De la pluralidad sindical en el sector público

Comentario al fallo Ministerio de Trabajo c/Unión Trabajadores del Estado de la República Argentina s/Ley de Asociaciones Sindicales

Por Ignacio Ahargo

I. Introducción [arriba] 

El caso resuelto en autos llega a conocimiento de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en virtud de la competencia que le es asignada por el art. 62 de la Ley Nº 23.551, que regula el régimen de asociaciones sindicales.

En el presente, la Unión de Trabajadores del Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (U.T.I.), se presentó cuestionando la Resolución Nº 344 suscripta por el Sr. Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación con fecha 25/04/2011, por la cual se le otorgaba a la Unión de Trabajadores del Estado (U.T.E.R.A.) la personería gremial, con carácter de asociación gremial de primer grado para agrupar a los trabajadores del Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, con zona de actuación en todo el territorio nacional.

La impugnación que realiza la U.T.I. al otorgamiento de personería gremial a la U.T.E.R.A. tiene como eje central la norma prevista en el art. 25 de la Ley de Asociaciones Sindicales, que en sus incisos a) y b) establece los “requisitos objetivos” que toda asociación sindical debe cumplimentar si pretende alcanzar el podio de la personería gremial.

II. Análisis de compatibilidad de la normativa en cuestión [arriba] 

Conforme lo ya señalado ut supra, podrá advertirse que el conflicto atinente al otorgamiento de la personería gremial en estos actuados involucra a dos asociaciones sindicales cuyo ámbito de actuación personal se ubica en el sector público.

En el ámbito público, a diferencia del privado, es posible que coexistan dos asociaciones sindicales con personería gremial. Esto encuentra fundamento jurídico en la Resolución Nº 255/03 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, que consagra la pluralidad sindical en el sector público, admitiendo la convivencia de varias asociaciones sindicales con personería gremial, sin necesidad de que una deba desplazar a otra para acceder a los “derechos exclusivos” enunciados en el art. 31 de la Ley Nº 23.551, tan celosamente guardados para la asociación sindical “más representativa” en el ámbito privado.

La mencionada Resolución consagra la “pluralidad sindical” en sus arts. 1 y 2: “La personería gremial que se otorgue a asociaciones sindicales representativas del sector público no desplazará en el colectivo asignado, las personerías gremiales preexistentes”; “En los supuestos previstos en el artículo anterior las asociaciones sindicales, mantendrán los derechos establecidos en los arts. 31, 38 y siguientes de la Ley N° 23.551”.

Para entender cómo se conjuga dicha norma con el Modelo Sindical Argentino estructurado con relación a la Ley Nº 23.551, es necesario partir de la piedra fundamental que consagra la libertad sindical tanto en su faz individual como colectiva: el art. 14 bis de la Constitución Nacional y las cláusulas contenidas en los tratados internacionales con jerarquía constitucional conforme lo establecido por el art. 75 inc. 22 de nuestra Carta Magna; tal el caso —entre otras— de las enunciadas en los arts. 22 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 23 inc. 4 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 5 de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial.

Asimismo cabe citar los Convenios de la O.I.T. número 87 sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, y el número 151 sobre las relaciones de trabajo en la administración pública.

Finalmente, el reconocimiento de la libertad sindical, tanto en su faz individual como colectiva, lo encontramos en el derecho interno en la Ley Nº 23.551 y el Decreto Nº 467/88 reglamentario de la misma, que estructuran el modelo sindical del “unicato” en el sector privado, actualmente resquebrajado y lastimado por los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación: “A.T.E. c/Ministerio de Trabajo”  y “Rossi c/Estado Nacional” .

Como ya señalamos, en el sector público es posible que se le reconozca la personería gremial a más de una organización sindical conforme lo establecido por la Resolución Nº 255/03 ut supra referenciada, la cual debe ser compatibilizada con la Ley de Asociaciones Sindicales, en tanto la administración no puede en el ejercicio de sus facultades reglamentarias alterar la legislación nacional (arts. 28, 31, 99 inc. 2 de la C.N. y art. 56 de la Ley Nº 23.551).

