Reciprocidad jubilatoria y derecho de opción
Dra. Andrea Verónica Zurbriggen
Dr. Francisco Gabriel Dallo
I. Características del Régimen jubilatorio Argentino [arriba]
El sistema previsional argentino se distingue por la pluralidad de cajas e institutos que lo componen. Como consecuencia de ello es usual que la trayectoria laboral de una persona abarque diferentes emplazamientos previsionales y que, al final de la misma, en ninguno de estos alcance los requisitos necesarios para acceder a un beneficio jubilatorio.
En general un adecuado régimen de seguridad social implica, si en él coexisten varias estructuras protectorias, además de un sistema de normas uniforme, la interrelación de las prestaciones de modo que respondan a los principios de eficiencia técnica y de unidad de acción.
Esta idea conlleva a ubicarnos en el cuadro de la reciprocidad, que debe ser aplicable a todas las contingencias sociales, respecto de las cuales se diera esa coexistencia de legislación y en tanto la naturaleza de las prestaciones y la configuración de su derecho, es decir las condiciones necesarias para su obtención hicieran necesario el reconocimiento de determinados requisitos por diversos organismos de aplicación.
El solo recaudo de la antigüedad y la regularidad en el servicio, justifican y hacen necesaria la concertación, de manera que el principio del mantenimiento de los derechos en curso de adquisición no se vea frustrado por la diversidad de actividades comprendidas en distintas leyes jubilatorias, que durante su íter laboral, suelen tener los trabajadores.
II. El sistema de reciprocidad [arriba]
En el año 1946 se dictó el decreto 9.316, ratificado por la ley 12.921, que estableció en el país el denominado régimen de reciprocidad jubilatoria, que permite -a efectos de obtener una prestación de vejez, invalidez o fallecimiento- sumar todos los servicios -no simultáneos- prestados y todas las remuneraciones percibidas, en cualquier sistema previsional integrante del régimen.
Estructurado como un régimen abierto, al que luego adherirían las provincias, y con ellas los Institutos de Previsión Provinciales, las Cajas de empleados de Bancos públicos, y algunas Cajas Policiales existentes en el ámbito provincial; aún subsiste regulando la relación de las cajas o sistemas públicos provinciales, entre ellas y frente al sistema nacional de jubilaciones y pensiones.
Las Cajas de Previsión Social para Profesionales no se incorporaron al régimen. Y recién en el año 1981, con la Resolución 363 de la -entonces- Subsecretaría de Seguridad Social de la Nación, se aprobó un convenio de reciprocidad celebrado entre las Cajas para profesionales y las Cajas Nacionales de previsión (luego reemplazadas por el Instituto Nacional de Previsión y más tarde por la ANSeS), que estableció un nuevo régimen de aplicación a los organismos para profesionales que los suscribieron y para los que luego adhirieron.
Uno y otro sistema de reciprocidad vigentes en la actualidad, presentan particularidades que los diferencian, ya sea en cuanto a las pautas de aplicación de los mismos, como a los mecanismos de financiamiento y transferencias de recursos para el pago de las prestaciones.
El único de proyecto de ley de reciprocidad que tomo estado parlamentario, fue el elaborado por el Diputado Nacional (m.c.) Rodolfo Gazzia, y en base a una propuesta del Co.Fe.Pre.S., Consejo Federal de Previsión Social, que rescataba el mecanismo del convenio celebrado con las cajas de previsión social para profesionales.
2.1. Los sistemas vigentes
Decreto 9316/46
Resolución 363/81
Caja Otorgante y caja reconocedora
Cajas participantes
Vincula Institutos de previsión provinciales con el sistema nacional
Vincula Cajas de Previsión para Profesionales con el sistema de reciprocidad del decreto 9316/46
Transferencia de aportes y contribuciones desde la Caja reconocedora a la Caja otorgante
No existe transferencia de aportes.
Cada caja participante abona su parte. (prorrata tempore).
Para la determinación del haber se consideran todos los servicios y todas las remuneraciones como prestados y devengados en el régimen de la Caja otorgante.
Para la determinación del haber cada caja abonará la prorrata a su cargo considerando el haber de su régimen y el tiempo de servicios prestados en el mismo.
