Algunas reflexiones en torno al control del obrar de la Administración Pública

Algunas reflexiones en torno al control del obrar de la Administración Pública

Ignacio A. Falke [1]

Entre las deudas vigentes, la eficacia del sistema de control del obrar de la Administración es uno de esos asuntos pendientes que aún no se ha materializado en su mejor expresión. Ello así, habida cuenta que el tema que aquí nos ocupa, se encuentra íntima y directamente vinculado con la transparencia que la sociedad declama y que todavía, esa exigencia, no se percibe cumplimentada.

Dice el Profesor Tomás Ramón Fernández que “El Derecho y el juez se han convertido así en la referencia dominante de la vida social y política. Nunca como hoy se ha esperado tanto de aquél y de éste por la sociedad y por los individuos que la componen; nunca se les ha pedido tanto por unos y por otros. Esa demanda generalizada de Derecho y de justicia, que tiene, sin duda, una vertiente positiva, está produciendo, sin embargo, distorsiones muy graves y amenaza con provocar una frustración de consecuencias fatales si no se acierta a canalizarla razonablemente”[2].

El control de la Administración Pública en sus distintas facetas, es sin ningún lugar a dudas, unos de los pilares esenciales de nuestra República, pues en apretada síntesis, refleja la relación existente de las personas humanas y las personas jurídicas con el Estado y la vigencia en plenitud de la democracia y el Estado de derecho.

La Administración Pública es muchísimo más que un gran aparato burocrático, y resulta primordial, que todos nosotros empecemos a valorarla como lo que es, independientemente de la preferencia política o el gobierno de turno, pero para ello, invariablemente se necesitan ciertas reformas estructurales y culturales que logren tal cometido. Y ello así, pues paradójicamente quien está obligado a obrar siempre en base a la juridicidad, no es así percibido siempre del mismo modo entre quienes se relacionan con ella. Desde luego, esta percepción puede crecer, cuando se presenta un conflicto que deriva en los Tribunales.

A mi juicio, que la Administración sea percibida de ese modo por los ojos de los ciudadanos, entre algunos otros factores, y principalmente, en lo que respecta al objeto de estas líneas, se relaciona, como se anticipara, en el control.

Debemos partir de la base, entonces, en que la cuestión del control de la Administración –sea judicial o no– debe ser algo que debe encontrarse constantemente en la vidriera de la doctrina, pues a todas luces, es una cuestión basal en nuestro Estado de derecho, pues en el obrar de la Administración no solo debe aparecer la juridicidad, antes bien, y de no encontrarnos con dicho elemento, con igual o más fuerza, el obrar del Poder Judicial.

A continuación, y sin mayores preámbulos, le propongo al lector analizar esos factores bajo el rótulo Breve esbozo de la situación actual. Algunas propuestas.

Es que en algunos casos directamente no están las herramientas necesarias o ideales, mientras que en otros, existiendo, no son de la calidad deseada y, en consecuencia, deberían ser mejoradas.

Como se vislumbra, con notable nitidez, el problema que abordaré –y soy consciente de ello– no es nada fácil, por esa razón su solución tampoco lo será y estas líneas apenas pretenden ser un punto de partida para un debate jurídico constante y fructífero.

En definitiva, es una invitación a pensar sobre una cuestión que de algún modo u otro nos repercute y recordar, por sobre todo, lo escrito por el pastor luterano alemán Martin Niemöller en el poema “Primero vinieron”.

Por las razones que explicaré con mayor detalle en el apartado III), centraré el análisis sobre cuatro tópicos que a mi juicio, son de suma importancia: 1) El código Contencioso Administrativo Federal; 2) La cuestión del agotamiento de la vía administrativa; 3) La Oficina anticorrupción y 4) La Procuraduría de Investigaciones Administrativas.

II. Breves anotaciones en torno al deber-ser del control de la Administración [arriba]

Independientemente si estamos parados frente al control judicial o a un control administrativo del obrar estatal, conviene determinar, para empezar, cual es el deber ser o, dicho de otro modo, el objetivo que debería tener en su actuar el órgano que efectúe la actividad de contralor.

Para ello, en primer lugar, hace falta una coherencia del Organismo de control en su obrar en el transcurso del tiempo, independientemente de quien ejerza la titularidad de un determinado organismo de control, o si su composición fuera unipersonal o, por el contrario, fuera pluripersonal.

En segundo lugar, cada temperamento concreto, que se puede materializar a través de una recomendación, dictamen, o denuncia, tiene que encontrarse investida de un juicio lógico, desde luego, jurídico, toda vez que si le exigimos a la Administración juridicidad en su obrar, con mayor razón a los distintos ámbitos donde se ejerce el control de la actividad estatal.

Un juicio lógico como tal, importa la manifestación de un razonamiento que parte de una premisa verdadera con sustento jurídico y un mínimo de elementos probatorios que formen convicción sobre dichas manifestaciones.

Esta nota, resulta de toda importancia, con el fin de evitar subjetividades y/o arbitrariedades por parte del funcionario que ejerce la actividad de contralor. Dicho de otro modo, formular denuncias que no encuentran sustento entre hecho y derecho.

Es que el control del obrar de la Administración Pública debe servir para tornar a esta más eficaz y más cerca de los particulares.

Por consiguiente, no parece razonable aceptar, que la actividad de contralor sea utilizada como un instrumento de condicionamiento a un funcionario público por una eventual enemistad o porque pertenece a un sector distinto, entre algunos otros factores.

De allí, que se presenta como una cuestión de ineludible importancia, los mecanismos de selección de los titulares de los Organismos de control, bajo que criterios se los designa, y la independencia con la que ejercen su gestión.

En suma, y a modo de conclusión para cerrar este acápite, entiendo que deben sentarse como base las siguientes pautas:

1) Los organismos de control de la actividad de la Administración deben contar con toda la independencia posible dentro de la organización administrativa para el ejercicio de sus funciones.

