidad en las prestaciones alimentarias y en el cuidado de la salud.

4° Fijar los mecanismos de control que permitan una evaluación permanente de la marcha del Programa y de sus resultados como así también del cumplimiento por parte de los beneficiarios de las exigencias para permanecer en el mismo.

5° Dar la más amplia difusión del Programa, indicando fundamentalmente la información necesaria para acceder al plan de una manera simple y directa.

6° Implementar un Programa de educación alimentaria nutricional como herramienta imprescindible para estimular el desarrollo de conductas permanentes que permitan a la población decidir sobre una alimentación saludable desde la producción, selección, compra, manipulación y utilización biológica de los alimentos.

7° Establecer un Sistema Permanente para la Evaluación del Estado Nutricional de la Población, articulando con los organismos gubernamentales con competencia en materia alimentaria y nutricional y el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), la elaboración de un mapa de situación de riesgo.

8° Incorporar todos los mecanismos de control necesarios que garanticen que los fondos sean destinados a la atención de los beneficiarios. Para ello se deberá implementar un Registro Unico de beneficiarios.

9° Promover la lactancia materna exclusiva hasta los seis (6) meses de edad, incluyendo el apoyo nutricional a las madres hasta los doce (12) meses de vida de sus hijos en los casos en que fuera necesario.

10° Asegurar el desarrollo de actividades de estimulación temprana en los niños hasta los cinco años de edad en situación de abandono, que integren familias de riesgo.

11° Asegurar la asistencia social y orientación a las familias en cuanto a la atención de sus hijos y el cuidado durante el embarazo.

12° Suscribir convenios de gestión con las distintas jurisdicciones a fin de fijar las metas y objetivos a cumplir. En caso de verificarse incumplimientos a lo establecido precedentemente, el Poder Ejecutivo podrá rescindir dicho convenio.

A los efectos de optimizar el funcionamiento de la citada Comisión Nacional se establece que la misma, será asesorada por entidades científicas, universitarias, asistenciales, y eclesiásticas, con amplia participación en el control e implementación de la ley de referencia, delegando a la reglamentación lo referido a su actuación[29].

De las Comisiones Provinciales [arriba] 

Las comisiones provinciales tienen las siguientes funciones entre otras:

a) Implementar y coordinar las acciones necesarias con la Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación para asegurar el cumplimiento del Programa en cada jurisdicción.

b) Elaborar un listado de alimentos que cubran las necesidades nutricionales básicas de los beneficiarios que tenga en cuenta la edad, características alimentarias regionales, así como un listado de los complementos nutricionales que correspondan, vitaminas, oligoelementos y minerales, que deberán ser provistos por el Ministerio de Salud de la Nación.

c) Efectuar la rendición de cuentas a la Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación de todas las actividades del programa realizadas a nivel jurisdiccional.

d) Estimular el desarrollo de la producción alimentaria regional a fin de abastecer de los insumos necesarios a los programas de asistencia alimentaria locales, respetando y revalorizando la identidad cultural y las estrategias de consumo locales.

e) Impulsar la generación de políticas de abastecimiento alimentario en los niveles locales a fin de garantizar la accesibilidad de toda la población, especialmente a los grupos mencionados en el artículo 1º y promover la creación de centros de provisión y compra regionales.

f) Promover la organización de redes sociales posibilitando el intercambio dinámico entre sus integrantes y con los de otros grupos sociales, potenciando los recursos que poseen.

De los municipios [arriba] 

Los municipios tienen las siguientes funciones, entre otras:

a) Inscripción de los beneficiarios en un Registro Unico de Beneficiarios.

d) Administrar los recursos en forma centralizada a través de la contratación de los insumos y servicios necesarios.

c) Implementar una red de distribución de los recursos, promoviendo la comensalidad familiar, siempre que ello sea posible, o a los distintos comedores comunitarios donde se brinde el servicio alimentario, a fin de garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1º de la presente ley. Dicha red estará integrada por instituciones educativas y sanitarias, entidades eclesiásticas, Fuerzas Armadas y de Seguridad, entidades intermedias debidamente acreditadas, voluntariado calificado y beneficiarios seleccionados del Plan Jefas y Jefes de Hogar o similares.

d) Implementar mecanismos de control sanitarios y nutricionales de los beneficiarios.

e) Capacitar a las familias en nutrición, lactancia materna, desarrollo infantil y economato.

Del Fondo Especial de Nutrición [arriba] 

A los efectos del financiamiento de las medidas a adoptar, se crea el Fondo Especial de Nutrición y Alimentación Nacional. El mismo tiene carácter de intangible y debe ser aplicado a la implementación del programa establecido por la presente ley. Dicho fondo se integrará de la siguiente manera:

a) Con las partidas presupuestarias que se asignarán anualmente en la ley de Presupuesto Nacional.

En los supuestos en que las mismas resultaren insuficientes para dar cumplimiento a los objetivos de la presente ley, facúltase al señor Jefe de Gabinete de Ministros a reasignar las partidas que fueren necesarias.

b) Con los aportes o financiamiento de carácter específico, que el Estado nacional obtenga de organismos e instituciones internacionales o de otros Estados.

