Funcionalidad del Banco Central
Eduardo Barreiro Delfino
La Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina, adopta para el funcionamiento del organismo, el sistema colegiado de conducción y administración institucional, estableciendo que el gobierno queda a cargo de un Directorio de integración plural compuesto por diez (10) miembros titulares, que deben ser argentino nativos o por naturalización, con no menos de diez (10) años de ejercicio de la ciudadanía, y que su funcionamiento se materializa mediante reuniones convocadas para adoptar las decisiones que correspondan, formación del quórum pertinente, debate de los temarios convocados y resolución de las cuestiones sometidas por unanimidad o mayoría de votos.
En efecto, el art. 6 de la citada Carta Orgánica, establece como estará gobernado el BCRA:
“Artículo 6.- El banco estará gobernado por un directorio compuesto por un presidente, un vicepresidente y ocho directores. Todos ellos deberán ser argentinos nativos o por naturalización, con no menos de diez (10) años en ejercicio de la ciudadanía. Deberán tener probada idoneidad en materia monetaria, bancaria o legal vinculada al área financiera y gozar de reconocida solvencia moral.”
Por su parte, el art. 7 de la misma carta, dispone como serán designados los directores y cuanto durarán en el cargo, a saber:
“Artículo 7.- El presidente, el vicepresidente y los directores serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo del Senado de la Nación; durarán seis (6) años en sus funciones, pudiendo ser nuevamente designados…. ”
La novedad que introduce la norma es la exigencia del acuerdo del Senado de la Nación para la designación de los directores del Banco Central. Recuérdese que la ley anterior (20.539), dejaba librada la designación de los directorios a la absoluta discrecionalidad del Poder Ejecutivo Nacional, una forma elíptica de vulnerar la autarquía.
El requisito del previo acuerdo del Senado de la Nación, entiendo es un paso sustancial desde la óptica del modelo de institucionalización nacional, de carácter representativo, republicano y federal, consagrado por al art. 1 la Constitución Nacional de la República Argentina. Y ello es coherente, si se tiene en cuenta que la potestad monetaria reside en el Congreso de la Nación, quien encomienda su ejercicio a un organismo diferente -el Banco Central- en virtud de la naturaleza técnica y especializada que se requiere para tal cometido. No debe confundirse titularidad de la potestad monetaria con ejercicio de la misma; tampoco debe confundirse delegación de poderes con transferencia de funciones.
En su versión original, este recaudo fue vetado por el Poder Ejecutivo Nacional por entenderse que se violaba el art. 86 -10) de la anterior Constitución Nacional (ahora art. 99 -7º), que atribuye al Gobierno la facultad de nombrar y remover por sí la totalidad de los funcionarios de la administración, siempre que dicho nombramiento no esté reglado de otra manera (art. 3 del Decreto 1860/92).
Pero acto seguido, el Poder Ejecutivo nacional anuló dicho veto (art. 1 del Decreto N° 1887/92), reinstaurando el texto primigenio, por lo que el acuerdo del Senado de la Nación resulta una intervención coherente desde el punto de vista del marco legal institucional y, a la par, positiva para la salvaguardia de la independencia funcional de la autoridad monetaria.
La necesidad de contar con la aprobación del Senado para toda designación en el Directorio del Banco Central, implica someter la discrecionalidad del Poder Ejecutivo nacional, al control y examen de otro poder, con lo cual se reduce el ámbito para la práctica del favoritismo o de otras conductas poco transparentes.
La introducción de un factor de control y examen por parte del Senado y la posibilidad de que este cuerpo pueda rechazar la nominación propuesta por el Poder Ejecutivo nacional constituyen, también, dos poderosos alicientes para que el Poder Ejecutivo nacional ejerza la facultad concedida con la responsabilidad y seriedad que exige la trascendencia de la potestad que se le reserva. De otra manera, su reputación y credibilidad sufrirían un serio deterioro, al revelarse en el Senado las motivaciones e intereses que animan las decisiones del poder administrador(1).
Va de suyo la trascendencia que la ley le asigna a la preservación y afirmación de la autonomía del Banco Central, procurando minimizar la injerencia del Poder Ejecutivo nacional en las operaciones de la institución, circunstancia ésta que tan nefastos resultados provocó en períodos anteriores, bajo el amparo de la ley derogada. Vale reiterar, la Carta Orgánica del Banco Central pone énfasis en la autarquía y autonomía del ente rector, para aislarlo de los cantos de sirena políticos.
