Ferrés Rubio, Rodrigo 15-10-2013 - Modificaciones al régimen jurídico de las unidades reguladoras: URSEA y URSEC. Su desnaturalización jurídica 01-06-2017 - Estado, economía y mercado 01-12-2004 - Autoridades reguladoras independientes en el marco de la liberalización de los servicios públicos 25-06-2019 - Los Contratos de Participación Público Privada como Instrumentos de Financiación y Gestión de Infraestructuras Públicas
El tema del presente trabajo es la “Ejecución forzosa de las sentencias en el contencioso administrativo de anulación y el principio a la tutela jurisdiccional efectiva".
En el marco de la denominada "crisis del contencioso administrativo de anulación", denunciada en reiteradas ocasiones por la más prestigiosa doctrina nacional[2], el problema que suscita la ejecución de sentencias anulatorias por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA)[3], es, probablemente, el de mayor trascendencia, fundamentalmente, por el impacto negativo que tiene sobre los derechos de la persona.
La jurisprudencia se ha negado, sistemáticamente, a utilizar instrumentos propios del derecho procesal común para llevar adelante una ejecución, cuando la Administración no cumple o cumple tardíamente con el fallo que la obliga. A lo sumo, el TCA se limita a intimar, a pedido de parte, bajo apercibimiento de comunicar el incumplimiento de la sentencia a la justicia penal.
A nivel de la jurisprudencia del contencioso administrativo de anulación, muchos son los casos que, ante la obtención de una sentencia anulatoria favorable, la parte actora no logra satisfacer su derecho porque la Administración pública demandada no cumple; y, consecuentemente, se ve obligada a solicitar la imposición de conminaciones pecuniarias o astreintes a esta o bien, a solicitar el embargo de determinados bienes fiscales. Incluso, así, la práctica indica que no se obtiene el resultado deseado por parte del TCA.
2. Inejecución de las Sentencias Anulatorias [arriba]
En efecto, como se dijo, muchos son los casos en que se ha solicitado al TCA la imposición de astreintes a la Administración que incumple con el fallo jurisdiccional. Se pueden citar como casos concretos de lo expuesto, las Sentencias N° 246/2009, 413/2013 y 188/2014. En este sentido, la jurisprudencia se ha limitado a establecer que “…el cumplimiento de la sentencia en cuanto a los efectos que acarrea la anulación del acto impugnado, impone a la Administración la carga de dictar un nuevo acto que, este sí, se ajuste a las pautas de legitimidad establecidas por el Tribunal. Ello no implica que siempre el dictado del acto debido se traduzca en el restablecimiento de la situación precedente a su emisión en idénticas circunstancias a las existentes en aquel momento”. Asimismo, se indica en la jurisprudencia que el Tribunal tiene competencia para confirmar un acto administrativo definitivo o anularlo, pero no reformarlo ni puede, a su vez, sustituir a la Administración pública demandada.
Dicha jurisprudencia refleja tres cuestiones a destacar: a) una errónea interpretación del ordenamiento jurídico; b) una omisión respecto del ejercicio de la potestad inherente a la función jurisdiccional (ejecutar lo juzgado); y c) una vulneración al principio a la tutela jurisdiccional efectiva; tutela que debe darse "antes, durante y después" del proceso.
De una interpretación armónica de los principios generales de derecho, en especial el citado, de la normativa constitucional, de la legislación específica en la materia y legislación general, además de las intimaciones de estilo, pueden disponerse la imposición de astreintes o conminaciones económicas, así como trabar embargo contra los denominados bienes fiscales o bienes privados del Estado.
Dichas tres cuestiones acarrean, a su vez, una consecuencia: se compromete la responsabilidad del Estado. Por un lado, la Administración pública que no acata es responsable administrativamente por omisión. Pero por otro lado, la inacción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo puede comprometer la propia responsabilidad del órgano por omisión en el ejercicio de la función jurisdiccional; sin perjuicio, naturalmente, de la vulneración del principio a la tutela jurisdiccional efectiva señalado.
Lo expuesto, más allá de ser un principio general del ejercicio de la función jurisdiccional, por ser constitutivo de la propia esencia de esta, está recogido en el Derecho Positivo uruguayo.
Respecto de la primera cuestión -errónea interpretación del ordenamiento jurídico- se debe destacar lo siguiente. La Ley Nº 15.750, de 24 de junio de 1985 (“Ley Orgánica de la Judicatura y Organización de los Tribunales”) regula el punto en cuestión en lo que tiene que ver con el ejercicio de la función jurisdiccional por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Mediante el art. 6, se indica que es "jurisdicción de los tribunales la potestad pública que tienen de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia determinada". El art. 2 de la norma refiere la “potestad de conocer en los asuntos que les están asignados y de hacer ejecutar lo juzgado”. Asimismo, la Ley dispone que para "hacer ejecutar sus sentencias y para practicar los demás actos que decreten, pueden los tribunales requerir de las demás autoridades el concurso de la fuerza pública que de ellas dependa, o los otros medios de acción conducentes de que dispongan" (art. 4).
De conformidad con el art. 1 de la Ley, la normativa se aplica tanto al Poder Judicial como al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Dicho esto, parecería que el tema estaría resuelto y que no existiría ningún motivo o impedimento para que el Tribunal haga ejecutar lo juzgado (en otras palabras, que ejerza su competencia, lo cual es un poder deber, es decir, que no puede renunciar a dicho ejercicio) y que, para ello, utilice todos los instrumentos jurídicos que estén a su alcance, como por ejemplo, aquellos regulados por el derecho procesal común.
Respecto de la segunda cuestión: omisión respecto del ejercicio de la potestad inherente a la función jurisdiccional (ejecutar lo juzgado).
En ese sentido, si la entidad estatal alcanzada por el efecto formal de la sentencia no adecua su comportamiento posterior a su contenido, es potestad inherente a la función jurisdiccional hacer ejecutar lo juzgado[4].
No obstante, la realidad es que no se procede a ejecutar lo juzgado; ni de oficio ni a petición de parte, invocándose, además, la propia Constitución de la República.
Cajarville Peluffo ha expresado que, en esta materia, se ha invocado con inusitado alcance la disposición constitucional que dispone que se limitará a apreciar el acto en sí mismo, confirmándolo o anulándolo, sin reformarlo. Y con dicha invocación, el Tribunal se ha negado siempre a aplicar los procedimientos de ejecución de sentencias previstos en las normas procesales generales. Es decir, que únicamente admite, a petición de parte, practicar intimación de cumplimiento sin ulteriores consecuencias, y a los sumo dar cuenta a la Justicia penal a los efectos pertinentes; ninguna de estas medidas, como es comprensible, suelen producir efectos satisfactorios para el actor triunfante.[5]
En el mismo sentido, Ruocco -refiriéndose a la tesis de la "sustitución de la función administrativa" o "sustitución de la Administración"-, ha afirmado que "sostener como lo ha hecho el Tribunal, que de acuerdo al art. 310 de la Carta, no tiene competencia más que para resolver el conflicto; esto es que está sólo confinado a la fase de juzgamiento, porque de lo contrario se estaría sustituyendo a la Administración, resulta inaceptable. No se trata de que el Tribunal se sustituya al poder administrador dictando el acto debido; por el contrario, se trata de que adopte los medios tendientes a provocar la ejecución de su sentencia por parte de la Administración. Y si no lo hace, causa un daño, y por lo tanto se genera responsabilidad del Estado por omisión en el ejercicio de la función jurisdiccional"[6].
