Buena administración:

La importancia de la confianza

Patricio Jesús Curti[1]

1) Apreciaciones introductorias [arriba] 

Como punto de partida y a modo orientativo, nos resulta útil tomar la definición que ofrece la Real Academia Española sobre “confianza”. Entre sus acepciones, aparece este término vinculado a una persona: “[e]n quien se puede confiar”.  Al referirse, por ejemplo, a una organización: “[q]ue posee las cualidades recomendables para el fin a que se destina”. Estas posibilidades nos llevan a la palabra “confiar” y entre sus significados, nos encontramos con la “[e]speranza firme que se tiene de alguien o algo”[2].

Desde una perspectiva institucional, podemos señalar que el valor en cuestión es la creencia o la percepción de que una organización o una persona que la represente se comportará de una manera esperada ante determinada situación. Es decir, la confianza tiene que ver con la probabilidad positiva de un comportamiento. Sin dudas, la sociedad confía o debería confiar, en una organización estatal y/o en sus representantes, en función de lo que se planteará luego.

La comunidad necesita depositar su confianza en las instituciones, reduciendo su sensación de incertidumbre y mejorando su percepción sobre ellas. Por eso, nos encontramos con un cambio muy relevante desde la perspectiva social: se confía en aquello que se conoce, con lo que una persona se relaciona y en lo que participa.

Centrando nuestra atención en el Ministerio Público y su función específica, intentaremos desandar el camino a emprender que va desde la “buena administración” hasta llegar a la importancia de la “confianza” como necesidad, valor, fortaleza y virtud fundamental, desde la perspectiva reseñada y enmarcada en los tiempos actuales.

Veamos de qué trata el asunto…

2) La buena administración como eje rector [arriba] 

Este término ha llegado a la vida de las instituciones públicas de manera creciente y como un intento de mejorar el contenido de sus propias actividades de conducción o manejo. Como veremos, se trata de un derecho de la sociedad y deriva en un principio de actuación para quienes integran a estas instituciones.

En concreto, se vincula con el hecho de servir objetivamente a la ciudadanía, realizando su trabajo con racionalidad, justificando sus actuaciones y orientándose continuamente al “interés general”. Este último, reside en la mejora permanente e integral de las condiciones de vida de las personas, en cabeza de los órganos estatales[3].

El lugar que mucho tiempo ocupó el Estado, teniendo privilegios o prerrogativas, ahora lo ocupa por derecho propio la persona; asumiendo un papel central en las acciones estatales y con derechos a exigir determinados estándares en el funcionamiento de los organismos públicos. Estos, a su vez, están obligados, a distinguirse en su actuación cotidiana, buscando la calidad en ese servicio objetivo del que hablamos en el párrafo anterior.

Según Rodríguez-Arana, la buena administración, como concepto, se encuentra cimentada en los aspectos más destacados de la acción pública, tales como la centralidad del ser humano, la apertura a la realidad, la metodología del entendimiento, la participación ciudadana y la modernización permanente. Agrega que, se vincula con la adecuada preparación de las personas que integran los organismos públicos, quienes deben tener mentalidad abierta, metodología del entendimiento y sensibilidad social. También, trabajar sobre la realidad, utilizar la razón y contemplar los problemas colectivos desde perspectivas de equilibrio para ser capaces de entenderlos, contemplar la pluralidad de enfoques y dimensiones que encierran, situando en el centro al ser humano y sus derechos inviolables[4].

Desde esta visión, los replanteos en torno a las acciones de un órgano estatal giran en función de las necesidades de las personas, promoviendo condiciones para que su libertad e igualdad, y las de los grupos en que se integran, sean reales y efectivas; removiendo los obstáculos que impiden o dificulten su goce. La persona con el cúmulo de circunstancias que la acompañan en su entorno social (edad, género, discapacidad, entre otros) y sus intereses particulares, propios, legítimos, es a quien los diferentes sectores estatales sirven, a partir de un compromiso real y especial con la población.

El Poder Judicial como parte del Estado -más precisamente el Ministerio Público- debe seguir construyéndose sobre concepciones justas y humanas, como consecuencia del derecho de las personas a abordajes públicos que rijan su proceder en instrumentos idóneos al servicio objetivo del interés general, como lo establece el espíritu de la Ley 14442. Esta norma es clara es su artículo inicial, poniendo al Ministerio Público bajo este paradigma, con una perspectiva abierta y dinámica, orientado a atender ese interés general, en definitiva, la mejora permanente e integral de las condiciones de vida de la comunidad.