2) Los titulares de esos Organismos deben transitar un exhaustivo proceso de selección, basado, entre otros, en sus antecedentes profesionales y académicos.

3) Su obrar, podría ser evaluado, entre muchos otros factores, por la calidad de sus denuncias y/o recomendaciones, basadas en un juicio lógico con la mayor cantidad de pruebas que logren formar convicción sobre el hecho que se pone en crisis.

III. Breve esbozo sobre la situación actual. Algunas propuestas [arriba]

III.1. Consideraciones liminares

Tal como se adelantará en el apartado I) del presente trabajo, me voy a permitir hacer un muestreo que sirva como disparador de otras ideas y propuestas en torno a la situación actual del control judicial de la Administración.

Tal como reza el título de este apartado, en esta materia tenemos inconvenientes cualitativos y cuantitativos, que intentaré exponer a continuación en cuatro ejes que muestran la cuestión contencioso administrativa y la cuestión penal.

Para sortear cualquier duda, pasaré a explicar el porqué de la elección de los cuatro ejes.

En rigor de verdad, el criterio escogido es analizar sumariamente dos lineamientos que se encuentran más vinculadas con las contingencias propias del proceso contencioso administrativo y los posibles inconvenientes en el acceso a la jurisdicción ya sea o por la ausencia de un Código Contencioso Administrativo Federal o por la existencia del agotamiento de la vía administrativa, o por las dos.

El fin, será intentar identificar los posibles inconvenientes que se puedan presentar por la existencia o inexistencia de uno y otro.

En cuanto a los casos de la Oficina Anticorrupción y la Procuración de Investigaciones Administrativas, desde luego, tiene más que ver no solo con la juridicidad en el obrar de la Administración, sino también con la transparencia.

Resulta trascendental subrayar, en este estadio de estas reflexiones que de poco sirve tener un Código Contencioso Administrativo Federal impecable y los conflictos en sede administrativa se sustancian con una eficacia suiza si las otras dos patas del control del obrar de la Administración Pública no funcionan o lo hacen de modo defectuoso, pues los cuatro ejes son de suma importancia.

III.2. La ausencia de un Código Contencioso Administrativo

Que a esta altura de las circunstancias, estemos habLando de la necesidad de un Código Procesal Contencioso Administrativo Federal, pone en blanco sobre negro, la necesidad de debatir, constantemente -para su mejora- el control del obrar administrativo. Ello así, toda vez que no tengamos un cuerpo normativo que rige las contingencias propias del proceso contencioso administrativo, obliga, desde hace tiempo, a que los jueces, deban tramitar un proceso de esta naturaleza con el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, que tiene otra idiosincrasia, pues estuvo pensado por el legislador para reglar el acceso a la jurisdicción en procesos judiciales en que las partes -actora o demandada- son personas humanas o personas jurídicas.

La sanción de un Código Contencioso Administrativo a nivel Federal o como el legislador desee denominar, resulta indudablemente, un noble desafío para los legisladores, toda vez que estarían sancionando ni más ni menos que el cuerpo normativo pertinente para la tutela de los derechos de las personas humanas y de las personas jurídicas en las relaciones con el Estado, con institutos propios de procesos judiciales donde el Estado Nacional es parte, que desde luego no encontramos en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Es que las personas humanas y/o las personas jurídicas deben contar con los instrumentos lógicos para hacer valer sus derechos. Por ejemplo, en todo lo relativo a cuestiones de tutela de derechos colectivos. Indudablemente, no puede tramitar bajo las mismas reglas un proceso colectivo entre particulares a otro donde el Estado Nacional es parte, pues debe tenerse en cuenta la existencia de ciertas pautas procesales básicas propias del proceso judicial contencioso administrativo[3].

De manera tal, que estimo juicioso el dictado de un Código Procesal Federal que regule las contingencias propias de un proceso judicial administrativo sea este individual o de clase.

III.3. La encrucijada del agotamiento de la vía administrativa: entre la razonabilidad de la instancia previa y la garantía de la tutela judicial efectiva

Antes que ahora, traté como se puso en crisis el agotamiento de la vía administrativa como paso previo para acceder al poder jurisdiccional en un proceso donde el Estado Nacional es parte. Se llegó a plantear, que la habilitación de la instancia podría resultar inconstitucional toda vez que –según se ha invocado– quebrantaría el principio de igualdad y el derecho a la no discriminación al requerir a los administrados el cumplimiento de requisitos que no se le exigen –por contrario sensu– al Estado cuando éste es demandante. Como derivación necesaria de ello, y así planteado la habilitación de la instancia vulneraría además el principio procesal de “igualdad de armas” que rige en todo proceso judicial.

Es que más allá de toda discusión que se plantea desde antiguo en la doctrina, cabe señalar que en cuanto a materia de formalidades para accionar encontramos que tanto en el Derecho Público como en el Derecho común hay ciertos requisitos que parecerían constituir obligaciones inexcusables e irrescindibles para los accionantes en un proceso judicial. En materia de Derecho Administrativo nos encontramos con que la falta de agotamiento de la instancia administrativa no constituye otra cosa que la falta de jurisdicción por parte de los magistrados para entender en las causas contencioso administrativas[4]. Tal es así, que al llegarles una contienda judicial, previo a todo trámite, los jueces deberán comprobar de oficio el cumplimiento de los recaudos previstos para el acceso del administrado al Poder jurisdiccional.

Desde otra perspectiva, es dable aclarar, que lo actuado en sede administrativa deberá concordar en un todo en cuanto a los hechos y al derecho invocado por el administrado en lo que haga al posterior reclamo en sede judicial de conformidad al principio de congruencia[5].