Principio de beneficio único
Posibilidad de doble beneficio (Art. 13)
2.2. La reforma previsional de la Ley N° 24.241
Con la reforma del año 1994, encontramos que la Ley N° 24.241 contiene una única disposición sobre reciprocidad, la referida a la regla de la caja otorgante de la prestación (aquella en la que el trabajador haya prestado la mayor cantidad de años de servicios con aportes), y ninguna referencia a la reciprocidad y transferencia de aportes entre los organismos existentes y las AFJP.
La reforma tampoco alcanzó el objetivo de instituir un sistema centralizado eludiendo las cuestiones relacionadas con la reciprocidad o portabilidad de fondos. Subsisten –como se dijo- los sistemas no transferidos de 13 provincias, entre ellas Buenos Aires, Córdoba, y Santa Fe, 68 cajas de previsión para profesionales, y una veintena de cajas municipales, de empleados de bancos públicos y de personal policial provincial.
Por ello, actualmente las solicitudes de prestaciones se resuelven aplicando el referido art. 168 de la Ley N° 24.241, que estableció una regla de caja otorgante del beneficio en función de la mayor cantidad de años de servicios prestados por el trabajador. De esa manera se recurre a la normativa vigente antes de la reforma atinente a la reciprocidad jubilatoria, para dar respuesta a los diferentes casos que se presentan en la gestión de las prestaciones. No existen soluciones para la portabilidad de fondos y otras situaciones derivadas de la existencia de cuentas individuales de capitalización.
Esta situación ha generado y continúa haciéndolo, demoras y zonas grises en el otorgamiento de las prestaciones. En algún caso, las demoras si bien no se justifican, se explican en alguna medida por la ausencia de normativas expresas que den respuesta a la cuestión de la reciprocidad entre cajas de previsión y las AFJP.
Las particularidades del régimen de capitalización y de las Cuentas de Capitalización Individual, incompatibles con el sistema de transferencia de aportes, en razón del derecho de dominio –dominio imperfecto, pero domino al fin- en cabeza del afiliado respecto de los ahorros previsionales depositados en la cuenta de capitalización individual, impulsó a los organismos de supervisión y control, como la Superintendencia de AFJP y la Secretaría de Seguridad Social, a dictar normas interpretativas, lo que en algunos casos aportó mayor confusión a esta cuestión.
Respetándose el principio federalista y la existencia de leyes provinciales y ordenanzas municipales que instituyeron prestaciones jubilatorias para su personal, se previó la integración de esos estamentos al Régimen de Reciprocidad, encontrándose hoy relacionadas todas las instituciones jubilatorias que abarca el sector civil, sea en relación de dependencia o autónomo.
Este régimen de reciprocidad se afirma sobre las siguientes bases:
- Beneficio único: no corresponde el goce de más de una prestación sumando las diversas actividades;
- Determinación de caja otorgante del beneficio: será aquella donde el trabajador registra la mayor cantidad de años de servicios con aportes;
- Transferencia de aportes y contribuciones: La caja que no otorga el beneficio (reconocedora) remite los aportes y contribuciones percibidos a la caja otorgante.
III. El Fallo Scarafía, Luis Á. c/Pcia. de Sante Fe s/Medida Cautelar [arriba]
El señor Luis Ángel Scarafía[1] interpone medida cautelar autónoma contra la Provincia de Santa Fe tendiente a obtener el otorgamiento provisorio del beneficio de jubilación ordinaria, en base a los servicios computables con afiliación y aportes a la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia, prescindiendo de computar servicios prestados con afiliación a otros órganos previsionales.
Relata que se desempeña como dependiente de la Provincia, efectuando aportes a la Caja local desde el 13.7.1977; y que el 15.3.2011 pidió a dicho ente previsional el beneficio de jubilación ordinaria.
Expresa que en dicha solicitud invocó “exclusivamente, como suficientes, los servicios provinciales con aportes a la Caja provincial, y renunció a computar otros servicios con aportes a otra caja”; haciendo referencia al precedente “Pérez” del Máximo Tribunal local.
Asegura que la Caja “…tiene calculado que al 27.4.2010 contaba ya con 32 años, 9 meses y 15 días de servicios provinciales con aportes y 65 años, 1 mes y 15 días de edad (fs. 64, exp. jub.)”.
Destaca que “…la finalidad de la institución de los regímenes de reciprocidad fue permitir a quienes no alcanzaran en una sola caja los servicios suficientes para jubilarse, computar los servicios de más de una caja, para jubilarse. No fue su propósito privar del derecho originario a quien reuniera en una caja los requisitos suficientes”.