Para el control efectivo, se establece que el presente Programa será auditado mensualmente por los organismos de control nacionales establecidos por ley[30].

En relación a los programas vigentes al tiempo de la promulgación de la norma, la misma establece la unificación y coordinación, de todos los programas vigentes, financiados con fondos nacionales en todo el territorio nacional destinados a este efecto, a los fines de evitar la superposición de partidas dinerarias presupuestadas que quedarán afectadas al cumplimiento de esta ley, cuyo objetivo es desterrar la desnutrición en todo el territorio nacional.

Se insta a la Nación a acordar con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el desarrollo y la ejecución del presente programa y la integración con los programas ya existentes.

Es dable destacar aquí que por expresa disposición legal, dichos acuerdos y los convenios que se celebren, están obligados a contemplar expresas garantías de ejecución regular de los fondos destinados a comedores escolares por cada provincia, y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El financiamiento, entonces deberá estar expresamente garantizado para permitir la continuidad de la ejecución de las medidas contempladas en los Convenios aludidos.

Recomendaciones para la Región de América Latina y el Caribe

La 32ª. Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe[31] celebrada en Buenos Aires en 2012 sugiere reconocer y respaldar los siguientes asuntos de Política y Regulatorios y sus respectivas áreas estratégicas:

A. Gobernanza de la seguridad alimentaria y nutricional (SAN) a nivel global y regional que incluya los siguientes aspectos:

i. Protagonismo de los países de la región en los mecanismos de gobernanza global y regional de la SAN. El Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS); el G-20; Asamblea de la ONU; organismos regionales de integración económica y política.

ii. Reforzamiento de la Iniciativa América Latina y el Caribe sin hambre 2015.

iii. Facilitación del comercio mundial de alimentos.

iv. Gobernanza de los sistemas de sanidad agropecuaria e inocuidad de alimentos.

v. Transparencia y competencia en mercados agropecuarios.

vi. Fortalecimiento de organizaciones rurales y su participación en la formulación de políticas SAN.

B. Inversión en Agricultura con prioridad en la agricultura familiar.

i. Fortalecimiento de la agricultura familiar y del rol productivo de las mujeres.

ii. Adaptación de la agricultura al cambio climático e intensificación sostenible de la producción agropecuaria.

iii. Impulso a los mercados locales de alimentos.

iv. Reducción de la pobreza rural.

v. Regulación de la concentración y extranjerización de tierras.

C. Acceso a los alimentos y cambios en las políticas de consumo.

i. Fomento del mercado de trabajo agrícola y rural.

ii. Consumo de productos básicos tradicionales y nutrición.

iii. Alimentación escolar.

iv. Educación alimentaria.

v. Reducción de pérdidas y desperdicios de alimentos.

Las presentes recomendaciones están siendo implementadas algunas, otras en ejecución anterior, por parte del Estado Argentino, bien sea desde el punto de vista jurídico como de gestión, específicamente, pero cuyo desarrollo excederían el objetivo del presente trabajo.

Conclusiones [arriba] 

En la actualidad se manifiesta una tendencia al aumento del precio de los productos agropecuarios destinados a la producción de alimentos: esta tendencia en los precios internacionales de los alimentos tiene efectos mixtos para los países de la región: por una parte, representa oportunidades para aumentar exportaciones y reemplazar importaciones de alimentos; por otra, pone en riesgo los avances que ha logrado la región en materia de disminución de la pobreza y erradicación del hambre y de la malnutrición infantil.

Como oportunidad, la posibilidad de la canalización de inversiones destinadas a la agricultura aumenten depende en gran medida que esos altos precios sean efectivamente recibidos por los productores, especialmente por la agricultura familiar, lo que a su vez está condicionado por el nivel de competencia existente en los mercados de alimentos, los precios de los insumos y del nivel de volatilidad o imprevisibilidad de los precios. Esta última influye negativamente en las decisiones sobre inversión de los agricultores, quienes cuentan con ingresos muy fluctuantes debido a las condiciones de variabilidad de clima y disponen, en general, de escaso acceso al crédito y a otros insumos y servicios productivos, de manera particular las mujeres.

Como riesgos, el aumento en la inflación tiene impactos negativos en la pobreza y la nutrición.

Teniendo en cuenta lo antedicho, creemos la necesidad de un debate sobre los fundamentos mismos y los límites estructurales del estilo de desarrollo preponderante. La manifestación actual de los sistemas de gobernanza  ha manifestado una creciente desigualdad en lo social.

Las distintas crisis en la seguridad alimentaria y nutricional sufridas por los Estado Latinoamericanos han demandado una mayor participación del Estado con carácter subsidiario incluso ejerciendo su poder regulador.