Resulta importante agregar, para una mejor comprensión del tema que, al posicionarnos en el derecho comparado, nos encontramos con la noción de la buena administración, posicionada ni más ni menos que como un derecho humano y fundamental. Esta afirmación encuentra sustento en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea[5]. Una primera lectura de esa norma sugiere que dicho precepto es un buen resumen de los derechos más relevantes que las personas tienen en sus relaciones con los Estados. El reconocimiento a nivel europeo del “derecho fundamental a la buena administración” constituye, además, un permanente recordatorio para los Estados de que su actuación ha de realizarse con arreglo a determinados estándares que tienen como elemento medular la posición central de la ciudadanía y desde su participación activa en la conformación de los intereses generales, con el fin de ayudar a ir eliminando de las praxis administrativas, vicios y disfunciones que conforman la llamada “mala administración”.

Hoy, es frecuente que las Constituciones en los diferentes países del mundo incorporen como nuevo, el derecho fundamental a la buena administración, basándose en un destacable argumento: la razón de ser del Estado y de la administración es la persona, la protección y promoción de su dignidad, y de todos sus derechos fundamentales[6].

Ahora bien, llegando a nuestro ordenamiento ¿es posible considerar a la "buena administración" como un derecho humano o fundamental? Al respecto, a modo de acotación previa, vemos que el "derecho a la buena administración” no se encuentra consagrado normativamente en Argentina; aunque los principios que la inspiran no nos resultan del todo ajenos. Si buscásemos una consagración implícita del mismo, sería posible sostener que este derecho formaría parte de los “derechos no enumerados” del artículo 33 de la Constitución Nacional o en los Tratados con esa jerarquía (artículo 75, inciso 22) donde hallamos una gran variedad de principios y derechos. A nivel local, en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, tenemos lineamientos afines en su Preámbulo, al señalar entre sus objetivos: la promoción del bienestar general.

Concluyendo este apartado, es importante decir que, en nuestro país, el derecho a la “buena administración” puede ser construido doctrinariamente como una reformulación de elementos ya existentes. En definitiva, se trata de su relectura, encontrándolos presentes en el derecho argentino: constitucional/convencional e infraconstitucional[7].

3) Confianza [arriba] 

Al hablar de “buena administración”, la confianza cobra un papel protagónico. La sociedad debe confiar en los organismos del Estado y en las personas que los integran. Estas últimas, son tan reales como quienes componen a la sociedad destinataria de sus acciones. Como contracara, tienen el deber de ser confiables por el rol que ocupan.

El Ministerio Público es el actor legítimo para defender los intereses de la sociedad, en resguardo de la vigencia equilibrada de los valores jurídicos. Entonces, no resulta un tema menor, destacar que justamente estos intereses dejan de ser objeto de definición unilateral por el mismo ámbito institucional y se abren a la pluralidad de manera que el espacio público pueda ser gestionado, teniendo presente la multiforme y variada conformación social.  De este modo, necesariamente debemos comprender que es la sociedad en su conjunto la propietaria de las instituciones que conforman al Estado, administradas por sus integrantes y transversalizadas por la obligación de ser confiables permanentemente, en relación a los asuntos en los que tienen implicancia.

Lo dicho anteriormente, se convierte en un derecho de las personas centrado en el quehacer de una labor al servicio objetivo del interés general y a la protección de los derechos fundamentales de la persona.

Por lo tanto, “confianza” tiene íntima vinculación con aspectos tales como: apertura, pluralidad, moderación, equilibrio, realismo, eficacia, eficiencia, sensibilidad social, dinamismo, compatibilidad y compromiso. En este contexto, basado en la centralidad de la posición jurídica de la persona, adquiere especial sentido el derecho a la gestión y administración confiable, en función del marco constitucional-convencional y del entendimiento que se tenga acerca del interés general.