Así, Durán Martínez sostiene con razón que “hacer ejecutar lo juzgado forma parte de la esencia de la función jurisdiccional, no solo porque así lo considera unánimemente la doctrina, sino porque así se desprende de nuestro derecho positivo. De ello, se desprende la ilegitimidad permanente del TCA en la inaplicación de los procedimientos de ejecución de sentencia previstos en las normas procesales comunes, y de aquí que se vea comprometida la responsabilidad del Estado”[7].
El argumento que ha utilizado, sistemáticamente, la jurisprudencia, basado en la interpretación de la norma constitucional tiene, además, una lectura errónea desde el punto de vista del nuevo paradigma que consideramos atraviesa el Derecho actualmente. En efecto, la interpretación que se hace del art. 310 de la Constitución es propio del positivismo legalista, corriente superada -a nuestro entender-, fundamentalmente por la influencia del neoconstitucionalismo o nuevo constitucionalismo, el cual constituye un pilar fundamental del moderno Estado Constitucional de Derecho.
Es así que la nueva concepción, al decir de Cassagne, "ha provocado una vuelta de campana en la concepción misma del derecho"[8], que tiene por centro de las regulaciones a los derechos que emanan de la dignidad de la persona humana y a los principios generales de derecho los cuales se derivan de dicho paradigma fundamental o se vinculan con él, presidiendo el ordenamiento jurídico[9]. En el caso concreto, el principio rector es el principio a la tutela jurisdiccional efectiva que tiene la persona humana que reclama la satisfacción de su derecho, o lo que es lo mismo, que se le cumpla con la sentencia.
La concepción instalada por el nuevo constitucionalismo impone una especial protección del bloque de constitucionalidad, el cual reposa en la dignidad de la persona humana, y ella deriva de su condición de "imago Dei"[10]. En este sentido, en la Europa continental y en Latinoamérica, se afirma -cada vez más- lo que se ha llamado el Estado Constitucional de Derecho basado en la primacía de la Constitución o, mejor dicho, del bloque de constitucionalidad para comprender los principios supraconstitucionales, llamado así para marcar la diferencia con el denominado "Estado Legislativo"[11]. Conforme a esta concepción, el Estado, en general, y el Estado Constitucional de Derecho, en particular, tienen por finalidad el logro del bien común, es decir, crear las condiciones de hecho necesarias para el desarrollo de la persona humana[12].
Es que con el advenimiento del nuevo constitucionalismo, el Derecho se caracteriza por un universo de principios generales que actúan como mandatos vinculantes que prevalecen sobre las leyes. Se ha operado un cambio radical en el sistema de fuentes formulado por el Positivismo y, en la actualidad, el sistema es abierto y permeado por la moral y la justicia[13].
Como consecuencia, especial relevancia adquiere el rol de los jueces en la interpretación y aplicación del Derecho y, esto, naturalmente, mandata en forma vinculante a los jueces a aplicar todos los medios jurídicos y materiales para hacer ejecutar sus sentencias tutelando, así, en el ejercicio de la función jurisdiccional a la persona humana. En definitiva, esta es la óptica a través de la cual debe de interpretarse la normativa constitucional y legal en el tema que nos ocupa. Si se interpreta y aplica el Derecho sobre esta base, la problemática jurídica planteada debería quedar resuelta.
3. Tutela Jurisdiccional Efectiva y Estado Constitucional de Derecho [arriba]
La Administración Pública debe de servir con objetividad a los intereses generales y a coadyuvar con el cumplimiento de la causa final del Estado, que no es otra que el logro del bien común. Y en el cumplimiento de sus cometidos, la actividad administrativa debe ajustarse plenamente a Derecho. Este extremo no es otra cosa que decir que el ejercicio de la función administrativa –esencia del quehacer de la Administración- debe contribuir a la estabilidad del Estado de Derecho[14].
Como bien enseña González Navarro, “la Administración y, en general, los poderes públicos han de ajustar su actuación a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1, CE), lo que es tanto como decir que han de actuar con sometimiento pleno a la ley y al derecho (art. 103, CE)”.[15]
Así, la Constitución española, por ejemplo, establece en su art. 103.1: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
La actividad del Estado se encuentra bajo el control jurisdiccional, y particularmente, la Administración -en cuanto a su actividad- se encuentra controlada, específicamente, por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y, en forma genérica, por el Poder Judicial. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo tiene a su cargo el control de juridicidad de los actos administrativos definitivos que dicta la Administración en el marco de la jurisdicción contencioso-administrativa. Como dispone la Constitución, el TCA "conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder" (art. 309, inc. 1). Por su parte, el art. 23 a) del Decreto-Ley Nº 15.524 establece que es regla de derecho "todo principio de derecho o norma constitucional, legislativa, reglamentaria o contractual".
Durán Martínez ha afirmado, con razón, que la “lucha por el Estado de Derecho, para su instalación primero y su afianzamiento después, llevó al mundo occidental a establecer un control jurisdiccional sobre toda la actividad del Estado (…) En este contexto es que debe verse la jurisdicción anulatoria de los actos administrativos”.[16] “Sin embargo, pese a esos esfuerzos, la ejecución de la sentencia anulatoria de un acto administrativo a planteado problemas cuando la Administración no cumple espontáneamente. Y esos problemas se agravan cuando la Administración cumple mal la sentencia”.[17]
Y es que el control jurisdiccional de la Administración es de la esencia de todo Estado de Derecho; no se puede concebir Estado de Derecho con una Administración que no acate los fallos del Tribunal. Pero tampoco puede concebirse que ante la falta de acatamiento, el TCA prescinda de hacer ejecutar lo juzgado.
Respecto de la violación del principio a la tutela jurisdiccional efectiva, se deben realizar las siguientes consideraciones. La persona humana tiene un derecho inherente a su condición de tal, que emana de su propia dignidad y que es el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, la cual, además de derecho humano, es una garantía de todo el sistema jurisdiccional y un mandato vinculante.
Con acierto, Cassagne ha afirmado que "la tutela judicial efectiva, ya sea que se la conciba como principio, como derecho o como garantía, adquiere una trascendencia principalísima convirtiéndose en el paradigma central que informa todo el sistema protectorio de los derechos de las personas"[18].
Tan es así, que en la doctrina que postula el principio hay consenso en asignarle la condición de paradigma a la tutela judicial efectiva como un concepto que engloba el derecho y la garantía de la defensa en juicio. Es decir, como paradigma proporciona una nueva visión sobre la tutela judicial, convirtiéndola en un "mega principio" abarcativo de todos los sub-principios que en el derecho clásico integraban la garantía de la defensa en juicio: ser oído, producir prueba y a que se dicte una decisión fundada; poniendo el acento en la efectividad de la protección judicial[19]. En rigor, se trata de un derecho humano[20], tal como lo afirma Durán Martínez.
Como principio general de derecho, la tutela judicial efectiva es un mandato vinculante[21], es decir, mandato que vincula a los jueces, mediante una función integradora que desplaza cualquier norma que se oponga a la realización efectiva de la tutela judicial[22].
