Por revisión de un acto administrativo entendemos la posibilidad de su modificación, sustitución o eliminación como consecuencia de otro acto administrativo o sentencia judicial. El derecho español ha dado, siempre, un tratamiento específico a la modificación de los actos administrativos declarativos de derechos a favor de los ciudadanos. Dos son los mecanismos a los que puede acudir la Administración para la transformación o anulación de este tipo de actos: el recurso contencioso administrativo de lesividad, previa su declaración, o al procedimiento de revisión de oficio a instancia de la propia Administración, que tramita y resuelve, a través de un acto administrativo, que como tal es susceptible de un posterior recurso contencioso. Pretendo en este trabajo, únicamente, presentar algunos aspectos básicos de ambas figuras jurídicas, inspirados en una muy diversa visión de las prerrogativas de la Administración y de las garantías del administrado, a la vez que establecer el ámbito propio de cada uno de estos mecanismos[1].
2. Notas sobre el Recurso Contencioso Administrativo de Lesividad: origen, concepto y fundamento [arriba]
Fueron las leyes Pidal de 2 de Abril y 6 de junio de 1845, constitutivas del Consejo Real y los Consejos provinciales, las que iniciaron, con carácter de retenida, la Jurisdicción Contencioso administrativa en España. Los reglamentos de los Consejos Provinciales de 1 de octubre de 1845 (art. 21) y del Consejo Real de 30 de Diciembre de 1846 (arts. 1. 2 y 50), establecieron un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración contra sus propios actos, que constituye, según la opinión mayoritaria, la primera regulación del recurso contencioso administrativo de lesividad. Sin embargo, la aparición del recurso de lesividad, con las características del actual, se produjo en Ley de lo Contencioso Administrativo de 1888-1894, que establece un auténtico sistema de fiscalización judicial de la actividad administrativa. A partir de esta norma se mantiene en lo esencial la configuración del recurso de lesividad, estableciendo la doctrina un concepto que mantiene su validez a través de los años siendo aplicable a la regulación contenida en las posteriores leyes reguladoras de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (1956 y 1998).
Así, en sus primeros trabajos sobre la materia González Pérez[2] definía el recurso de lesividad como "aquel proceso contencioso administrativo que tiene por objeto la pretensión de una entidad administrativa por la que se solicita del órgano jurisdiccional la revocación de un acto de la misma" y A. GUAITA[3], autor de una monografía esencial sobre la materia, lo consideraba como "el proceso administrativo especial, promovido por un sujeto jurídico-administrativo, en demanda de que se revoque un acto administrativo anterior de aquél mismo sujeto público".
Los conceptos citados, emitidos con anterioridad a la vigencia de la Ley de lo Contencioso de 1956, y que son plenamente asumibles en la actualidad son desarrollados por sus autores que destacan las siguientes características.
1. Se trata de un proceso, porque intervienen órganos jurisdiccionales, examinando concretas pretensiones procesales deducidas por un sujeto de derecho frente a otro u otros.
2. Aunque se refiere la doctrina señalada a un proceso especial, dicha especialidad se centra en la aparición de una entidad administrativa como demandante frente a sus propios actos, lo que supone una alteración esencial de la posición procesal de la Administración; así como en la exigencia de la previa declaración de lesividad. Manteniéndose, en todo lo demás, las reglas procesales generales.
3. El presupuesto necesario de este proceso se debe a razones jurídico-materiales: la imposibilidad de que, en ciertos casos, una entidad pública anule por sí los actos dictados por ella.
A estas notas hay que añadir otra, que es su indiscutible carácter original del derecho español, constituyendo una de las especialidades de los mecanismos patrios de control judicial de la actividad administrativa. En tal sentido es significativa la opinión de GASCÓN HERNANDEZ[4], con fundamento en la Ley de la Jurisdicción de 1888, de que "el sistema español de lo Contencioso Administrativo presenta tres peculiaridades dignas de nota, que son: “… la posibilidad de formulación del recurso contencioso por la misma Administración, previa declaración de lesividad. A nuestro entender, la posibilidad de promover el recurso contencioso por la misma Administración no es tanto una garantía del poder público como una garantía de los administrados. Es indudable que en muchos casos las exigencias de la actuación administrativa imponen la revocación de sus resoluciones, incluso de aquellas que han declarado derechos y si no existiera ese cauce jurisdiccional, no cabe duda de que la fuerza de las circunstancias y el interés público predominante impondría la actividad revisora efectuada por la Administración". Confirman la originalidad de la institución, así como la carencia de cualquier influencia foránea, la totalidad de los estudios del tema o de cuestiones limítrofes, como es la revocabilidad de los actos administrativos[5].
El fundamento del proceso de lesividad en nuestro ordenamiento jurídico está íntimamente vinculada a la inmodificabilidad de los actos administrativos declarativos de derechos por la propia Administración autora de los mismos. Esta idea, clave en la evolución histórica del recurso de lesividad, encuentra su apoyatura lógica en una pluralidad de argumentaciones, en las que se hace patente la concepción particular del ordenamiento jurídico administrativo y, en concreto, la inclinación personal de los autores a favor de las prerrogativas de la Administración o de las garantías del administrado. De las múltiples posiciones, históricas y actuales, relativas al fundamento del recurso de lesividad considero oportuno destacar las siguientes:
1. La configuración legal de los actos administrativos en el ordenamiento administrativo español.
2. El recurso de lesividad como exigencias de la división de poderes.
3. La doctrina de los propios actos.
4. La firmeza de las decisiones administrativas.
5. La irretroactividad de los actos administrativos.
A continuación, y de forma resumida, paso a exponer estos fundamentos últimos de la institución.
