Diálogo constitucional sobre derecho a la educación en el plano nacional
Por Tristán Gómez Zavaglia [1]
1. Introducción [arriba]
El pasado 5 de abril de 2018, a partir de una gran iniciativa de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, que tuvo como como co-organizadora y anfitriona a la Universidad Torcuato Di Tella, se llevó a cabo un enriquecedor encuentro denominado “Diálogos Constitucionales”, en el que se debatió acerca del derecho a la educación en el plano nacional e internacional.
En efecto, gracias a la generosa invitación del presidente –Dr. Daniel Alberto Sabsay- y de la Secretaria –Dra. María Sofía Sagües- de la citada Asociación, tuvimos el honor y la fortuna de integrar un panel compuesto por muy prestigiosos juristas, de la talla de Mirta Abad, Paola Bergallo y Marcelo López Alfonsín en el que abordamos la temática propuesta desde la perspectiva nacional.
Luego, en el presente espacio, nos permitimos reproducir –con la mayor fidelidad posible- parte de nuestra exposición a modo de humilde homenaje a todos aquellos educadores de nuestra querida patria que día tras día acuden a las aulas de manera pujante, laboriosa y tenaz para forjar un futuro en el que se pueda doblegar a la desigualdad estructural.
2. Enfoque y antecedentes del tema [arriba]
Cuando nos referimos al derecho a la educación en tiempos actuales nos invade por dentro una primera sensación desconcierto. En efecto, hace más de tres décadas que transitamos por distintos caminos que nos conducen cíclicamente a puntos idénticos, sin poder encontrar un rumbo duradero, sólido y estable.
Luego de este comienzo poco optimista (pero con una cuota elevada de realidad), debemos recordar que el derecho de enseñar y aprender ha sido reconocido en nuestro medio hace más de dos siglos en el Estatuto Provisorio de 1815, en el que se estableció entre sus postulados más importantes el de “aliviar la miseria y la desgracia de los ciudadanos, proporcionándoles los medios de prosperar e instruirse” (sección I, capítulo VII, art. II). Los distintos cuerpos normativos posteriores, con similitudes o matices, han mantenido este reconocimiento expreso en los textos subsiguientes (v.gr. Reglamento de 1817, textos de 1819, 1826 y la Constitución de 1949).
Al margen de estos antecedentes, debemos situar en la Constitución de 1853/1860 el reconocimiento por excelencia del derecho a la educación en el plano federal (arts. 5 y 14 CN), aspecto que a partir de la última reforma constitucional (1994) se ha enriquecido notablemente en virtud de las disposiciones específicas que surgen de los tratados internacionales (art. 75. Inc. 22 CN).
En el presente espacio enfocaremos el tema propuesto con espíritu crítico, desde un plano actual, real y pragmático, que pueda hacernos reflexionar y aportar ideas en un campo tan arado como ha sido el de la educación.
En tales condiciones, ofreceremos en primer término un fugaz panorama de las distintas influencias nacionales y extranjeras que tuvo el derecho a la educación en nuestro medio al sentar sus bases a partir de 1853, así como también los distintos aportes normativos que creemos más relevantes.
Durante este recorrido debemos sumar -sin lugar a dudas- el aporte efectuado desde derecho público provincial que ha proporcionado una contribución significativa en la materia; y también estableceremos breves referencias a distintos sistemas y reconocimientos efectuados en el plano internacional en materia educativa.
Una vez expuestas las bases indicadas, concluiremos nuestro desarrollo, reflexionando acerca de las siguientes cuestiones: 1) cobertura educativa; 2) tiempo anual de clases; 3) educación técnica; 4) inversión educativa; 5) rol docente; ejes temáticos acerca de los cuales gira la discusión actual en materia educativa.
3. Influencia doctrinaria de Juan Bautista Alberdi y de Domingo Faustino Sarmiento [arriba]
Una vez concluida la batalla de Caseros en la que se produjo la derrota de Juan Manuel de Rosas (3/2/1852), Alberdi se abocó a la tarea de escribir un tratado acerca de una futura Constitución argentina.
Esta obra de derecho público se denominó “Bases y Puntos de Partida para la Organización Política de la República Argentina” y fue editada en la ciudad chilena de Valparaíso en el mes de mayo de 1852. La segunda edición hizo su aparición en el mes de agosto de ese mismo año e incluyó un proyecto de Constitución basado en los textos de 1826 de nuestro país y en el de los Estados Unidos.