Como derecho -derecho subjetivo en sentido amplio que abarca todos los intereses que protege el ordenamiento jurídico-, la tutela judicial efectiva constituye una facultad que confiere el derecho a accionar judicialmente, sin trabas ni escollos de ninguna especie[23].
En dicho marco, se podría ir más allá. La trascendencia de este derecho en la subjetividad de la persona y en el devenir de su vida misma hace que estemos ante un derecho humano. En palabras de Augusto Durán Martínez: "Hoy, la más moderna y prestigiosa doctrina no pone en duda que la tutela judicial efectiva es un derecho humano y que las medidas cautelares forman parte de él"[24].
Como garantía, significa que la tutela judicial efectiva, para su realización en plenitud, disponga de todas las acciones procesales que aseguren el acceso pleno a la justicia[25], un efectivo desarrollo del proceso con todas las garantías, y de ser necesario, la ejecución de fallo ante un incumplimiento por parte de la Administración.
Si el Estado Constitucional de Derecho es sinónimo de Estado de justicia judicial plenaria –esto es, Estado en que se somete a control por órganos independientes la totalidad de la actuación de todos los poderes públicos- no puede negarse que el derecho a una tutela judicial efectiva no puede faltar entre esos derechos inviolables inherentes a la persona que llamamos derechos humanos.[26]
4. Función Jurisdiccional y Control de la Actividad Administrativa [arriba]
En materia contencioso-administrativa -como se dijo precedentemente-, nuestro Derecho no prevé una norma estrictamente reguladora en relación a la ejecución de sentencias anulatorias. La Constitución nada dice a cerca de este tema y tampoco la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y su modificativa. Y, consecuentemente, el Tribunal no hace ejecutar sus sentencias. No obstante, considero que de una interpretación conforme a la Constitución e integral de todo el ordenamiento jurídico, el Derecho Positivo así como los principios generales que informan a este, dan la solución para la correcta ejecución de una sentencia anulatoria.
Como se ha expresado anteriormente, Cajarville Peluffo ha expresado que, en esta materia, “invocando con inusitado alcance la disposición constitucional que dispone que ¨se limitará a apreciar el acto en sí mismo, confirmándolo o anulándolo, sin reformarlo¨, el Tribunal se ha negado siempre ha aplicar los procedimientos de ejecución de sentencias previstos en las normas procesales generales. Solo admite, a petición de parte, practicar intimación de cumplimiento sin ulteriores consecuencias, y a los sumo dar cuenta a la Justicia penal a los efectos pertinentes; ninguna de estas medidas, como es comprensible, suelen producir efectos satisfactorios para el actor triunfante”.[27]
En tiempos del neoconstitucionalismo, es que corresponde una interpretación del ordenamiento jurídico desde la perspectiva de la defensa de los derechos humanos. Se debe, entonces, interpretar y aplicar el Derecho a partir de la Constitución y, por ende, a partir de la defensa de la tutela judicial efectiva. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo -quien debe controlar la actividad de la Administración- tiene por naturaleza ejercer su función jurisdiccional; y esta, no es otra que juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.[28]
Y, si además, tenemos en cuenta, que el ordenamiento jurídico es un orden unitario, coherente y sistemático, existen instrumentos jurídicos “comunes”, “globales”, para hacer cumplir a la Administración con su no menor deber que acatar el fallo. “Nadie discute que el sistema de justicia administrativa, contencioso administrativo, derecho procesal administrativo o como se lo quiere denominar convencionalmente, constituye, en realidad, un subsistema perteneciente a un sistema que lo engloba…“Este sistema no es otro que el denominado separación de poderes, el cual hunde sus raíces históricas en el conocido trabajo de Montesqieu, aunque existen antecedentes aristotélicos del principio (sin una formulación tan orgánica ni moderna) y, lo que es menos conocido, en las instituciones del antiguo derecho español”.[29] Por otra parte, si es la Constitución la que recoge y protege en el goce a los derechos humanos, debe partirse de ella para analizar la ejecución de las sentencias anulatorias y del embargo como medida de ejecución forzosa; además, es ella la que impone los límites al poder político y es ella quien ha, primero previsto y, luego, creado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que realice el control de los actos de la Administración. Barberis, estudiando el concepto de neoconstitucionalismo refiere a la importancia de la “idea de Constitución como instrumento para limitar el poder político”.[30]
Piénsese, por ejemplo, en una sentencia que anule un acto administrativo de destitución de un funcionario por haber sido dictado contrario a Derecho y que la Administración no retome al funcionario destituido; la situación es muy grave. Porque, si llegamos a la situación en que la Administración no cumple un fallo del Tribunal que la controla (como suele suceder en no pocas ocasiones) y nada sucede, aquella estaría actuando no solo arbitrariamente y bajo omisión sino, lo que es más grave aún, estaría por fuera del Estado de Derecho. En otras palabras, en esa situación jurídica subjetiva, concreta, del funcionario destituido, de una sentencia anulando el acto de destitución y de una Administración desacatando al Tribunal, no existiría Estado de Derecho.
Como bien se ha dicho, los actos jurídicos del poder público son meros instrumentos o medios que hacen posible la actuación material de la Administración; la legitiman, garantizando su conformidad con el ordenamiento jurídico, o autentican o prueban el resultado obtenido de la misma. La actividad material de la Administración no es, ni mucho menos, un indiferente jurídico. Por el contrario, puede producir y de hecho produce efectos o consecuencias jurídicas. Además, de esa actividad administrativa se sigue o puede seguirse el nacimiento de derechos y obligaciones.[31]
“En nuestro sistema constitucional la función jurisdiccional corresponde en principio al Poder Judicial. Fuera del Poder Judicial solo puede ejercer legítimamente función jurisdiccional el órgano al cual expresamente la Constitución se la atribuye”.[32] Y en nuestro Derecho positivo se atribuye función jurisdiccional, además del Poder Judicial, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo en lo que tiene que ver con la jurisdicción contencioso–administrativa de carácter anulatoria (Sección XVII de la Constitución de la República).