Conciente del adelanto introducido por la actual Carta Orgánica del Banco Central, sin embargo, soy de opinión que para compaginar coherentemente la estructura y el funcionamiento de la autoridad monetaria, que la designación de sus directores siga un procedimiento similar al que prevé el art. 85 de la Constitución Nacional para la Auditoria General de la Nación, o sea, que la designación de los mismos compete al Congreso de la Nación. No olvidemos que el BCRA es un desprendimiento de las potestades de soberanía monetaria, que pertenecen al Poder Legislativo nacional.
Así lo establece la Ley 24.156 que establece que la AGN estará integrado por siete (7) auditores generales, seis (6) de los cuales serán designados por resoluciones de las dos Cámaras del Congreso Nacional, correspondiendo la designación de tres (3) a la Cámara de Senadores y tres (3) a la Cámara de Diputados; y el séptimo auditor general será designado por resolución conjunta de los presidentes de las Cámaras de Senadores y de Diputados y será el presidente del ente (arts. 122 y 123 de la Ley N° 24.156).
“Acerca de la credibilidad”.
El requisito del acuerdo previo del Senado de la Nación para el o los candidatos seleccionados para ocupar el Directorio del BCRA reviste una trascendencia institucional muy importante, atento que el veredicto del Senado implica un mensaje directo a la ciudadanía sobre la credibilidad que merece el candidato a dirigir la institución, principalmente, en función de la ponderación de su trayectoria y su línea de conducta tanto en el ámbito público como privado, ya que los antecedentes sobre su experiencia e idoneidad en la materia es resorte de organismo rector del mercado bancario y financiero.
Tal relevancia reviste la credibilidad del candidato, que lo ideal es que el Senado se expida favorablemente por unanimidad sobre persona seleccionada en cuestión. Por el contrario, si existen disensos al respecto, el acuerdo sería muy forzado y ello acarrearía un debilitamiento en la confiabilidad ante la ciudadanía que el cargo merece.
La tendencia moderna pone énfasis en la valoración de la credibilidad que deben inspirar los gestores de las organizaciones privadas y públicas, siendo más trascendentes las repercusiones en el caso de estas últimas, atento el efecto "derrame" que tiene en el seno de la sociedad.
Es por ello que la credibilidad está siendo considerada un activo precioso que no debe dilapidarse. Hoy resulta indubitable que conforma un activo intangible que, incluso, puede preponderar sobre los activos tangibles.
La sumatoria de la credibilidad que generen y sustenten los candidatos al ser investidos como directores del ente rector como así también durante el desarrollo de sus funciones, integra y consolida la credibilidad de la organización a la que pertenecen y conducen.
La credibilidad puede ser conceptuada como la correlación entre los hechos y las palabras. En otros términos, representa la capacidad para que se acepte que las afirmaciones que se hacen se atienen a los hechos o para que se acepte que los motivos declarados son los verdaderos.
En la práctica, la credibilidad se manifiesta cuando un determinado anuncio sobre una política a desplegar genera que las personas actúen basándose en la creencia en ese anuncio. Si esa correlación entre anuncio y conducta consecuente no se visualiza, las políticas de la organización devengarán inconsistentes, precisamente, por carecer de credibilidad.
La credibilidad, si bien va construyéndose poco a poco en base a un proceso en el cual los hechos se corresponden con las palabras, tiene un punto de partida del cual depende su consolidación ulterior, representado por la credibilidad inicial que genere el gestor investido. Si este punto de partida es frágil (dudas o sospechas sobre su actuación anterior) difícilmente el proceso de credibilidad pueda llegar a consolidarse. Más aún, la credibilidad de gestión se verá desplazada por la incredibilidad, con su lógica repercusión negativa en las conductas de las personas vinculadas con la organización (tanto en lo interno como en lo externo) y en los resultados de la gestión.
La credibilidad y su resonancia en el seno de la organización y de la comunidad es lo que permite cambiar de tácticas a corto plazo, sin que se dude de que se ha cambiado de estrategias a largo plazo. Ello sólo es factible sin asustar a los mercados y a la sociedad, si existe fama de cumplir "la palabra empeñada".
Por último, esa imprescindible credibilidad resulta un activo relevante y decisorio durante una crisis económico-financiera, en la cual la organización puede verse obligada no sólo a tomar medidas extraordinarias sino también a prometer hacerlo en el futuro en caso de ser necesario.
No debe olvidarse la opinión académica de SAMUELSON acerca de que la principal variable de la economía es la psicología y, en esta tesitura, la credibilidad es un componente esencialmente psicológico.