Entonces, el examen de los requisitos pertinentes de admisibilidad suele integrar una primera etapa del proceso contencioso administrativo, atinente a la admisión del proceso o habilitación de la instancia judicial, que puede concluir con un pronunciamiento que García de Entrerría y Fernández denomina de inadmisión anticipada[6]. Nos enseñaba Guillermo Muñoz, que Grau describía a la habilitación de la instancia con suma claridad. Habilitar la instancia, decía, significa declarar que el demandante puede ejercitar la vía judicial[7].

Es que la habilitación de la instancia o el agotamiento de la vía administrativa constituiría para el Derecho Administrativo lo que con las diferencias pertinentes significa el instituto de la mediación para el Derecho Privado.

La mediación tiene como fin que las partes lleguen a un acuerdo, al que irán siendo inducidos por el Mediador: Verbigracia, es un proceso no contradictorio al que se llegará a una resolución de manera distinta que en la contienda judicial, donde contrariamente a lo antes dicho es un proceso contradictorio y lo resolverá un Juez.

En esta inteligencia, y de conformidad a lo que ha expresado nuestro más Alto Tribunal en un clásico antecedente jurisprudencial es que en definitiva el propósito último del reclamo administrativo previo es producir una etapa conciliatoria anterior a las actuaciones judiciales, verbigracia, es dar a la Administración la posibilidad de revisar el planteo efectuado por el administrado, en su caso, salvar algún error y promover el control de legitimidad de lo realizado, propósito fundado en motivos de indudable prudencia que aconsejan que el Estado no sea llevado a juicio sin haber tenido previamente la posibilidad de tomar conocimiento de los extremos en los que el particular damnificado fundamenta su reclamación o petición y realizar el examen correspondiente para pronunciarse sobre su procedencia[8].

Además, es pertinente agregar, siguiendo las enseñanzas de Comadira que el reclamo administrativo previo es, en última instancia, un remedio que se le otorga al administrado, el que, resulta útil en la medida que constituye un medio para evitar la promoción de un juicio, pues tiene por objeto que los órganos administrativos competentes examinen las pretensiones de los administrados con aquel fin[9].

En consecuencia, el particular podrá una vez efectuado esto acudir a la vía judicial con arreglo a los postulados enunciados, y recién después de verificar la presencia de los presupuestos comunes y especiales de admisibilidad, el magistrado actuante le dará curso a la demanda, la notifica e íntima al demandado para que conteste. Allí es donde el Administrado obtiene la relación contenciosa con la Administración además del impulso procesal del proceso judicial[10].

Es que, la garantía constitucional de la defensa no se opone a su reglamentación en beneficio de la correcta sustanciación de las causas (Fallos: 185:242; 299:761) y dicho poder incluye la facultad de efectuar distinciones razonables entre quienes no se encuentran en la misma condición (Fallos: 216:69)[11].

Siguiendo en la línea de la buena jurisprudencia de nuestro más Alto Tribunal Federal en el precedente "Gorordo" dispuso de manera contundente que para que el Tribunal pueda pronunciarse por el fondo de la pretensión que ante él se debate resulta obligatorio que concurran ciertas circunstancias establecidas por el derecho procesal conocidas como requisitos o presupuestos procesales. El examen de estos recaudos, que condicionan la admisibilidad de la pretensión, puede ser efectuado no sólo a requerimiento de la demandada, sino también, dada su naturaleza, en una etapa preliminar en la cual el juez puede desestimar oficiosamente la demanda (cfr. artículo 337, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), sin que por ello se convierta en el intérprete de la voluntad implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria[12].

Para ir concluyendo en el punto en examen, cabe señalar que la Administración no resulta ser un sujeto procesal más como cualquier particular. Ello, en virtud no sólo por las normas que rigen su actividad, sino por el interés público comprometido cada vez que es puesta en debate en el marco de un pleito judicial, cualquiera sea el objeto de la demanda en su contra.

En consecuencia, entiendo que la existencia del agotamiento de la vía administrativa como instancia previa al acceso de la jurisdicción no es mala en si mismo, sino lo que debe efectuarse es una revisión de cómo es tomado el procedimiento administrativo y si da cumplimiento al principio de celeridad. Pues, en definitiva, no está en crisis la existencia de la etapa previa, sino en la eficacia del funcionario público interviniente y si su temperamento es conteste con la finalidad del instituto.

III.4. La Oficina Anticorrupción

Como primera medida, entiendo que resulta de fundamental importancia realizar sumariamente un poco de historia, sobre todo para comprender acabadamente cual fue el verdadero espíritu al crear en nuestro medio este Organismo.

La Oficina Anticorrupción[13] fue creada por el gobierno que asumió el 10 de diciembre de 1999, que colocó dentro de la organización administrativa dentro del ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, y su competencia está restringida al ámbito de la Administración Pública con facultades de investigación de igual tenor a las que le confiere el ordenamiento vigente a la Procuraduría de Investigaciones Administrativas.

Resulta importante señalar que el Estado Nacional Argentino, independientemente de quien ejerza la titularidad del Poder Ejecutivo se autoobligó a cumplir efectivamente con la Ley de Ética Pública de manera efectiva[14].

Pero empecemos por el principio. La Oficina anticorrupción vio la luz por imperio del Decreto N°102/1999[15], y debe obrar en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación con el fin de investigar todo hecho, veLando por la debida aplicación en el ámbito del Estado Nacional por la letra de la Convención Interamericana contra la corrupción[16].