Interpretando el art. 310 de la Constitución, Durán Martínez ha entendido que cuando el mencionado artículo “dice, ¨El Tribunal se limitará a apreciar el acto en sí mismo, confirmándolo o anulándolo, sin reformarlo¨, impide, es cierto, introducir modificaciones al acto impugnado. Nuestro constituyente se inspiró en el recurso por exceso de poder francés, con lo que con esta fórmula veda al Juez administrativo los poderes que corresponden en el contencioso de plena jurisdicción. Pero nada impide de que en la parte enunciativa de la sentencia se den pautas a cerca de cómo se debe ejecutar, como por ejemplo ocurrió en el famoso arrêt RODIÈRE francés (CE 26 de diciembre de 1925)”[33]. Continúa expresando el destacado Catedrático, que la “indicación en la sentencia de cuál es la única solución legítima, así como de los contenidos posibles del acto de ejecución no invade la función administrativa. Tampoco la fórmula del artículo 310 impide al Tribunal adoptar medidas de ejecución que correspondan que sean connaturales a la función jurisdiccional. En efecto, si la función jurisdiccional consiste en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, como surge claramente de los artículos 2 y 6 de la Ley Nº 15.750, de 24 de junio de 1985 (Ley orgánica de la judicatura y de organización de los tribunales), sin modificar el acto administrativo impugnado, el Tribunal puede adoptar las medidas conducentes a hacer ejecutar sus sentencias anulatorias, si la Administración no lo hace espontáneamente. El artículo 310 de la Constitución no impide la adopción de estas medidas”.[34]
Cabe agregar que el art. 332 de la Constitución establece: “Los preceptos de la presente Constitución que reconocen derechos a los individuos, así como los que atribuyen facultades e imponen deberes a las autoridades públicas, no dejarán de aplicarse por falta de la reglamentación respectiva, sino que esta será suplida, recurriendo a los fundamentos de leyes análogas, a los principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas”. Si el derecho a la tutela judicial efectiva y, por ende, a que se cumpla con una sentencia anulatoria dictada por el Tribunal, es un derecho humano y la ejecución de un sentencia, el “hacer ejecutar lo juzgado” una facultad (potestad) y deber impuesto a la autoridad pública (TCA) no pueden dejar de aplicarse. No interesa si hay falta de reglamentación. Esta deberá ser suplida recurriendo a la ley análoga (el CGP), a los principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas.
En este marco, entiendo que este importante tema que la doctrina pone sobre el tapete es una inquietud jurídica que busca arribar a soluciones concretas a favor de los derechos humanos, ya que estos constituyen, en definitiva, el quid de la cuestión. Así, la doctrina levanta su voz, una vez más, para que no solo el Tribunal tome consciencia de la situación, sino, fundamentalmente, para que se llegue a legislar al respecto y arrojar luz sobre la jurisdicción contencioso–administrativa. Así, sucedió en Europa; los ejemplos de Francia y España son elocuentes. Si bien considero que no se pueden importar modelos –así, sin más- de otros ordenamientos jurídicos al nuestro, sí pueden seguirse determinadas pautas cuando las características de los sistemas tienen cauces comunes, influencias recíprocas y raíces históricas que han impactado en la formación de nuestro sistema.
La labor jurisdiccional de controlar la actividad administrativa “no es mecánica ni exclusivamente técnica. Es más bien casi un arte: el de impartir justicia teniendo en cuenta la armonización de los intereses individuales o colectivos de cada conflicto con el interés público, sin sustituir –como lo ha señalado recientemente SESIN- la discrecionalidad política por la judicial, siendo tan pernicioso el control que paraliza la actividad estatal como el que la limita excesivamente con mengua de las garantías del Estado de Derecho. Lo expuesto, sin desconocer que, como bien lo ha puntualizado VANOSSI, a todo acrecentamiento del poder debe corresponder un acrecentamiento de los controles, un vigorizamiento de las garantías y una acentuación de las responsabilidades”.[35]
Inevitable en este tema es analizar el Derecho comparado. La Sentencia del Tribunal Constitucional español Nº 166/1988 marca un antes y un después en esta materia. Así, uno de sus principales fundamentos indica: “En primer lugar, que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva[36] que el art. 24.1 CE reconoce y garantiza, y que constitucionalmente se califica por la nota de efectividad (STC 1/1981) no solo es una exigencia objetiva en un Estado de Derecho (STC 15/1986), fundamento jurídico 3.) sino que incluye el derecho de carácter subjetivo a que sean cumplidas las resoluciones judiciales firmes, como reiteradamente ha declarado este Tribunal (SSTC 152/1990, 16/1991, 142/1992, 380/1993, y 314/1994, entre otras muchas). Y este derecho, además, es de trascendental importancia en nuestro sistema jurídico (STC 113/1989, fundamento jurídico 3.), pues únicamente con el cabal y efectivo cumplimiento de dichas resoluciones el derecho al proceso de hace real y efectivo ya que, si fuera de otro modo, el derecho no pasaría de ser una entidad ilusoria (STC 61/1984, fundamento jurídico 1.).[37]
Ahora bien, el derecho a que se ejecuten las sentencias anulatorias firmes se satisface cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo hace “ejecutar lo juzgado” (Ley Nº 15.750, de 24 de junio de 1985) y se adoptan las medidas y procedimientos para el cumplimiento estricto del fallo. Y, este extremo, es con independencia de que la sentencia a ejecutar deba ser cumplida por la Administración[38].
En nuestro Derecho, mucho se ha dicho y, además, legislado a cerca de la inembargabilidad de los bienes públicos. Antes de la última reforma del Código General del Proceso, expresé: "Así, el Código General del Proceso (CGP) en su art. 381 numeral 8) establece que son bienes inembargables “las propiedades y rentas públicas y municipales”. Esta especie de “privilegio” del Estado no puede tomarse en un sentido general de todos sus bienes; de ser así, es a mi juicio claramente inconstitucional dicha norma, ya que entre otros preceptos viola el Principio de Igualdad. En este sentido, se deben deslindar, clasificar y separar los bienes públicos; es decir, es lógico y hace además a la esencia de la persona jurídica Estado, de que determinados bienes sean inembargables por ser determinantes –en cuanto a su afectación- al cumplimiento de cometidos y a la prestación de servicios para satisfacer el interés general. Pero, a mi juicio, hay otros bienes públicos que no son de la esencia del funcionamiento estatal, que sí pueden ser embargados. Piénsese, por ejemplo, en la flota de vehículos oficiales y hagámonos la pregunta: ¿cuál es el fundamento para que no se embarguen vehículos oficiales? Es evidente que al tenor del art. 381 del CGP es una “propiedad públicas” y, por tanto, inembargable. Y ¿puede embargarse un vehículo de un particular ante el incumplimiento de una resolución judicial, y no un vehículo oficial ante el incumplimiento de una resolución del Tribunal de lo Contencioso Administrativo? ¿No se viola el Principio de Igualdad? Porque hasta donde yo sé un vehículo oficial no es de la esencia del funcionamiento del Estado, ni es un bien necesario afectado al cumplimiento de cometidos y prestación de servicios para satisfacer el interés público"[39].
La reforma del Código General del Proceso dio una nueva redacción al art. 381, num. 8. Establece como bienes inembargables: "Toda clase de bienes, cuentas o créditos del Estado y de los Gobiernos Departamentales". Parece claro que la norma distingue al "Estado" en sentido estricto (persona pública estatal mayor) de los Gobiernos Departamentales (integrantes de la persona pública estatal menor). Pero lo más relevante, es que deja fuera de la inembargabilidad a los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, con lo que confirma, en buena medida, lo que decíamos antes de la reforma. Con la nueva regulación, no cabe duda de que los bienes -cualquiera sea su naturaleza- de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados pueden ser embargados.