Brindar confianza, es la base. La sociedad debe encontrar en una institución estatal, no solo un mero prestador de servicios públicos. Ante todo, debe sentir seguridad en que le garantiza sus derechos. Como se ha indicado: “[cada integrante de la sociedad] es ahora, no sujeto pasivo, receptor mecánico de servicios y bienes públicos, sino sujeto activo, protagonista, persona en su más cabal expresión, y, por ello, aspira a tener una participación destacada en la configuración de los intereses generales[8].

Ahondando un poco más en la temática, resta decir que dada la escala y complejidad que esta misión del Estado supone (buena administración), incluso la ciudadanía más atenta y con mayores conocimientos técnicos y/o específicos puede verse superada o desentenderse de las decisiones que les afectan. Por esta razón, la confianza en los organismos estatales y las personas que los integran, termina siendo un valor fundamental.

Lo esperable y buscado, es que la mayoría de las personas confíen en que otros/as realizarán buenas prácticas en la mayoría de las cuestiones públicas. Esta no es una tarea de la sociedad: los organismos estatales deben trabajar sobre el fortalecimiento de la confianza, en sintonía con las normas afines, incluso, respondiendo a las inquietudes sociales, valorando las opiniones de sus integrantes y brindándoles información, a través de la transparencia.

El Estado no solo debe ser confiable, sino, además, demostrarlo. Esto de “mostrarse confiables” resulta un indicador de que sus integrantes están defendiendo la confianza pública, porque proporcionan los medios a través de los cuales la sociedad puede evaluar si esa confianza está garantizada. Cuando estos organismos no apoyan la confianza pública en las apariencias, le quitan herramientas a las personas que integran la sociedad, negándoles los medios para evaluar constantemente esta confianza de la que venimos hablando.

Enlazando este apartado con el siguiente, aparece la figura de los Códigos éticos, justificándose, en parte, por una necesidad de que las apariencias tengan la integridad suficiente. Quienes forman parte de una institución actúan, o deberían actuar, en miras del interés general que busca la buena administración, pero las condiciones de confianza no pueden darse por sentado, ni quedar supeditadas a la buena voluntad institucional porque, en definitiva, la sociedad se debilita frente a los límites de esa buena voluntad.

4) Rol del Ministerio Público [arriba] 

El espíritu de la Ley 14442 se dirige a uno de los ejes basales de la “buena administración”, es decir, la centralidad de la persona como integrante de la sociedad. Justamente, en su artículo 1° hace referencia a que el Ministerio Público debe actuar en defensa de los “intereses de la sociedad” y “en resguardo de la vigencia equilibrada de los valores jurídicos consagrados en las disposiciones constitucionales y legales”. Esto es un parámetro que debe transversalizar cualquier evaluación que se realice de este órgano consagrado constitucionalmente por el artículo 189 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

El servicio a la sociedad se traduce en actos tendientes a mejorar las condiciones de vida de las personas y sus derechos fundamentales, siendo esto una de las variables para medir la mentada confianza social.

La población bonaerense protagoniza la determinación de ese interés general que pareciera a priori ser un expresión ambigua o imprecisa, pero que toma forma con la necesaria “apertura a la realidad” que debe tener esta institución como parte del Estado provincial; dirigiéndose hacia la persona en sus acciones, pero atendiendo sus circunstancias sociales, económicas y culturales.

Administrar desde la realidad implica también acercarse a los diferentes aspectos que ofrece y tenerlos presentes desde esquemas de abordaje con el fin de contemplar armónicamente todas y cada una de las problemáticas que la componen.

Se acopla con lo anterior que, una buena administración supone la necesidad de contar con la presencia y participación real de la comunidad, evitando fórmulas cerradas que no representen o sirvan los intereses propios cada persona[9].

Resta decir que la confianza en la institución, debe inspirarse en la sociedad y centrarse en parámetros objetivos para sus integrantes. Así, en nuestro ámbito, cobra una gran importancia el Código de Ética de la Procuración General, siendo este, por un lado, un imperativo que regula nuestro proceder como integrantes del Ministerio Público y, por el otro, una consecuencia concreta de la objetividad buscada, según los lineamientos teóricos que venimos delineando.

El Código en cuestión, se configura como una de las directrices más recientes y relevantes, fijando estándares de cumplimiento, con el objetivo común de avanzar hacia la excelencia en la prestación del servicio de justicia., rigiendo a partir de su aprobación mediante la Resolución de la Procuración General 32 del año 2019 y su Anexo Único[10].