2.1. La configuración legal de los actos administrativos en el ordenamiento administrativo español.
Esta es la posición seguida por el profesor BOQUERA OLIVER[6] para el que el acto administrativo es una categoría singular dentro de la especie acto jurídico público, caracterizado por la presunción iuris tantum de legalidad, lo que determina que las obligaciones y derechos que crea desarrollan toda su virtualidad, mientras no sea declarado ilegal. Es la presunción de legalidad el origen de otras reglas o principios jurídico administrativos, como "la necesidad de que de que personas independientes de la Administración y de los particulares (habitualmente, los jueces), después de ponderar las pruebas que se presenten en contra de la presunción iuris tantum de legalidad de los actos administrativos, decidan si éstos son o no contrarios al ordenamiento jurídico. También es consecuencia de aquél principio el que si un acto se presume legal, otro acto posterior, de contenido contrario o diferente al primero, dirigido a los mismos sujetos y en relación con los mismos hechos, no pueda considerarse igualmente legal. Por esta razón la Administración no puede destruir sus actos administrativos con otros actos posteriores de la misma naturaleza (principio de la irrevocabilidad del acto administrativo)."[7]
Por otra parte, y también desde el punto de vista teórico, la irrevocabilidad de los actos administrativos alcanza no solo a los actos declarativos de derecho, sino también los que imponen sacrificios a los particulares. Y ello, porque las restricciones de los derechos de los particulares se fundamentan en el correlativo cumplimiento del deber de atender a las necesidades colectivas[8]. La presunción de legalidad del acto administrativo lleva implícita la presunción de que con él se satisface un interés público[9]. Si se presume que un acto ha sido dictado para conseguir un fin público, no puede considerarse que el contrario también atiende a ese fin.
2.2. La exigencia de la división de poderes.
Esta posición fue mantenida por ORTOLA NAVARRO[10] para quien entre las conquistas del Estado de Derecho se encuentra la de confiar la custodia de la legalidad a un Poder distinto, e independiente, de la Administración, esto es, la prohibición de que nadie, ni siquiera la Administración, defina la justicia y la injusticia de su propia conducta. La evolución de nuestro sistema determinó que la decisión acerca de la conformidad a Derecho de los actos administrativos haya devenido potestad exclusiva de la Jurisdicción. Esta postura es seguida por GONZÁLEZ NAVARRO[11], quien afirma: “la revisión de oficio constituye un retroceso en el Estado de derecho pues, de hecho, supone una vuelta a la jurisdicción retenida ... lo que aquí estoy sosteniendo ... es que si el Estado de Derecho es -como nos consta- un Estado judicial, la revocación que se pretenda debe ser declarada por el Poder judicial, no por la Administración".
En consecuencia, concluirá que la función propia de la Administración, su misión, no es decir el Derecho, no es custodiar la legalidad, sino conseguir unos determinados fines de interés público que, por serlo, exigen a veces sacrificar la legalidad estricta, los derechos legítimos de los particulares. El Poder judicial, para cumplir sus fines, ha de mirar a la legalidad, y solo a ella. Definir lo legal y lo ilegal, lo que al Derecho se conforma y lo que con él pugna ...Y del mismo modo, la Administración, para cumplir sus fines, no necesita ni debe tener la de declarar de oficio si un acto es o no legal, si es o no conforme a Derecho…. en nombre de nuestra irrenunciable interdicción de la arbitrariedad, en nombre de nuestra aspiración hacia una justicia judicial plenaria, hacia una verdadera justicia administrativa, que para serlo ha de ser independiente, en nombre de los derechos del individuo, en nombre de la legalidad, neguemos a la Administración la potestad de declarar por sí la nulidad de sus actos, de cualquiera de sus actos. Para la Administración, como para el particular, y mientras no se varíe nuestro actual esquema de Poderes, nuestro sistema jurisdiccional NULLA ANULLATIO SINE IUDITIO".
2.3. La doctrina de los propios actos.
En la base de la permanencia en el tiempo de los efectos de los actos administrativos se suele encontrar referencias a la idea de vinculación a los propios actos[12], que reciben su consagración en pluralidad de resoluciones jurisprudenciales[13].
La adecuada comprensión de la regla venire contra factum propium non valet resta cualquier pretendida eficacia de esta doctrina en la materia estudiada. Los analistas del tema en el ámbito del derecho privado han puesto, reiteradamente, de relieve el carácter impreciso del principio[14]. BOQUERA OLIVER[15] resumió las conclusiones del profesor DIEZ-PICAZO en orden a la concreción del ámbito de actuación de la regla analizada en las siguientes:
1. Para nuestra jurisprudencia la aplicación de la regla que impide venir contra los propios actos presupone siempre una situación procesal.
2. No puede hablarse de contradicción de actos propios cuando los primeramente realizados carecen de eficacia jurídica.
Evidentemente, en la anulación de los actos administrativos declarativos de derechos por la propia Administración autora de los mismos, no aparecen las dos condiciones exigidas para que entre en juego el principio del venire in factum propium, ya que no existe una situación procesal y por otra parte, la contrariedad con el ordenamiento jurídico, pone de relieve la ausencia del otro de los condicionamientos del principio.
No obstante, alguna sentencia, relativamente reciente, como la del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 10.4.2013, se refiere a dicho principio como un límite, incluso, del proceso de lesividad al afirmar que:
“no basta con que el acto favorable esté afectado por vicio de anulabilidad para que de modo automático opere la declaración de lesividad y consiguiente revisión judicial posterior del mismo, sino que la aplicación de los principios de buena fe, confianza legítima, la seguridad jurídica y la doctrina de los propios actos imponen límites a la revisión de los actos administrativos”
2.4. La fuerza de la cosa juzgada de los actos administrativos.
La idea básica de los partidarios de esta opinión para garantizar la permanencia de los actos administrativos declarativos de derecho está constituida por la traslación al acto administrativo del efecto de "cosa juzgada", que se considera como nota esencial de las sentencias judiciales[16]. El paralelismo entre sentencia y acto administrativo fue puesto de relieve, inicialmente, por MERKL[17] para el que "si la Administración es ejecución de la Ley lo mismo que la justicia, sus actos deberán correr la misma suerte en lo que respecta al efecto de la cosa juzgada, que las sentencias judiciales". Del efecto o fuerza de cosa juzgada derivaría la inmodificabilidad o irrevocabilidad del acto administrativo, una vez nacido a la vida jurídica, admitiendo el autor austríaco como único supuesto de modificación de un acto administrativo por parte de la Administración "sólo y en la medida en que la Ley delegue a ese acto posterior la función modificadora, del mismo modo que una sentencia judicial podrá ser modificada por otra posterior, solamente a consecuencia de una autorización legal".
La crítica a la postura de MERKL, implica la de toda su doctrina basada en la Teoría Pura del Derecho de KELSEN, labor que fue realizada, hace ya muchos años, por BONNARD[18] y CARRE DE MALBERG[19], que pusieron de relieve esenciales diferencias orgánicas y formales entre la sentencia y los actos administrativos. Posteriormente, analizó el tema SCWARTZENBERG[20].