La Provincia solicita se rechace la tutela cautelar solicitada.
La Cámara de lo Contencioso Administrativo Nro. 1 resolvió hacer lugar al pedido cautelar efectuado, y, en consecuencia, ordenar que en un plazo que no mayor a 10 días hábiles administrativos le otorgue provisionalmente al señor Luis Ángel Scarafía el beneficio pretendido de conformidad a las consideraciones que anteceden.
IV. El Dictamen de Fiscalía de Estado de la Pcia. de Santa Fe [arriba]
La problemática planteada en la causa citada, radica que el recurrente se agravia ante la omisión de resolución por retardación del trámite en la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia, respecto de la solicitud de jubilación ordinaria de la Ley 6.915 y modificatorias, computando exclusivamente los servicios prestados como dependiente de la Provincia de Santa Fe, con aportes a dicha caja y prescindiendo de computar servicios prestados con afiliación a otra caja.
Sostiene el recurrente que tiene derecho a obtener la jubilación en el orden provincial solamente con los servicios provinciales, sin necesidad de invocar los servicios prestados con afiliación a otras cajas.
Debe aclararse que en la Provincia de Santa Fe, existe la posibilidad de renunciar a servicios prestados en alguna de las cajas, cuando se trate de jubilación por invalidez o pensión por muerte del afiliado (Fallo “Luque de Pérez”)[2].
Por último, solicita se haga lugar al recurso jerárquico y se acuerde el beneficio de jubilación ordinaria de la ley 6915 y modificatorias, computando exclusivamente los servicios prestados como dependiente de la Provincia de Santa Fe con aportes a dicha caja y prescindiendo de computar servicios prestados con afiliación a otra caja.
En el desarrollo del Dictamen, Fiscalía de Estado entiende que de la estructura del régimen de reciprocidad no se sigue necesariamente la irrenunciabilidad al cómputo de la totalidad de servicios.
El régimen de reciprocidad general no impide la renuncia al cómputo de la totalidad de servicios prestados en un ámbito en tanto se reúna la totalidad de requisitos con los servicios prestados exclusivamente en otro ámbito, aquel en el cual se pretende el beneficio.
En el caso, reuniendo el recurrente la totalidad de los requisitos para acceder al pretendido beneficio con el cómputo exclusivo de servicios provinciales y habiendo solicitado el otorgamiento de dicho beneficio en la caja provincial, no encuentra razones jurídicas suficientes para negar tal posibilidad.
El recurrente puede renunciar al cómputo de servicios prestados en el ámbito nacional y municipal con la lógica consecuencia de que no serán tenidos en cuenta en la conformación de su haber jubilatorio.
De ninguna manera el criterio reflejado, aclara el órgano de asesoramiento jurídico estatal, implica reconocer la posibilidad de obtener dos beneficios. De lo que se trata es de renunciar al cómputo de estos servicios en su totalidad, no pudiendo pretender el cómputo de lo renunciado. De esta manera se encuentra un adecuado equilibrio entre el derecho del aportante a obtener el mejor beneficio, y el del sistema general de seguridad social a que se mantengan las reglas de la solidaridad que previamente fueron definidas en sus normas. Hace lugar a su vez al otorgamiento del beneficio por la caja provincial, exigiendo la previa renuncia a la ANSES.
V. Conclusión [arriba]
La finalidad del sistema de los convenios de reciprocidad es beneficiar al trabajador, permitiéndole acceder a la jubilación aún cuando no reúna los requisitos sustanciales para acceder al beneficio (edad y servicios) en una sola caja.
En consecuencia, si el trabajador se encuentra bajo diferentes regímenes y no reúne los requisitos para jubilarse en ninguno de ellos, debe recurrir necesariamente a la reciprocidad para conjugar lo trabajado y aportado en esos sistemas y de esa manera acceder al beneficio jubilatorio.
Ahora bien, entendemos que la celebración de los convenios de reciprocidad tuvo como fin último, ampliar las posibilidades de acceso a los beneficios por parte de los trabajadores y no restringirlas.
Partiendo del concepto constitucional del principio de igualdad, sería claramente contradictorio impedir que quien cumple con la totalidad de los requisitos exigidos en dos o más cajas, tenga la posibilidad de optar por el régimen que le resulte más beneficioso.