El objeto del embargo es la traba o afectación de bienes del deudor y no indiscriminadamente de su patrimonio, pues requiere la previa selección de aquellos que sean suficientes para cubrir la cantidad por la que se ha despachado la ejecución. Por lo que constituye el presupuesto necesario de los demás actos destinados a la ejecución de Sentencias. Ahora bien, la jurisprudencia española ha señalado que “el embargo en cuanto medida de ejecución forzosa puede estar destinado a concretas limitaciones legales. Limitaciones cuya genérica justificación constitucional se haya, como hemos declarado reiteradamente, en que el art. 24.1 CE no reconoce un derecho incondicional y absoluto a la prestación jurisdiccional, sino un derecho a obtenerla por las vías procesales existentes y con sujeción a su concreta ordenación legal” (…) “De este modo, el legislador por razones de interés público y social, puede excluir determinados bienes y derechos de la ejecución forzosa, declarándolos inembargables y prohibiendo, en su consecuencia, que el ejecutante proyecte su ejecución sobre los mismos, que podrían ser objeto de la actividad ejecutiva de no mediar la prohibición”.[40]
Se ha sostenido que “el fundamento de la inembargabilidad se halla contenido en el principio de legalidad presupuestaria, al que se refiere expresamente el art. 133.4 CE, así como en el eficaz funcionamiento de los servicios públicos (…) Ciertamente, desde la STC 32/1982 este Tribunal ha reconocido la relevancia del principio de legalidad presupuestaria o, más exactamente, de legalidad del gasto público en relación con el cumplimiento de las Sentencias condenatorias de las Administraciones Públicas (…) y se ha entendido que al peculiar entrecruzamiento entre la legalidad administrativa, entendida como sometimiento pleno de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE) y la legalidad presupuestaria en el régimen jurídico de las obligaciones económicas de un ente público, declarando que tales obligaciones no podrán ser cumplidas si no existe crédito presupuestario suficiente para hacerles frente, siendo nulos los actos de ejecución presupuestaria que incumplan esta prohibición (art. 60 LGP)”[41].
El principio de legalidad presupuestaria obliga a que la Administración Pública y, en su caso, los Tribunales, adopten las medidas necesarias a fin de garantizar que el mencionado derecho constitucional (a la tutela judicial efectiva) adquiera plena efectividad. Y en ningún caso el principio de legalidad presupuestaria puede justificar que la Administración posponga la ejecución de las Sentencias más allá del tiempo necesario para obtener, actuando con la debida diligencia, las consignaciones presupuestarias en el caso de que estas no hayan sido previstas, pues existe un derecho humano que la Constitución reconoce y garantiza. En otras palabras, si bien la Administración está sometida al principio de legalidad en materia de gasto público, no está menos obligada a ejecutar la Sentencia.
Y si así no lo hiciere y dilatase su cumplimiento más allá de un plazo razonable, se lesionaría el derecho constitucionalmente consagrado, que no es otro que el derecho que tiene un particular a la tutela judicial efectiva; y en este caso, a la ejecución, sin dilaciones indebidas, de las sentencias anulatorias firmes.
En definitiva, el problema se centra en el tema del mal entendido privilegio de inembargabilidad de los bienes estatales. Es evidente que hay determinados bienes estatales que deben estar protegidos legalmente por estar afectados al cumplimiento del interés general y a la prestación de servicios de índole público. En este sentido, hay que tener presente el Principio de Eficacia; la eficacia en la actuación administrativa implica la consideración de que existe una relación con la organización y los medios de la Administración Pública y además, con el estatuto general de su actividad como poder público. Algo similar sucede con el Principio de continuidad de los servicios públicos, y definitivamente, estos principios sirven como fundamento para limitar la ejecución forzosa de ciertos bienes públicos fundamentales; pero no de todos.
Se debe determinar, en consecuencia, cuáles bienes de titularidad estatal son inembargables y cuáles no; hay que analizar cuáles son las categorías de bienes que integran la Hacienda Pública. La Hacienda Pública es un conjunto en el que se integran, en cuanto manifestaciones típicas de la actividad financiera, tanto el ingreso público como el gasto público.
La Sentencia Nº 166/1998 refiere que hay que partir de la “distinción tradicional entre bienes del dominio público y patrimoniales”; lo que es decir en nuestro Derecho, bienes del dominio público y bienes privados del Estado. En este sentido, Durán Martínez indicó que el Tribunal Constitucional español, al partir de esta distinción de bienes públicos, entendió “que la inembargabilidad de todos los bienes, incluidos los no afectados naturalmente a un uso o servicio público, no puede considerarse razonable desde la perspectiva del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales que el art. 24.1[42] de la Constitución reconoce y garantiza. Admitió así el embargo de bienes patrimoniales excluyendo los dominiales, los comunales y aquellos naturalmente afectados a un uso o servicio público”.[43]
Luego de esta sentencia, la nueva legislación española acogió esta jurisprudencia constitucional, con lo que se levantó un importantísimo obstáculo para la ejecución de las sentencias contra el Estado.[44]
Entiendo que es fundamental en este tema deslindar los tipos de bienes públicos. Considero que no todos los bienes públicos pueden embargarse, ya que algunos, como se estableció precedentemente, están afectados al uso o a un servicio público o son de la esencia del funcionamiento estatal; y ya no cabe la admisión de que todos los bienes públicos son inembargables, ya que como se dijo la nueva regulación dada al art. 381 num. 8 del CGP excluye los bienes de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.
La Corte Europea de los Derechos del Hombre, en el arrêt HORNSBY contra GRECIA, de 1997; consideró que la “improcedencia de los embargos contra el Estado dispuesta por ciertas leyes era contraria al principio de igualdad recogido en el artículo 6 de la Convención Europea de los Derechos del Hombre”.[45]
“La inembargabilidad de los bienes estatales aparece por primera vez en nuestro país en plena época del Estado Liberal de Derecho. El Estado, al no intervenir en el mercado, no competía con los particulares, con lo que no se planteaban problemas en este punto de cara al derecho de la competencia, que quedaba relegado al ámbito privado (…) Con el advenimiento del Estado de Bienestar, el Estado interviene en el mercado vendiendo bienes y prestando servicios, y, cuando lo hace, en general desplaza al particular. Por esta razón tampoco se producen problemas con relación al derecho de la competencia”[46] Pero el panorama cambia sensiblemente cuando se introduce en nuestra legislación, normas que fomentan y defienden la competencia en el mercado; mercado, por cierto, en el que participan empresas públicas y privadas. Como bien advierte Cassagne, “la justicia administrativa va amoldándose a los principios que una determinada sociedad considera justos y legítimos en una circunstancia histórica determinada (igualdad, libertad, propiedad, promoción de la competencia…)”.[47]
“Cabe entonces preguntarnos si, en la actualidad, la justicia administrativa responde a esos valores que los ciudadanos consideran como parte de los bienes comunes y de los derechos que merecen ser protegidos de la arbitrariedad que proviene de los diferentes órganos del Estado…”.[48]
Por otro lado, la Sentencia Nº 166/1998 del Tribunal Constitucional de España, en sus fundamentos, ha explicitado que el Estado liberal, al reducir las funciones de la Administración, motivó que los bienes afectos a estas tuvieran una protección reforzada, estableciendo su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Mientras que, en la actualidad, la Administración Pública interviene ampliamente en las relaciones económicas y sociales, directamente o a través de distintos entes, públicos y privados, bien dependientes de ellas o en los que solo tienen una participación económica. En este sentido, se ha sostenido que la Administración Pública ha de contar con bienes de distinta naturaleza para el cumplimiento de sus diversas funciones. Y se ha puesto de relieve, además, que la distinción se relativiza no solo por la aparición de importantes patrimonios separados del patrimonio estatal –y al servicio de determinados fines- sino también, por la flexibilización de la desafectación de un bien del dominio público de un uso o servicio público; lo que permite que la Administración recupere sus disponibilidad como objeto de tráfico privado. Registrándose a la inversa, también, el fenómeno de la afectación material de bienes de naturaleza patrimonial a finalidades de interés general.[49]
Ahora bien, aún admitiendo lo expuesto precedentemente, es obligatorio reconocer –en contrapartida- que no existe una ordenación jurídica unitaria de los bienes de los que son titulares los entes públicos. Nuestro Código Civil establece solo una clasificación entre dos tipos de bienes que tienen carácter público; en su art. 476 dispone que: “Los bienes son de propiedad nacional o particular”. Y, por el art. 477 se dispone que: “Los bienes de propiedad nacional cuyo uso pertenece a todos los habitantes del Estado, se llaman bienes nacionales de uso público o bienes públicos del Estado. Los bienes de propiedad nacional cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes privados del Estado o bienes fiscales”. En definitiva, existen dos grandes tipos de bienes estatales: los bienes públicos del Estado (del dominio público) y los bienes privados del Estado o bienes fiscales que no están destinados al uso general de los habitantes; pero no hay una ordenación jurídica unitaria al respecto.