De conformidad con el artículo 2° del mentado Decreto, dicho Órgano de control cuenta con las siguientes atribuciones y competencias para cumplir con su cometido: “a) Recibir denuncias que hicieran particulares o agentes públicos que se relacionen con su objeto; b) Investigar preliminarmente a los agentes a los que se atribuya la comisión de alguno de los hechos indicados en el inciso anterior. En todos los supuestos, las investigaciones se realizarán por el solo impulso de la oficina anticorrupción y sin necesidad de que otra autoridad estatal lo disponga; c) Investigar preliminarmente a toda Institución o Asociación que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal, ya sea prestado en forma directa o indirecta, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la administración de los mencionados recursos; d) Denunciar ante la justicia competente, los hechos que, como consecuencia de las investigaciones practicadas, pudieren constituir delitos; e) Constituirse en parte querellante en los procesos en que se encuentre afectado el patrimonio del Estado, dentro del ámbito de su competencia; f) Llevar el registro de las declaraciones juradas de los agentes públicos; g) Evaluar y controlar el contenido de las declaraciones juradas de los agentes públicos y las situaciones que pudieran constituir enriquecimiento ilícito o incompatibilidad en el ejercicio de la función; h) Elaborar programas de prevención de la corrupción y de promoción de la transparencia en la gestión pública; i) Asesorar a los organismos del Estado para implementar políticas o programas preventivos de hechos de corrupción”.

A su turno, la norma de creación, postula que su titular debe ser argentino/a, abogado/a, con un ejercicio no menor a seis (6) años en el ejercicio de la profesión, o la misma antigüedad y experiencia desarrollada en el Ministerio Público en el Poder Judicial. Resulta a todas luces de toda lógica que su titular deba ser abogado por el tipo de decisiones que debe tomar y juicios que debe realizar durante una investigación o al valorar la prueba recolectada y hacer una denuncia, sin embargo, su equipo profesional, puede estar compuesto por profesionales con carreras con distintas versaciones[17].

Tal como surge de una rápida lectura del Decreto N°: 102/99, existen pautas mínimas que implican un criterio de funcionamiento del Organismo de control que le exigen a sus eventuales titulares que su obrar no esté matizado con ninguna subjetividad. Y ello, es de vital importancia a los fines de lograr un Estado eficiente y transparente en sus distintos cometidos.

Asimismo, que las denuncias que se promuevan ante el fuero Criminal y Correccional Federal o ante el que correspondan, estén munidas de una cantidad de prueba mínima, pues ese es el piso que se le debe exigir a la Oficina Anticorrupción habida cuenta de las facultades que tiene y de las estructuras con la que cuenta. De suyo, que la pieza constituya un juicio lógico sobre premisas verdaderas, teniendo en miras, que es un escrito suscripto por un funcionario estatal con una responsabilidad de indudable importancia.

En consecuencia, a mi juicio estimo que la Oficina Anticorrupción no puede hacer una denuncia con un mero estado de sospecha. Debe existir convicción y un piso de pruebas mínimo que formen una convicción razonable sobre que un determinado hecho debe ser investigado seriamente por la Justicia Federal. Ya sea que esta provenga de una denuncia efectuada por un particular, de una constatación efectuada de oficio sobre un hecho, o del estudio de una declaración jurada de un funcionario público[18].

Es dable recordar, que las declaraciones juradas de los funcionarios públicos[19] deben presentarse ante la Oficina Anticorrupción quien controlará que esté debidamente presentada y extenderá un recibo luego de realizar la constatación[20], lo que no implica, bajo ningún aspecto un pronunciamiento del Órgano de control sobre el contenido de los datos consignados por el funcionario público[21].

III.5. La Procuraduría de Investigaciones Administrativas

III.5.1. Ubicación normativa

Con el dictado de la Ley N° 24.496[22], la entonces Fiscalía de Investigaciones Administrativas, quedó como parte del Ministerio Público Fiscal[23].

III.5.2. Distingos entre la Procuración de Investigaciones Administrativas y la Oficina Anticorrupción

Antes de continuar, conviene hacer un paréntesis para subrayar que entre la Procuraduría de Investigaciones Administrativas[24] y la Oficina Anticorrupción que se analizará ut infra existen marcadas diferencias que hacen que si bien por pasajes parecen tener competencias similares, y en su consecuencia, ser Órganos de control mellizos, en rigor de verdad cuentan con marcadas diferencias que convienen ser marcadas para evitar indeseables confusiones.

En primer lugar, la Oficina Anticorrupción es un órgano de control interno de la Administración Pública, toda vez que se encuentra en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, mientras que por el contrario la Procuraduría de Investigaciones Administrativas se encuentran en un ámbito diferente al Poder que se está controLando, de conformidad con el propio artículo 120 de la Constitución Nacional.

Otra diferencia para nada menor se encuentra en las designaciones de los titulares de ambos órganos. En efecto, cumplido los requisitos que se les exige para ostentar el cargo, el Fiscal de Control a cargo de la Oficina Anticorrupción será designado con rango de Secretario de Estado por el Presidente de la Nación Argentina como corolario de la propuesta elevada por el titular del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. En cambio, el titular de la Procuraduría de Investigaciones Administrativas es designado por concurso público de antecedentes y oposición[25].

La composición estructural de la OA y la PFIA, también merece ser subrayadas por sus diferencias. En efecto, las Direcciones que componen la Oficina Anticorrupción están a cargo de funcionarios que cuentan con rango de Subsecretarios de Estado y su designación es de naturaleza política[26]. Ello es de importancia, teniendo en miras que los funcionarios de la PFIA cuentan con estabilidad[27] y pueden ser removidos, únicamente, a través de la sustanciación de un proceso sancionatorio con la designación de un Tribunal de enjuiciamiento[28].

III.5.3. Las competencias de la PIA

La competencia de la Procuraduría de Investigaciones Administrativas surge con especificidad del artículo 45 de la Ley de Ministerio Público.