Por otra parte, como señaló, acertadamente, RESTA[21] la hipotética extensión de la fuerza jurídica de la cosa juzgada, transformaría la presunción iuris tantum de la legitimidad en una presunción iuris et de iure de legalidad, que contrasta con todo sano criterio lógico y jurídico. Las objeciones a la opinión de MERKL permiten llegar a la conclusión de que la fuerza jurídica material, al menos en el sentido civil procesal, no es aplicable a la doctrina de la revocabilidad de los actos administrativos.
Pese al diferente valor jurídico de las sentencias y de los actos administrativos algunas sentencias del Tribunal Supremo como la de 8 de Abril de 1967 (A.1941) y la de 6 de febrero de 1961 (A. 418) ponen de relieve un cierto paralelismo entre unas y otros.
2.5. La irretroactividad de los actos administrativos.
Las concepciones estudiadas relativas a las causas determinantes de la estabilidad del acto administrativo debe completarse con la doctrina de RESTA expuesta en su interesante monografía "La revoca degli atti amministrativi". Parte el autor italiano del principio de irrevocabilidad de los actos administrativos, dado que "no se ve ninguna razón ni lógica, ni jurídica, para sustraer los actos administrativos a la regla de la irrevocabilidad, que vale para todos los actos jurídicos"[22]. Resta basa su doctrina en la ecuación irretroactividad igual a irrevocabilidad[23].
GALVAÑ[24] resume la argumentación del autor italiano indicando que el principio de la no retroactividad de las leyes es una exigencia impuesta por la seguridad y estabilidad de las situaciones jurídicas y, como todo sistema positivo tiene por postulados la unidad y la coherencia, y por consiguiente, la ausencia de contradicciones; si los mandatos jurídicos generales se consideran como dirigidos al porvenir, es decir, irretroactivos, con mayor motivo deberá valer este principio de la irretroactividad para los mandatos singulares contenidos en los actos jurídicos concretos, los cuales son una especie de grado inferior respecto a las normas de las que toman fuerza y eficacia. De la irretroactividad de los actos jurídicos deduce su irrevocabilidad como principio normal, deducción que se obtiene directamente en cuanto la no retroactividad prohíbe la interpretación de los actos dirigidas al pasado y tampoco tolera limitaciones a la capacidad productora del acto hacia el porvenir, pues ello constituiría potencialmente una vuelta al mismo pasado.
Indirectamente, según el citado autor, el principio de irretroactividad conduce a la irrevocabilidad, como dominante en el Derecho administrativo, pues de lo contrario se iría a una irreductible contradicción, ya que si la ley es irretroactiva y los actos de esta derivados, fueran revocables, tendrían eficacia retroactiva, de donde se desprende que no son compatibles las dos tesis y si es positivamente indiscutible el principio de irrevocabilidad de la ley, de ello se deduce el postulado general de la irrevocabilidad de todos los actos jurídicos y, por tanto, de los administrativos.
El fundamento de la irrevocabilidad en la irretroactividad de las normas podrá ser original, pero no basta para justificar la inmodificabilidad de los actos administrativos, porque parte de un presupuesto falso, dado que nuestro ordenamiento jurídico permite el carácter retroactivo de las leyes, siempre que no tengan carácter sancionador.
La decisión de iniciar un recurso contencioso contra un acto administrativo compete a la propia Administración que lo ha dictado. Así se recoge expresamente en el art. 107. 1 de la LPAC, según el cual:
“Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público”.
En la misma línea el art. 43 de la vigente LJCA, coincidiendo con el art. 56 de la de 1956, al regular las diligencias preliminares del procedimiento en primera o única instancia, establece que:
“Cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción contencioso-administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público”.
Constituye, pues, un presupuesto objetivo del proceso contencioso-administrativo. Entendiendo por tal con CHIOVENDA[25], aquellas condiciones necesarias para que se consiga un pronunciamiento cualquiera, favorable o desfavorable, sobre el fondo del asunto, constituyendo, pues, un acto que no tiene naturaleza procesal, pero que se realiza antes del proceso y en función del mismo. En infinidad de sentencias el T.S. ha insistido en la naturaleza de la declaración de lesividad sentido como, por ejemplo, la de 31 de Enero de 1984 (A. 495) que destaca:
"que tal declaración del órgano administrativo competente para hacerla no es más que un requisito habilitante para entablar el proceso contencioso-administrativo y que son los Tribunales de este orden los que deben declarar o no lesivo el acto y en caso afirmativo anularlo pero en tanto esto no suceda el acto continúa siendo valido y eficaz y por tanto ejecutivo".
La Sentencia de la Audiencia Nacional de 2 de marzo de 2016 (RJCA 2016/407) afirma que “la previa declaración de lesividad es un trámite inexcusable para el ejercicio del recurso de lesividad al constituir un presupuesto procesal”y la sentencia del Tribunal Superior de Andalucía (Málaga), n 704/2006, de 10 de abril, insiste que “sus efectos se centran, por tanto, en legitimar activamente a la Administración Pública que demanda la anulación de sus propios actos y, consiguientemente, en autorizar la interposición, admisión y tramitación del recurso contencioso administrativo por ella promovido”[26].
Siendo la declaración de lesividad un presupuesto procesal su inexistencia determina la aparición de una causa de inadmisibilidad del recurso contencioso interpuesto por la Administración autora del acto. Personalmente, considero que la declaración de lesividad no tiene otro efecto distinto que el de individualizar el acto impugnado, no quedando vinculado el órgano jurisdiccional por las “razones” alegadas en dicha declaración, ya que dicha función corresponde a la demanda, que debe formular todas las alegaciones necesarias para que la pretensión pueda ser estimada.
La sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de junio de 2004 (JT 2004/1250) pone de relieve, que salvo dicha declaración se producen escasas alteraciones en el desarrollo del proceso, salvo las derivadas del cambio de las habituales posiciones de las partes[27].
Debo insistir en la tesis que mantuve hace unos años acerca de que la declaración de lesividad no puede ser calificada como acto administrativo[28], pese a una posición doctrinal muy extendida que propugna tal caracterización. Fundamento mi opinión tanto en la inaplicación del régimen jurídico de los actos administrativos como a la imposibilidad de subsumirla en dicho concepto.
La inaplicación del régimen jurídico de los actos administrativos se pone de relieve en el art. 107.2.2 LPAC según el cual:
“Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos”.
El T.S. ha excluido en numerosas sentencias la aplicación del régimen jurídico de los actos administrativos, calificándola de “acto unilateral de la Administración … sin necesidad de un procedimiento complejo, ya que las garantías del administrado se las ofrece al máximo la intervención judicial”. (STS 3 de diciembre de 1986).