Sayagués Laso ha afirmado que el “conjunto de bienes que forma el patrimonio estatal, se integra con los bienes que pertenecen al dominio público y los que forman el dominio privado”.[50] Asimismo, entendió que el “Código Civil uruguayo consagra expresamente el criterio del uso público como característica de los bienes del dominio público”
(…) “La noción de dominio público gira alrededor de tres elementos esenciales: uno orgánico, respecto a cuáles entidades públicas pueden ser titulares de bienes dominiales; otro objetivo, a cerca de cuáles bienes integran el dominio público; y un tercer elemento, de carácter teleológico, relativo al destino o fin de los bienes del dominio público”.[51]
A mi juicio, se justifica una especial protección por los bienes del domino público o de aquellos bienes públicos (del dominio público o privados del Estado) que estén afectados a un uso o servicio público; es decir, que a los efectos de la inembargabilidad o no de los bienes públicos debe seguirse el criterio teleológico al que hace referencia Sayagués Laso.
En lo que respecta a los bienes privados del Estado o fiscales, que no estén afectados a ningún destino especial que se concrete en el uso o servicio público, sí pueden ser susceptibles de embargo. Y vuelvo a poner el ejemplo de la flota oficial de vehículos del Estado.
En la actualidad, el Derecho administrativo regula desde una perspectiva conforme a la competencia y a la libertad; existe una mayor preocupación por los derechos humanos. Y este fenómeno por una mayor libertad se ha visto plasmado en el Derecho positivo nacional por diversas normas que han procurado la desmonopolización y el sometimiento de muchas actividades del Estado al régimen de la competencia. A vía de ejemplo, téngase en cuenta la Ley Nº 18.159, de 20 de julio de 2007 de Promoción y Defensa de la Competencia, así como su reglamento el Decreto Nº 404/2007.
La mencionada Ley tiene por objeto “fomentar el bienestar de los actuales y futuros consumidores y usuarios, a través de la promoción y defensa de la competencia, el estímulo a la eficiencia económica y la libertad e igualdad de condiciones de acceso de empresas y productos a los mercados” (art. 1). El ámbito subjetivo abarca a todas “las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, nacionales y extranjeras, que desarrollen actividades económicas con o sin fines de lucro, en el territorio uruguayo, están obligadas a regirse por los principios de la libre competencia. Quedan también obligados en idénticos términos, quienes desarrollen actividades económicas en el extranjero, en tanto estas desplieguen total o parcialmente sus efectos en el territorio uruguayo” (art. 3).
Como se puede apreciar, tanto las personas públicas como las personas privadas que desarrollen actividades económicas (no importando el fin de lucro en la categorización), tienen la obligación legal de cumplir con los principios de la libre competencia. Y uno de los principios básicos de la competencia es el Principio de igualdad; igualdad de trato por parte de todas las autoridades públicas; libertad de acceso al mercado en igualdad de condiciones y la no discriminación. Si todos los bienes estatales fueran inembargables, a parte de violar la Constitución (arts. 7, 8, 36 y 72) se estaría violando el nuevo marco legal específico.
Como bien ha señalado Durán Martínez, “No es posible que una persona que actúe en régimen de competencia, si no cumple, pueda ser embargada y ejecutada y otra no. La violación del principio de igualdad que señalaba la Corte Europea de los Derechos del Hombre en el arrêt Hornsby contra Grecia (1997) se produce también en esta solución uruguaya”.[52] Piénsese en una situación en la que una empresa pública compita en un mismo mercado, prestando la misma actividad, con una o más empresas privadas; ante el incumplimiento de una resolución jurisdiccional de una de las empresas privadas se la puede ejecutar forzosamente y ante similar incumplimiento por parte de una empresa pública, ¿no se la puede embargar y ejecutar? No solo no parece lógico, sino que no es ajustado a Derecho.
En este sentido, sostengo la posición de que, aún ante la existencia de una ley que prohíba los embargos contra el Estado y, por ende, exista “legalidad”, no por eso se está actuando conforme a Derecho. Esa Ley puede ser inconstitucional y, al igual que pasa con los reglamentos ilegales cuando no se desaplican, sino se declara la norma inconstitucional o no se la deroga es igualmente contraria al Estado de Derecho, a pesar de su “legalidad” por estar vigente en el ordenamiento jurídico. Fernando Garrido Falla ha expresado que los “intereses y las situaciones individuales son, en sí mismos respetables y su sacrificio ante las exigencias del interés general solo pueden producirse dentro del marco de la legalidad. En definitiva, aquí se encuentra la radical diferencia entre el Estado de Derecho subjetivista y las garantías de legalidad, que a veces se establecen en los Estados totalitarios y de los cuales hemos tenido ejemplos que, afortunadamente, han pasado a ser históricos”.[53]
La expresión que antes de ahora utilizó el Código General del Proceso: “las propiedades y rentas públicas y municipales” parecía –al menos en un análisis desde el punto de vista del sentido natural y obvio de la expresión- que comprendía todo tipo de bienes públicos; y, por lo tanto, el llamado “privilegio” de la inembargabilidad. Hasta hace muy poco era válido sostener una única posición respecto a que “propiedades públicas” o “rentas públicas”, al menos en un principio, comprendía, también, las propiedades o rentas de las empresas públicas, es decir, de los entes autónomos y servicios descentralizados. ¿O no son “públicas” sus propiedades y rentas? Pero este artículo fue objeto de interpretación por vía legislativa a través de la Ley de Presupuesto Nº 17.930, de 19 de diciembre de 2005; norma que, a mi juicio, no es clara y utiliza términos poco técnicos, pero que puede arrojar algo de luz de acuerdo a una correcta interpretación. Con la nueva redacción dada al art. 381, parte del problema se soluciona.