En 1853 publicó un tratado complementario de su obra llamado “Elementos de derecho público provincial argentino”. El ideario alberdiano caló hondo tanto en los juristas de la época así como así también en algunos de los futuros convencionales constituyentes, quienes receptaron varias de las ideas de este autor tucumano; entre tales postulados, se reconoció el derecho de enseñar y aprender en el capítulo 2 –derecho público argentino- de su proyecto de Constitución de 1852.
Durante la presidencia de Domingo Faustino Sarmiento (1868-1874) se propició la enseñanza utilitaria, racional, científica y la formación integral de los ciudadanos. Estas propuestas fueron bajadas al plano de la realidad y encaradas como verdaderas políticas públicas; otorgándole a la instrucción primaria un significado real para que el pueblo pudiera procurarse un recto desempeño al abordar los distintos roles que cada uno ocupaba una sociedad que comenzaba a modernizarse.
En tal sentido, no debemos olvidar que el prócer sanjuanino –quien venía bregando por la educación popular desde 1845 con su texto pedagógico “Método de lectura gradual”- fue uno de los inspiradores de la Ley de Educación Común N° 1420 de 1884. A cien años de la mencionada reforma educativa debemos recordar -como eje central- que la misma consideró a la educación como una responsabilidad del Estado despojada de cualquier tipo de influencia política o religiosa.
En este rápido recorrido no podemos pasar por alto que esta ley resultó un antecedente superlativo en materia de acceso a la educación y extensión escolar, consagrando la instrucción primaria obligatoria, gratuita y gradual.
4. Influencia de la Constitución de Estados Unidos [arriba]
La influencia del texto norteamericano en nuestra Ley Fundamental produjo visiones contrapuestas ya desde los inicios de nuestra organización constitucional.
En la sesión del 20 de abril de 1853, José Benjamín Gorostiaga sostuvo que el proyecto de Constitución que presentaba al Congreso estaba vaciado en el molde de la Constitución de los Estados Unidos “único modelo de verdadera Federación que existe en el mundo”[2].
Este mismo concepto fue remarcado en la minuta de la declaración del 3 de mayo en la que se expresó que: “…la federación será bien entendida si se comprende como en los Estados Unidos del Norte, única federación modelo que existe en el mundo civilizado…”[3].
Domingo Faustino Sarmiento también difundió esta idea en ocasión de la reforma de 1860[4] y José B. Gorostiaga lo hizo cuando se sancionó la ley 48 en 1863[5].
Años más tarde, la propia Corte Suprema se encargó de reafirmar este criterio al sostener que “…el sistema de gobierno que nos rige no es una creación nuestra. Lo hemos encontrado en acción, probado por largos años de experiencia y nos lo hemos apropiado…”[6]. Numerosos autores se enrolaron en esta postura doctrinaria en distintas épocas[7], aunque también se han manifestado quienes dudan acerca de que dicha influencia haya sido determinante para establecer nuestros cimientos constitucionales[8].
Por último se ha resaltado que el derecho constitucional federal de los Estados Unidos sólo ha reconocido el derecho a la educación en su dimensión primaria, traducida comúnmente en libertad de los padres para escoger la educación de sus hijos, pero no en su dimensión de derecho social y menos aún en su vinculación inseparable con aquel contenido de libertad. Por otra parte, aunque ha suscitado una intensa y generalizada litigiosidad, únicamente en un tercio de los Estados miembros de la Unión está constitucionalmente garantizado este derecho y sólo como derecho de acceso a la escuela pública[9].
5. Recorrido normativo posterior [arriba]
En este espacio no pretendemos agotar todas y cada una de las normas que se han dictado durante el siglo pasado en materia de educación. Por el contrario, entendemos propicio enumerar algunas de las iniciativas que acompañaron este proceso de formación durante este período.
A lo largo del siglo XX la educación constituyó un fuerte factor de movilidad social ascendente, produciéndose cambios realmente significativos en sectores que antiguamente se encontraban excluidos o marginados del derecho de enseñar y aprender. A partir de esta etapa podemos emplear una terminología más amplia sustituyendo “el derecho de enseñar y aprender” por el “derecho a la educación”, dado que esta última resulta más precisa e integral, sobre todo a partir de este período histórico.
En efecto, dentro de este proceso podemos citar ciertas normas que acompañaron y apuntalaron el derecho a la educación. Una de ellas, sin lugar a dudas, fue la Ley Lainez (N° 4874, 19/10/1905) que autorizó al Consejo Nacional de Educación a establecer en las provincias escuelas infantiles, mixtas y rurales de acuerdo con el porcentaje de analfabetos resultantes de las listas proporcionadas por esas mismas provincias.
Otro de los pilares que apuntaló esta serie de iniciativas fue la ley de asistencia médico-social a la niñez en edad escolar (ley 12.558; B.O. 30/9/1938) -cuyo inspirador fue el diputado socialista Alfredo Lorenzo Palacios-, institución complementaria de la educación común.