Dicho artículo dice que “El Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas tendrá los siguientes deberes y facultades: a) Promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes integrantes de la administración nacional centralizada y descentralizada, y de las empresas, sociedades y todo otro ente en que el Estado tenga participación. En todos los supuestos, las investigaciones se realizarán por el solo impulso de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y sin necesidad de que otra autoridad estatal lo disponga, sin perjuicio de ajustar su proceder a las instrucciones generales que imparta el Procurador General de la Nación. b) Efectuar investigaciones en toda institución o asociación que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal, ya sea prestado en forma directa o indirecta, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la inversión dada a los mencionados recursos. c) Denunciar ante la justicia competente, los hechos que, como consecuencia de las investigaciones practicadas, sean considerados delitos. En tales casos, las investigaciones de la Fiscalía tendrán el valor de prevención sumaria. El ejercicio de la acción pública quedará a cargo de los fiscales competentes ante el tribunal donde quede radicada la denuncia y, en su caso, ante las Cámaras de Apelación y Casación con la intervención necesaria del Fiscal nacional de Investigaciones Administrativas o de los magistrados que éste determine, quienes actuarán en los términos del artículo 33 inciso t). La Fiscalía de Investigaciones Administrativas podrá asumir, en cualquier estado de la causa, el ejercicio directo de la acción pública, cuando los fiscales competentes antes mencionados tuvieren un criterio contrario a la prosecución de la acción. d) Asignar a los fiscales Generales, Fiscales Generales Adjuntos y Fiscales, las investigaciones que resolviera no efectuar personalmente. e) Someter a la aprobación del Procurador General de la Nación el reglamento interno de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas. f) Ejercer la superintendencia sobre los magistrados, funcionarios y empleados que de él dependen e impartirles instrucciones, en el marco de la presente ley y de la reglamentación que dicte el Procurador General. g) Proponer al Procurador General de la Nación la creación, modificación o supresión de cargos de funcionarios, empleados administrativos y personal de servicio y de maestranza que se desempeñen en la Fiscalía, cuando resulte conveniente para el cumplimiento de los fines previstos en esta ley. h) Elevar al Procurador General un informe anual sobre la gestión de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, a su cargo. i) Imponer las sanciones disciplinarias a los magistrados, funcionarios y empleadas que de él dependan, en los casos y formas establecidos en la ley y su reglamentación. j) Ejecutar todos sus cometidos ajustándolos a la política criminal y de persecución penal del Ministerio Público Fiscal”.

Para mejor cumplimiento de su tarea el artículo 26[29] de la Ley Orgánica dota con atribuciones que son comunes a los demás Fiscales. Además de las competencias dispuestas en el artículo 50[30] que son propias del cargo y que son de indudable importancia.

III.5.4. A modo de colofón

No existe motivo por el cual no puedan convivir armónicamente dentro del sistema de control de la Administración Pública la oficina Anticorrupción y la Procuraduría de Investigaciones Administrativas.

A la luz de sus competencias, puede vislumbrarse con nitidez que son Órganos que se complementan, y en consecuencia, no se entorpecen entre sí.

Independientemente de las mejoras que puedan introducirse en su funcionamiento para que se perciba a los ojos de todos, una objetiva actividad de contralor.

Para finalizar este punto resulta importante señalar, que la dualidad, o dicho de otro modo la existencia de más de un órgano de contralor, no obedece a un exceso ritualismo que pueda pensarse propio de la organización administrativa argentina, sino que es algo conteste con la Convención Interamericana contra la Corrupción[31].

IV. Distintas perspectivas sobre el eterno dilema y el auténtico reto [arriba]

Indudablemente en esta materia tenemos una deuda enorme. Por momentos, y a riesgo de cometer un equívoco, tengo para mí que es un pasivo más cultural que institucional.

Pero en cualquier caso, existe una deuda.

Desde luego, las soluciones no se agotan en los cuatro ejes propuestos, empero, resultan un buen comenzar, en ese cambio de paradigma que necesitamos transitar. Esta afirmación se sustenta a poco advertir, que bien hubieran cabido reflexiones en torno a la Auditoría General de la Nación, la Sindicatura General de la Nación, el Defensor del Pueblo, o las Asociaciones intermedias, como actores de indudable importancia en el control del obrar estatal.

Por poco grato que resulte el trabajo, el control de la Administración Pública debe ser una cuestión que debe encontrarse en crisis en forma constante, pues en el buen y fundado debate se encontrarán los mejores canales para que, en definitiva, tengamos una Administración que obre correctamente, y lo que es tan importante, que el ciudadano así lo perciba.

No debemos perder de vista, que allí, en el obrar administrativo, se puede percibir eventualmente, una primera impresión de denegación de justicia, y eso, es de los peores síntomas que puede tener una Administración en su relación con el ciudadano.

Es que todos debemos saber e internalizar, que la Administración Pública nunca llegará al objetivo que todos deseamos si no solo no cuenta con funcionarios eficaces en el desarrollo de la gestión de los intereses del bien común, sino lo que es tan o más importante, funcionarios idóneos en el ejercicio del control del obrar estatal.

Ello así, toda vez que, en el correcto y armónico funcionamiento de ese binomio, depende en gran medida, el éxito político de una Administración, toda vez que de un lado es garantizador de libertades y garantías y desde otra perspectiva, es garantizador del principio de celeridad, que exige desde antiguo, el procedimiento administrativo argentino.

Todo esto, indudablemente, no puede ser óbice para poner en crisis la estabilidad del funcionario público, que surge de la letra de la Carta Magna. Sin embargo, el camino de la Administración eficaz, empieza –más allá de todos los controles que puedan existir– por el criterio en la selección de los agentes. Y ello así, pues, en definitiva, el control, como todo control es ex post.

El Código Contencioso Administrativo Federal o como el legislador desee denominarlo es una necesidad que se impone, y sería de toda razonabilidad que el mismo se dicte en acuerdo de la comunidad académica y las distintas asociaciones que nuclean a los distintos operadores jurídicos con versación en la materia.

En cuanto al agotamiento de la vía administrativa, creo que su existencia es de toda razonabilidad y los cambios recientes operados en torno al silencio de la Administración son de toda lógica e igualan de algún modo, las relaciones de fuerza ante posibles temperamentos dilatorios, contradictorios, de suyo, con la verdadera finalidad del agotamiento de la vía administrativa.