La credibilidad en el sector bancario y financiero adquiere mayor trascendencia por su alta sensibilidad (positiva o negativa) de traslación al sistema, tanto al conjunto de operaciones celebradas como a las proyectadas por la entidad financiera, particularidad que confirma la visión tantas veces invocada, respecto a que el principal activo de un banco es su credibilidad.
El acuerdo del Senado que exige la Carta Orgánica del BCRA, al igual que diversas legislaciones provinciales (caso de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires), para todo candidato propuesto para ocupar un cargo en el Directorio del BCRA o el directorio del banco de la Provincia de que se trate, precisamente responde a cimentar la credibilidad de quien vaya a resultar designado; de allí la importancia de la recopilación de los antecedentes y la trayectoria del mismo, para ponderar la credibilidad que genera su actuación personal y profesional anterior, en virtud de que esa credibilidad individual se trasladará a la credibilidad de la institución, de resultar investido y designado.
Mediante el acuerdo, el mensaje para la comunidad es que el nuevo presidente resulta creíble, lo que significa que se le reconoce patente de "credibilidad inicial" para el comienzo de su gestión. La credibilidad ulterior dependerá exclusivamente del designado, conforme sea el grado de transparencia y de eficacia en el desarrollo de sus funciones.
De este modo, el Senado asume, por mandato legal, la alta misión como así también la delicada responsabilidad institucional de dar crédito, afianzar, garantizar y validar ante la comunidad toda, que el candidato investido es creíble y es confiable para el Senado y, transitivamente, para toda la ciudadanía, que de ese modo pasa a confiar en quien hasta ese momento no conocía.
Por consiguiente, el acuerdo del Senado reviste una trascendencia superlativa para el funcionamiento institucional del BCRA y para la suerte ulterior de la institución, tanto en el orden nacional como internacional, a punto tal que –objetivamente– reitero que debe procurarse la unanimidad de pronunciamiento, pues la credibilidad a convalidar con el acuerdo debe satisfacer a todas las corrientes políticas y de interés social representadas en el seno del Senado por mandato popular.
Si el candidato ofrece objeciones o dudas fundadas (incluso de índole política), independientemente de contenido de las explicaciones del caso o de la improcedencia de los planteamientos, lo cierto es que la "credibilidad" ha sido puesta en tela de juicio y ello se traslada inexorablemente al debilitamiento de la investidura.
Y en este sentido, va de suyo que no es suficiente ponderar "si es creíble o no", sino verificar si parece o no creíble.
El verdadero desafío -interno y externo- para el candidato es afrontar el veredicto del Senado y lograr el acuerdo para su postulación por unanimidad (no por mayoría), pues en el supuesto de obtenerse la mayoría afirmativa, la minoría negativa resiente objetivamente la credibilidad que se requiere para gestionar.
La credibilidad no se mide a través de números prolijamente contados sino mediante convicciones libremente expresadas. El cuestionamiento es de por sí suficiente para sustituir al candidato observado, porque de lo contrario se corre el gravísimo riesgo de hacer prevalecer el interés de ayudar al "amigo" en detrimento de la institucionalidad.
En los casos de remoción de directores del BCRA (caso "Pou", caso "Branda"), el consejo elevado al PEN por parte de la Comisión parlamentaria que prevé el art. 9 de la Carta Orgánica del BCRA, se sustentó decididamente en la pérdida de credibilidad de los imputados para el ejercicio de sus funciones directivas; ello, sin perjuicio de la entidad y/o acreditación de las irregularidades investigadas.
Obsérvese que la ley de marras no prevé la "suspensión" del director cuestionado, precisamente porque esa pérdida de confianza es de tal dimensión para la funcionalidad del sistema que amerita lisa y llanamente la remoción; la falta de credibilidad no admite situaciones intermedias o ambiguas e, incluso, considero que las dudas fundadas que pudieren existir, deben resolverse a favor de la remoción.
La credibilidad requerida es al margen de la idoneidad profesional, que también debe reunir el candidato, circunstancia que compete al BCRA, en atención a lo pautado por el art. 6 de la Carta Orgánica del organismo rector que textualmente dice: "…Deberán tener probada idoneidad en materia monetaria, bancaria o legal vinculada al área financiera y gozar de reconocida solvencia moral".
Una sana interpretación de esta norma supone entender que quien aspire a esos cargos deberá acreditar: experiencia en la actividad bancaria; obviamente, en el desempeño de cargos con capacidad de decisión (idoneidad bancaria), en el ejercicio del desarrollo, cumplimiento y ejecución de políticas monetarias (idoneidad monetaria), o en el asesoramiento legal en materia financiera, monetaria o bancaria (idoneidad normativa).