El texto constitucional de 1949 incorporó un numerus clausus compuesto por once postulados (CN 1949, Primera Pate, Capítulo III, ap. IV. art. 37) cuyas definiciones grandilocuentes eran inversamente proporcionales a su puesta en marcha y operatividad. Más allá de las excelentes intenciones que cada uno de ellos contenía, su artífice, Arturo Enrique Sampay, años más tarde se limitó a ensayar una explicación basada en la denominada tercera posición argentina a la que abonó ese primer peronismo: ni capitalismo burgués -el de la libertad sin deberes sociales que se resuelve en la libertad de pocos para esclavizar a muchos-, ni totalitarismo -el de deberes sociales sin libertad personal-; sino libertad acompañada de deberes sociales en un orden justo.
De este modo, con sustento en la antropología cristiana, filosófica y técnica, el autor entrerriano explicó que la incorporación a la Ley Suprema del capítulo dedicado a la educación obedeció a las pautas genéricas impartidas por el presidente Juan Domingo Perón de “hacer hombres buenos”[10]. Estos postulados rigieron hasta el año 1957, fecha en la que se retomó el texto de 1853 y se incorporó el artículo 14 bis. a la Constitución Nacional.
Desde el punto de vista social, el progresivo desarrollo de las primeras décadas del siglo XX demandó mano de obra calificada y por iniciativa de la UIA, de los sindicatos y de la Iglesia Católica, surgieron diferentes escuelas de capacitación. Una vez y producido el golpe del 4 de junio de 1943, fue el Estado el que tomó el impulso de la actividad industrial y allí se crearon la Dirección General de la Industria, el Banco Industrial y luego la Secretaría de Industria y Comercio.
En tales condiciones, el aprendizaje estaba en manos de organizaciones civiles, sindicatos e Iglesia Católica (los salesianos tenían escuelas de oficio), pero en 1944 se creó la denominada Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional y más adelante una ley de 1948 creó la Universidad Obrera Nacional, con antecedentes en emprendimientos sindicales que se focalizaron en la ciudad de Avellaneda. La mencionada Universidad Obrera instalada en la Capital Federal se expandió a Córdoba, Mendoza, Santa Fe, Rosario, Bahía Blanca, La Plata y Tucumán.
De este modo, los primeros planes privilegiaron los estudios que otorgaban formación en oficios e ineluctablemente la actividad fabril del alumno, y las especialidades eran construcciones mecánicas, automóviles, industria textil, instalaciones eléctricas, entre otras. Producido un nuevo golpe de Estado (1955), la Universidad fue reestructurada bajo la dirección de la Dra. Celina Repeto y a partir de 1956 adoptó la denominación de Universidad Tecnológica Nacional, incorporada durante la presidencia de Frondizi (1958-1962) al sistema al sistema universitario oficial (ley 14.855, 14/10/1959).
El peronismo había sancionado una Ley Universitaria (1953), pero el gobierno de facto reimplantó la Ley Avellaneda (dec. 6403), cuyo art. 28 posibilitaba la creación de universidades libres con capacidad de expedir títulos habilitantes, la que fue reglamentada por el Congreso Nacional, según el proyecto del diputado entrerriano (UCRI) Horacio Domingorena. Allí nacieron la UCA, Universidad del Salvador (actual USAL; 1959) y así sucesivamente otras casas de altos estudios.
Durante la presidencia de Arturo Frondizi, tal como lo anticipamos, se creó la Superintendencia Nacional de Educación Privada (SNEP, dec. 7728/58 y 9247/60), luego con el dictado del dec. 12.179/60 los establecimientos educativos privados fueron declarados unidades administrativas de gestión propia y desde la perspectiva jurídica “entre 1958 y 1964 se produjo la liberalización de las disposiciones de fiscalización, de tal manera que se posibilitó que el sector privado compitiera en mejores condiciones con la escuela pública, que era entonces la de mejor calidad y mayor prestigio. Se fue estructurando un circuito diferenciado de planes de estudio y organización pedagógica, con un organismo representante de sus intereses dentro de la administración pública”[11].
Esta política de asignación de fondos públicos a las universidades privadas se mantuvo durante las dos décadas siguientes, al punto tal que fue tema de debate en el Congreso Pedagógico Nacional (ley 23.114, B.O. 30/10/1984; presidencia del Dr. Raúl Ricardo Alfonsín).