Entre sus consideraciones, dice: “en el ámbito de la ética pública, en lo que aquí concierne, se destacan los principios, deberes y prohibiciones vinculados a la alta misión de administrar justicia que 1e corresponde a los integrantes del Poder Judicial, a fin de recomponer la imagen y la confianza que en él han de depositar los ciudadanos e instituciones en aras del bien común y de la paz social (conf. artículo 189 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires y Fallos 305:504; 300:1282 y 326:417) (…) el rol de la ética profesional en el ámbito del Ministerio Público constituye un imperativo especialmente relevante en el proceso de recomposición institucional”.

Una cuestión sobresaliente a reseñar de la cita anterior se vincula con la acción de “recomponer” la confianza y para mejor explicación conviene decir que, en este orden de ideas, el Código Iberoamericano de Ética Judicial, advierte que “la realidad actual de la autoridad política en general, y de la judicial en particular, exhibe una visible crisis de la legitimidad que conlleva en los que la ejercen el deber de procurar que la ciudadanía recupere la confianza en aquellas instituciones. La adopción de un Código de Ética implica un mensaje que los mismos Poderes Judiciales envían a la sociedad reconociendo la inquietud que provoca esa débil legitimidad y el empeño en asumir voluntariamente un compromiso fuerte por la excelencia en la prestación del servicio de justicia”. También hace referencia a la importancia de las proyecciones de los principios en “normas o reglas éticas”, puntualmente señalando que “ordenan genérica y concentradamente la excelencia judicial, y posibilitan que otras normas vayan concretando ese ideal, a tenor de cambiantes y variadas circunstancias de tiempo y lugar (…) [pudiendo] ser reconstruidos con el lenguaje propio de las virtudes (…) en tanto la habitualidad de las conductas pertinentes consolida disposiciones para la excelencia en el servicio judicial”. Resulta conveniente agregar -en relación con este instrumento y lo que se ha teorizado sobre la demostración de confianza- lo siguiente: “[desde] esa perspectiva de una sociedad mandante (…) no solo debe preocuparse por "ser", según la dignidad propia del poder conferido, sino también por "parecer", de manera de no suscitar legitimas dudas en la sociedad acerca del modo en el que se cumple el servicio judicial”.

En el Anexo de la resolución mentada, se consagra el “Código de Ética”, estableciendo entre sus objetivos “agrupar el conjunto de principios éticos básicos, deberes exigibles y prohibiciones aplicables al desempeño funcional y a la conducta de los miembros del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires” (artículo 1). Resultaría redundante enumerar la totalidad de los principios fundamentales que trae el Código. Pero vale decir que, en sintonía con lo desarrollado hasta ahora y con el objetivo de llevar adelante la misión institucional del Ministerio Público provincial, se convierte en un imperativo clave para sus miembros, asegurando y conservando su observancia, dentro de la práctica habitual en el ejercicio funcional.

Si nos adentramos en su contenido, vemos cómo muchos conceptos esbozados encuentran sustento en el texto, como por ejemplo: la disposición ordenada al bien de la comunidad (integración); la adecuación del entendimiento a la realidad (objetividad); el cumplimiento de las obligaciones específicas de carácter individual y la asunción del compromiso activo en el buen funcionamiento de todo el sistema judicial (responsabilidad institucional); coherencia entre lo que se piensa, se dice y se hace (coherencia y compromiso); actuación vinculada con la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos, así como la rendición de cuentas y el acceso a la información pública en el marco de la normativa vigente, salvaguardando la integridad y fomentando una cultura de rechazo de la corrupción (transparencia); entre otros.

Estos son los cimientos de una serie de deberes y prohibiciones que refuerzan lo vinculado con el fortalecimiento institucional, con la previsión, inclusive, de sanciones derivadas del Reglamento Disciplinario conforme la Resolución PG 1233/01.

5) Conclusión [arriba] 

Las reflexiones traídas sobre el tema han tenido el propósito de transmitir la importancia actual de la buena administración pública, en su doble faz: una obligación del Estado y un derecho de las personas, protagonistas desde su centralidad como integrantes de la sociedad y en miras a sus derechos fundamentales.