Debemos recordar, que más allá de que en una cuestión particular pueda ser el Estado nuestro contrincante, este será siempre el regulador de las relaciones jurídicas y sociales fundamentales para la correcta convivencia colectiva y que como organización de gran tamaño que es y que cuenta con procedimientos legales con los que cumplir, merece la oportunidad de revisar su comportamiento en un asunto particular con el único fin de que si correspondiera lo modificase y además evitarse llevarlo a los tribunales.

Ese es el objetivo del agotamiento de la vía administrativa y el Estado, en consecuencia, debe transitar ese camino, si no lo hiciese, tomando palabras del profesor Cassagne, la Administración, terminaría siendo una carga y un perjuicio para los particulares que se relacionan con ella[32].

Y en ese extremo, es, donde se podría poner en crisis si resulta violatorio del principio de tutela judicial efectiva.

Nótese, sin embargo, que no es la existencia del instituto de la habilitación de la instancia en sí el problema, sino, en cómo se sustancia un determinado conflicto en sede administrativa. Y es ahí, donde se colocan sobre la mesa otros elementos, precedentemente señalados, como, por ejemplo, la eficacia del funcionario público.

Es que, para finalizar, entra en juego no solo la indudable importancia de la existencia de normas jurídicas, sino lo que es tan o más importante, su observancia o inobservancia habida cuenta de los efectos nocivos que eventualmente puedan tener adoptar un temperamento u otro[33].

Notas [arriba]