6. El derecho a la educación en el derecho público provincial [arriba]
En el plano federal este derecho se encuentra complementado, apuntalado y reforzado con la norma del art. 5 CN, que también desde sus albores pone en cabeza de los Estados locales la obligación de garantizar la educación primaria obligatoria, a fin de satisfacer las necesidades educativas de la población en cada una de esas jurisdicciones.
En efecto, esta saludable corriente que ha reconocido el derecho a la educación en el plano normativo también ha encontrado un campo fértil en el constitucionalismo provincial; primero con la sanción de las constituciones de las nuevas provincias en la década del 50’ del siglo pasado y, más adelante, con las reformas acaecidas en las constituciones modificadas de la mayoría de las provincias, a partir de 1986 durante la transición democrática iniciada en 1983.
En este sentido, tal como ha sostenido el Presidente de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional –Daniel Alberto Sabsay- cabe recordar que el constitucionalismo provincial se ha anticipado al nacional en el reconocimiento expreso de varios derechos[12], uno de ellos ha sido el del acceso a una vivienda adecuada al que nos hemos referido hace un tiempo[13].
En materia educativa las provincias acompañaron esta saludable corriente surgida en los albores de nuestra Constitución Nacional, e incorporaron postulados -que adaptados a sus respectivas realidades socioculturales- ofrecen una elegante muestra de reconocimiento a este derecho en el plano federal.
Como prueba de ello podemos mencionar, los textos provinciales de Buenos Aires (art. 35), Catamarca (art. 9), Córdoba (art. 19.4), Corrientes (art. 42), Chaco (art. 35.2, 3 y 5 y art. 37 ap. a), Chubut (art. 18.5), Entre Ríos (art. 11), Formosa (arts. 70; 92 a 99), La Pampa (arts. 23 y 24), La Rioja (arts. 35, 51 a 56), Misiones (arts. 40 a 47), Río Negro (art. 31, 60 y 61), Salta (art. 24), San Juan (arts. 71 a 105), San Luis (arts. 49, 50, 52 y 65 a 78), Santa Cruz (arts. 81 a 84), Santiago del Estero (art. 16, quinto párrafo), Tucumán (art. 5) y Tierra del Fuego (art. 14.5), que han incorporado expresamente dentro de sus postulados normas específicas en materia de educación.
7. El derecho a la educación a partir de la reforma constitucional de 1994 [arriba]
El mencionado derecho se mantuvo en la última reforma constitucional producida hace casi un cuarto de siglo (1994), pero a partir de allí el postulado fundacional del artículo 14 CN debemos relacionarlo con otras normas de similar jerarquía tales como las de los arts. 75 inc. 17 –respeto a la educación bilingüe e intercultural de los pueblos indígenas-, inc. 18 –educación y prosperidad-, inc. 19 –respeto a los principios de gratuidad y equidad de la universidad pública estatal, autarquía y autonomía de las universidades nacionales-, inc. 22 –tratados internacionales que comparten la cúspide normativa con nuestra Carta Magna-, que repasaremos a continuación; y finalmente, el inc. 23 –obligación del Congreso de la Nación de legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen igualdad de oportunidades y de trato en particular respecto de niños, mujeres y ancianos-.
Los instrumentos internacionales a los cuales hace mención el inc. 22 del art. 75 tienen jerarquía constitucional, en las condiciones de su vigencia, no derogan artículo alguno de la primera parte de la Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo Nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
A partir de la última reforma constitucional, el derecho a la educación se vio sustancialmente incrementado por una doble vía: por un lado se incorporaron nuevos postulados en los distintos incisos del art. 75 a los que ya hicimos mención. Por el otro, el derecho a la educación se vio reforzado a partir de los postulados establecidos en los instrumentos internacionales en virtud de la equiparación que se hizo de ciertos tratados internacionales (art. 75 inc. 22) a los postulados de la Carta Magna, conformando de este modo lo que se ha denominado bloque de constitucionalidad[14].
El bloque de constitucionalidad debe conectarse con el moderno Estado Social de Derecho y todos ellos con la dignidad humana, teniendo a la persona como finalidad preponderante del Estado y su organización política, garantizando su desarrollo individual y social. Entre los instrumentos que contienen normas específicas en materia educativa, podemos mencionar a los siguientes: 1) Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 26); 2) Convención Americana sobre Derechos Humanos- Pacto de San José de Costa Rica (art. 30, ap. a y b); 3) Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales – Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo (arts. 10.1, 13, 14 y 15); 4) Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial (art. 5 v) y 6); 5) Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (art. 10); 6) Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas crueles Inhumanos o Degradantes (art. 10); 7) Convención sobre los Derechos del Niño (arts. 28, 29 y 30); y 8) Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (art. 24).