Así, se ha dicho que dicha interpretación legislativa “…en un sentido mejora las cosas pero en otro las empeora. En efecto, el artículo 478 de la Ley Nº 17.930, de 19 de diciembre de 2005, en el segundo inciso estableció: `Declárase…que la expresión Propiedades y rentas públicas y municipales´, utilizada en el…artículo 381 numeral 8º del Código General del Proceso, comprende toda clase de bienes, cuentas o créditos del Estado o de los Municipios (artículo 460 del Código Civil)”.[54]
Como establecí antes de la nueva redacción del art. 381 citado, "dejando de lado el tema de las propiedades y rentas “municipales”, ya que me parece que habría consenso en afirmar en que la Ley quiere referirse a los Gobiernos Departamentales (independientemente de su defectuosa técnica legislativa de redacción), ya que parece ilógico pensar que pueda referirse a las autoridades locales, amén de que aquellos ostentan personería jurídica para ser sujetos de derechos y obligaciones; el debate se debería centrar en las empresas públicas. Durán Martínez razonó al respecto e indicó: “…queda claro que el término Estado debe tomarse en sentido restringido, comprendiendo únicamente a la persona pública estatal mayor”.[55] Asimismo, expresa que si “la palabra Estado se debe tomar en sentido restringido, no quedan comprendidos en esta norma los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados. Por tanto, los bienes de estos no quedan alcanzados por la inembargabilidad. Como la inembargabilidad es una medida de excepción, es de interpretación estricta; por lo tanto, al no quedar comprendidos los bienes de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados entre aquellos que la ley considera inembargables, pueden ser embargados. En principio todo bien es embargable; para que no lo sea, se requiere una disposición legal que expresamente así lo establezca. Con esta ley queda claro que los bienes de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados no figuran entre los inembargables”.[56] Está claro que con la nueva redacción se da finalmente razón a los argumentos expuestos.
Finalmente, a pesar de todas las consideraciones expuestas, este tema es de suma complejidad porque cabe concluir que, si bien el Tribunal de lo Contencioso Administrativo puede imponer astreintes e incluso embargar e iniciar la vía de apremio, el “sistema” puede solucionar algunos aspectos respecto a la tutela judicial efectiva pero no todos. Los instrumentos procesales son insuficientes para hacer ejecutar lo juzgado en todas las ocasiones que se presenten; es más, probablemente haya mayor resultado en el ámbito del contencioso administrativo de reparación patrimonial que en el de anulación. Porque, si se piensa en la destitución de un funcionario cuyo acto es anulado, por ejemplo, por una causal de desviación de poder, lo que debe suceder es que se retome al funcionario; es decir, que se vuelva a la misma situación en que se encontraba cuando se dictó el acto administrativo que luego se anuló. Y si la Administración no lo hace y desacata, la imposición de cargas económicas y el embargo para la ejecución forzosa puede no ser efectivo. Puede suceder que el funcionario no quiera una reparación patrimonial sino que, simplemente, se lo restituya al cargo en el que prestaba funciones (que es lo natural). Así las cosas, reitero, el derecho procesal común servirá al Tribunal para hacer ejecutar determinadas sentencias anulatorias, pero no todas. Las conminaciones económicas pueden no tener la suficiente fuerza para lograr un cumplimiento de una sentencia en el ámbito público; probablemente, la responsabilidad penal de los funcionarios -que contribuyen a formar la voluntad orgánica de la entidad pública que no cumple con la sentencia- sea más eficaz. En definitiva, una correcta legislación contencioso–administrativa que contemple responsabilidades patrimoniales y penales, ante el incumplimiento de los fallos del Tribunal que fue creado para controlar la Administración.
1. Existen instrumentos jurídicos del Derecho procesal común para poder hacer ejecutar lo juzgado por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ante el incumplimiento de una sentencia anulatoria por parte de la Administración. No veo impedimento jurídico alguno. El Derecho Positivo habilita a dicha instrumentación.
2. Considero que pueden imponerse astreintes o utilizarse el instrumento del embargo para ejecutar forzosamente las sentencias, fundamentalmente, cuando no se cumple con el pago de las astreintes.
3. A mi juicio la inembargabilidad solo es respecto de los bienes del dominio público que puedan estar afectados al uso de la población o al uso o prestación de un servicio público en forma directa. Pueden embargarse los bienes de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.
4. De seguirse sosteniendo la inembargabilidad total de los bienes estatales, se viola, además del principio a la tutela jurisdiccional efectiva, el principio de igualdad; violación que se agrava notoriamente en las actividades sometidas a la competencia, que cada vez son más.
5. La inejecución de una sentencia anulatoria compromete la responsabilidad del Estado por omisión, tanto por ejercicio de función administrativa como por ejercicio de función jurisdiccional; además, de violar el principio de la tutela jurisdiccional efectiva.
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[1] DR. Rodrigo Ferrés Rubio. Doctor en Derecho por la Universidad Católica del Uruguay. Magíster en Derecho Administrativo por la Universidad de Navarra, España. Profesor de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay y Secretario Académico del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Católica del Uruguay.
[2] Martins, D.H. En la obra Justicia Administrativa, coord. González Pérez, J., UNSTA, Tucumán, 1981, p. 70; Cajarville Peluffo, J.P. "Visión actual del contencioso administrativo uruguayo". En Sobre Derecho Administrativo, F.C.U., Montevideo, 2007, p. 590 y ss.; Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo, F.C.U., Montevideo, 2015, p. 513 y ss.; y, "Debilidades actuales del contencioso anulatorio". En Neoconstitucionalismo y Derecho Administrativo, La Ley Uruguay, Montevideo, 2012, p. 597 y ss.; Delpiazzo, C.E. Desafíos actuales de control, F.C.U., Montevideo, 2001, p. 59; Derecho Administrativo Uruguayo, UNAM - Porrúa, México, 2005, pp. 450 y ss.; "Apuntes para una revisión del contencioso administrativo uruguayo". En Revista de la Facultad de Derecho, Montevideo, 2000, Nº 17, p. 51 y ss. y; en "Medidas cautelares en el Derecho Administrativo", A.A.V.V., Curso sobre medidas cautelares, F.C.U., Montevideo, 1999, p. 207 y ss.; BRITO, M. "De la justicia de lo contencioso administrativo". En Anuario de Derecho Administrativo, tomo VIII, pp. 81 y ss.
[3] Utilizo en el presente trabajo ambas expresiones: Tribunal de lo Contencioso Administrativo o TCA.
[4] Cajarville Peluffo, J.P. "Incumplimientos de sentencias y responsabilidad estatal". En Estudios Jurídicos en homenaje al Prof. Mariano R. Brito, FCU, Montevideo, 2008, p. 931. Ver también, Ruocco, G. "Proyección del principio de la tutela judicial efectiva sobre la ejecución de la sentencia estimatoria en el proceso de anulación de los actos administrativos. En Estudios de Derecho Administrativo, Nº 14, La Ley Uruguay, Montevideo, 2016, pp. 427 y ss.; Durán Martínez, A. "Algunas cuestiones relativas a la responsabilidad del Estado por incumplimiento de sentencias. En Estudios Jurídicos, Nº6, UCUDAL, 2009, Montevideo, p- 79.