Lo antedicho se fundamenta, en primer lugar, en que el régimen de reciprocidad es una herramienta que los distintos regímenes que adhieren a él brindan al trabajador para que en caso de no reunir las condiciones exigidas por ley, puedan sumar lo aportado en las distintas cajas y así poder acceder al beneficio jubilatorio solicitado, convirtiéndose en una situación excepcional.
Por ello, quien efectivamente cumple con la totalidad de los años de servicios con aportes y edad en más de un régimen, no estaría haciendo uso de la reciprocidad, atento a que no necesita acumular sus años aportados, debiendo permitirse en consecuencia la elección de la caja otorgante. Cabe mencionar aquí, que no existe caja reconocedora, porque el resultado de la elección es la pérdida automática de los aportes realizados a la caja restante. Asimismo otra de las consecuencias sería la no computación de dichos servicios para la determinación del haber como tampoco el posterior reclamo de reajuste por los mismos.
Tampoco se vulnera el principio del beneficio único, dado que la renuncia solo genera la posibilidad de elección de lo que el trabajador crea que es más conveniente, pero de ninguna manera implica un doble beneficio.
El afiliado debe tener la posibilidad de computar servicios aportados sólo a una de las cajas en las que cotizó en su vida laboral.
Lo planteado ha sido receptado tanto en la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el Caso Pécora[3], -sobre jubilación ordinaria-; también lo han hecho la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires[4], y la Corte Suprema de la Provincia de Santa Fe[5] en los siguientes términos: “… el agente… no está obligado a denunciar y computar todos los servicios prestados bajo el régimen de reciprocidad –puesto que no se vale de ellos para acceder al beneficio- ni, por ende, a someterse a él para determinar la Caja otorgante del beneficio.”.
Vale nuevamente aclarar que a lo largo de este trabajo solo hacemos referencia a aquellas personas que cumplan efectivamente en ambas cajas con absolutamente todos los requisitos que las mismas exijan para el otorgamiento del beneficio previsional.
Creemos que una interpretación distinta vulneraría el principio constitucional de igualdad y el carácter sustitutivo de la remuneración, esencial en las jubilaciones, y su finalidad de mantener el status de vida alcanzado en actividad, reconocido hasta el hartazgo por la jurisprudencia, y la integralidad de los beneficios previsionales, garantizada por el art. 14 bis C.N..
Compartimos que quien trabaja más y aporta más no puede ser acreedor de una jubilación menor a la de quien trabaja y aporta menos. La regla de la Caja otorgante no puede entenderse en el sentido de frustrar derechos cuando su razón de ser es facilitar el acceso a ellos.
BIBLIOGRAFÍA
- “Aproximaciones para una aplicación armónica del Régimen de Reciprocidad Jubilatoria”, Ricardo J. Tibaudín.
- “Sistemas Nacional y Provinciales de Seguridad Social – Régimen de Reciprocidad”, Ricardo J. Tibaudín, Derecho del Trabajo, Doctrina, XLIV – B.
- “La regla de la caja otorgante”, Guillermo J. Jáuregui, Jubilaciones y Pensiones, pág. 723.
- “Mantenimiento de derechos de trabajadores con aportes a diferentes regímenes previsionales. Reciprocidad de trato”, Walter O. Arrigui y Alfredo H. Conte-Grand, Jubilaciones y Pensiones, pág. 751.
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[1] “SCARAFÍA, Luis Ángel contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre MEDIDA CAUTELAR AUTÓNOMA” (Expte. C.C.A. 1 Nro. 134, año 2012).
[2] CSJP, “Pérez, Dolores Otilia Luque de c/ Provincia de Santa Fe s/ recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción” (Expte. C.S.J. n° 455/1986), sentencia del 24.6.1992, R. A. y S., t. 94 p. 287/294
[3] CSJN, “Pecora, Humberto c. Provincia de Salta”, 02/04/1985, La Ley, 04/09/1985, “Actualización de jurisprudencia”, nro. 402.
[4] SCBA, "Haspert de Russo", sent. del 30/10/2002, causa B. 60.578.
[5] CSJP, “Pérez, Dolores Otilia Luque de c/ Provincia de Santa Fe s/ recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción” (Expte. C.S.J. n° 455/1986), sentencia del 24.6.1992, R. A. y S., t. 94 p. 287/294, y “Marucci, Victoria Gardenia Pacheco de c/ Municipalidad de Santa Fe s/ recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción” (Expte. C.S.J. n° 349/1989), sentencia del 11.10.1995, R. A. y S., t. 121 p. 115/121.
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