8. Características del derecho a la educación [arriba]
En líneas generales, se han señalado los siguientes caracteres del derecho a la educación:
Disponibilidad: Se vincula con la necesidad y existencia de escuelas o instituciones educativas que cubran las necesidades educacionales de toda la población.
a) Aceptabilidad: Encuentra sustento en la necesidad de que los programas de estudio sean adecuados culturalmente, de buena calidad y aceptables por los titulares de este derecho: padres y alumnos.
b) Adaptabilidad: Significa que los programas deben adecuarse a los permanentes cambios sociales y tecnológicos.
c) Accesibilidad: El acceso a la educación debe estar garantizado a través de adecuadas políticas públicas desarrolladas conscientemente por cada uno de los Estados, encontrando mayor énfasis aquellos supuestos que involucran a los sectores en situación de vulnerabilidad.
9. El derecho a la educación en el derecho comparado [arriba]
El derecho a la educación ha sido reconocido en más de cien Constituciones de todo el mundo. Esta cuestión ha tenido gran relevancia en la mayoría de los países de la región, y en tales condiciones presentamos el siguiente muestreo: de Bolivia (arts. 9.5, 17, 30.II.12, 180 y 190), Brasil (art. 6), Chile (arts. 19.10), Colombia (arts. 27, 67 y 68), Costa Rica (arts. 82 y 83), Cuba (art. 51), Ecuador (arts. 66), El Salvador (arts. 53 y 55), Guatemala (arts. 71 y 72), Honduras (arts. 151, 152 y 154), México (arts. 3 y 24), Nicaragua (arts. 116, 117, 118, 119 y 121), Panamá (arts. 87, 88, 89, 91, 98 y 102), Paraguay (arts. 73, 74, 75, 77 y 80), Perú (art. 13, 14, 15 y 17), República Dominicana (arts. 8 y 63), Uruguay (arts. 68 y 71) y Venezuela (arts. 102 y 103)[15].
Sin embargo, el papel que asignan los distintos textos al Estado, a la familia, los objetivos que persiguen cada una de ellas, la regulación que tiene este derecho, los aspectos relativos a la gratuidad, obligatoriedad, igualdad, no discriminación, libertad de enseñanza e investigación científica no son homogéneos dado que atienden a las necesidades socio-culturales y a los orígenes de cada una de las distintas poblaciones.
En efecto, a simple título ejemplificativo, debemos señalar que los sistemas educativos de Finlandia, Corea del Sur, Japón, Holanda y Canadá han sido catalogados como de avanzada a nivel mundial, a partir de los resultados reiterados y sostenidos que han obtenido estos países en los informes PISA[16].
De todos modos, no debemos perder el horizonte de nuestra realidad social, cultural y económica, pretendiendo trasplantar sistemas educativos que no concuerdan la idiosincrasia y situación real de nuestro pueblo.
10. Discusión actual [arriba]
Cuando hablamos de educación, nos referimos a unas sesenta mil instituciones con trece millones de estudiantes y algo más de un millón de docentes. De modo que cada vez que termina un período de gobierno no deberíamos comenzar una nueva discusión en la materia, sino en sostener los logros obtenidos y modificar las cuestiones que no han alcanzado el resultado esperado; teniendo en cuenta el valor social que cabe asignarle a la educación.
En este sentido, siguiendo la clasificación propuesta por el coordinador del Observatorio Educativo de la Universidad Pedagógica Nacional –Leandro Bottinelli[17]-, debemos señalar que la discusión en la materia gira hace algunos años en torno a los siguientes ejes temáticos: 1) mayor cobertura, 2) tiempo de clase, 3) educación técnica, 4) inversión, 5) rol docente.
Todas estas pautas se desprenden de distintas leyes dictadas en la materia en la última década (v.gr. ley de los 180 días de clases, de educación técnico-profesional, de financiamiento educativo, de educación sexual integral y ley nacional de educación) que marcaron una época.
En tiempos actuales, se ha propuesto un nuevo plan que cuenta con 108 objetivos sumamente ambiciosos que tienen como finalidad “revolucionar la educación”, cuyas metas deberían alcanzarse antes dela finalización del año 2026 (Plan Maestr@)[18].
11. Mayor cobertura [arriba]
La cobertura educativa encuentra soporte justificativo en uno de los caracteres del derecho a la educación: la accesibilidad. En efecto, ello significa que el acceso a la educación debe estar garantizado a través de adecuadas políticas públicas, desarrolladas conscientemente por cada uno de los Estados, encontrando mayor énfasis en aquellos supuestos que involucran a sectores en situación de vulnerabilidad.