Este paradigma reformula el modo de gestionar y comprender el funcionamiento de las instituciones en su conjunto. Sobre todo, necesita de permanentes procesos de reforma y mejora basados en la eficacia, la calidad y el servicio.

A esta altura del análisis ¿podemos prescindir de la confianza como una virtud fundamental que gira en torno a la “buena administración”? Incluso, ¿no forma parte de la “buena administración” que las mismas instituciones brinden herramientas que fortalezcan la confianza en ellas? Sin lugar a dudas, la confianza se ha convertido en algo vital para las instituciones públicas.

El interés general al que apunta, en este caso el Ministerio Publico, no puede ser escindido de la confiabilidad, porque las personas deben encontrar seguridad en las decisiones que las afectan. Por eso -respondiendo al segundo cuestionamiento- son los organismos estatales los que deben trabajar sobre el fortalecimiento de la confianza a través de actitudes concretas: siendo y mostrándose ser confiables.

Más allá del fortalecimiento institucional, en términos de confianza, necesariamente terminamos trayendo al factor humano. Como integrantes del Ministerio Público, hay una responsabilidad personal de construir este marco de confiabilidad, exteriorizada a través de acciones concretas, que terminan siendo atravesadas por la ética pública.

Volviendo al título inicial: la confianza en tiempos actuales, ¿es importante o -lisa y llanamente-indispensable?

Notas [arriba] 

[1] Asesor de Menores e Incapaces.
[2] Según la página web oficial institucional, en línea: https://dle.rae.es/confianza y https://dle.rae.es/c onfiar?m=form (respectivamente, compulsa realizada el 1/7/21).
[3] Conforme a los lineamientos esbozados en Jaime Rodríguez-Arana, “El derecho fundamental a la buena administración en la Constitución española y en la Unión Europea”, Revista Gallega de Administración Pública, número 40. julio-diciembre 2010, Dialnet, pág. 237.
[4] Para mayor abundamiento sobre esta conceptualización recurrir al artículo contenido en la Revista “Misión Jurídica”, en línea: https://www.revistami sionjuridica. com/wp-content/uplo ads/2020/09/ar t1-2.pdf (compulsa realizada el 5/7/21).
[5] Por este motivo es en el continente europeo, donde podemos encontrar un mayor desarrollo doctrinario sobre el tema. Particularmente, este documento que contiene provisiones de derechos humanos, proclamado por el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea el 7 de diciembre de 2000 en Niza; reconoce en el artículo nombrado: “Derecho a una buena administración. 1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. 2. Este derecho incluye en particular:  el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente, el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial, la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones. 3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los derechos de los Estados miembros. 4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua”.
[6] Afirmación extraída en miras de los argumentos expuestos en la Revista “Misión Jurídica”, cit.
[7] Este razonamiento se funda en lo dicho por Alejandro Pérez Hualde, al señalar que “cuando se consolide esta noción de buena administración en nuestro medio como derecho fundamental, habrá que ajustar todo el ordenamiento argentino a la luz del mismo. Lo cual nos remite al llamado neoconstitucionalismo, en tanto enfoque moderno de la Constitución que rige nuestros destinos y que nos acerca a un abordaje de la Constitución comprometido con valores y principios vinculados a los derechos fundamentales [de la persona]; extensible asimismo a los derechos y valores receptados en convenciones y tratados internacionales” (en “Reflexiones sobre neoconstitucionalismo y derecho administrativo”, La Ley 2007-E, pág. 851).
[8] Rodríguez-Arana, Jaime, “El derecho fundamental a la buena administración en la Constitución española y en la Unión Europea”, cit., pág. 251.
[9] Podemos paralelizar lo dicho con, por ejemplo, lo buscado por la Resolución de la Procuración General 213/20 que dispuso la adopción de medidas conducentes a fin de extremar las acciones y la utilización de la totalidad de instrumentos al alcance para asegurar el efectivo ejercicio, por parte de las víctimas de delitos y sus familiares.
[10] Al respecto cabe decir que esta Resolución y su Anexo tiene como antecedente al Estatuto del Juez Iberoamericano de la Declaración de Canarias de 2001, el Código Iberoamericano de Ética Judicial, la Constitución Nacional, la Constitución de la provincia de Buenos Aires, la Ley 14442, y el Expediente N° PG.SCDE.DCD-6-19.