Debo advertir que la Ley Nº 24.185 se refiere exclusivamente a la negociación colectiva en el ámbito de la administración pública nacional, pero no regula lo atinente al otorgamiento de la personería gremial, para lo cual debemos remitirnos a la Ley Nº 23.551, considerando los bemoles propios del sector público.

Para ello debemos cumplir las exigencias del art. 25 de la Ley Nº 23.551, descartando el inc. c), visto que como ya sabemos pueden coexistir dos o más asociaciones sindicales con personería gremial en el sector público. Es así que toda asociación que pretenda obtener la personería en el ámbito público, debe cumplimentar los requisitos de los incisos a) y b) de la mencionada ley, los cuales podemos llamar “objetivos”.

En consecuencia, obtendrá la personería aquella asociación que “Se encuentre inscripta de acuerdo a lo prescripto en esta ley y haya actuado durante un período no menor de seis (6) meses”, y que además “Afilie a más de veinte por ciento (20%) de los trabajadores que intente representar”. Estos dos requisitos son necesarios y de cumplimentación indispensable, toda vez que de lo contrario caeríamos en el absurdo de que podría coexistir una asociación “simplemente inscripta”, que tuviera más afiliados y por ende mayor representatividad que una asociación que lograra la personería gremial con tan sólo la cantidad de afiliados exigidos para la conformación de su Comisión Directiva.

Conforme a lo expuesto, es claro que las mencionadas exigencias legales del derecho interno no colisionan con el principio de libertad sindical consagrado a nivel internacional en el Convenio Nº 87 de la O.I.T. y en los distintos instrumentos internacionales citados ut supra, los cuales gozan de jerarquía constitucional. Dicha libertad no se verá afectada en tanto y en cuanto al trabajador se le garantice: a) el derecho a constituir una asociación sindical; b) afiliarse a las organizaciones ya constituidas; c) permanecer en una asociación sindical; d) ejercer la actividad sindical; e) peticionar ante las autoridades y los empleadores; y f) participar en la vida interna de la asociación sindical eligiendo libremente a sus representantes, postulando candidatos, y pudiendo ser electo como tal. Asimismo, también queda enmarcado en el concepto de libertad sindical, el derecho a no formar parte de asociación sindical alguna.

En conclusión, el voto del Dr. Pompa resume y compatibiliza la normativa en cuestión analizada, señalando que los requisitos “objetivos” de los incs. a) y b) del art. 25 de la Ley Nº 23.551 no impiden la pluralidad sindical en el sector público, estableciendo simplemente un piso de representatividad que debe respetarse a los efectos de obtener la personería en dicho ámbito.

III. El caso comentado [arriba] 

En el caso anotado, la Sala IX de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo resolvió revocar la Resolución Nº 344 dictada con fecha 25/04/2011 por el Sr. Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, ordenando se dicte una nueva, una vez cumplimentadas las exigencias legales establecidas en los incs. a) y b) del art. 25 de la citada ley.

De la tramitación en sede administrativa del pedido de personería gremial efectuado por la U.T.E.R.A., resultó que dicha asociación sindical no acreditó el cumplimiento del periodo mínimo de antigüedad actuando como simplemente inscripta, ni el grado de representatividad exigido legalmente por afiliar a más del 20% de los trabajadores que intenta representar durante los seis meses anteriores a la solicitud.

Resulta indispensable, como ya expusimos, acreditar el grado de representatividad exigido legalmente, sin que ello implique afectación a la libertad sindical, toda vez que como sabemos, en nuestro ordenamiento jurídico no existen derechos absolutos, los cuales están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio (arts. 14 y 28 de la C.N.).

Es así que las exigencias legales que se desprenden del art. 25 de la Ley Nº 23.551 son compatibles con la pluralidad sindical que rige en el sector público, no encontrándose afectada la libertad sindical consagrada en el Convenio Nº 87 de la O.I.T., toda vez que sin perjuicio de la pluralidad gremial, es necesario acreditar cierto grado de representatividad, aunque no se trate del mayor, como se requiere en el ámbito privado.