Por otro lado, es evidente que la declaración de lesividad no constituye el ejercicio de una potestad administrativa, ni implica la creación o imposición, de forma unilateral y directa de consecuencias jurídicas. Su único contenido es posibilitar la interposición de un recurso contencioso-administrativo. El encuadramiento adecuado de la declaración de lesividad es el de la capacidad jurídica general de los entes públicos de la que proviene la posibilidad de accionar y no el ejercicio de las potestades administrativas que implica un plus a la capacidad jurídica. No podemos olvidar que la Administración no actúa solo sometiendo su actividad al Derecho administrativo, sino que opera sometida a otros sectores del ordenamiento (civil, penal, laboral, mercantil, procesal, etc.). Admitir lo contrario supondría creer que solo la Administración y todo lo que hace está sometido al Derecho administrativo, lo que evidentemente no corresponde a la realidad.
4. La revisión de Oficio de los Actos Administrativos en el Derecho Español: orígenes, evolución y regulación actual [arriba]
El estudio del recurso de lesividad no puede hacerse de espaldas a la institución que constituye la alternativa dialéctica a su funcionalidad: la existencia de potestades administrativas de revisión de sus propios actos. Este tipo de potestades está generalizado en el Derecho comparado en el que no existe un proceso judicial similar a de lesividad.
En el proceso de formación de las reglas atributivas de la potestad administrativo de revisión de oficio jugó un importante papel la suspensión del ejercicio de la Jurisdicción contencioso-administrativa respecto a las resoluciones decretadas por la Administración Central. Dicha suspensión obligó a plantearse la posible revocación unilateral por la Administración de sus propios actos declarativos de derecho, sin acudir al proceso de lesividad. Esta posibilidad se consolidó en la Ley de 18 de marzo de 1944, que restauró la Jurisdicción Contencioso Administrativa contra las resoluciones de la Administración Central, al exceptuar de la misma las dictadas en materia de personal que no implicaran separación del servicio, sometiéndolas al recurso de agravios. El Consejo de Estado declaró que “en materia de personal, la Administración a partir de la vigencia de la ley 18 de marzo de 1944 puede volver pos sí sola sobre sus propias resoluciones”[29].
Obviamente, una vez reconocidas, aunque para supuestos muy concretos derivados de la imposibilidad de acudir a los órganos jurisdiccionales, potestades de revocación de actor declarativos de derechos a la Administración, su generalización sería solo cuestión de tiempo. Posibilidad que introdujo la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 al establecer:
“La Administración no podrá anular de oficio sus propios actos declarativos de derechos, salvo cuando dichos actos infrinjan manifiestamente la Ley, según dictamen del Consejo de Estado y no hayan transcurrido cuatro años desde que fueron adoptados”.
El desarrollo del sistema fue rapidísimo ampliándose el plazo y los supuestos de aplicación en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, cuyo art. 109 establecía que:
“La Administración podrá, en cualquier momento, de oficio o a instancia de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado, declarar la nulidad de los actos administrativos enunciados en el artículo 47.
Añadiendo el art. 110.2, como excepción al recurso contencioso de lesividad, que:
“…. Podrán ser anulados de oficio, por la propia Administración, los actos declarativos de derechos cuando concurran las siguientes circunstancias:
a) Que dichos actos infrinjan manifiestamente la ley y en tal sentido lo haya dictaminado el Consejo de Estado.
b) Que no hayan transcurridos cuatro años desde que fueron adoptados”.
La cuestión más problemática del precepto fue la determinación del sentido “infracción manifiesta de ley”, que fue reiteradamente utilizado por importantes normas jurídicas surgidas a partir de los años cincuenta. No obstante, los preceptos señalados establecían un límite temporal (cuatro años, recordando el propio de la declaración de lesividad) y la exigencia de una infracción manifiesta de ley, que excluía del sistema la infracción de normas reglamentarias. Dichos condicionamientos fueron suavizados en la Ley 30/1992, cuyo art. 103 establecía que:
“Podrán ser anulados por la Administración, a iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen del Consejo de Estado, u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiera, los actos declarativos de derecho cuando concurran las siguientes circunstancias:
a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario.
b) Que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurrir cuatro años desde que fueron dictados.”
Este proceso de ampliación (infracción grave de norma reglamentaria) fue reconducido por la Ley 4/1999, de reforma de la Ley 30/1992, que transformó la revisión de oficio en una acción de nulidad, dejando sin efecto la posibilidad de utilizar la institución por infracción grave de una norma reglamentaria[30] al establecer, que:
“Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y, previo dictamen favorable del Consejo de Estado, u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1, que hayan puesto fin a la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo”.
El mismo contenido tiene el art. 106.1 LPAC, al remitirse únicamente al art. 47.1. de la propia Ley[31], a los efectos de enumerar los actos nulos, que constituyen su presupuesto de hecho, excluye, siguiendo una lógica evolución normativa, de la aplicación de la revisión de oficio el incomprensible supuesto de nulidad establecido en el art. 37.2 LPAC, según el cual: “Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria”. Muy acertadamente ha comentado este ilógico precepto REBOLLO PUIG al señalar: “parece absurdo que sean nulos los actos contrarios a un reglamento y no los contrarios a una ley o a la misma Constitución, entonces cabría pensar que también son nulos los contrarios a las leyes y a la Constitución, y si esto se acepta la nulidad sería amplísima y casi no quedaría espacio para la anulabilidad”.
La institución analizada, como se evidencia de los antecedentes normativos analizados tiene por objeto los actos administrativos declarativos de derechos. Por lo que discrepo de la opinión de CARBONELL PORRAS[32], cuando afirma que “el precepto no diferencia entre actos de gravamen o favorables luego, en principio, cabe revisar de oficio unos y otros”. No podemos olvidar que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la revisión específica, con límites distintos, para los actos de gravamen y los sometidos a revisión de oficio (art. 102 LRJPA y 109 LPAC)[33]. En tal sentido se ha manifestado la STS de 23 de mayo de 1997 (RJ 1997, 4065), según la cual “… debe recordarse que el principio básico respecto de los actos declarativos de derechos es el de su irrevocabilidad por la propia Administración, y con carácter general, aquella debía acudir, previa declaración de lesividad, a la jurisdicción en el correspondiente proceso, salvo que se tratase de actos nulos de pleno derecho …. Este sistema … tiene como presupuesto básico la distinción entre actos declarativos de derechos y aquéllos otros que no son incluibles en esta específica categoría …” En el mismo sentido se manifiesta el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en sentencia de 23 de marzo de 1999 (RJCA 1999, 2836) según la cual. “El ámbito propio sobre el que pueda actualizarse la potestad de revisión, es el de los actos declarativos de derechos, concepto oponible al de los actos desfavorables o actos de gravamen”. En la doctrina mantiene la utilización de la revisión de oficio a los actos declarativos de derecho, como destaca CORDON MORENO[34].