[5] Cajarville Peluffo, J.P. Sobre Derecho Administrativo, tomo II, FCU, Montevideo, 2007, p. 577. Ver también, Durán Martínez, A. "Ejecución de la Sentencia Anulatoria en el Contencioso Administrativo Uruguayo". En Estudios de Derecho Público, Volumen II, Ed. Mastergraf SRL, Montevideo, 2008, p. 359. Ferrés Rubio, R. "Aplicación de instrumentos comunes del derecho procesal para la ejecución de sentencias. Embargo. Ejecución Forzada". En IV Jornadas Académicas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en homenaje al Profesor Dr. Mariano Brito, FCU, Montevideo, 2009.
[6] RUOCCO, G. "Proyección del principio de la tutela judicial efectiva sobre la ejecución de la sentencia estimatoria en el proceso de anulación de los actos administrativos...ob. cit., pp. 427 y ss.
[7] Durán Martínez, A. "Algunas cuestiones relativas a la responsabilidad del Estado por incumplimiento de sentencias", ob. cit., p. 74.
[8] Cassagne, J.C. Los Grandes Principios del Derecho Público, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2015, p. XI.
[9] Cassagne, J.C., Ibídem.
[10] Pontificio Consejo “Justicia Y Paz”. Compendio de la doctrina social de la Iglesia. Librería Editorial Arquidiocesana. Montevideo, 2005, pp. 53 y ss. En Durán Martínez, A. "Principios rectores de la enseñanza y la educación", Neoconstitucionalismo y Derecho Administrativo, La Ley Uruguay, Montevideo, 2012, p. 245.
[11] Durán Martínez, A. "Principios rectores de la enseñanza y la educación", ob.cit., p. 245.
[12] Durán Martínez, A. Ibídem.
[13] Cassagne, J.C. Los Grandes Principios...ob.cit., p. 445.
[14] "Proyección del principio de la tutela judicial efectiva sobre las medidas cautelares y provisionales en el proceso de anulación de actos administrativos". En Estudios de Derecho Administrativo, Nº 14, La Ley Uruguay, Montevideo, 2016, pp. 239 y ss. Y en FERRÉS RUBIO, R. "Aplicación de instrumentos comunes del derecho procesal para la ejecución de sentencias. Embargo. Ejecución Forzada". En IV Jornadas Académicas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en homenaje al Profesor Dr. Mariano Brito, FCU, Montevideo, 2009.
[15] Gonzalez Navarro, F. Derecho Administrativo Español. Tomo III, EUNSA, Pamplona, 1997, pp. 391 y ss. Ferrés Rubio, R. "Aplicación de instrumentos comunes del derecho procesal para la ejecución de sentencias...ob.cit.
[16] Durán Martínez, A. "Ejecución de la Sentencia Anulatoria en el Contencioso Administrativo Uruguayo". En Estudios de Derecho Público...ob. cit., p. 357.
[17] Ibidem.
[18] Cassagne, J.C. Los Grandes Principios del Derecho Público, ob.cit. pp. 443 - 445. FERRÉS RUBIO, R. "Proyección del principio de la tutela judicial efectiva sobre las medidas cautelares y provisionales en el proceso de anulación de actos administrativos". En Estudios de Derecho Administrativo, Nº 14, La Ley Uruguay, Montevideo, 2016, pp. 239 y ss.
[19] Ibídem.
[20] Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo, 2ª ed., FCU, Montevideo, 2015, p. 362.
[21] Cassagne, J.C. Los Grandes Principios...ob. cit., p. 446.
[22] Ibídem.
[23] Ibídem.
[24] Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo...ob.cit., pp. 303 y 304.
[25] Ibídem.
[26] González Navarro, F. Ob. cit., p. 108.
[27] Cajarville Peluffo, JP. Sobre Derecho Administrativo. FCU, tomo II, Montevideo, 2007, p. 577. Opinión citada por Durán Martínez, A. Ob. cit., p. 359.
[28] “Nunca ha sido tarea fácil en el mundo la de controlar el ejercicio del poder político cuando se afectan derechos de los ciudadanos. Tuvieron que transcurrir muchos siglos hasta haberse podido consolidar sistemas que impidieran, con una mínima eficacia, el desborde de la actividad administrativa y legislativa del cauce del derecho y de la justicia”. Cassagne, JC. Consideraciones sobre la justicia administrativa en la Argentina y en otros países de Iberoamérica. En La Justicia Administrativa en Iberoamérica. Abeledo – Perrot, Buenos Aires, 2005, p. 34.
[29] Cassagne, JC. Ob. cit., p. 36
[30] Barberis, M., “Neoconstitucionalismo, democracia e imperialismo de la moral”, en VV.AA., Neoconstitucionalismo(s), Edición de Miguel Carbonell. Universidad Nacional Autónoma de México. Editorial Trotta, Madrid, 2006, pp. 259 y ss. (Citado por Durán Martínez, A. en “En torno al Neoconstitucionalismo”, (trabajo inédito), p. 1.
[31] González Navarro, F. Ob. cit., p. 391 y ss.
[32] Durán Martínez, A. Ob. cit., p. 360.
[33] Ibidem.
[34] Ibidem.
[35] Cassagne, JC. Ob. cit., p. 36.
[36] Los destacados son nuestros.
[37] Sentencia Nº 166/1998. En www.trib unalcon stitucio nal.es, página Web oficial del Tribunal Constitucional, España, 2009.
[38] Ferrés Rubio, R. "Aplicación de instrumentos comunes del derecho procesal para la ejecución de sentencias. Embargo. Ejecución Forzada". En IV Jornadas Académicas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en homenaje al Profesor Dr. Mariano Brito, FCU, Montevideo, 2009.
[39] Ferrés Rubio, R. "Aplicación de instrumentos comunes del derecho procesal para la ejecución de sentencias. Embargo. Ejecución Forzada"...ob.cit., p. 118.
[40] Ibídem.
[41] Ibidem.
[42] “Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”.
[43] Durán Martínez, A. Ob. cit., p. 366.
[44] Martín Rebollo, L. 1978 – 1998: Veinte años de Ordenamiento Constitucional. ARANZADI, Navarra, 1999, págs. 258 y sigs. En Durán Martínez, A. Ob. cit., p. 366.
[45] Costa, JP. L´exécution des décisions juridictionnelles, en La Revue Administrative 52e. Année, PUF, Paris, 1999, Número spécial. 1/1999, Évolutions et révolutions des contentieux administratifs. Citado por Durán Martínez, A. Ob. cit., p. 366,
[46] Durán Martínez, A. Ob. cit., p. 367.
[47] Cassagne, JC. Ob. cit., p. 38.
[48] Ibidem.
[49] Fundamento 11.A de la Sentencia Nº 166/1998 del Tribunal Constitucional de España. En www.tri buna lconstituc ional.es, Sitio Web Oficial del Tribunal Constitucional, Madrid, 2009.
[50] Sayagués Laso, E. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, FCU, Montevideo, 2002, p. 236.
[51] Sayagués Laso, E. Ob. cit., pp. 238 y ss.
[52] Durán Martínez, Ob. cit. pp. 367 y ss.
[53] Garrido Falla, F. Tratado de Derecho Administrativo, volumen III, TECNOS, Madrid, 2001, p. 20.
[54] Ibidem.
[55] Ibidem.
[56] Ferrés Rubio, R. "Aplicación de instrumentos comunes del derecho procesal para la ejecución de sentencias. Embargo. Ejecución Forzada"...ob.cit., p. 120.