Aunque no se lo considere excluyente, entendemos que preferentemente deberá poseer título habilitante, con antecedentes académicos y profesionales acreditados..
En lo que atañe a la exigencia de "reconocida solvencia moral", se advierte que este tipo de conceptos, aunque siempre están teñidos de aspectos subjetivos en cuanto a su calificación, pueden suponer contenidos de carácter objetivo, que aun cuando no estén expresamente manifestados en la ley deberían ser tenidos en cuenta para la calificación del sujeto. Entre ellos, por ejemplo, no haber sufrido acciones judiciales por cobro de créditos de entidades financieras, al menos cuando la demanda haya sido promovida contra el postulante en calidad de deudor principal o tomador del crédito; no tener embargos por deudas comerciales o por acciones en materia penal; no haber sufrido condenas penales, aun cuando se las haya cumplido, cuando se refieran a delitos vinculados con el ejercicio de funciones próximas a la actividad financiera (balances falsos, incumplimiento de los deberes de funcionario público, malversación de fondos, estafa, defraudación, libramiento de cheques sin fondos, etc.)(2).
No queremos con esto decir que estamos negando el derecho de todo ciudadano a reivindicarse tras la comisión de infracciones castigadas por el Código Penal o ante la existencia de deudas civiles, pero creemos que el concepto de "reconocida solvencia moral" plantea exigencias mayores que las que se puede requerir a otros ciudadanos para ocupar cargos de menor importancia. En igual sentido, entendemos que no tiene que haber estado sujeto a sumario administrativo por el BCRA por infracciones de normas o circulares dictadas y que hayan derivado en condena(3).
La necesidad de contar con la aprobación del Senado para toda designación en el directorio del BCRA somete la discrecionalidad del PEN al control y examen de otro poder, con lo cual se reduce el ámbito para la práctica del favoritismo o de otras pocas transparentes conductas. La introducción de un factor de control y examen por parte del Senado y la posibilidad de que este cuerpo pueda rechazar la nominación propuesta por el PEN constituyen, también, dos poderosos alicientes para que el PEN ejerza la facultad concedida con la responsabilidad y seriedad que exige la trascendencia de la potestad que se le reserva. De otra manera, su reputación y credibilidad sufrirían un serio deterioro, al revelarse en el Senado las motivaciones e intereses que animan las decisiones del poder administrador(4).
“Acerca de la idoneidad y probidad”.
También merece resaltarse la prueba de idoneidad en materia monetaria, bancaria y legal que debe acreditar y pasar todo candidato a director y el reconocimiento de indiscutida solvencia moral.
La "aptitud técnica" conlleva la designación de personas que, además de conocimientos intelectuales y culturales para el cargo, acrediten también conocimientos técnicos -teóricos y empíricos- en la actividad monetaria y financiera y de gestión bancaria, que objetivamente ponderados resulten satisfactorios para encomendarles el ejercicio de las atribuciones que la ley reserva al Directorio del BCRA, con la mejor y más plena eficiencia.
La "aptitud moral" conlleva la designación de personas que reúnan mínimos atributos éticos que surjan como expresión de una virtud ciudadana concebida según cánones objetivos y ajustados a la naturaleza de las funciones a desempeñar en el seno del órgano de administración del ente rector monetario.
Al respecto, sería un inconveniente insalvable figurar como moroso en las bases de datos e informes, sea por deudas financieras, comerciales, fiscales o de alimentos familiares, al igual que estar procesado bajo imputación de cualquier delito de acción pública o bajo sumario administrativo por investigación de irregularidades o infracciones al régimen legal de la actividad de que se trate. En este orden de ideas, los casos de duda deben interpretarse a favor del interés público o colectivo y no del interés particular del posible candidato.
Las aptitudes técnicas y morales, son imprescindibles para administrar el BCRA y también para garantizar la autarquía, debido a que la jerarquía personal de los directores, constituyen una barrera para la intromisión del PEN, a través de la complacencia u obsecuencia política.
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(1) MARTÍNEZ, Christian, “El Banco Central en la Argentina”, p. 279, editorial DEPALMA, Buenos Aires – Año 1993.
(2) BENELBAZ, Héctor A. - COLL, Osvaldo W. “Sistema bancario moderno”, p. 65, editorial DEPALMA, Buenos Aires – Año 1994.
(3) BENELBAZ, Héctor A. - COLL, Osvaldo W. “Sistema bancario moderno”, p. 66, editorial DEPALMA, Buenos Aires – Año 1994.
(4) MARTÍNEZ, Cristian “El Banco Central en la Argentina, p. 219, editorial DEPALMA, Buenos Aires – Año 1993.
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