Bajo tales premisas la Ley Nacional de Educación (26.206, B.O.27/12/2006) estableció la universalización de la sala de 4 –actualmente se universalizó también la sala de 3 en algunos distritos- y amplió la obligatoriedad a toda la secundaria.
Aspecto positivo: estas medidas habilitaron el crecimiento temprano de la matrícula educativa y el acceso a la educación de sectores socialmente desprotegidos o en situación de vulenerabilidad.
Aspecto negativo: la tasa de egreso es realmente muy baja (alrededor del 50%) y las brechas de asistencia a los establecimientos educativos dan cuenta de que los jóvenes de los sectores sociales más bajos son los que encabezan las filas del ausentismo.
12. Tiempo de clases [arriba]
La 25.864 (B.O. 15/1/2004) fija un ciclo lectivo anual mínimo de 180 días efectivos de clase, para los establecimientos educativos de todo el país. En este sentido, se considera día “efectivo de clase” cuando se haya completado por lo menos la mitad de la cantidad de horas de reloj establecidas por las respectivas jurisdicciones para la jornada escolar, según sea el nivel, régimen o modalidad correspondiente (arts. 1 y 3, ley cit.).
En la actualidad (de cara al período 2021-2026), el tiempo de clase pretende ser incrementado en 20 días, esto es, 200 días efectivos de clases. La finalidad de este ambicioso objetivo, es tal vez la de ampliar el tiempo escolar para generar mejores condiciones de aprendizaje, sin embargo estos buenos propósitos colisionan frontalmente con el alto índice de conflictividad gremial y el cumplimiento de la norma ha sido muy desigual en las distintas jurisdicciones.
En efecto, el promedio de días perdidos de clase ha sido muy elevado en los últimos años, encontrándonos muy lejos de alcanzar el primero de los objetivos trazados en este punto (ciento ochenta días efectivos de clases).
En tales condiciones podemos afirmar que la ley no ha alcanzado el piso deseado y se produce un claro incumplimiento de la norma.
A título ejemplificativo podemos indicar que Santa Cruz y Tierra del Fuego en los últimos años han tenido unos noventa días de clases. El resto de las provincias también perdieron varios días de clases por paros nacionales a lo que debemos adicionar una cantidad significativa de conflictos locales de alto acatamiento que arrojaron como resultado la pérdida de entre 10 y 15 días de estudio en los distritos más importantes del país.
Aspecto positivo: Ciclo lectivo fijado por ley estableciendo como piso el número de ciento ochenta días efectivos de clases. Resulta también un aporte enriquecedor el aumento programado de estos días hacia el futuro.
Aspecto negativo: En el plano fáctico todas estas buenas intenciones y objetivos ambiciosos colisionan frontalmente con nuestra realidad, reduciéndose notablemente la cantidad de días trazada en la norma a partir de la gran cantidad de días perdidos por la alta conflictividad gremial, generada como consecuencia de distintos reclamos que aún no han sido resueltos.
13. Educación técnica [arriba]
La ley de educación técnico-profesional (26.058, B.O. 8/9/2005) volvió a poner el eje en la modalidad formativa de los alumnos de la escuela media, aspecto que había sido prácticamente desguazado a partir de la Ley Federal de Educación de 1993 (ley 24.195, B.O. 29/4/1993).
En tales condiciones la nueva ley establece una duración de seis años para la educación técnica secundaria, que se vio incrementada en los primeros años (año 2005 y siguientes), sin embargo en los años subsiguientes la matrícula fue decayendo y la salida laboral al que este tipo de formación apunta tampoco se vio demasiado verificado.
Como ya lo hemos indicado en el presente trabajo, el cometido de este tipo de formación está puesto en privilegiar estudios que otorguen formación en oficios con salida laboral.
Esta ha sido la mentalidad de los educadores y algunos empresarios de comienzos del siglo pasado (como Torcuato Di Tella), quienes con visión de futuro han puesto el acento en la formación y capacitación de alumnos y trabajadores. Por el contrario, en las últimas décadas una visión cortoplacista, despojada de tal formación e incentivos de corte intelectual y laboral, nos han conducido por un tobogán descendente hasta la situación actual.
Aspecto positivo: Se retoma el importante camino de la formación del alumno en distintos oficios con salida laboral.
Aspecto negativo: Este tipo de formación ha estado ausente o deteriorado durante varios años y el desafío actual está puesto en retomarlo con seriedad y compromiso para que realmente pueda ser una opción viable, tanto en el plano educativo como en el campo laboral.