Los trámites y condicionamientos que la Ley impone para el ejercicio de la potestad de revisión de los actos nulos son los siguientes[35]:
1. La iniciativa puede partir tanto del particular interesado como de la propia Administración. El reconocimiento de que el particular interesado puede iniciar el procedimiento de anulación tiene una gran importancia, pues, si la Administración no accede a su petición, el solicitante está facultado para plantear la misma cuestión ante los Tribunales. Al tratarse del ejercicio de una acción de nulidad podrá realizarse en cualquier momento, sin el condicionante de una posible caducidad.
2. Que el acto cuya nulidad se pretende haya agotado la vía administrativa, requisito que significa que contra el mismo no se puede interponer el recurso de alzada en vía administrativa o que, habiéndose podido interponer, no se ha hecho en el plazo legal.
3. Dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.
4. Instrucción del oportuno procedimiento administrativo de acuerdo con lo establecido en la propia Ley. En este procedimiento deberá darse audiencia a aquellos que ostentan derechos derivados del acto cuya anulación se pretende o que, por cualquier circunstancia, están interesados en mantener su validez.
La resolución, que declara la nulidad de un acto administrativo anterior, puede reconocer la responsabilidad administrativa en que se ha incurrido al dictar el acto así como las indemnizaciones que procedan a los interesados.
En el supuesto de inicio el procedimiento a solicitud de interesado es posible su inadmisión a trámite debidamente motivada sin recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano asesor correspondiente de las Comunidades Autónomas cuando «no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezca manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales».
Como formas de terminación distinta de la resolución expresa del procedimiento el art. 106.5 regula la caducidad y el silencio. Si el procedimiento de revisión se inicia de oficio, pasados seis meses sin resolución se produce la caducidad del procedimiento. Mientras que si se hubiera iniciado a solicitud de interesado, transcurridos seis meses sin resolución expresa, se podrá entender desestimada por silencio administrativo.
Probablemente, el aspecto de la revisión de oficio que ha merecido un análisis más profundo sea el del ámbito de su aplicación temporal. Según la normativa vigente y su predecesora cabe la posibilidad de utilizarla “en cualquier momento”, lo que en principio parece excluir cualquier limitación temporal entre el inicio del procedimiento y la adopción del acto. Sin embargo, no podemos olvidar la existencia del art. 110 LPAC, que mantiene la redacción del correspondiente de la LRJPAC, según el cual:
“Las facultades de revisión establecida en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”.
La tensión entre la ilimitación del plazo para utilizar la revisión de oficio y la prohibición de hacerlo es puesta de relieve en la STS de 03/07/2018 (ROJ STS 2698/2018), según la cual:
En definitiva, si de un lado en el art. 102 de la Ley se establece la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin sujeción a plazo (en cualquier momento), en el art. 106 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes jurídicos en juego. Esta previsión legal permite que los tribunales puedan controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el trafico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros factores.
Ahora bien, la correcta aplicación del art. 106 de la Ley 30/1992 , como ya dijimos en la sentencia de este Alto Tribunal núm. 1404/2016, de 14 de junio (rec. núm. 849/2014), y reiteramos en la de 11 de enero de 2017 (rec. núm. 1934/2014), exige «dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado la concurrencia de determinadas circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u "otras circunstancias"); por otro el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes».
5. Relaciones ente potestades administrativas de revisión y proceso de lesividad [arriba]
Tanto el proceso de lesividad, como las facultades administrativas de revisión de oficio tienen su fundamento jurídico en la existencia de algún vicio determinante de la invalidez de un acto administrativo. Sin embargo, desde la aparición de potestades administrativas de revisión, ambos procedimiento de alteración de los actos administrativos declarativos de derechos no tienen en su configuración legal idéntica extensión, ya que mientras en el proceso de lesividad se ejerce la pretensión de anulación de actos administrativos afectados de cualquier infracción del ordenamiento jurídico, inclusive la desviación de poder, la potestad administrativa de revisión de oficio se encuentra, en la actualidad, condicionada por la existencia de un defecto causante de la nulidad de pleno derecho y, en otros momento históricos, por la de “actos que infrinjan manifiestamente la ley” o “actos que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario”.
Numerosos análisis del proceso contencioso-administrativo de lesividad anteriores al reconocimiento de la potestad administrativa de revisión o inmediatamente posteriores a las leyes de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ponían de manifiesto la relación de incompatibilidad entre la extensión del recurso de lesividad y la de las potestades administrativas de revocación de los actos administrativos, de forma que cualquier reconocimiento o ampliación de las potestades administrativas de modificación o anulación de sus actos administrativos produciría, necesariamente, una reducción del campo propio del recurso de lesividad[36]. Hace muchos años, contemplando el impacto normativo producido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 22 de junio de 1894 por la aparición de mecanismos administrativos de anulación, expresó ALONSO OLEA[37] que "el control jurisdiccional de la actividad administrativa es incompatible en la esfera en que sea instaurado, con el sistema de libertad de generación sucesiva de actos administrativos contradictorios y opuestos entre sí". Mientras ALVAREZ-GENDIN, S.[38] consideraba, sin embargo, la compatibilidad de ambos instrumentos de fiscalización de la actividad administrativa.