La cooperación técnica se impone como necesaria incluso a nivel regional, así  Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), Sistema de Integración Centroamericana (SICA), Mercado Común del Sur (MERCOSUR), Comunidad Andina de Naciones (CAN), Comunidad del Caribe (CARICOM), Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra América (ALBA), y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), Organización de Estados americanos (OEA), mediante el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, constituyen herramientas complementarias para el alcance de objetivos comunes

Como sugiere en la Conferencia antes citada, la formulación e implantación de los tres grandes asuntos de política y regulatorios: (a) la gobernanza de la seguridad alimentaria y nutricional a nivel global y regional; (b) la inversión en la agricultura y su adaptación al cambio climático con prioridad en la agricultura familiar; y (c) el acceso a los alimentos y cambios en el patrón de consumo, constituyen obligaciones, irrenunciables, entendemos para lograr una eficaz aplicación de políticas que permitan asegurar el derecho a una alimentación adecuada en un contexto de seguridad alimentaria regional.

Bibliografía [arriba] 

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Notas [arriba] 

[1]  Doctorando en Derecho. Profesor Titular de la materia Régimen Jurídico de los recursos Naturales y Protección Ambiental, de las Universidades: Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ) y  Universidad Andina Simón Bolívar (UASB). Investigador Categorizado  en la Comisión Nacional de Evaluación Universitaria (CONEAU). Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas. Facultad de Derecho, UNLZ y de la Secretaría de Investigaciones de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Consultor Especializado del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la República Argentina. y de la Comisión de Derecho Ambiental de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN). Abogado en el ejercicio libre de la profesión.
[2] Conf. Art. 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.
[3] Conf. Art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[4] V.g. déficit de peso para la edad, baja estatura.
[5] V.g. carencia de cobertura de vitaminas, proteínas, minerales.
[6] V.g. por excedo de ingesta de laimentos.
[7] Conf. FAO: ftp://ftps.fao.org/es/ESA/policyriefs/pb02.es.pdf.
[8] Recursos a los que tiene derecho, entendemos.
[9] V.G. una crisis económica o climática.
[10] Conf. Velazco Mugarra, Miriam: “Derecho Agrario y Desarrollo Rural Sostenible”. La Habana, Ediciones  ONBC. 2013. Págs. 12 y c.c.
[11] Conf. Qué es la seguridad alimentaria?. IICCA en: hppt:// www.iica// Esp/ ProgramasSeguridadAlimentaria/ Documents/ SeguridadAlimentarias_ Quees_Esp .pdf. Consultada 19/06/2013.
[12] Incluida la ayuda alimentaria.
[13] V.g. Inseguridad alimentaria estacional.
[14] Conf. Zeledón Zeledón, Ricardo: “Derecho Agrario Contemporáneo”. Curitiva. Juruá Editora. 2009. Págs. 295 y c.c.
[15] Conf. Victoria, María Adriana: “Institutos y Técnicas sobre Calidad y Seguridad Alimentaria en los Mercados Internacionales”. VII Congreso Argentino de Derecho Agrario. Instituto Argentino de Derecho Agrario. Universidad Nacional del Sur. Bahía Blanca 7,8 y 9 de octubre de 2004.
[16] Conf. Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Roma, 2005. Aprobadas por el Consejo de la FAO en su 127° período de sesiones, noviembre de 2004.
[17] Conf. Directriz 9.
[18] El Códex Alimentarius procura la armonización de las normas de calidad y seguridad como condición previa para proteger la salud de los consumidores y facilitar el comercio internacional. En http://www.consumer.es/ seguridadalimentaria/ normativa-legal/ 2005/ 09/ 26/ 2014.php.
[19] En la República Argentina, a nivel nacional ejerce la competencia el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria.
[20] Conf. Directriz 9° Acápite 5.
[21] Conf. Directriz 10.1
[22] Ley 25.630 sancionada en julio 31 de 2002. promulgada agosto 22 de 2002. Reglamentada por Decreto 597/2003. Cuyo control se implementa mediante la adopción del Plan Nacional de Fiscalización de la ley 25.630. Disposición ANMAT 2280/2005, Administración Nacional de medicamentos, Alimentos y Tecnologías Médicas dependiente del Ministerio de salud
[23] Para una ampliación del cumplimiento de los Objetivos del Milenio puede consultarse: González Acosta, Gustavo: “Algunas reflexiones sobre el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para combatir el hambre y la pobreza en la República Argentina”. Memorias del Congreso Internacional de Derecho Agrario. Asociación Nacional de Juristas de Cuba. La Habana, 2014.
[24] Conf. Vinocur, Pablo; Halperín, Leopoldo: “Pobreza y políticas sociales en Argentina en los años noventa”. Santiago de Chile.CEPAL.2004. Serie de Políticas Sociales.
[25] Conf. Art. 1° Ley 25.724, en adelante “la ley”.
[26] P.N.S.A.
[27] V.g. frutas, verduras, leche, yogurt, queso, carne, etc.
[28] Conf. Art. 3° de la ley.
[29] Conf. Art. 6 de la ley.
[30] Conf. Art. 10 de la ley.
[31] Conf. 32 Conferencia Regional de la FAO: Seguridad Alimentaria y Nutricional: Repercusiones, Implicancias y Oportunidades para América Latina y el Caribe, celebra en Buenos Aires del 26 al 30 de mayo de 2012 en http:// www.fao.org/ docrep/ meeting/ 024/ mdl124.5.pdf.