14. Inversión en educación [arriba]
La Ley de Financiamiento Educativo (26.075, B.O. 9/1/2006) determinó un crecimiento en la inversión estimada en casi un 6% PIB. Se ha sostenido que 20 de las 24 jurisdicciones pudieron alcanzar las metas de incremento en inversión propuesta por la ley y que los recursos que no alcanzaron a aportar las otras cuatro jurisdicciones fueron compensados por el sobrecumplimiento de algunas de las otras.
Por el contrario, la realidad nos muestra que esa inversión, en la mayoría de los casos se utiliza en un 90% para pagar salarios docentes y el resto, en su mayoría, es utilizado para atender a problemas de infraestructura edilicia. En tales condiciones la finalidad perseguida por la norma de elevar la calidad educativa “luego de más de tres décadas de desinversión” no se ha visto reflejado en los hechos.
En efecto, la ley menciona 29 veces el término “calidad” (educativa), sin embargo los resultados de las pruebas de aprendizaje conducen a resultados escalofriantes que dan cuenta de desempeños altamente insatisfactorios en los resultados de las pruebas PISA, en los que se observa entre un cuarto y la mitad de los estudiantes alcanza bajos resultados en disciplinas tales como Lengua, Matemática, Ciencias Sociales y Ciencias Naturales.
A ello debemos sumar que en los últimos años el reparto de fondos ha sido efectuado de manera discrecional y se han visto beneficiadas casas de altos estudios del conurbano del Gran Buenos Aires, con sólidos vínculos con el gobierno encargado de distribuir tales fondos.
Aspecto positivo: resulta sumamente positivo que esté determinada –también en este caso- un piso de inversión en materia educativa que genere condiciones de calidad y competitividad en la materia.
Aspecto negativo: en el plano real, tal como lo indicamos, dichos fondos son utilizados para atender otro tipo de necesidades tal como el pago de los salarios docentes y cuestiones de infraestructura edilicia; quedando un presupuesto casi nulo para atender a cuestiones reales y concretas en materia de calidad educativa.
15. El rol docente [arriba]
El salario, la capacitación y el alto ausentismo docente se encuentran en la cúspide de los reclamos tanto de los educadores como de la sociedad.
En este sentido se ha sostenido que entre el salario de un docente de Capital Federal y otro del conurbano habría un 61% de diferencia dado que los primeros cobran más por hora trabajada.
También resulta imprescindible revisar los aspectos centrales del trabajo y de la carrera docente, cuestiones que ha sido relegadas durante décadas dado que la discusión salarial ha sido predominante en las últimas décadas.
Se ha sostenido la necesidad de concentración de las horas y cargos de los docentes en una institución para constituir equipos más estables, la planificación de políticas de formación docente en todo el país y la profundización de la tarea pedagógica.
De cara al nuevo proyecto se ha propuesto la reformulación de la carrera docente haciendo hincapié en la importancia del docente, su desempeño profesional constituye un factor clave para la mejora educativa y la experiencia internacional así lo indica poniendo el acento en la necesidad de una mejor y más completa formación docente y capacitación constante.
Aspecto positivo: los docentes de nuestro país –en líneas generales- vienen realizando una tarea admirable en condiciones desfavorables de todo tipo y su tarea no se agota en las horas de clases que dictan sino que deben preparar evaluaciones, corregirlas, preparar casos prácticos, evaluarlos, realizar distintos tipos de planificaciones y por sobre todas las cosas capacitarse permanentemente.
Aspecto negativo: la cuestión salarial, las cuestiones de infraestructura, los aspectos burocráticos, el alto índice de ausentismo por diversas razones, los distintos “ensayos” de planes de estudios no han permitido un plan de trabajo estable cuyo foco central es la tarea formativa de los alumnos desde un plano integral.
16. Palabras finales [arriba]
El derecho a la educación ha sido reconocido hace más de doscientos años en nuestro orden jurídico interno, tal reconocimiento se enriqueció a partir de la última reforma constitucional de 1994 y las leyes específicas que se han dictado en la materia.
Algunos de los textos que sirvieron como antecedentes de nuestra Ley Superior, no pudieron ser llevados a un plano real, otros nacieron sin el suficiente consenso político y otros contenían postulados grandilocuentes de difícil operatividad en materia educativa.
No pretendemos, pues, realizar juicios hipotéticos o conjeturales acerca del fracaso de algunos de estos antecedentes y tampoco analizar que debió haberse modificado en tiempo y forma para torcer algún rumbo equivocado. Ello, sin lugar a dudas, nos conduciría invariablemente a adoptar una fórmula de ucronía, esto es, una reconstrucción lógica aplicada a la historia dando por supuestos acontecimientos no sucedidos pero que hubieran podido suceder.