La dualidad actual desde 1957 de mecanismos, proceso contencioso y procedimiento administrativo, susceptibles de ser utilizados para obtener la anulación de un acto administrativo ha determinado la aparición de un complejo sistema de relaciones entre las potestades administrativas de revisión de los propios actos y la vía judicial[39]. La mayor amplitud del proceso de lesividad, unido al hecho de que las potestades de revisión de oficio aparecieran en nuestro ordenamiento jurídico en 1957, después de casi 70 años del sistema judicial de anulación de actos administrativos declarativos de derechos, explican la tradicional configuración del proceso de lesividad como la regla general de la que serían excepción las potestades administrativas de revisión. El propio legislador se inspira en estas ideas cuando en 1963 justificaba la modificación del art. 110 de la LPA de 1958 afirmando que su “aplicación suscitaba dudas interpretativas, aclaradas por la simple inversión de sus propios apartados, por estimar que si la norma general es la de que la Administración no puede anular de oficio sus propios actos y la excepción que puedan revisarse en ciertas condiciones, debe señalarse en primer lugar aquélla, y a continuación la excepción”. Como veremos, ésta tesis sigue recogiéndose, en la actualidad, tanto en la doctrina del Consejo de Estado, como en la de los Tribunales.
Sin embargo, la configuración del sistema de relaciones entre la anulación judicial y administrativa, respectivamente, como regla general y como excepción, no solo no es exacta, sino que es escasamente significativa para poner de manifiesto las conexiones entre los mecanismos estudiados. Al respecto, GUAIT[40] afirmó correctamente, a mi juicio, que “lejos de constituir la facultad anulatoria de la Administración una excepción, es por el contrario la regla general, aunque para ejercitar la potestad anulatoria hayan de darse determinados supuestos”, por lo que argumentaba que “la facultad anulatoria no es ninguna excepción a una supuesta regla general; es una potestad normal e ínsita en los propios poderes de la Administración, sólo que no es una facultad ilimitada”.
Al respecto, GARCÍA TREVIJANO[41] afirmaba “no es que el proceso de lesividad sea básico y la revisión de oficio la excepción, sino que aquél está siempre a disposición de la Administración. Lógicamente, la posibilidad inversa, sustitución del proceso de lesividad por las potestades administrativas de revisión, no es admisible en el supuesto de inexistencia de los condicionamientos normativos establecido en las sucesivas leyes de procedimiento, ya que se consideran determinantes del ejercicio lícito de las indicadas potestades. Esta línea de pensamiento es recogida en la sentencia del T.S., Sala 4ª, de 4 de enero de 1983 (A. 1983/2299), según la cual:
“la Administración, para demandar ante la Jurisdicción contencioso-administrativo la anulación de sus propios actos, previamente declarados lesivos a los intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, no está subordinada a que esta nulidad no pueda ser declarada por la propia Administración en ejercicio de sus potestades, ya que nada impide que en atención a la índole de los intereses que se debaten, la Administración, renunciado a sus prerrogativas, someta a los Tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa la pretensión de anulación de tales actos”.
Es esta la posición mantenida por la jurisprudencia para la que, aunque concurra causa de revisión de oficio, la Administración puede libremente optar por uno u otro procedimiento. Así lo recoge numerosas sentencias del T.S. de las que son expresivas las de 28 de junio de 2001 (A. 2001/6113) y 29 de junio de 2001 (A.2001/6114), que pone de relieve la ventaja que para el particular afectado por el proceso de lesividad supone la utilización de este, ya que:
“A la luz de la ilegalidad detectada en el proyecto de reparcelación podía el Ayuntamiento de Laredo revisarlo de oficio o recurrir al proceso de lesividad … Al no haber hecho uso la Administración autora del acto de su privilegio de autotutela la parte hoy recurrente ha podido concurrir al proceso como demandad para defender la legalidad del acto administrativo”.
La sentencia del T.S. de 28 de febrero de 1994 (A. 1994/1465) destaca la libre elección por parte de la Administración del instrumento de anulación de sus actos, ya que la utilización de la revisión de oficio es
“una prerrogativa de la Administración …. Que nada obsta a que se renuncie a ella, sometiéndose la misma a los Tribunales para obtener la declaración de nulidad de sus actos o la anulabilidad de los que infrinjan manifiestamente la Ley en prevención de que únicamente se dé una infracción simple del Ordenamiento Jurídico, lo que constituirá, por otra parte, una mayor garantía para los administrados destinatarios de la revocación, a la vez que una más cómoda postura para los mismos quienes en lugar de verse desposeídos de un derecho y tener que impetrar jurisdiccionalmente su restablecimiento en él, defenderán como demandados su persistencia en un proceso promovido por la Administración”.
Como consecuencia de una importante tradición jurídica y pese a la plena admisión en nuestro ordenamiento jurídico de la revisión de oficio el Consejo de Estado, opta por atribuir una cierta preferencia al recurso contencioso de lesividad frente al ejercicio de potestades administrativas de revisión. La potestad administrativa de anular los actos declarativos de derechos se considera por el Consejo de Estado de carácter excepcional, así se destaca en sus recientes dictámenes de 28 de enero y 31 de marzo de 2016[42], según los cuales:
“Es doctrina de este Consejo de Estado que la revisión de oficio de los actos administrativos constituye un cauce de utilización, ciertamente excepcional y de carácter limitado, ya que comporta que, sin mediar una decisión jurisdiccional, la Administración pueda volver sobre sus propios actos dejándolos sin efecto. De aquí que no cualquier vicio jurídico permita acudir sin más a la revisión de oficio, sino que ella es solo posible cuando concurra de modo acreditado e indubitado un vicio de nulidad de pleno derecho de los legalmente previstos.”
En alguna sentencia reciente del Tribunal Supremo se puede encontrar restos de esta concepción. Así la STS de 3 de julio de 2018 (Roj: STS 2698/2018) afirma que:
“La declaración de nulidad queda limitada a los supuestos particularmente graves y evidentes, al permitir que el ejercicio de la acción tendente a revisar actos que se han presumido validos durante un largo periodo de tiempo por sus destinatarios pueda producirse fuera de los plazos ordinarios de impugnación que el ordenamiento establece”.
* Catedrático de Derecho Administrativo en Universitat de València.
[1] El estudio, en profundidad, del recurso contencioso administrativo de lesividad lo abordé en una monografía de 2004 publicada por la Editorial Thomson-Civitas.
[2] GONZALEZ PEREZ, J "La declaración de lesividad" R.A.P. nº 2. Págs. 58 y 59 y "El proceso de lesividad" Revista de Administración Pública nº 25, pág. 128.
[3] GUAITA, A. "El proceso administrativo de lesividad. El recurso contencioso interpuesto por la Administración". Ed. Bosch. Barcelona 1953, pág. 20.
[4] GASCON HERNANDEZ, J. "La interposición del recurso contencioso administrativo por la propia Administración" REP nº 7, 1942, pág. 125.