[1] Profesor de Derecho Procesal en la Universidad de Belgrano (UB), y en la Universidad de Buenos Aires (UBA). Director de la Revista de derecho procesal Institutas. Secretario de Publicaciones del Centro de Estudios Procesales de la Universidad del Salvador. Es miembro de la Asociación Argentina de Derecho Procesal.
[2] Fernández, Tomás Ramón, Panorama del Derecho administrativo al comienzo de su tercera centuria, La Ley, Buenos Aires, 2002, pág. 100.
[3] Tomás Ramón Fernández efectúa la siguiente reflexión “La gente cree hoy más en el Derecho más que nunca ha creído o, por lo menos, espera más de él más de lo que nunca ha esperado. Los derechos fundamentales que las Constituciones reconocen y proclaman han pasado a formar parte de la cultura colectiva, se han interiorizado por los ciudadanos, que los sienten y los viven como propios, no como meras declaraciones formales expresivas de un desiderátum inalcanzable. Y otro tanto sucede con los derechos subjetivos y aún con los intereses que las leyes protegen como prolongación y consecución de aquellos. Ya no se aceptan resignadamente como antes las decisiones que menguan, recortan o limitan de algún modo las posiciones individuales que se consideran protegidas por la Constitución o las Leyes por el solo hecho de proceder de una autoridad, legislativa, administrativa o judicial, legítima.”; Cfr. Fernández, Tomás – Ramón, Panorama del Derecho administrativo al comienzo de su tercera centuria, Ob. cit., pág. 110.
[4] Desde otra perspectiva, el Profesor Mairal sostiene que si se recuerda que el derecho de defensa en juicio de los derechos de los particulares frente a la Administración, ya sean ellos regidos por el derecho civil, comercial o administrativo, está garantizado por la Constitución Nacional y, por ende, preexistía a la sanción de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, no es irrazonable interpretar a ésta en el sentido de aumentar, y no disminuir, el grado de protección jurídica dispensado a aquéllos a la fecha de su vigencia. Sobre esta base, pues, cabe sostener soluciones que, basadas en una elaboración de las diversas normas aplicables de la Ley mencionada y de su Decreto reglamentario, alcancen un ponderado equilibrio entre las garantías constitucionales que merece el derecho sustancial y los requerimientos de una tramitación ordenada que respete, pero no idolatre las formalidades del procedimiento. Ver, Mairal, Héctor A., Control judicial de la Administración Pública, Depalma, Buenos Aires, 1984, T. 1, pág. 341.
[5] La Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de la Cámara Contencioso Administrativo Federal ha sido pacífica al respecto.
[6] Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Plenario “Romero, Gerardo c/ Estado Mayor General del Ejército”, del 15/04/1999.
[7] Muñoz, Guillermo, “El enigma de la habilitación de la instancia”, en Muñoz, Guillermo y Grecco, Carlos, Fragmentos y testimonios del Derecho Administrativo, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1999, pág. 574.
[8] C.S.J.N.; fallos, 314:725 (1991).
[9] Comadira, Julio R. con la colaboración de Monti, Laura M., Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, La Ley, 2003, t. I, pág. 506.
[10] Muñoz, Guillermo, ob. cit.
[11] Dictamen del Procurador General en “Durusse de Fernández, Graciela Belkis c/ Provincia de Santa Fe”.
[12] C.S.J.N., Fallo “Gorordo Allaria de Kralj c/ Estado Nacional”.
[13] En adelante, también podrá consignarse con la sigla OA.
[14] La Ley N° 25.188/1999, dice en su artículo 1°: “La presente ley de ética en el ejercicio de la función pública establece un conjunto de deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables, sin excepción, a todas las personas que se desempeñen en la función pública en todos sus niveles y jerarquías, en forma permanente o transitoria, por elección popular, designación directa, por concurso o por cualquier otro medio legal, extendiéndose su aplicación a todos los magistrados, funcionarios y empleados del Estado.
Se entiende por función pública, toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos”.
[15] Suscripto el 23/12/1999 firmado y refrendado por el Presidente Frernando de la Rúa y Rodolfo H. Terragno; Ricardo R. Gil Lavedra; Adalberto Rodríguez Giavarini; Juan J. Llach; José L. Machinea; Ricardo H. López Murphy; Rosa Graciela C. de Fernández Meijide; Héctor J. Lombardo; Federico T. M. Storani; Mario A. Flamanique; y Nicolás V. Gallo.
[16] Decreto 102/99, Artículo 1º — “La OFICINA ANTICORRUPCIÓN funcionará en el ámbito del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, como organismo encargado de velar por la prevención e investigación de aquellas conductas que dentro del ámbito fijado por esta reglamentación se consideren comprendidas en la Convención Interamericana contra la Corrupción aprobada por Ley Nº 24.759.
Su ámbito de aplicación comprende a la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, empresas, sociedades y todo otro ente público o privado con participación del Estado o que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal”.
[17] El artículo 7 del Decreto N° 102/99 dice: “Serán requisitos para el desempeño del cargo de Fiscal de Control Administrativo: a) Ser ciudadano argentino; b) Tener no menos de TREINTA (30) años de edad; c) Tener no menos de SEIS (6) años en el ejercicio de la profesión de abogado o idéntica antigüedad profesional en el Ministerio Público o en el Poder Judicial.” A su turno, el artículo 15 del mentado Decreto dice: “Los profesionales que se desempeñen en las distintas áreas de la OFICINA ANTICORRUPCIÓN deberán acreditar especial versación en derecho, sociología, ciencias económicas, sistemas y gestión administrativa, análisis institucional y cultura organizacional, y cualquier otra especialización que sea requerida para cumplir con sus tareas específicas”.
[18] El Artículo 3º regula que “La declaración jurada patrimonial integral deberá contener el detalle de los bienes, ingresos y egresos, originados en el país o en el extranjero, en los términos del artículo 6º de la ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública. Los funcionarios indicados en el artículo 2º tienen la obligación de llenar un formulario para el cónyuge, conviviente o hijos menores en caso de que cualquiera de estos tuvieran bienes propios”. El Artículo. 4º señala que “La declaración jurada patrimonial integral deberá ser presentada dentro de los treinta días hábiles siguientes a la fecha de asunción del cargo y del cese en las funciones, y anualmente antes del 31 de diciembre de cada año, según el cronograma de presentación de declaraciones que determine la Oficina Anticorrupción”.
[19] La parte pertinente del artículo 5 de la Ley N° 25.188/99 dice: “Quedan comprendidos en obligación de presentar la declaración jurada: a) El presidente y vicepresidente de la Nación; f) El jefe de gabinete de ministros, los ministros, secretarios y subsecretarios del Poder Ejecutivo; g) Los interventores federales; h) El síndico general de la Nación y los síndicos generales adjuntos de la Sindicatura General de la Nación, el presidente y los auditores generales de la Auditoría General de la Nación, las autoridades superiores de los entes reguladores y los demás órganos que integran los sistemas de control del sector público nacional, y los miembros de organismos jurisdiccionales administrativos; j) Los embajadores, cónsules y funcionarios destacados en misión oficial permanente en exterior; k) El personal en actividad de las Fuerzas Armadas, de la Policía Federal Argentina, de Gendarmería Nacional, de la Prefectura Naval Argentina y del Servicio Penitenciario Federal, con jerarquía no menor de coronel o equivalente; l) Los rectores, decanos y secretarios de las universidades nacionales; m) Los funcionarios o empleados con categoría o función no inferior a la de director o equivalente, que presten servicio en la Administración Pública Nacional, centralizada o descentralizada, las entidades autárquicas, los bancos y entidades financieras del sistema oficial, las obras sociales administradas por el Estado, las empresas del Estado, las sociedades del Estado y el personal con similar categoría o función, designado a propuesta del Estado en las sociedades de economía mixta, en las sociedades anónimas con participación estatal y en otros entes del sector público; n) Los funcionarios colaboradores de interventores federales, con categoría o función no inferior a la de director o equivalente; o) El personal de los organismos indicados en el inciso h) del presente artículo, con categoría no inferior a la director o equivalente; p) Todo funcionario o empleado público encargado de otorgar habilitaciones administrativas para el ejercicio de cualquier actividad, como también todo funcionario o empleado público encargado de controlar el funcionamiento de dichas actividades o de ejercer cualquier otro control en virtud de un poder de policía; q) Los funcionarios que integran los organismos de control de los servicios públicos privatizados, con categoría no inferior a la de director; t) Todo funcionario o empleado público que integre comisiones de adjudicación de licitaciones, de compra o de recepción de bienes, o participe en la toma de decisiones de licitaciones o compras; u) Todo funcionario público que tenga por función administrar un patrimonio público o privado, o controlar o fiscalizar los ingresos públicos cualquiera fuera su naturaleza”. A todo evento, cabe aclarar que los Auditores Generales no se encuentran comprendidos.