Sin embargo podemos señalar que con muchas menos armas legislativas con las que contamos actualmente, a comienzos del siglo XX -en plena construcción social- podíamos estar orgullosos de la calidad educativa de nuestro país. Luego, ya con una cantidad interesante de herramientas, durante las tres últimas décadas hemos recorrido caminos circulares que no nos han permitido superar ciertas barreras en materia educativa.
Sin lugar a dudas la cuestión salarial –reclamada con absoluta dignidad y justicia- está situada en el centro de la escena y unos escalones más abajo podríamos ubicar a los problemas de infraestructura. Estos dos ejes han acaparado un gran porcentaje de las discusiones relativas al plano de la educación.
Tal como lo anticipamos al comienzo, buscamos enunciar estas cuestiones en el presente trabajo a modo de disparador reflexivo. Para ello, deberíamos meditar larga, profunda y sostenidamente cuál es el país que queremos y cuál es la deuda social que estamos generando en materia educativa, antes de que resulte irreversible.
Notas [arriba]
[1] Especialista en Derecho Constitucional (UBA).
[2] Ravignani, Emilio; “Asambleas Constituyentes Argentinas: seguidas de los textos constitucionales legislativos y pactos interprovinciales que organizaron políticamente la Nación”; Instituto de investigaciones Históricas de la Facultad de Filosofía y Letras”, 1ra edición 1937, tomo IV, pág. 468, nota. 121.
[3] Ravignani, Emilio; op. cit. pág. 539.
[4] Ravignani, Emilio; op. cit. pág. 791.
[5] Sesión de 31 de junio de 1863, Diario de la Cámara de Diputados de la Nación, t. I, pág. 307.
[6] “Lino de la Torre”, CSJN-Fallos, 19: 231; criterio que se mantuvo pero fue atenuado con posterioridad en CSJN-Fallos, 68: 234; 178: 9 y 23, entre otros.
[7] Confr. Zuviría, José María; “Los constituyentes de 1853”, Félix Lajouane, Buenos Aires, 1889; González Calderón, Juan A. “Derecho constitucional argentino”, t. I, tercera edición, Buenos Aires, 1930, Lajouane, pág. 321; Padilla, Alberto G. “La Constitución de Estados Unidos como precedente argentino”, Jesús Méndez, Buenos Aires, 1921; Vanossi, Jorge R. “La influencia de la Constitución de los Estados Unidos en la Constitución argentina”, Revista del Colegio de Abogados de San Isidro, nro. 10-11, págs.73-148.
[8] Bianchi, Alberto B.; “Historia de la Formación Constitucional Argentina (1810-1860)”, Ed. Lexis Nexis, 2007, pág. 117.
[9] Matínez López-Muñiz, José Luis, “El derecho a la Educación en los Estados Unidos”, revista española de Derecho Constitucional, año 31, nro. 93, 2011, págs. 65 y ss.
[10] Sampay, Arturo Enrique; “La Constitución Argentina de 1949”, Ed. Relevo, Buenos Aires, 1963, págs.120 y 121.
[11] Paviglianiti, Norma, “El derecho a la educación. Una construcción histórica polémica”, Cátedra de Política Educacional, Depto. de Ciencias de la Educación, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires, año 1993.
[12] Sabsay, Daniel A., “Constitución de la Nación Argentina y normas complementarias. Análisis doctrinal y jurisprudencial”, año 2009, Ed. Hammurabi, pág. 94.
[13] Gómez Zavaglia, Tristán; “El derecho humano a una vivienda adecuada”; Ed. Hammurabi, sección doctrina; confr. http://www.libre riahamm urabi.co m/?pa ge_id= 6512.
[14] Confr. Bidart Campos, Germán José; “Una sentencia ágil en busca de la verdadera filiación de un menor”, L.L., 2002-C-719; y Manili, Pablo Luis “El Bloque de Constitucionalidad...”, op. cit.
[15] Base de Datos Políticos de las Américas (2006). Derecho a la educación. Estudio Constitucional Comparativo. Centro de Estudios Latinoamericanos, Escuela de Servicio Exterior, Universidad de Georgetown: http://pkba.g eorgetow n.edu/Co mp/Cultur a/Educaci on/derecho. html.26de marzo11 8
[16] Confr. https://www. clarin.c om/entre mujeres/vu elta-al-cole/m ejores-sistem as-edu cativos-mundo_ 0_S14QC3 Mye.html
[17] Botinelli, Leandro; “30 años de educación en democracia”; Le Monde Diplomatique, octubre de 2013, edición Nº 172.
[18] Confr. https://www.la nacion.com .ar/1996683 -en-qu e-consiste -el-plan- maestr o-del-gobierno- para-me jorar-l a-educacion
| 