[5] Vide, entre otros, GUAITA, A. "Revocación de actos declaratorios de derechos en materia de personal" Revista General de Legislación y Jurisprudencia nº191, ROYO VILANOVA, S. "Problemas de régimen jurídico municipal". Madrid 1944, pág. 174; BOCANEGRA SIERRA, R. "La revisión de oficio de los actos administrativos" IEA. 1977, pág. 21. SALA ARQUER, J. M. "La revocación de los actos administrativos en el Derecho español. I.E.A. Madrid 1977, pág. 140; GARCIA DE ENTERRIA, E. "La doctrina de los propios actos y el principio de lesividad". Revista de Administración Pública nº 20, 1956, pág. 69.
[6] La posición mantenida por BOQUERA OLIVER, J. M. parte de su trabajo "Criterio conceptual del Derecho Administrativo" Revista de Administración Pública, nº 42 (1963) págs. 121 a 153, y ha sido seguida y confirmada en trabajos posteriores, por ejemplo, "Estudios sobre el acto administrativo". Secta edición. Editorial Civitas. Madrid 1990.
[7] BOQUERA OLIVER, J.M. "Estudios sobre el acto administrativo" Sexta edición. Editorial Civitas. Madrid 1990, pág. 376.
[8] BOQUERA OLIVER, J. M. deduce de ello la imposibilidad de transigir sobre actos administrativos. vide "Administración Pública y transacción", Revista de Estudios de la Vida Local, nº 141, mayo-junio 1965, págs, 321 y ss.
[9] BOQUERA OLIVER, J.M. "Derecho Administrativo". pág. 146.
[10] ORTOLA NAVARRO, S. "La tensión poder-legalidad en las Corporaciones Locales"en Problemas Políticos de la Vida Local. Tomo VI págs. 69 a 104.
[11] GONZALEZ NAVARRO, F. "Derecho administrativo español" EUNSA. Pamplona 1988. Tomo II, pág. 732, sigue la opinión del Ortola afirmado que:
[12] Vide GUAITA MARTORELL, A. "El proceso administrativo de lesividad". Bosch. Barcelona 1953, pág. 22. Sin embargo, hay que manifestar que en ningún momento GUAITA considera como base del recurso de lesividad la regla que impide venire in factum propium, como señala GARCIA DE ENTERRIA en "La doctrina de los propios acto y el sistema de la lesividad" Revista de Administración Pública nº 20, pág. 71.
[13] Son muy expresivas la sentencia de 28 de octubre de 1975 según la cual; la La 24 de Enero de 1990 (Sala 3ª-Sec. 6ª) (A. 349) y la sentencia de 19 de febrero de 1977 (A. 780).
[14] Así para PUIG BRUTAU en "Actos propios", Nueva Enciclopedia Jurídica II, págs. 348 y ss. y "Estudios de Derecho comparado. La doctrina de los actos propios" Barcelona 1951. En términos similares se manifiesta DIEZ-PICAZO, L. "La doctrina de los propios actos" Bosch 1982, pág. 13.
[15] BOQUERA OLIVER, J. M. "Estudios sobre el acto administrativo" op. cit. pags. 392 y 393.
[16] Siguiendo a GUASP, "Derecho Procesal Civil". Instituto de Estudios Políticos. Madrid 2ª edición 1962, pág. 529 "La cosa juzgada es... el efecto que produce una decisión procesal, al ser indiscutible e inatacable después de ser emitida.. Esta fuerza se traduce en un necesario respeto y subordinación a lo dicho y hecho en el proceso."
[17] MERKL, A. "Teoría general del Derecho Administrativo". Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid 1935, vide epígrafe 14 "La cosa juzgada en los actos administrativos", págs. 263 a 278.
[18] BONNARD "Precís de Droit Administratif. Sirey, París 1935, pag. 50; "Les atributions et les functions de l´État. Revue de Droit Public, 1925, págs. 5 y ss. y "La conception matérielle de la fonction jurisdictionelle " Mélenges Carré de Malberg, pág. 3.
[19] CARRE DE MALBERG, R. "Confrontation de la theorie de la formation du droit par degrés avec les idées et les institutions consacrés par le droit positif francais relativement á sa formation". Paris, Sirey 1933, pág. 44, in finem, donde afirma: "La única diferencia realmente irreductible entre las dos especies de actos, la verdadera razón de su distinción, es de orden orgánico y formal; procede de la separación establecida por el derecho positivo entre las autoridades administrativas y los tribunales, así como de la diversidad de formas procesales en las cuales puede o debe ejercitarse la respectiva actividad de estas autoridades separadas".
[20] SCHWARTZENBERG, Roger-Gerard "L´autorité de chose decidée" Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence. Paris 1969, donde efectúa un riguroso análisis de las semejanzas y diferencias del valor jurídico de la sentencia (cosa jugada) y del acto administrativo (cosa decidida). En particular, pone de manifiesto como vías de mutación de la cosa decidida administrativa la abrogación, que implica la modificación de un acto con efectos ex nunc, y la retirada, que se caracteriza por producir efectos ex nunc.
[21] RESTA, R. "La revoca degli atti amministrativi". Ristampa. Milano 1939, pág. 78, donde afirma: "Dado que la cosa juzgada constituye en todos los ordenamientos jurídicos evolucionados una presunción de legalidad iuris et de iure conferida por la norma al contenido del mandato jurídico contenido en la sentencia, su hipotética extensión a los actos administrativos no solo alteraría el principio normal que les atribuye el carácter de presunción de legitimidad, que es una presunción iuris tantum, sino que añadiría una genérica inimpugnabilidad, que contrasta con todo sano criterio lógico y jurídico."
[22] RESTA, R. "La revoca degli atti amministrativi". Milano 1939, ristampa, pág. 71
[23] La vinculación irretroactividad-irrevocabilidad ha sido puesta de relieve por numerosos autores al estudiar la eficacia temporal de las resoluciones administrativas. Vide las obras de LEWELLE, P. "Contribution a l´etude de l´application des actes administratifs unilatéraux dans le temps". La Haye 1975, en particular págs. 216 a 248; CARBAJO, J. "Lápplications dans le temps des décisions administratives executoires" L.G.D.J. Paris 1980. Págs. 151 a 184.
[24] GALVAÑ ESCUTIA, J. “La revocabilidad del acto administrativo en el ordenamiento español”: Universidad de Valencia págs. 33 y ss.
[25] CHIOVENDA, G. "Instituciones de Derecho Procesal", Vol. I, Madrid, 1936, pág. 71.