[20] El artículo 11 dice expresamente que “La Oficina Anticorrupción controlará que la declaración jurada patrimonial integral se encuentre debidamente confeccionada y completa, extendiendo el recibo definitivo en caso de que así fuera. Cuando se detecten errores u omisiones, deberá requerirse al funcionario declarante que salve las deficiencias que se señalen dentro del plazo de cinco días hábiles. El incumplimiento por parte del requerido será considerado falta grave. El recibo definitivo emitido por la Oficina Anticorrupción será remitido a los funcionarios por intermedio de la oficina de personal, administración o recursos humanos de la respectiva jurisdicción u organismo al que pertenezca”.
[21] El artículo 12 regula que “El recibo que extienda la Oficina Anticorrupción no implicará pronunciamiento alguno acerca de los datos consignados en la declaración jurada patrimonial integral”. A su turno, el artículo 13, dice que “La Oficina Anticorrupción podrá efectuar todos los controles necesarios y solicitar al funcionario declarante las aclaraciones que considere pertinentes”.
[22] Sancionada el 11/3/1998; Promulgada parcialmente el 18/3/1998.
[23] El artículo 43 de la Ley N° 24.496 dice “La Fiscalía de Investigaciones Administrativas forma parte del Ministerio Público Fiscal como órgano dependiente de la Procuración General de la Nación. Está integrada por el Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas y los demás magistrados que esta ley establece”.
[24] En adelante, podrá consignarse como PIA.
[25] El artículo 44 de la Ley N° 24.946/98 dice que “Los magistrados de la fiscalía serán designados y removidos conforme al procedimiento previsto en esta ley.” El artículo 5 de la misma norma regula que “El Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación serán designados por el Poder Ejecutivo nacional con acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros presentes. Para la designación del resto de los magistrados mencionados en los incisos b), c), d), e) y f) de los artículos 3° y 4°, el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, en su caso, presentará una terna de candidatos al Poder Ejecutivo de la cual éste elegirá uno, cuyo nombramiento requerirá el acuerdo de la mayoría simple de los miembros presentes del Senado.”. Y para finalizar, el artículo 6, dispone que “La elaboración de la terna se hará mediante el correspondiente concurso público de oposición y antecedentes, el cual será sustanciado ante un tribunal convocado por el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, según el caso. El tribunal se integrará con cuatro (4) magistrados del Ministerio Público con Jerarquía no inferior a los cargos previstos en el inciso c) de los artículos 3° y 4°, los cuales serán escogidos otorgando preferencia por quienes se desempeñen en el fuero en el que exista la vacante a cubrir. Será presidido por un magistrado de los enunciados en el artículo 3° incisos b) y c) o en el artículo 4° incisos b) y c), según corresponda; salvo cuando el concurso se realice para cubrir cargos de Procurador Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas, Fiscal General, Defensor Oficial ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación o Defensor Público ante tribunales colegiados, supuestos en los cuales deberá presidir el tribunal examinador, el Procurador General o el Defensor General de la Nación, según el caso.”
[26] Esta cuestión se encuentra en el Decreto 102/99. En efecto, el artículo 9º dispone que “La OFICINA anticorrupción estará compuesta por la Dirección de Investigaciones, cuya función principal será fiscalizar el cumplimiento de los deberes de los agentes y el debido uso de los recursos estatales; y la Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia responsable de la elaboración de políticas estatales contra la corrupción en el sector público nacional.” Por su parte, el artículo 10 señala que “Las Direcciones de Investigaciones y de Planificación de Políticas de Transparencia estarán a cargo de funcionarios que tendrán rango y jerarquía de Subsecretario, designados y removidos por el Presidente de la Nación a propuesta del Ministro de Justicia y Derechos Humanos”.
[27] El artículo 13 de la Ley Orgánica del Ministerio Público dice que “Los magistrados del Ministerio Público gozan de estabilidad mientras dure su buena conducta y hasta los setenta y cinco (75) años de edad. Los magistrados que alcancen la edad indicada precedentemente quedarán sujetos a la exigencia de un nuevo nombramiento, precedido de igual acuerdo. Estas designaciones se efectuarán por el término de cinco (5) años, y podrán ser repetidas indefinidamente, mediante el mismo procedimiento”.
[28] El artículo 18 de la Ley N°: 24.946/98 regla que: “El Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación sólo pueden ser removidos por las causales y mediante el procedimiento establecidos en los artículos 53 y 59 de la Constitución Nacional.
Los restantes magistrados que componen el Ministerio Público sólo podrán ser removidos de sus cargos por el Tribunal de Enjuiciamiento previsto en esta ley, por las causales de mal desempeño, grave negligencia o por la comisión de delitos dolosos de cualquier especie”.
[29] “Los integrantes del Ministerio Público, en cualquiera de sus niveles, podrán — para el mejor cumplimiento de sus funciones — requerir informes a los organismos nacionales, provinciales, comunales; a los organismos privados; y a los particulares cuando corresponda, así como recabar la colaboración de las autoridades policiales, para realizar diligencias y citar personas a sus despachos, al solo efecto de prestar declaración testimonial. Los organismos policiales y de seguridad deberán prestar la colaboración que les sea requerida, adecuándose a las directivas impartidas por los miembros del Ministerio Público y destinando a tal fin el personal y los medios necesarios a su alcance.
Los fiscales ante la justicia penal, anoticiados de la perpetración de un hecho ilícito –ya fuere por la comunicación prevista en el artículo 186 del Código Procesal Penal de la Nación o por cualquier otro medio– sin perjuicio de las directivas que el juez competente imparta a la policía o fuerza de seguridad interviniente, deberán requerir de estas el cumplimiento de las disposiciones que tutelan el procedimiento y ordenar la práctica de toda diligencia que estimen pertinente y útil para lograr el desarrollo efectivo de la acción penal. A este respecto la prevención actuara bajo su dirección inmediata”.
[30] “Además de las previstas en el artículo 26 de esta ley, los magistrados de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas estarán investidos de las siguientes facultades de investigación:
a) Disponer exámenes periciales, a cuyo fin podrán requerir de las reparticiones o funcionarios públicos la colaboración necesaria, que éstos estarán obligados a prestar. Cuando la índole de la peritación lo requiera, estarán facultados a designar peritos ad hoc.
b) Informar al Procurador General de la Nación cuando estimen que la permanencia en funciones de un Ministro, Secretario de estado o funcionario con jerarquía equivalente o inferior, pueda obstaculizar gravemente la investigación”.
[31] En la parte pertinente de su artículo 3° dice que: “A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: 1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública. 2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta. 3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades. 4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda. 5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas. 6. Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del Estado, que impidan la corrupción. 7. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra la corrupción de los Estados Partes. 8. Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno. 9. Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas.
10. Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupción. 11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción. 12. El estudio de otras medidas de prevención que tomen en cuenta la relación entre una remuneración equitativa y la probidad en el servicio público”.
[32] Cassagne, Juan Carlos, Fragmentos de Derecho Administrativo, Hammurabi, Buenos Aires, 2003, pág. 64.
[33] Nino, Carlos S., Un país al margen de la ley, Ariel, Buenos Aires, 2011, pág. 60.