[26] En similares términos se pronuncia la sentencia del Tribunal Superior de Cataluña (sección 5ª) nº 639/2005, de 22 de julio (JUR 2006/213829), al reconocer que es “reiterada la jurisprudencia que declara la inadmisibilidad de recurso en supuestos como el aquí examinado porque la significación que corresponde a la declaración de lesividad del art- 43 LJCA es la de ser un presupuesto procesal o requisito que toda Administración tiene que cumplir cuando pretenda inicial un proceso jurisdiccional con el fin de obtener la anulación de un acto dictado por ella misma”.
[27] “En definitiva, ni el proceso de lesividad es un proceso especial, ni en su tramitación se aparta sustancialmente del procedimiento ordinario salvo en cuanto a lo dispuesto en el transcrito art- 45.4, limitado a significar las particularidades procesales, todas ellas relacionadas entre sí y, a su vez, consecuencia de la circunstancia que caracteriza este recurso y que es la rotación de las posiciones de las partes procesales respecto de la hipótesis común”.
[28] Vicente Escuin Palop “Reflexiones sobre la naturaleza jurídica de la declaración de lesividad”. Revista Española de Derecho Administrativo, nº 126 abril-junio 2005, págs. 247 a 261.
[29] Dictamen de 2 de marzo de 1949, expediente 4421/3713, Recopilación 1948-1949, pág. 115.
[30] Como señala la Sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de junio de 2004 (JT 2004/1250) “lo que significa una restricción de las facultades administrativas y una condigna ampliación del ámbito judicial de control de la legalidad, como se deduce de los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, en la redacción dada a los preceptos por la Ley 4/1999).
[31] El art. 47.1 de la LPAC contiene una enumeración taxativa de los vicios jurídicos determinantes de la nulidad de los actos administrativos. Como es sabido, en el ordenamiento jurídico español la reacción normal los vicios de estos es la anulabilidad.
[32] CARBONELL PORRAS “Revisión de actos en vía administrativa” Tratado de Procedimiento Administrativo Común del Sector Pública, Tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia 2017, pág. 2327.
[33] Según el cual “Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.
[34] CORDON MORENO, F. “La revisión de oficio de los actos administrativos y disposiciones de carácter general y si control jurisdiccional. Un estudio desde la jurisprudencia”. Civitas-Thomson-Reuters, Navarra 2013, 9967 a 72.
[35] En la bibliografía más reciente vide DOMINGO ZABALLOS, M. “Revisión de oficio, recursos y reclamaciones” en Instituciones de procedimiento administrativo: novedades de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Jurua, Portugal 2016, págs. 299-332: BUENO ARMIJO, A. “La revisión de oficio” La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Wolkers Kluwers y CARBONELL PORRAS “Revisión de actos en vía administrativa” Tratado de Procedimiento Administrativo Común del Sector Pública, Tomo II, Tirant lo Blanch, Valencia 2017, págs. 2326 a 2337.
[36] La doctrina manifiesta, al respecto, como ha puesto de relieve BOCANEGRA SIERRA, R. "La revisión de oficio de los actos administrativos". Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid 1977, pág. 158 "la existencia de una tensión dialéctica entre el interés público, que tendería a reparar la ilegalidad de los actos inválidos frente a la afirmación de los derechos adquiridos". En tal sentido se manifiesta LAVILLA ALSINA, L. "La revisión de oficio de los actos administrativos" R.A.P. nº 34 , pág. 57 "La proclamación dogmática del principio de seguridad y estabilidad jurídicas, fija el punto de partida, con rigidez, en la afirmación axiomática de que nadie puede ir contra sus propios actos. Su vigencia inflexible, en relación con los actos de la Administración implicaría resolver la tensión a favor de uno de los dos extremos, y sacrificar, en aras de la estabilidad a ultranza, la posibilidad de alcanzar un equilibrio estable, en el que desenvuelva su plena eficacia el ordenamiento jurídico". La idea del binomio seguridad-justicia fue generalmente aceptada por los estudiosos del tema como: ORTOLA NAVARRO, S. "La tensión poder-legalidad en las Corporaciones Locales. Un aspecto crucial: la revisión de oficio" Problemas Políticos de la Vida Local Vol. VI, págs. 69 y ss.; ALONSO OLEA, M. "La revocación de los actos administrativos en materia de personal: el acto de contrario imperio ante el recurso de agravio" R.A.P. nº 1, págs. 163 y ss.; VILLAR PALASI, J.L. "La doctrina del acto confirmatorio R.AP. 8, págs. 11 y ss.; GONZALEZ PEREZ, J. "El proceso de lesividad" R.A.P. nº 25; GONZALEZ NAVARRO, F. "El procedimiento administrativo. Tercera parte E.N.A.P. 1968.
La jurisprudencia ha modificado los términos del binomio estableciendo una relación dialéctica entre los principios constitucionales de eficacia y seguridad. En este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de Julio de 1990 (A. 6831) señala que: "El principio de eficacia de la actuación administrativa -art. 103.1. de la Constitución- demanda la libre revocabilidad de los actos de la Administración Pública, pero el principio de seguridad jurídica -art. 9º.3 de aquella- reclama el respeto para las situaciones derivadas de los actos declarativos de derechos."
[37] ALONSO OLEA, M. "La revocación de los actos administrativos en materia de personal" Revista de Administración Pública nº 1, pág. 164.
[38] ALVAREZ GENDIN Y BLANCO, S. "Problemas jurisdiccionales que suscita y resuelve la nueva Ley de lo contencioso administrativo" Revista de Estudios de la Vida Local, nº 92 (marzo-abril 1957) pág. 195 "La Administración autora de algún acto que, en virtud de lo previsto en las leyes, no pudiera anularlo o revocarlo por sí misma, estará legitimada para deducir cualquiera de las pretensiones a que se refieren los párrafos que anteceden".
[39] El tema ha sido abordado en profundidad por BOCANEGRA SIERRA, R. "La revisión de oficio de los actos administrativos" I.E.A.L. 1977, págs. 149 y ss.
[40] GUAITA MARTORELL, A. “La revisión de la Ley de Procedimiento Administrativo”, Publicaciones del Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios. Madrid 1964, págs. 15 y ss.
[41] GARCÍA TREVIJANO, J.A. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial de Derecho Privado, 2ª edición, Madrid 1968, pág. 334.
[42] Citados por Carbonell Porras, op. Cit. Pág.Ancla 2326.
